דורית חברה לבינוי ופיתוח בע"מ נ. המינהל האזרחי לאיזור יהודה

1 20 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים ע"א 7859/22 לפני: כבוד השופט ד' מינץ כבוד השופט ע' גרוסקופף כבוד השופט א' שטיין המערערות: 1. דורית חברה לבינוי ופיתוח בע"מ 2. קוטלר עדיקא חברה לבניה בע"מ נ ג ד המשיבים: 1. המינהל האזרחי לאיזור יהודה ושומרון – הממונה על הרכוש הממשלתי והנטוש 2. המועצה המקומית גבעת זאב ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים (השופט א' רומנוב) מיום 14.9.2022 בת"א 8883-08-16 תאריך הישיבה: ט"ז בטבת התשפ"ד (28.12.2023) בשם מערערת 1: עו"ד מרדכי בייץ; עו"ד דוד שמואלביץ בשם מערערת 2: עו"ד דרור שמחיוף; עו"ד צח פולק בשם משיב 1: עו"ד איילת עומר-ליפשיץ; עו"ד רועי כהן בשם משיבה 2: עו"ד ד"ר יחיאל וינרוט; עו"ד חגי חיות פסק-דין השופט ד' מינץ: ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים (השופט א' רומנוב) מיום 14.9.2022 בת"א 8883-08-16 בו נדחתה תביעת המערערות למתן סעד הצהרתי שעניינו קיומו של הסכם מקרקעין. הרקע לערעור במרכזו של ההליך מחלוקת בקשר למקרקעין בשטח של 12.5 דונם בתחומי הישוב גבעת זאב שבאזור יהודה והשומרון (להלן: המקרקעין). מדובר במקרקעין אשר מערערת 1 (להלן: המערערת) טענה שהיא רכשה בשנת 1987 ממוכר שהחזיק בזכויות בהם (להלן: המוכר) במטרה להוציא לפועל פרויקט מגורים, מסחר ומבני ציבור, כאשר לימים הצטרפה מערערת 2 כשותפה לביצוע הפרויקט. בראשיתו של הסיפור המסתעף החל משנות התשעים של המאה הקודמת, פנתה המערערת לוועדה לרישום ראשון (להלן גם: הוועדה) וביקשה שהמקרקעין יירשמו על שמה. פנייה זו נתקלה בהתנגדות משיב 1 (להלן: הממונה) על רקע הטענה שמדובר באדמות מדינה. מכאן ואילך התנהלו בין הצדדים התדיינויות שונות, שתוכנן עומד בבסיס טענותיהן המרכזיות של המערערות. מפאת אריכות הדברים ופירוטם בהרחבה על ידי בית המשפט המחוזי, לא אחזור ואפרט את כל ההתכתבויות והדיונים שהתקיימו בין הצדדים, אלא אביא את העיקריים שבהם והרלוונטיים לענייננו. אין מחלוקת כי בפגישה שהתקיימה במשרדי המחלקה האזרחית בפרקליטות המדינה בחודש מאי 1990 בראשות עו"ד פליאה אלבק ז"ל (להלן: עו"ד אלבק), עליה ניתן ללמוד מסיכום הדיון מיום 6.6.1990 (להלן גם: סיכום הדיון) שנערך על ידי נציג הפרקליטות הצבאית, נקבע כי ניתן להיענות לבקשת הרישום של המערערת בכל הנוגע לשטח של 7 דונם המצוי בחלק הצפוני של המקרקעין (להלן: החלקה הצפונית) אשר נמצא כי היה מעובד בשנים עברו; בעוד שלגבי שטח של 5.5 דונם המצוי בחלק הדרומי של המקרקעין (להלן: החלקה הדרומית) ההתנגדות לרישום על שם המערערת עמדה בעינה נוכח העובדה שמצילומי האזור נראה כי מדובר בשטח שלא היה מעובד ועל כן מדובר באדמות מדינה שיש לרשמן על שם הממונה. בעניין זה יוסבר כי סעיף 78 לחוק הקרקעות העותמני משנת 1274 להיג'רה (1858) (להלן: חוק הקרקעות העותמני) מאפשר לאדם לרכוש זכות בקרקע, הגם שמלכתחילה לא היה בעל זכויות בה, באמצעות החזקה ועיבוד שלה במשך עשר שנים (וראו תנאים נוספים והסתייגויות בקשר להסדר זה: בג"ץ 5069/16 חמאמדה נ' ועדת העררים הצבאית, פסקאות 6-3 לפסק דינה של השופטת ד' ברק-ארז (12.9.2021)). מכאן ההבחנה שנעשתה בסיכום הדיון בין החלקה הצפונית אשר נקבע כי הייתה מעובדת – ועל כן אוּשרה הוצאתה מידי הממונה בשל מכירתה למערערת; לבין החלקה הדרומית אשר צוין כי עולה מהצילומים השונים שהיא לא הייתה מעובדת בשנים עברו, ועל כן לא נמצא מקום לרשום אותה על שם המערערת. נוסף על האמור צוין בסיכום הדיון לגבי החלקה הדרומית כי "ניתן יהיה, לאחר שיוכרז, להחכירו ל[מערערת] בדמי חכירה מלאים. החכירה תבוצע בלי מכרז וזאת לאור ההשקעות הגדולות שהשקיעה החברה ברכישת השטח וההסכמה שקיבלה ממשרד הבינוי והשיכון בשנת 1986" (פסקה 4 לסיכום הדיון; ההדגשה אינה במקור). במהלך דיון שהתקיים לפני הוועדה לרישום ראשון ביום 28.6.1990 אישר המוכר כי החלקה הדרומית לא הייתה מעובדת, ובמהלך דיון נוסף שהתקיים ביום 4.9.1990 הודיעו נציגי הצדדים כי הוסכם ביניהם שהחלקה הצפונית תירשם על שם המערערת ואילו החלקה הדרומית תירשם על שם הממונה. אקדים את המאוחר ואומר כי כיום גרסת המערערת היא שהסכימה לכך שהחלקה הדרומית תירשם על שם הממונה בתנאי שהיא תוכל להחכירה מאוחר יותר ללא מכרז במחיר שיקבע השמאי הממשלתי. מדובר היה בתנאי הכרחי שעמד בבסיס ההסכמות אליהן הגיעו הצדדים בעניין רישום החלקות, שבלעדיו לא הייתה מסכימה המערערת לרישום החלקה הדרומית על שם הממונה. ואכן, רישום החלקות התבצע בהתאם להסכמות: החלקה הצפונית נרשמה על שם המערערת, והחלקה הדרומית על שם הממונה. כמו כן, ביום 18.2.1993 נחתם בין הממונה למערערת הסכם "הרשאה לתכנון פיתוח תשתיות וביצוע הפיתוח" ביחס לחלקה הדרומית ובו נקבע כי ההרשאה היא לתקופה של שנתיים החל מיום 20.12.1992 ועד יום 19.12.1994 (להלן: הסכם ההרשאה והפיתוח). המערערת נאחזה בהסכם זה וטענה כי הוא מהווה הלכה למעשה גם הסכם חכירה, ולכל הפחות הסכם מקדים להסכם החכירה, לאור מדיניות מנהל מקרקעי ישראל (לימים רשות מקרקעי ישראל, ועל כן תקרא להלן: ממ"י או רמ"י, לפי ההקשר והזמן) שנהגה אז, להשלים את הליכי החכירה רק לאחר תקופת הפיתוח והבניה. אין חולק כי הלכה למעשה הליכי הפיתוח לא קודמו במהלך תקופת ההרשאה, וגם לא לאחר מכן. זאת בין היתר על רקע מחלוקת שנתגלעה בין המערערת לבין משיבה 2 (להלן: המועצה) בשאלה למי תינתן ההרשאה לפיתוח החלקה הדרומית. בעניין זה המועצה חלקה על טענת המערערת כי נתונה לה הזכות לקבל את החלקה הדרומית בפטור ממכרז ואף ביקשה על רקע דברים אלה בשנת 1994, כי לא תינתן ארכה נוספת למערערת לתקופת ההרשאה. חרף מחלוקת זו בשנת 1997 הגיעו המערערת והמועצה להסכמות שעוגנו בהסכם לתכנון וביצוע משותף של החלקות, ובעקבותיהן פנה ראש המועצה לממונה בבקשה להאריך את כתב ההרשאה "במשותף עם המועצה". למרות ההסכמה, ביום 24.9.2000 נשלח מכתב למערערת מטעם נציג ממ"י ובו הובהר לה כי לא ניתן להיענות לדרישתה לקבלת המקרקעין בפטור מכרז, ועל כן בנסיבות העניין ניתן להעניק הרשאה לתכנון ופיתוח למועצה בלבד. אך גם לאחר קבלת המכתב המערערת המשיכה לנסות לקדם את הליכי התכנון בשיתוף פעולה עם המועצה, במסגרת תכנון משותף של החלקות ושל חלקת מקרקעין נוספת. בשלב מסוים הבהיר הממונה כי לצורך קידום הליכי התכנון על המערערת להציג טבלת איזון המחלקת את הזכויות במקרקעין בין הצדדים השונים, שתיערך על ידי שמאי מקרקעין. מהמכתבים השונים עולה כי הדבר התבקש כבר במהלך השנים 2000-1999, אך אין בנמצא ראיות להמשך התדיינות בין הצדדים בעניין זה, או בכלל במהלך תשע השנים שלאחר מכן. רק לאחר מספר פגישות נוספות שהתקיימו בין הצדדים החל משנת 2009, בשנת 2015 הוגשה טבלת איזון וחלוקה שנערכה על ידי שמאי מטעם המערערת. אלא שגם בעניין זה התגלעה מחלוקת בין המערערת לבין הממונה. בעוד שהממונה טען כי במסגרת תכנית האיחוד וחלוקה יש לחלק את המקרקעין בהתאם ליחס שבין גודל שטח החלקה הדרומית לבין גודל שטח החלקה הצפונית (היינו יחס של 5.5 ל-7); המערערת טענה כי יש לחלק את המקרקעין בהתאם ליחס שבין הערך הכלכלי של כל אחת מהחלקות על פי תכנית המתאר הקיימת – כאשר אין חולק כי השווי הממוצע של כל מ"ר בחלקה הצפונית גבוה מהשווי הממוצע של כל מ"ר בחלקה הדרומית. משהמחלוקת האמורה לא באה על פתרונה הגישו המערערות תביעה לבית המשפט המחוזי. תחילה טענו המערערות לקיומו של הסכם מחייב בין המערערת לבין הממונה, בגדרו היא ויתרה על טענות שהיו לה בקשר לזכויותיה בחלקה הדרומית, וזאת אך ורק לאור התחייבות הממונה כי היא תוכל להחכיר חלקה זו בפטור ממכרז. ההסכמות אליהן הגיעה המערערת עם הממונה כללו את רישום הזכויות בחלקה הדרומית על שם הממונה בשלב ראשון בלבד, כאשר סוכם באותו מועד על מערכת של הסכמות צופה פני עתיד, ובכלל זה כי היא תתכנן ותפתח את שתי החלקות כחטיבה אחת; כי לאחר שייקבע השווי המגיע למערערת בדרך שמאית, החלק המגיע לה יירשם על שמה, בעוד שחלקו של הממונה יירשם על שמו; וכי לבסוף היא תחכור מהממונה את חלקו בפטור ממכרז. בכך גם תומכת העובדה שבין הצדדים נחתם הסכם הרשאה ופיתוח אשר מהווה בנסיבות העניין מעין הסכם חכירה. לחלופין נטען כי ניתנה בקשר לכך הבטחה מנהלית. בקשר ל"נוסחת האיזון", נטען כי יש לחשב את שווי השטח בהתאם לדין החל בישראל, היינו בהתאם לשווי החלקות ולא בהתאם לגודלן, כאשר מהראיות עולה כי זו גם הייתה בתחילה דעת הממונה. כן נטען כי בהינתן הקושי להתחקות אחר אומד דעת הצדדים בכל הנוגע למחיר החכירה, על בית המשפט "להשלים" את ההסכם לפי שיקולי הוגנות, סבירות וצדק באופן שבו ייקבע כי עליה לשלם את דמי החכירה הנמוכים מבין האפשרויות השונות. מנגד הממונה דחה כליל את הטענות לקיומו של הסכם בינו לבין מי מהמערערות, והוסיף כי טענת המערערת כי רכשה את שתי החלקות לא הוכחה מעולם, שכן היא רכשה רק את החלקה הצפונית בעוד שהחלקה הדרומית כלל לא הייתה מעובדת והיא בגדר אדמות מדינה. בשל כך נטען כי גם אין בסיס לטענת המערערת לפיה נחתם הסכם מחייב במסגרתו היא "ויתרה" על זכות למקרקעין בתמורה לקבלת אפשרות לחכור את המקרקעין בפטור ממכרז, וכי לא הוצגה כל ראיה להוכחת הטענה כי הממונה הסכים להחכרת המקרקעין ללא מכרז. בהקשר זה נטען כי מסיכום הדיון מיום 6.6.1990 לא ניתן להגיע למסקנה חד-משמעית ובלתי מסויגת בעניין. גם הסכם ההרשאה והפיתוח אינו מסייע למערערת שכן הוא אינו מתייחס כלל להסכמות להן טוענות המערערות. בכל מקרה אין מדובר בהסכם חכירה כטענת המערערות, אלא בהסכם שנועד להביא לתכנון משותף של כל החלקות במקרקעין. על כן עצם מתן ההרשאה איננו מביע התחייבות להקצאת קרקעות. גם לא התקיימו במקרה זה התנאים להתקיימות הבטחה שלטונית, ובכל מקרה טענות המערערות לוקות בשיהוי והתיישנות. בית המשפט המחוזי דחה את התביעה. נקבע כי התמונה המצטיירת אינה תומכת בטענה כי בין הצדדים נכרת הסכם פשרה שהינו תולדה של ויתור משמעותי מצד המערערת על רישום החלקה הדרומית על שמה, כנגד נכונותו של הממונה לגמול לה על הוויתור בדמות מתן פטור ממכרז. מהראיות שהוצגו עולה כי מדובר היה בהחלטה של הממונה לנהוג במערערת לפנים משורת הדין ולאפשר לה לחכור ממנו את מה שהיה בעיניו אדמות מדינה, בין היתר בהינתן הכספים שהושקעו על ידה בעת הרכישה. העובדה שהחלקה הדרומית לא הייתה מעובדת גם עלתה מעדותו של המוכר שהעיד לפני הוועדה לרישום ראשון לאחר שהתקיים הדיון בפרקליטות המדינה. על כן, האמור בסיכום הדיון מיום 6.6.1990 מבטא עמדה שהובעה לפנים משורת הדין, דבר התומך במסקנה כי מדובר בהבעת נכונות עקרונית ולא התחייבות מחייבת. בית המשפט הוסיף וציין כי אם אכן היה מדובר בהסכם מחייב, ניתן היה לצפות כי בין הצדדים ייערך הסכם ברור ומפורט בכתב שיעגן את ההסכמות להן טוענות המערערות. העובדה שלא נערך הסכם מפורש בכתב מתיישבת גם היא עם המסקנה כי סיכום הדיון מבטא נכונות עקרונית בלבד. כמו כן, במכתב מיום 24.9.2000 מטעם נציג ממ"י נאמר למערערת מפורשות באופן שאינו משתמע לשני פנים כי עמדתה בדבר קבלת זכויות בקרקע בפטור ממכרז איננה מקובלת על ממ"י, וכי על רקע זה ניתן לתת הרשאה לתכנון ופיתוח למועצה בלבד. לפיכך, ככל שהדבר עומד בסתירה להסכם שעל פי הנטען נחתם עם המערערת, או מפר הבטחה מינהלית שניתנה לה, היה עליה להביע על כך מחאה בכתב. ברם תחת זאת המערערות הגיבו בשתיקה שנמשכה במשך כמעט תשע שנים. בנסיבות אלה, גם התקבלה טענת הממונה כי יש למנות את תקופת ההתיישנות מהמועד שבו נשלח המכתב האמור, ובחלוף 16 שנה ממועד זה, תביעת המערערות התיישנה. על רקע כל האמור, גם לא נמצא כי הוכחה גמירות דעת ביחס לכוונה להתקשר התקשרות חוזית מחייבת כפי שטענו המערערות, ואף לא הוכחה דרישת מסוימות, שכן ההבנות שהיו בין הצדדים, ככל שהיו, אינן בהיקף ובדרגה באופן שיכול לקשור את הצדדים בחוזה. זאת בפרט בכל הנוגע לשאלת מחיר החכירה הנגזרת משאלת נוסחת האיזון, סוגיה שלגביה קיימת מחלוקת מהותית ונוקבת בין הצדדים. כפועל יוצא מכך, אין לקבל את דרישת המערערות כי בית המשפט "ישלים" את פרטי החוזה שלטענתן נכרת ביחס לגובה התשלום שעליהן לשלם עבור החכירה או המנגנון על פיו ייקבע התשלום, ואין גם צורך להכריע בשאלת הדרך הנכונה לערוך את טבלאות האיזון. תמצית טענות הצדדים על פסק הדין הגישו המערערות את הערעור שלפנינו. לטענתן, שגה בית המשפט בקבעו כי מחומר הראיות עולה כי לממונה לא הייתה כוונה להתקשר עם המערערת בהתקשרות חוזית מחייבת אלא הובעה נכונות גרידא לפנים משורת הדין, ומשכך לא התגבשו עיקרון גמירות הדעת בין הצדדים ומסוימות. המערערות שבו וטענו כי ויתורה של המערערת על רישום החלקה הדרומית על שמה הביא ליצירת הסכם מחייב הכולל מספר שלבים, וזאת הגם שאין בנמצא הסכם כתוב מפורש הכולל בתוכו את כל פרטיו. לטענת המערערות, די בהקשר זה באסופת המכתבים מגורמים מנהליים בכירים שונים המאשררים את גמירות הדעת בין הצדדים לקיים את ההסכם. כמו כן, הממונה פעל ליישם את ההסכם, לא רק באמצעות רישום הזכויות על פיו, אלא גם בחתימה על הסכם ההרשאה והפיתוח. על כן אין מקום למסקנה כי לא הייתה לו גמירות דעת לקיימו. כן שבו המערערות על טענתן כי הסכם ההרשאה והפיתוח מהווה מעין הסכם חכירה או לכל הפחות הסכם מקדים להסכם חכירה, וזאת בהתאם למדיניות הממונה לחתום על הסכם הרשאה לתכנון ולפיתוח טרם כריתתו של חוזה חכירה ולאחר קיום תנאי הסכם הפיתוח. על כן, לטענת המערערות, אין לקבל את הקביעה בדבר היעדר מסמך פורמלי המעגן את החכירה. עוד נטען כי בניגוד לקביעת בית המשפט, העובדה שבהסכם ההרשאה והפיתוח לא ננקבה התמורה שתשולם למערערת אינה מלמדת על היעדר התגבשותו של חוזה מחייב. בניגוד לקביעת בית המשפט, המחלוקת בעניין נוסחת האיזון התעוררה רק בשלב ההליך המשפטי, בעוד שבמשך השנים בהן התקיימו מגעים בין הצדדים לא הייתה מחלוקת כי נוסחת האיזון תתבצע על פי הדין הישראלי. הסכמה זו אף עוגנה בהסכם ההרשאה והפיתוח המציין כי חלים עליו דיני מדינת ישראל. ההסכמה לנהוג לפי הדין הישראלי בהקשר זה אף באה לידי ביטוי בהתנהגות הצדדים, שכן עוד בתחילתם של ההליכים המשפטיים היה בדעת הממונה להגיש חוות דעת שמאית מטעמו ביחס לשאלת השווי הכלכלי של המקרקעין. מכל מקום, בהתאם להלכה הפסוקה, גם כאשר חסרים פרטים חיוניים בהסכם, דרישת המסוימות לא תיפגם אם ניתן להשלים פרטים אלה באמצעות חוק, הלכה או נוהג. על כן שגה בית המשפט בכך שנמנע מלהכריע מה הדין החל בנסיבות העניין, על רקע קביעתו בדבר היעדר מסוימות. לגופו של עניין, העלו המערערות טענות נוספות בדבר ההצדקה להחיל במקרה זה את הדין הישראלי, וזאת בין היתר בהתייחס למבחן "מירב הזיקות" על פיו יש להכריע מהו הדין שיחול על חוזה שנכרת באזור יהודה ושומרון. עוד שגה בית המשפט אשר לא בחן את שאלת קיומה של הבטחה מנהלית בנפרד מסוגיית קיומו של חוזה מחייב בין הצדדים. זאת כאשר לצורך הכרעה בדבר קיומה של הבטחה מנהלית נדרשת בחינת קריטריונים שונים מאלו שנבחנים ביחס לסוגיית כריתת חוזה, והם: האם נותן ההבטחה היה בעל הסמכות לתתה; האם הייתה לו כוונה להקנות לה תוקף משפטי; האם הוא בעל יכולת למלא אחריה; והאם אין צידוק חוקי לשנותה או לבטלה. יישומם של מבחנים אלה במקרה דנן מביא למסקנה כי ברי שהתקיימה הבטחה שלטונית. מה גם, המערערת השקיעה משאבים רבים בתכנון ובפיתוח עקב הסתמכותה על אותה הבטחה מנהלית שקיבלה משנה תוקף על ידי גורמים מנהליים שונים, והתעלמות בית המשפט מסוגיה זו אינה לוקחת בחשבון את פערי הכוחות בין הצדדים. גם בנוגע לסוגיית ההתיישנות, שגה בית המשפט בכך שהתעלם מפערי הכוחות המשמעותיים בין הצדדים ומהעובדה שמדובר בהתנהלות של רשות מנהלית מול אזרח. בהתחשב בחזקת התקינות המנהלית, נטל הראייה במקרה זה להוכיח שההסכם נכרת שלא כדין היה מוטל על הממונה ולא על המערערת. בשל כך, לא ניתן כלל לומר כי היה מצופה מהמערערת לפעול בנחרצות נוכח המכתב מטעם נציג ממ"י מיום 24.9.2000 ממנו השתמעה התנערות הרשויות מההסכם. המערערת המשיכה לפעול בהסתמך על עקרון חוקיות המנהל כאשר המשיכה לקדם את הפרויקט בהתאם להסכם, ורק לאחר קבלת מכתב נוסף בשנת 2016 ממנהל המחלקה המשפטית הבינה כי מדובר בניסיון פסול של גורם בעל סמכות וידע משפטי להתנער מאותו הסכם. בכל מקרה, אין להעלים עין מהפגיעה הצפויה באינטרס הציבורי מקבלת טענת ההתיישנות, נוכח העיכוב הנוסף בהקמת פרויקט מגורים ומסחר שתכנונו נערך במשך שנים ארוכות. לבסוף נטען כי מדובר בתובענה במקרקעין ועל כן גם מטעם זה עילת התביעה לא התיישנה. הממונה מנגד טען כי דין הערעור להידחות, שכן היה מקום לדחות את טענות המערערת הן מחמת התיישנות, הן לגופו של עניין והן נוכח העובדה שאין ליתן יד לניסיונן לייצר מסלול עוקף לחוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992 ולזכות בהחכרת קרקע ללא מכרז. זאת כאשר על אף שחוק זה אינו חל ביהודה ושומרון, בעת הקצאת קרקע פועל הממונה הלכה למעשה לפי נהלי רמ"י לרבות בעניין הקצאה באמצעות מכרז. כמו כן מדובר בערעור המופנה רובו ככולו כלפי קביעות עובדתיות מובהקות המעוגנות היטב בחומר ראיות שהובא לפני בית המשפט המחוזי ואין זו דרכה של ערכאת הערעור להתערב בכגון דא. מעבר לכך, צדק בית המשפט בקבעו כי לא נכרת הסכם מחייב להקצאת מקרקעין בפטור ממכרז למערערת. אין בנמצא ולוּ מכתב אחד מטעם הממונה התומך בטענת המערערות, ולא הוצג אישור של הגורמים המוסמכים מטעם הממונה או רמ"י. המסקנה לפיה לא נחתם הסכם הכולל התחייבות להקצאת מקרקעין בפטור ממכרז נתמכת גם בהסכם ההרשאה והפיתוח, ההסכם היחיד שנחתם עם המערערת, אשר עסק במתן הסכמת המדינה למערערת לתכנן את השטח עליו חל הסכם ההרשאה, למרות ששטח זה אינו בבעלותה. על פי ההסכם, שתוקפו פג זה מכבר, המערערת תוכל לתכנן את המקרקעין ולבצע בו עבודות פיתוח. הסכם זה לא עיגן כל הסכמה לפיה הממונה התחייב להקצות את המקרקעין שבבעלותו למערערת. מעבר לכך, כפי שגם ציין בית המשפט המחוזי, במכתב מיום 24.9.2000 גם הודגש למערערת כי לא ניתן לשעות לדרישתה להקצאת מקרקעין ללא מכרז, ולא ניתן לכך כל מענה מטעם המערערת במשך תשע שנים. צדק אפוא בית המשפט המחוזי בקבעו כי ממכלול הראיות שהוצגו עולה כי לא מדובר בהתחייבות להקצאת מקרקעין בפטור ממכרז אשר יש בה גמירות דעת ומתקיימת בה דרישת המסוימות. גם אין יסוד לטענת המערערות כי היה על בית המשפט להשלים פרטים חיוניים בהסכם, שכן ההלכה הפסוקה בהקשר זה מתייחסת למצב דברים שונה בתכלית שבו נכרת הסכם, ויש להשלים לגביו פרטים מסוימים חסרים, ולא את עצם החוזה בכללותו. גם לא נפלה כל שגגה בידי בית המשפט בקבעו כי המצגים שהוצגו למערערת אינם עולים כדי הבטחה שלטונית. על המערערות היה להוכיח קיומה של הבטחה שלטונית, והן לא עמדו בנטל האמור. לגופו של עניין, לא הוכח כי מדובר בהבטחה שניתנה על ידי בעל הסמכות, היינו הממונה; לא הייתה כל כוונה להקנות ל"הבטחה" תוקף משפטי, כאשר התנהגות הממונה לא רק שאיננה מעידה על מתן הבטחה וכוונה להעניק לה תוקף משפטי מחייב, אלא שהממונה הסתייג מספר פעמים ממתן ההבטחה האמורה; וככל שניתנה "הבטחה" אין מדובר בהבטחה מפורשת, מסוימת או ברורה, היא אינה כוללת כל התייחסות למנגנון התשלום ולמחיר החכירה ואין מדובר בהבטחה "בת ביצוע". בצדק גם נקבע כי המועד שבו נולדה עילת התביעה הינו לכל המאוחר במכתב משנת 2000, בו נאמר למערערת מפורשות כי לא ניתן להיענות לדרישתה להקצות לה מקרקעין בפטור ממכרז, ועל כן עילת התביעה התיישנה. זאת גם אם מדובר בתביעה שעניינה במקרקעין, שהרי גם תקופת ההתיישנות לגבי תביעה מעין זו (בת 15 שנה בהתייחס למקרקעין לא מוסדרים) חלפה זה מכבר. עוד הוסיף הממונה, כי שעה שנדחו טענות המערערות לקיומו של הסכם מחייב ועל רקע התנגדות הממונה לאופן חלוקת השטח לפי שיטת המערערות, אין לאכוף על הצדדים תכנון משותף. מטעם זה גם אין צורך להכריע בשאלת הדרך לערוך טבלאות איזון. הממונה טען כי אופן חישוב הזכויות על ידי המערערות פוגע בזכויותיו, אינו שוויוני ומעניק להן טובות הנאה מופלגות. בנסיבות אלה, בהן הצדדים לא הגיעו להסכמה באשר לנוסחת האיזון, אין לכפות על הממונה תכנון שפוגע בזכויותיו. בכל מקרה לגופו של עניין חלים על ההסכם דיני התכנון והבניה הירדניים באזור, כאשר ההוראה החוקית בדין הירדני שונה מזו בחוק הישראלי ומעולם לא נעשה בה שימוש. המועצה בתשובתה לערעור סמכה ידיה על פסק דינו של בית המשפט המחוזי, והצטרפה לטענות הממונה. בתום הדיון שהתקיים לפנינו הצענו לצדדים מתווה של פשרה. פשרה זו נדחתה על ידי הממונה ביום 26.5.2024 והגיעה אפוא השעה להכריע במחלוקת כדלקמן. דיון והכרעה אקדים ואומר כי לא מצאתי מקום להתערב בקביעותיו ובמסקנותיו של בית משפט המחוזי, באף לא אחת מהסוגיות העומדות על הפרק: לא בהיבט החוזי; לא בהיבט המנהלי (הבטחה מנהלית); ולא בסוגיית ההתיישנות. לפיכך אציע לחבריי כי הערעור יידחה. הדיון כפי שיפורט להלן, יתייחס לכל אחת מהסוגיות האמורות. ההיבט החוזי על מנת להסיק על אודות קיומו של הסכם מחייב, נדרשת הוכחתם של שני יסודות מצטברים: האחד, כי הצדדים גמרו בדעתם להתקשר בחוזה מחייב; והשני, כי הסכמת הצדדים הבאה לידי ביטוי בהסכם מסוימת די צרכה (סעיפים 2 ו-5 לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג-1973 (להלן: חוק החוזים); ע"א 9247/10 רוזנברג נ' סבן, פסקה 12 (24.7.2013) (להלן: עניין סבן)). המבחן לגמירות דעתם של הצדדים הינו מבחן אובייקטיבי הנלמד מאמות מידה חיצוניות, וכולל מלבד תוכנו של המסמך גם את נסיבות העניין, התנהגות הצדדים ואמירותיהם (ע"א 7193/08 עדני נ' דוד, פסקה 9 (18.7.2010) (להלן: עניין עדני); ע"א 8320/09 אלחדד נ' שמיר, פסקה 25 (29.3.2011); ע"א 1456/22 עג'מי נ' וואחת אל סאלם נווה שלום (ועד מקומי נווה שלום)‏, פסקה 27 (28.2.2024); גבריאלה שלו ואפי צמח דיני חוזים 166-163 (מהדורה רביעית, 2019) (להלן: שלו וצמח)). כלל הוא מימים ימימה, כי "בבחינת גמירות הדעת הקובעת היא ההצהרה החיצונית ולא הכוונה הסמויה" (ע"א 620/89 חושנג'י נ' אמגר, פ"ד מו(1) 588, 594 (1992)). בנוגע ליסוד המסוימות (כמו גם לעניין דרישת הכתב בעסקאות במקרקעין לפי סעיף 8 לחוק המקרקעין, התשכ"ט-1969), נפסק זה מכבר כי דרישה זו כוללת שהפרטים החיוניים והמהותיים בעסקה יהיו מוסכמים וכתובים (ע"א 649/73 קפולסקי נ' גני גולן בע"מ, פ"ד כח(2) 291, 296 (1974); עניין עדני, פסקה 9). במשך השנים רוככה מעט הדרישה האמורה, והפסיקה הכירה בחוזה כמקיים את דרישת המסוימות גם כאשר הוא חסר פרטים חיוניים שניתן להשלימם לפי הוראות שבדין או לפי הנוהג המקובל (ע"א 692/86 בוטקובסקי נ' גת, פ"ד מד(1) 57, 66 (1990); ע"א 1049/94 דור אנרגיה (1988) בע"מ נ' חמדן, פ"ד נ(5) 820, 834 (1996); רע"א 4976/00 בית הפסנתר נ' מור, פ"ד נו(1) 577, 588 (2002) (להלן: עניין בית הפסנתר)). אך זאת בתנאי שאין מדובר בתנאים שקיימת לגביהם אי-הסכמה מפורשת או משתמעת (ראו: ע"א 3380/97 תמגר, חברה לבניה ופיתוח בע"מ נ' גושן, פ"ד נב(4) 673, 682 (1998) (להלן: עניין תמגר); ע"א 692/12 פרידמן נ' שפירא, פסקה 33 (7.8.2013)). בין יסוד גמירות הדעת לבין יסוד המסוימות מתקיימים יחסי גומלין (עניין תמגר, עמ' 682). היעדר התייחסות לפרט מהותי עשוי לשלול לא רק את יסוד המסוימות, אלא גם להצביע על היעדר גמירות דעת להתקשר בחוזה (ע"א 4921/12 ‏איש חירם חברה קבלנית לבניה והשקעות בע"מ נ' בנק הפועלים בע"מ, פסקה 11 (16.12.2014); וראו גם: עניין בית הפסנתר, עמ' 587). מן העבר השני, גמירות דעת ברורה המעידה על כוונה ליצור קשר משפטי מחייב, עשויה "לפצות" על מסוימות חסרה (ע"א 6235/15 חלאק נ' כריים, פסקה 20 והאסמכתאות שם (15.2.2017); וראו עוד בקשר לדרישות אלה וליחס ביניהן: שלו וצמח, עמ' 188-157; דניאל פרידמן ונילי כהן חוזים כרך א 188-186, 301-299 (מהדורה שנייה, 2018)). ומהתם להכא. במוקד טענות המערערות בהקשר האמור, עומדת הטענה כי בין הצדדים נחתם "חוזה מסגרת" הכולל חמישה שלבים: הראשון, רישום החלקה הצפונית על שם המערערת והחלקה הדרומית על שם המשיבה; השני, תכנון ופיתוח החלקות כחטיבה אחת, וחתימה על חוזה הרשאה לתכנון ופיתוח; השלישי, עריכת טבלאות איזון לשם איחוד וחלוקה; הרביעי, רישום החלקים השונים על שם המערערת והממונה בהתאמה; והחמישי, הסדרת חכירת המקרקעין על ידי המערערת. ברם אין חולק כי בין המערערת לממונה נחתם הסכם של ממש אחד בלבד – הסכם ההרשאה והפיתוח (אשר תקופת ההרשאה שניתנה בו גם פקעה בסוף שנת 1994). בהסכם זה אין אזכור כלשהו, אף לא ברמז, למערכת ההסכמות המסועפת שהמערערות טוענות לה, וגם לא לעמדתן כי הממונה התחייב להקצות למערערת מקרקעין ללא מכרז. אדרבה, בהסכם האמור צוין כי "המקרקעין יועמדו לרשות החברה [המערערת] לצורך ביצוע עבודות תכנון ופיתוח" בלבד (סעיף 3א; ההדגשה אינה במקור); בעוד שלגבי סוגיית הקצאת המקרקעין נאמר כי זו תעשה בהתאם לנוהלי הממונה "המקובלים" (סעיף 15א). המערערות לא הצליחו לבאר כיצד יש בהסכם ההרשאה והפיתוח כדי להביא לידי ביטוי את אותה גמירות דעת ומסוימות למערכת ההסכמים רבת-השלבים לה הן טוענות, וודאי שאין בו זכר לעיגון סוגיית הקצאת המקרקעין. אין בהסכם ההרשאה והפיתוח, אשר בא-כוחה אף אישר בחקירתו הנגדית בבית המשפט המחוזי כי מדובר בחוזה הרשאה ופיתוח "סטנדרטי" (פרוטוקול הדיון מיום 19.6.2019, עמ' 25), דבר המצביע על כך. בנסיבות אלה, גם אין מקום להידרש לטענה לפיה על פי מדיניות רמ"י הסכמי פיתוח הם הלכה למעשה הסכמי חכירה או מהווים שלב מקדים להסכמים אלה. המערערות הוסיפו וטענו כי אסופת המסמכים הנלווים מגבשת, יחד עם הסכם ההרשאה והפיתוח, את טענתן לקיומו של "חוזה מסגרת" מסועף. לצורך כך הן הפנו לסיכום הדיון שהתקיים אצל עו"ד אלבק, על ידי נציג הפרקליטות הצבאית מיום 6.6.1990, שבו נאמר כי "ניתן יהיה" להחכיר למערערת את שטחי החלקה הדרומית ללא מכרז; ולשני מכתבים שנטען כי הם חוזרים על האמור מסיכום הדיון: מכתב מיום 10.1.1991 ממשרד הבינוי והשיכון; ומכתב ממשרד הביטחון מיום 18.11.1991. אלא שמכתבים אלה אינם עומדים בפני עצמם ויש בהם לכל היותר (אף לשיטת המערערות) משום חזרה על האמור בסיכום הדיון. כך, המכתב מיום 10.1.1991 אכן חזר בעיקרו של דבר על עיקרי סיכום הדיון מיום 6.6.1990, ואילו במכתב מיום 18.11.1991 הובאה הסתייגות מהאמור בסיכום הדיון תוך שהובהר למערערת כי "תוכל לחכור את המקרקעין [...] בדמי חכירה מלאים, לאחר שיושלמו הליכיה הכרזה על השטח כאדמת מדינה (בתנאי שלא יהיו עררים) וגם אז טעונה ההקצאה אישור הגורמים המוסמכים" (ההדגשה אינה במקור). השאלה היא אפוא האם יש בסיכום הדיון (גם בצירוף המכתבים אליהם מפנות המערערות) בשילוב הסכם ההרשאה והפיתוח כדי לבסס את טענת המערערות לגמירות דעת ומסוימות לקיומו של חוזה רב-שלבי כמתואר על ידן. לטעמי התשובה היא באופן חד-משמעי, שלילית. יש לציין כי אכן, בסיכום הדיון ניתן ביטוי לכך שלאחר ש"תוכרז" (כמאמר הסיכום) החלקה הדרומית, "ניתן יהיה" להחכירה למערערת בדמי חכירה מלאים, בפטור ממכרז. אולם מכאן ועד לטענת המערערות כי מדובר בהסכם בעל תוקף משפטי, הדרך ארוכה. לא ניתן לומר כי מדובר בהוראה המקיימת בפני עצמה את דרישת גמירות הדעת והמסוימות, לא ביחס לטענת הפטור ממכרז, על אחת כמה וכמה שלא ביחס למערכת הרב-שלבית לה טוענת המערערת. בצדק קבע אפוא בית המשפט כי מדובר היה לכל היותר בהצהרת כוונות – אשר אף סויגה מפורשות כאמור במכתב מיום 18.11.1991 – שאינה מגבשת הסכם בעל תוקף משפטי. בכל הנוגע ליתר שלבי ההסכם, בוודאי שלא הניחה המערערת תשתית בסיסית לקיומה של גמירות דעת ומסוימות, שכן כלל לא הוכח כי ניתנה הסכמה ברמה מינימלית למערכת הסכמית מסוג זה. כאמור לעיל, הדגש צריך להיות מושם בהקשר זה על "גילויה החיצוני של ההסכמה ולא על הכוונות או המחשבות המלוות אותה" (ראו גם: ע"א 6296/05‏ ‏כהן נ' עזבון המנוחה בקשי כתון ז"ל, פסקה ח(5) (5.8.2007)). גילויים חיצוניים כאלה, להסכמה למערכת הסכמית כאמור, אין בנמצא. אכן אין חולק כי הייתה כוונה לבצע תכנון משותף של החלקות, ועל רקע זה גם קוּדם הסכם ההרשאה והפיתוח. אולם לא הוצגה כל תשתית לטענה כי מדובר היה ברכיב מתוך מערכת הסכמית מסועפת של התחייבויות כפי שהציגו אותה המערערות. אין גם לקבל את טענת המערערות בהקשר זה כי היה על בית המשפט "להשלים" את הפרטים החסרים, אף אם כל פרטי ההתחייבויות לא מצאו את עצמם בכתובים. המערערות מבקשות לקרוא לתוך אסופת המסמכים, לא פרט מהותי אחד או שניים, כי אם מערכת שלמה של תניות והוראות לשיטתן, אותן פרטו שלב אחר שלב, אשר לרובן אין כל זכר בכתובים. אכן כאמור, במצב דברים שבו מוכחת כוונת הצדדים להתקשר בקשר משפטי מחייב, ניתן להשלים פרטים חסרים באמצעות הוראות משלימות שבחוק או שבנוהג (וראו: ע"א 158/77‏ רבינאי נ' חברת מן שקד בע"מ, פ"ד לג(2) 281 (1979)). אולם "השלמת" פרטים מסוימים על מנת לעמוד על דרישת מסוימות חוזה, אינה מתאימה למצב דברים שבו מדובר ביצירת מערכת הסכמית רחבת היקף החולשת על טווח רחב של פעולות במישור התכנוני כמעט "יש מאין", מבלי שהוכחה כוונת הצדדים לקשר משפטי מסועף כנטען. די באמור אפוא כדי לדחות את טענות המערערות במישור החוזי. אוסיף גם, כי בצדק קבע בית המשפט המחוזי כי אין מקום להשלמת הפרט שעניינו המנגנון שעל פיו ייקבע הסכום שישולם עבור החכירה. כאמור לעיל, השלמת פרטים חיוניים מסוימים לפי הוראות הדין או הנוהג אינה אפשרית כשמדובר בתנאים מהותיים שהצדדים נחלקו לגביהם. כך גם לא ניתן להשלים פרטים שהצדדים ראו בהם פרטים מהותיים לעסקה, כאשר מסתברת יותר המסקנה שאילו הייתה מתעוררת מחלוקת לגביהם, המשא ומתן ביניהם לא היה מבשיל לכדי הסכם מחייב (עניין סבן, פסקה 14 והאסמכתאות שם). בענייננו, כפי שציין בית המשפט המחוזי, המערערות ציינו בסיכומיהן "ברחל בתך הקטנה" כי "ביסודו של דבר יש בין הצדדים מחלוקת על מחיר החכירה" (פסקה 116); כאשר "במסגרת הסכם הפשרה – הסכם העל שחולש על מערכת היחסים שבין הצדדים – אין התייחסות לגובה התשלום שתשלם [המערערת], או למנגנון לפיו ייקבע הסכום שתשלם [המערערת] על חכירת המקרקעין. ישנה אפוא לקונה שעל בית המשפט למלא" (פסקה 120). אם כן, אין חולק כי בין הצדדים ניטשה מחלוקת משמעותית בהקשר זה (הנוגעת עד כדי שאלות יסוד בדבר מהי מערכת הדינים החלה בנסיבות העניין), ועל כן בצדק קבע בית המשפט המחוזי כי אין מדובר בסוג התנאים שניתן למלאם על ידי השלמה לפי הוראת סעיף 26 לחוק החוזים. פשיטא גם, כי אין בהוראות הסכם ההרשאה והפיתוח כפי שהן כדי להוות הסכם כולל תוך אימוץ מכלול הנהגים והנהלים המקובלים בהסכמים עם הממונה. טרם אדרש לסוגיות הנוספות, אשלים התייחסות קצרה בקשר לטענת המערערות כי הלכה למעשה מדובר היה ב"הסכם פשרה" במסגרתו הוסכם שבתמורה לכך שרישום החלקה הדרומית ייעשה על שם הממונה, המערערת תקבל את זכות החכירה בפטור ממכרז, כמו גם הרשאה לתכנון ופיתוח החלקות. מכאן לשיטתן, כי מדובר היה בהתחייבות ברורה שניתנה תמורת ויתור שעשתה המערערת. דא עקא, אין באף לא אחד מהמסמכים רמז לאותה "פשרה" מחייבת לה טוענות המערערות, כאמור. מעבר לכך, טענות המערערות בהקשר זה אינן עולות בקנה אחד עם הוראות הדין, וגם הנסיבות האופפות את ההתקשרות הנטענת אינן תומכות בעמדתן. ואבהיר. המערערות אשר סמכו ידיהן על סיכום הדיון, לא העלו כל טענה בדבר תמונת הדברים העובדתית העולה ממנו לפיה החלקה הדרומית הייתה בלתי מעובדת. מכאן כי רישום הזכויות על שמה של המערערת הינו מוקשה (נוכח הוראות חוק הקרקעות העותמני כמפורט לעיל), טענתן כי היא הסכימה "לוותר" על החלקה הדרומית בתמורה ל"פרס" שהובטח לה בדמות פטור ממכרז, אינה ברורה. לא זו אף זו, מפרוטוקול הדיון מיום 28.6.1990 בוועדה לרישום ראשון (אשר התקיים כ-20 ימים לאחר סיכום הדיון) עולה כי המוכר נחקר על ידי נציג הממונה ואישר כי החלקה הדרומית לא הייתה מעובדת (עמ' 3 לפרוטוקול הדיון). כפי שגם ציין הממונה, טענת המערערות כי באותו זמן כבר הגיעו הצדדים ל"פשרה" ברורה במסגרתה "ויתרה" על רישום החלקה הדרומית, אינה עולה בקנה אחד עם בירור סוגיית העיבוד במועד מאוחר יותר על ידי נציג הממונה. ההבחנה בין החלקה המעובדת לחלקה שאינה מעובדת באה לידי ביטוי גם באופן שבו הוצגה הסכמת המערערת והממונה לרישום, בפרוטוקול הדיון בוועדה מיום 4.9.1990. מכאן אפוא, כי גם תזה זו של המערערת נותרה עלומה. אעיר כי לא נעלמה מעיני טענת המערערות בערעורן, לפיה במסגרת הפשרה הנטענת, המערערת ויתרה על התדיינות משפטית המבוססת על טענתה כי שילמה מחיר מלא בעבור החלקה הדרומית ורכשה אותה באישור משרד הבינוי והשיכון. ברם לא זו בלבד שטענתה בנוגע לאישור שניתן לה לא גובתה באסמכתאות של ממש, היא גם לא הועלתה באופן מלא לפני בית המשפט המחוזי. טענת המערערות בהליך קמא לא נשענה על האישור שניתן לטענתן על ידי משרד הבינוי והשיכון, אלא הייתה כי הפשרה מקורה ברצון הצדדים להימנע מהצורך לברר את שאלת הבעלות על רקע טענות הממונה לפיהן החלקה הדרומית לא הייתה מעובדת (כפי שעולה בין היתר מסעיפים 21-3 לסיכומי המערערות לפני בית המשפט המחוזי). טענה זו אינה מתיישבת כאמור עם בירור סוגיית העיבוד במועד מאוחר יותר, ובצדק אפוא נדחתה על ידי בית המשפט המחוזי. הבטחה מנהלית ראשית ייאמר כי המערערות טענו בערעורן לקיומה של הבטחה מנהלית, אף כי בהליך בבית המשפט המחוזי הקדישו חלק מצומצם מאוד בכתב התביעה ובסיכומיהן לטענה זו והעלו אותה באופן כללי בלבד בציינן כי "ללא צל של ספק" מדובר ב"הבטחה ברורה ומפורשת", "מפורטת ומסוימת", וכי אין כל צידוק חוקי לשנותה ולבטלה. מכל מקום, טענתן העיקרית של המערערות לפנינו היא כי שגה בית המשפט המחוזי משדחה את הטענה לקיומה של הבטחה מנהלית בהתבסס על דחיית הטענה לקיומו של הסכם משפטי מחייב. אלא שאף כי התנאים לקיומה של הבטחה מנהלית אינם זהים לדרישות לקיומו של הסכם, לא מן נמנע כי תתקיים הלכה למעשה חפיפה מסוימת בין המעגלים. אין זה בלתי שגרתי כי כאשר נקבע שלא קיים בנמצא הסכם בעל אופי משפטי מחייב לאור היעדר גמירות דעת ומסוימות, יימצא כי גם אין מדובר בהבטחה מנהלית בעלת אופי משפטי מחייב. זאת אף כי אין הדברים תלויים זה בזה. על פי ההלכה המושרשת, לשם הוכחת קיומה של הבטחה מנהלית יש להראות תחילה כי אכן ניתנה הבטחה בצורה מפורשת, ברורה ו-חד-משמעית, שאינה בגדר הצהרת כוונות כללית של הרשות (ראו: בג"ץ 3975/95 קניאל נ' ממשלת ישראל, פ"ד נג(5) 459, 484 (1999); בג"ץ 7474/05 העמותה לקידום ויישום יום חינוך ארוך נ' משרד החינוך, התרבות והספורט, פסקה 6 (19.6.2006); ע"א 3781/07 אליהו נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה פתח תקווה, פסקה 24 (31.5.2009)). כמו כן, מתן תוקף משפטי לאותה הבטחה מותנה בקיומם של תנאים נוספים: נותן ההבטחה היה בעל סמכות לתתה; לנותן ההבטחה הייתה כוונה להקנות לה תוקף משפטי מחייב; נותן ההבטחה הוא בעל יכולת למלא אחריה; אין סיבה אחרת המצדיקה את אי-קיום ההבטחה (בג"ץ 135/75 סאי-טקס קורפוריישן בע"מ נ' שר המסחר והתעשיה, פ"ד ל(1) 673 (1976); בג"ץ 2020/19 קיבוץ נחל עוז נ' מדינת ישראל – משרד החקלאות, פסקה 20 (5.1.2020); אלכס שטיין "הבטחה מינהלית" משפטים יד 255, 270 (1984); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ג' – משפט מינהלי כלכלי 322-311 (2013)). במקרה זה בית המשפט המחוזי קבע כי האמור בסיכום הדיון בא לבטא הצהרת כוונות עקרונית בלבד, ואין בו משום התחייבות חד-משמעית להקצות מקרקעין בפטור ממכרז. כאמור לעיל, לא מצאתי כי יש מקום להתערב בקביעה זו, וממילא לא ניתן לומר כי מדובר בהבטחה מפורשת ברורה וחד-משמעית, התנאי הבסיסי הנדרש להתקיימות הבטחה מנהלית. משכך, כלל אין צורך לבחון אם מדובר בהבטחה שמתקיימים בה יתר התנאים, ובכלל זה האם נותן ההבטחה היה בעל הסמכות לתתה. שאלת ההתיישנות מבלי לפגוע בכל האמור גם צודק הממונה כי יש ליתן בענייננו משקל משמעותי לסוגיית ההתיישנות. ביסודו של מוסד ההתיישנות עומדים ארבעה טעמים מרכזיים: האחד, הקושי של הנתבע לשמור על הראיות לאורך זמן והשאיפה למעט בהגשת ראיות שאיכותן ירודה; השני, הצורך להקנות ודאות לנתבע בדבר זכויותיו וחובותיו באופן שיאפשר לו לכלכל את צעדיו ולא להיות חשוף לסיכון לתביעה לפרק זמן בלתי מוגבל; השלישי, ההנחה כי תובע ש"ישן על זכויותיו" ונמנע מהגשת תביעה במשך תקופה ארוכה, ויתר על זכותו לתבוע סעד; והרביעי, האינטרס המוסדי שעניינו בכך שהמערכת המשפטית תקדיש את זמנה בבירור בעיות ההווה ולא תעסוק בבירור זכויות שמקורן בעבר הרחוק ש"אבד עליהן הכלח" (ע"א 8880/13 וינשל נ' מדינת ישראל משרד הביטחון, פסקה 18 (30.8.2016); ע"א 6805/99 תלמוד תורה הכללי והישיבה הגדולה עץ חיים בירושלים נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, ירושלים, פ"ד נז(5) 433, 444 (2003); ע"א 4627/22 מפרקי חברת אגרקסקו, חברה לייצוא חקלאי בע"מ (בפירוק) – עו"ד ורו"ח ד"ר שלמה נס ורו"ח אלי שפלר נ' קוסט פורר גבאי את קסירר (שותפות רשומה), פסקה 42 (7.6.2023)). נקודת המוצא היא כי תקופת ההתיישנות מתחילה להימנות, ככלל, במועד שבו נולדה "עילת התובענה" (סעיף 6 לחוק ההתיישנות, התשי"ח-1958). המועד להיווצרות עילת התובענה הוא מועד התגבשותו של "כוח תביעה" קונקרטי בידיו של התובע, היינו, כאשר מתקיימים התנאים המאפשרים לתובע להגיש תביעה ולזכות בסעד המבוקש (ע"א 9413/03 אלנקווה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, ירושלים, פ"ד סב(4) 525, 552-551 (2008); ע"א 735/07 צמרות חברה לבניין נ' בנק מזרחי-טפחות, פסקה 37 (5.1.2011); רע"א 6614/19 מדינת ישראל נ' ג'הסי, פסקה 14 (30.6.2021)). במילים אחרות, תקופת ההתיישנות מתחילה לרוץ ביום שבו אילו היה מגיש התובע את תביעתו לבית המשפט והיה מוכיח את כל העובדות המהותיות – היה זוכה בפסק דין לטובתו (רע"א 901/07 מדינת ישראל – הוועדה לאנרגיה אטומית נ' גיא-ליפל, פ"ד סד(2) 82, 119-118 (2011-2010); ע"א 8438/09 רובאב חברה לנכסים בע"מ נ' אחים דוניץ בע"מ, פ"ד סה(2) 629, 650 (2012)). בענייננו טען הממונה כי עילת התביעה התיישנה נוכח העובדה שבמכתב מיום 24.9.2000 מסמנכ"ל שיווק וכלכלה בממ"י הובהר למערערת כי לא ניתן להיענות לדרישתה להקצאת מקרקעין בפטור ממכרז. וכך נאמר במכתב: "מהות המחלוקת נעוצה בדרישתכם לקבל בפטור ממכרז את כל שטחי התוכנית הסחירים. לדרישה זו לא ניתן להיענות. זכויותיכם יעוגנו בהצעה לאחוד וחלוקה. בנסיבות העניין הרשאה לתכנון ופיתוח ניתן להעניק רק לרשות המקומית. דרישותיכם החוזרות והנשנות אשר מתעלמות מהמצב המשפטי קנייני דלעיל אין בם בכדי לתרום לקידום התוכנית". היינו, עילת התובענה נולדה לכל הפחות במועד זה, ומכיוון שהתובענה הוגשה רק ביום 3.8.2016, לאחר כ-16 שנה, חלפה זה מכבר תקופת ההתיישנות. זאת אף בשים לב לטענת המערערות שנטענה בחצי פה, כי "מדובר בעסקת מקרקעין" (סעיף 55 לכתב הערעור), נוכח הוראת סעיף 5(2) לחוק המקרקעין, התשכ"ט-1969 המעמידה את תקופת ההתיישנות לגבי מקרקעין שאינם מוסדרים על 15 שנה. את טענתן העיקרית של המערערות בקשר לכך, הגם כי היא שובת לב, קשה לקבל. המערערות טענו כי עומדת לרעתה של הרשות חזקת תקינות המנהל, במובן זה שנוכח חזקה זו לא ראתה המערערת לנכון "להתייחס ברצינות למכתב" משנת 2000 "המתנער" מההבטחה שניתנה לה. אין לקבל טענה זו. אמנם במקרים מיוחדים יכולה חזקת תקינות המנהל להיות מופעלת נגד הרשות, אשר עשויה להיות מנועה מלטעון כי פעלה שלא כדין (דפנה ברק-ארז משפט מינהלי – משפט מינהלי דיוני כרך ד 25 (2017); ע"א 1188/92‏ הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים‎ ‎נ' ברעלי, פ"ד מט(1) 463, 472 (1995) שם דובר בנסיבות שבהן הרשות ביקשה לפטור עצמה מתשלום פיצויים עקב שינוי תכנית, בטענה שהיתר שנתנה לשימוש חורג במקרקעין לא היה כדין). אולם אין מקרה זה נמנה על אותם מקרים. הרשות המנהלית בענייננו הרימה את הנטל (בשים לב גם לקושי הנעוץ בכך שמדובר במכתבים שנכתבו לפני עשרות שנים) להוכיח כי הפעולה המנהלית המקורית לא הייתה חד-משמעית כי אם מסויגת באופנים שונים (בדמות המילים "ניתן יהיה" בסיכום הדיון; ובדמות המכתב מיום 18.11.1991 אשר בו צוין כי הקצאת המקרקעין טעונה אישור הגורמים המוסמכים). במצב דברים זה אין להלום את "עצימת העיניים" של המערערת, נוכח הבהרת ממ"י במכתב מיום 24.9.2000 כי עמדתה בדבר הקצאת מקרקעין בפטור ממכרז אינה יכולה להתקבל. גם אין לשעות לטענת המערערות לפיה יש לדחות את טענת התיישנות אף מן הטעם שקבלתה מביאה לפגיעה משמעותית באינטרס הציבורי נוכח ההשלכה שיש לכך על כלל הציבור במובן זה שיחול עיכוב נוסף בקידום פרויקט המגורים והמסחר בישוב. אף אם ניתן להניח כי מדובר בפרויקט בעל חשיבות וכי לו תרומה לאינטרס הכלל (הגם שבעניין זה מבקשות המערערות לטעון בשם "טובת המועצה", אף כי המועצה עצמה לא מצאה לנכון להצטרף לעמדתן אלא דווקא לעמדת הממונה), אין בכך די כדי להכריע את הכף. האינטרס הציבורי אינו מתמצה רק בקידום פרויקטים למגורים ולמסחר. הוא בא לידי ביטוי באופן מלא גם בהוראות הדיוניות החוסמות הגשת תביעה – לא רק נגד הפרט, אלא גם נגד רשות מרשויות המדינה. כפי שנקבע בעבר, "מטרות דין ההתיישנות נועדו לא רק לחסום תביעות מושהות המוגשות כנגד פרטים, אלא למנוע דיון בתביעות אלה גם כנגד המדינה, בהינתן הנזק העלול להיגרם לפרט ולכלל מעיסוק בתביעות שעבר זמנן" (בג"ץ 853/10 חברת שדמות הדרום בע"מ נ' פרקליט מחוז דרום, פסקה 12 (27.7.2010)). על כן אין מקום למבט חד-מימדי הבוחן את האינטרס הציבורי באופן צר בהתחשב אך ורק בעיכוב הצפוי מקידומו של פרויקט מסוים. האינטרס הציבורי גם מבטא את הנזק לציבור מהתגוננות מפני תביעה אשר עילתה נעוצה אי-שם בעבר, בהתבסס על מסמכים חלקיים בלבד שנותרו בידי הרשויות ועל רקע הנזק הראייתי שנגרם עם חלוף הזמן. אכן, גם אם המערערת שילמה מכספה למוכר עבור החלקה הדרומית אשר לימים התברר כי היא בגדר אדמות מדינה (ונראה מתשובת הממונה כי מדובר בסוגיה השנויה במחלוקת), העובדה שהמערערת הניחה מעותיה על קרן הצבי אינה מצדיקה לקרוא לתוך הסכם ההרשאה והפיתוח וחילופי התכתובות בין הצדדים התחייבויות שלא בא זכרן בכתובים, ואינה מאפשרת למתוח את גבולות ההתיישנות אל מעבר לתקופה הקבועה בדין. סיכומו של דבר, בהינתן כל האמור לעיל, לא מצאתי כי יש מקום להתערב בפסק דינו של בית המשפט המחוזי. אציע לחבריי אפוא כי הערעור יידחה והמערערות יישאו ביחד ולחוד בהוצאות הממונה בסך של 30,000 ש"ח. ש ו פ ט השופט א' שטיין: אני מסכים. ש ו פ ט השופט ע' גרוסקופף: אני מסכים לפסק דינו של חברי, השופט דוד מינץ. אבן הָרֹאשָׁה בטיעונן של המערערות הוא סיכום הדיון שהתקיים בראשותה של מנהלת המחלקה האזרחית בפרקליטות המדינה, הגב' פליאה אלבק ז"ל, בו נאמר לגבי החלקה הדרומית נשוא המחלוקת כי "ניתן יהיה, לאחר שיוכרז [כאדמות מדינה], להחכירו לחברת דורית [המערערת 1. להלן: המערערת] בדמי חכירה מלאים. החכירה תבוצע בלי מכרז וזאת לאור ההשקעות הגדולות שהשקיעה החברה ברכישת השטח וההסכמה שקיבלה ממשרד הבינוי והשיכון בשנת 1986" (מתוך סיכום הדיון שהוכן על ידי סגן לי ארד, מענף דבל"א בפרקליטות הצבאית ביום 6.6.1990. להלן: סיכום אלבק). אלא שההתבססות על סיכום זה נתקלת בשני מכשולים, שהמערערות אינן יכולות לצלוח, והמחייבים את דחיית תביעתן. ראשית, מאז נערך סיכום אלבק ועד להגשת התביעה דנן באוגוסט 2016 חלפו מעל ל- 26 שנים. במצב דברים זה, ובהינתן ההתכחשות גורמי המדינה לחובה הנטענת להחכיר את הקרקע למערערת ללא מכרז באופן חד משמעי, לכל המאוחר בחילופי התכתובות בין הצדדים בשנת 2000, תביעתה של המערערת התיישנה, וזאת גם אם תקופת ההתיישנות עומדת על 15 שנים לפי חלופת המקרקעין הלא מוסדרים שבסעיף 5(2) לחוק ההתיישנות, התשי"ח - 1958. שנית, מסיכום אלבק ניתן אומנם ללמוד על נכונות עקרונית ללכת לקראת המערערת, ולאפשר לה לחכור את החלקה הדרומית ללא מכרז, וייתכן אף שפעולות הממונה על הרכוש הממשלתי והנטוש בשנות ה-90 של המאה הקודמת נועדו להוציא נכונות זו מהכוח אל הפועל. ואולם, אין חולק כי הדברים לא הבשילו בשעתו לכדי המעשה עצמו – דהיינו לכדי החכרת החלקה הדרומית למערערת בפטור ממכרז. במצב דברים זה, לא ניתן לראות בנכונות שהייתה קיימת בשעתו, אף לא בניסיונות כושלים לממשה, כמבטאים התחייבות חוזית או הבטחה מנהלית מצד גורמי המדינה. רצון טוב לחוד, וגמירות דעת ליצור התחייבות בעלת תוקף משפטי לחוד – והמערערת לא עמדה בנטל המוטל עליה לשכנע כי בעניינה נחצה הקו המפריד בין הראשון לשני (והשוו לחוות דעתי בע"א 5566/18 עזבון המנוח שמעון ז"ל נ' רשות מקרקעי ישראל (14.7.2020) (דעת יחיד, אך לא בעניין זה)). זאת ועוד, המערערת בוודאי לא הוכיחה כי ניתנה לה בשעתו התחייבות חוזית או הבטחה מנהלית בלתי הדירה, ובלתי מוגבלת בזמן, אותה באפשרותה לאכוף על גורמי המדינה לא רק בסמוך למועד הינתנה, אלא גם חצי יובל לאחר אותה שעת כושר. לפיכך, בצדק נדחתה תביעתן של המערערות וזהו גם דינו של הערעור דנן. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ד' מינץ. ניתן היום, ‏ט' בתמוז התשפ"ד (‏15.7.2024). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 22078590_N18.docx רח מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1