אורי מטוס נ. הועדה המקומית לתכנון ובניה - גלבוע

8 1 בבית המשפט העליון בר"ם 783/19 לפני: כבוד השופטת ד' ברק-ארז כבוד השופט ד' מינץ כבוד השופט י' אלרון המבקשים: 1. אורי מטוס 2. אילנה מטוס נ ג ד המשיבות: 1. הוועדה המקומית לתכנון ובנייה – גלבוע 2. נתיבי ישראל החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ צד קשור: היועץ המשפטי לממשלה בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בנצרת בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים מיום 2.1.2019 בעמ"ן 4200-04-18 שניתן על-ידי כבוד הנשיא ז' הווארי תאריכי הישיבות: י"ד בחשון התש"ף (12.11.2019) ח' בסיון השפ"א (19.5.2021) בשם המבקשים: עו"ד יצחק שרף, עו"ד רונית ענבר שרף בשם המשיבה 1 : עו"ד אילן מירון, עו"ד חגי בלמס בשם המשיבה 2: עו"ד יגאל קלדס, עו"ד שירלי תומר, עו"ד ניר סוקולובסקי בשם היועץ המשפטי לממשלה: עו"ד יונתן ברמן פסק-דין השופטת ד' ברק-ארז: 1. מהו המבחן שעל-פיו יש לקבוע אם "מגרש" מסוים נכלל בתחומיה של תכנית פוגעת כמובנו של מונח זה לצורך סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה או החוק)? שאלה זו התעוררה בפנינו בנסיבות שבהן עובר לכניסתה לתוקף של התוכנית הפוגעת חלו שתי תכניות על מקרקעין הרשומים כחלקה אחת במרשם המקרקעין – כך שבפועל הם חולקו לשני מגרשים נפרדים – שרק אחד מהם גובל בתכנית הפוגעת. 2. כבר בפתח הדברים יצוין כי במסגרת הדיון הראשון שהתקיים בבקשת רשות הערעור ביום 12.11.2019 (בפני הרכב בראשותו של השופט נ' הנדל, יחד עם השופט ד' מינץ ואנוכי), הוחלט להורות על קבלת עמדת היועץ המשפטי לממשלה ביחס לשאלה שבנדון. לאחר הגשת עמדת היועץ המשפטי לממשלה התקיים דיון שני בבקשת רשות הערעור (בפני ההרכב הנוכחי). בדיון זה המלצנו למבקשים לחזור בהם מן הבקשה, מאחר שסברנו שלא נפלה טעות משפטית בפסק דינו של בית המשפט המחוזי. המבקשים קיבלו את המלצתנו. עם זאת, לנוכח העובדה שהבקשה אכן עוררה היבטים עקרוניים מסוימים, שעשויים להתעורר גם במקרים אחרים, נביא בתמצית את עיקרי הדברים. תמצית העובדות וההליכים קודמים 3. מאז שנת 1968 מחזיקים המבקשים כבני רשות נחלה במושב כפר יחזקאל. בהתאם למקובל, הנחלה מחולקת לשלוש חלקות, שמביניהן רלוונטית לענייננו חלקה א' הידועה כחלקה 79 בגוש 23086 (להלן: החלקה). גודלה הכולל של החלקה הוא כ-17,256 מ"ר. תכניות המתאר החלות על החלקה חילקו אותה לשני אזורים תכנוניים - 4,770 מ"ר מהחלקה הם שטח בייעוד מגורים, ואילו 12,486 מ"ר מהחלקה הם שטח בייעוד חקלאי. 4. ביום 6.8.2013 פורסמה למתן תוקף תכנית מס' ג/20259 שעיקרה הרחבת כביש מס' 71 ושחלה, בין השאר, על השטח בייעוד החקלאי בחלקה (להבדיל מאשר על החלק בייעוד מגורים). לפי תכנית זו, שטח של כ-2,900 מ"ר מהאזור החקלאי יועד להפקעה, וכן נקבעו בה "מגבלות בנייה ופיתוח" שחלו על כ-3,728 מ"ר נוספים מתוך השטח החקלאי. בהמשך לכך הגישו המבקשים ביום 4.8.2016 למשיבה 1, הוועדה המקומית לתכנון ובנייה – גלבוע (להלן: הוועדה המקומית), תביעת פיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה בגין פגיעה בחלקתם. המבקשים טענו לירידת ערך בשווי החלקה על שני חלקיה הנזכרים – הן ביחס לפגיעה הישירה בשטח החקלאי שעליו הוחלו כאמור מגבלות בניה ופיתוח והן ביחס לפגיעה העקיפה בשטח המיועד למגורים שבתחום החלקה. יובהר, כי ההליך דנן מתמקד בטענות בעניין הפגיעה העקיפה. עוד יצוין כי המשיבה 2, חברת נתיבי ישראל החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ (להלן: נתיבי ישראל), היא שיזמה והגישה את התכנית העומדת ברקע ההליכים דנן. 5. לאחר שהוועדה המקומית לא קיבלה החלטה בעניינם, המבקשים הגישו ערר לוועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה במחוז צפון (להלן: ועדת הערר) בהתייחסם להיעדר ההחלטה כאל החלטה הדוחה את התביעה. ביום 28.2.2018 דחתה ועדת הערר את הערר בקבעה כי הוראותיהן של התכניות החלות על החלקה מעלות כוונה תכנונית מובהקת לחלקה לשתי יחידות נפרדות. על כן, ועדת הערר קבעה כי אזור המגורים מצוי במגרש עצמאי ונפרד שאיננו גובל בתחום התכנית הפוגעת, ולפיכך לא קמה למבקשים זכאות לפיצוי מכוח פגיעה עקיפה. 6. המבקשים הגישו ערעור לבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים. טענתם המרכזית הייתה כי יחידת הקרקע שאותה יש לבחון לעניין תביעת הפיצוי לפי סעיף 197 לחוק היא החלקה כולה, כפי שהיא מוכרת במרשם המקרקעין. המבקשים הסתמכו בטיעוניהם על הגדרתו של המונח "מגרש" כפי שזו מופיעה בסעיף 1 לחוק התכנון הבניה, ולפיה זוהי "יחידת קרקע שנקבעה בתכנית כתוצאה מפעולת חלוקה או איחוד וחלוקה, או בתשריט חלוקה או איחוד". בתמצית, טענתם של המבקשים הייתה כי חלוקה למגרשים אפשרית רק באמצעות תכנית איחוד וחלוקה או תשריט איחוד וחלוקה, וכי פעולות תכנוניות אלה לא בוצעו ביחס לחלקה שבנדון. 7. ביום 2.1.2019 נתן בית המשפט המחוזי את פסק דינו העומד ביסוד הבקשה דנן, שבו נדחה ערעורם של המבקשים (עמ"ן 4200-04-18, סגן הנשיא ז' הווארי). בית המשפט המחוזי נתן תחילה דעתו לכך שוועדת הערר דנה בסוגיה מבלי שהתקיים דיון בוועדה המקומית, אך בנסיבות דנן סבר כי אין מקום להתערב בהחלטתה מטעם זה. לגופו של עניין, בית המשפט המחוזי לא מצא לנכון להתערב בפרשנותה של ועדת הערר לפיה אזור המגורים מהווה מגרש עצמאי מבחינה תכנונית. באופן יותר ספציפי, בית המשפט המחוזי קבע כי ניתן לקבל פרשנות לפיה מגרשים נוצרים גם באמצעות הוראות תכנית מתאר. בית המשפט הבהיר עוד כי פרשנותם של המבקשים עלולה להוביל לתוצאה מרחיקת לכת שתאפשר גם לבעלי שטחים מרוחקים מאוד מגבול התכנית הפוגעת לזכות בפיצוי לפי סעיף 197 לחוק. עיקרי טענות הצדדים בבקשת רשות הערעור 8. בעיקרו של דבר, המבקשים שבים וטוענים כי הגם שהתכניות השונות החלות על החלקה הכירו באזורי שימוש שונים (מגורים וחקלאות), הרי שלא בוצעו בהן פעולות איחוד וחלוקה – כך שלא ניתן לראות באזור המגורים מגרש נפרד לפי ההגדרה בחוק. 9. מנגד, הוועדה המקומית סומכת ידיה על פסק דינו של בית המשפט המחוזי. ביחס לשאלה הפרשנית שהעלו המבקשים, הוועדה המקומית מוסיפה וטוענת כי הדין מאפשר דרכים נוספות ליצירת מגרשים או יחידות תכנון נפרדות, שלא בדרך של תכנית איחוד וחלוקה, וכי פרשנותם המצמצמת של המבקשים אינה עולה בקנה אחד עם מכלול החקיקה הרלוונטית ועם תכליתו של סעיף 197 לחוק. 10. נתיבי ישראל טוענת גם היא כי לפי ההוראות השונות בחוק התכנון והבניה ניתן ליצור חלוקה למגרשים גם שלא בתכנית איחוד וחלוקה, וכי לא נפלה טעות בהחלטתה של ועדת הערר ובפסק דינו של בית המשפט המחוזי. נתיבי ישראל מדגישה כי כאשר המחוקק חפץ להפנות לתכניות איחוד וחלוקה כמשמען בפרק ג', סימן ז' בחוק, הוא עושה כן במפורש – מה שלא נעשה בסעיף בו מוגדר "מגרש", ועל כן אין לראות בסעיף זה הסדר שלילי. עמדת היועץ המשפטי לממשלה 11. בעמדה שהוגשה מטעמו סמך היועץ המשפטי לממשלה את ידיו על האמור בפסק דינו של בית המשפט המחוזי. היועץ המשפטי לממשלה טוען כי חלוקה למגרשים, ובכלל זה לעניין תביעת פיצויים לפי סעיף 197 לחוק, יכולה להיעשות גם על-פי תכניות מתאר, מבלי שניתן לכך ביטוי בהליך של איחוד וחלוקה. 12. היועץ המשפטי לממשלה טוען כי המונח "מקרקעין" בסעיף 197 לחוק התכנון והבניה מתייחס ליחידת קרקע מוגדרת – מגרש או חלקה, לאו דווקא בהתאם למרשם המקרקעין. בהמשך לכך, צוין כי מגרש מוגדר בחוק התכנון והבניה כ"יחידת קרקע שנקבעה בתכנית", ואילו המונח "תכנית" מתייחס, על-פי סעיף 1 לחוק, ל"תכנית מהתכניות שלפי פרק ג'". כמו כן, היועץ המשפטי לממשלה מציין כי הסעיף מתייחס ל"פעולת חלוקה", ניסוח המלמד כי קיימות פעולות חלוקה או איחוד נוספות מלבד תכנית איחוד וחלוקה כהגדרתה בסימן ז' בפרק ג' לחוק. עוד סבור היועץ המשפטי לממשלה, כי על היווצרות מגרשים בדרך של תכנית מתאר (שאינה תכנית איחוד וחלוקה) ניתן ללמוד גם מהגדרת "מגרש" בתקנות התכנון והבניה (חישוב שטחים ואחוזי בניה בתכניות ובהיתרים), התשנ"ב-1992 (להלן: תקנות חישוב שטחים). היועץ המשפטי לממשלה מציין גם כי סעיף 69 לחוק מפרט הוראות שונות אותן ניתן לקבוע בתכנית מפורטת, ובהן גם "חלוקת קרקעות למגרשים". חלוקה זו, כך נטען, היא חלוקה תכנונית, שאינה משנה את מערך הזכויות הקנייני במקרקעין כשם שעושה תכנית איחוד וחלוקה. היועץ המשפטי לממשלה סבור כי פרשנות זו אף מתיישבת עם תכליותיו של הפיצוי בגין תכנית פוגעת לפי סעיף 197 לחוק. 13. הלכה למעשה, היועץ המשפטי לממשלה מציין כי רובן המכריע של התכניות המפורטות או תכניות אחרות הכוללות הוראות של תכנית מפורטת (כגון תכנית מתאר מקומית) מסדירות את חלוקתה של הקרקע בתחומה של התכנית למגרשים בייעודים שונים. היועץ המשפטי לממשלה מוסיף כי תכנון במתכונת של תכנית איחוד וחלוקה הוא סבוך מטבעו, ולפיכך סבור כי גישתם של המבקשים אינה סבירה ונוגדת את האופן הרגיל שבו מתנהלים הליכי תכנון בחיי המעשה. מעבר לכך, טוען היועץ המשפטי לממשלה כי אין היגיון בתוצאה לפיה תשריט חלוקה (הנזכר בהגדרה המופיעה בסעיף 1 לחוק) יכול לקבוע חלוקה למגרשים לעניין סעיף 197 לחוק, ואילו תכנית מפורטת בעלת הוראות מתאימות (שלטענת המבקשים אינה נזכרת בהגדרה) אינה יכולה לעשות כן. זאת, מאחר שמדובר בהעדפה של תשריט בעל אופי טכני בעיקרו על פני תכנית סטטוטורית. דיון והכרעה 14. כפי שכבר צוין, בתום הדיון שהתקיים בפנינו המלצנו למבקשים לחזור בהם מן הבקשה, והם עשו כן. לצד זאת, מאחר שנראה כי השאלה שהועלתה בבקשה הניבה החלטות סותרות בערכאות נמוכות וכי לא קיימת פסיקה מנחה בעניין זה, שלה השלכות מעשיות, מצאנו לנכון להבהיר כי לגוף הדברים אנו סבורים כי פסק דינו של בית המשפט המחוזי סיפק מענה נכון לשאלה הפרשנית שעוררה את המחלוקת בין הצדדים. נעמוד בקצרה על הטעמים לעמדתנו. 15. המחלוקת שבפנינו נובעת, בין השאר, מהבדלים מסוימים בין ההגדרות למונח "מגרש" כפי שמופיעות בחוק התכנון והבניה ובתקנות חישוב שטחים. כאמור, סעיף 1 לחוק התכנון והבניה, הוא סעיף ההגדרות, מפרט את הגדרתו של המונח "מגרש" כדלקמן: "יחידת קרקע שנקבעה בתכנית כתוצאה מפעולת חלוקה או איחוד או איחוד וחלוקה, או בתשריט חלוקה או איחוד, אף אם טרם נרשמה כחלקה בפנקסי רישום המקרקעין, בין אם מותרת בה בניה ובין אם לאו, לרבות מגרש תלת-ממדי". הגדרה נוספת למונח זה מצויה גם בסעיף 1 לתקנות חישוב שטחים, בנוסח זה: "יחידת קרקע שנקבעה בתכנית או שנוצרה על ידי פעולת חלוקה או איחוד בתכנית, או על ידי תשריט חלוקה או איחוד, אף אם טרם נרשמה כחלקה בפנקסי רישום המקרקעין, בין אם מותרת בה בניה ובין אם לאו". עמדתם של המבקשים התבססה, בעיקרו של דבר, על הטענה שההגדרה בחוק כוללת חלופות המתבססות על פעולות איחוד וחלוקה בלבד, ללא התייחסות ל"תכנית" בלבד (כפי שנעשה בתקנות חישוב שטחים). 16. האמת ניתנת להיאמר: נוסח ההגדרה המופיעה בסעיף 1 לחוק התכנון והבניה אינו מוביל למסקנה חד משמעית, וזאת בניגוד להגדרה המופיעה בתקנות חישוב שטחים, שממנה עולה בבירור כי מגרש יכול להיווצר גם בתכנית (במנותק מפעולת איחוד או חלוקה). כמו כן, על פני הדברים, הסיפא לסעיף 1 לחוק – המתייחס לרישום בפנקסי המקרקעין, לכאורה תומך בעמדה שלפיה ההתייחסות ל"מגרש" אכן מכוונת לחלוקה קניינית. 17. יחד עם זאת, כפי שהדגיש היועץ המשפטי לממשלה, בעיקרו של דבר סעיף 1 לחוק מתייחס ל"יחידת קרקע שנקבעה בתכנית". על-פי סעיף ההגדרות בחוק התכנון והבניה, "תכנית" היא "תכנית מהתכניות שלפי פרק ג'". כמו כן, הסעיף נוקט בלשון רחבה יחסית של "פעולות" כך שגם ברובד הלשוני, ניתן לומר כי ההגדרה נועדה לחול על מנעד רחב יחסית של אירועים תכנוניים, ולאו דווקא על תכנית איחוד וחלוקה לפי סימן ז' בפרק ג' לחוק בלבד. 18. בנוסף, עיון בחוק התכנון והבניה מעלה כי המחוקק אכן התייחס לדרכים נוספות לקביעת גבולותיהם של מגרשים, שלא באמצעות הוראות איחוד וחלוקה לפי סימן ז' בפרק ג' לחוק, כמו למשל סעיף 69(1) לחוק (המפרט את ההוראות שניתן לקבוע בתכנית מפורטת, ומציין בין היתר "חלוקת קרקעות למגרשים או לאתרי-בניה, צורתם ואורך חזיתם"); סעיף 70(א)(1) לחוק (שכותרתו היא "התאמת מגרשים", ומפורטות בו הוראות שניתן לקבוע בתכנית מפורטת במקרה בו "היו בתחום תכנית מפורטת קרקעות שאינן תואמות את תנאי התכנית בדבר השטח או הצורה של מגרשים"); וכן סעיף 145(ז)(2) לחוק (המסדיר עבודות המחייבות היתר ומציין תכניות הקובעות הוראות ביחס ל"חלוקה למגרשים או לחלקות וגבולותיהם, אם אלו לא נקבעו בתשריט חלוקת קרקע"). מסעיפים אלה ניתן ללמוד כי המחוקק לא שלל את קביעתם של מגרשים בתכנית מפורטת, שאיננה בהכרח תכנית איחוד וחלוקה. 19. חשוב להדגיש, כי הפרשנות לפיה ניתן ליצור חלוקה למגרשים אף בתכנית שאיננה תכנית איחוד וחלוקה ראויה גם בהיבט התכליתי. כידוע, החלתו ויישומו של הסדר הפיצוי הקבוע בסעיף 197 לחוק כרוכים באיזון עדין בין עקרונות מתחרים – אשר כוללים, מחד גיסא, הגנה על זכות הקניין, הפנמת עלויות התכנון על ידי הרשות ושימורו של צדק חלוקתי, ומאידך גיסא, הימנעות מהרתעת יתר של רשויות התכנון, בשל החשש שלא יוכלו לעמוד בתשלום הפיצויים שיוטל עליהן (ראו: ע"א 210/88 החברה להפצת פרי הארץ בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, כפר סבא, פ"ד מו(4) 627, 640-639 (1992); דנ"א 1333/02 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, רעננה נ' הורוויץ, פ"ד נח(6) 289, 294-293 (2004); בר"ם 1560/13 הועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת גן נ' מגן אינטרנשיונל יזמות והשקעות בע"מ, פסקה 40 (22.7.2014); בר"ם 10212/16 דלי דליה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הרצליה, פסקאות 4-3 לפסק דיני (1.4.2020) (להלן: עניין דלי דליה)). פרשנותם של המבקשים חתרה להרחבה של היקף הפיצויים המוענקים לפי סעיף 197 לחוק – כך שיינתנו בגין מלוא שטחה הרשום של חלקת מקרקעין הסמוכה לגבול התכנית הפוגעת, גם כאשר רק חלק מתוחם ומסוים הוא שמשיק לגבול התכנית הפוגעת, ואילו חלק אחר, שזכה להסדרה תכנונית נפרדת, מצוי במרחק מגבול התכנית. כל זאת, בהקשרו של הסדר סטטוטורי הנחשב גם כך למרחיב במבט השוואתי (ראו: עניין דלי דליה, בפסקה 112 לפסק דיני וההפניות שם). לא למותר להזכיר, כי בעבר כבר קבע בית משפט זה כי את המונח "מקרקעין גובלים" לעניין סעיף 197 לחוק יש לפרש באופן מצמצם, כך שככלל רק כאשר המקרקעין "משיקים פיזית" ל"קו הכחול" של התכנית הפוגעת כפי שסומן בתשריט – תקום זכאות לפיצוי (ראו: עע"ם 2775/01 ויטנר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה "שרונים", פ"ד ס(2) 230 (2005)). 20. להשלמת התמונה יצוין, כי אף עיון בספרות המשפטית מעלה כי זו נטתה לקבל את העמדה שניתן ליצור חלוקה למגרשים ולקבוע את גבולותיהם וייעודיהם בכל תכנית מפורטת, וכי תכנית איחוד וחלוקה הכרחית רק כאשר מדובר בהסדרה ושינוי של הזכויות הקנייניות, וזאת להבדיל מהחלוקה התכנונית (ראו שרית דנה ושלום זינגר דיני תכנון ובנייה 1112, 1121 (2015); אהרן נמדר, תכנון ובנייה 467 (2015). ראו גם: עע"ם 229/15 ‏הוועדה המחוזית לתכנון ובניה נ' זועבי, פסקה 8 (9.8.2018)). 21. לבסוף יוער, כי מתחילת ההתדיינות הצדדים מיקדו כאמור את טענותיהם במונח "מגרש" והשלכותיו על התוצאה הפרשנית. אולם, דומה שדרך פרשנית נוספת המובילה לאותה תוצאה מבוססת על כך שסעיף 197 לחוק התכנון והבניה נסב על פגיעה ב"מקרקעין". מונח זה אינו מקביל בהכרח ל"מגרש". יש אפוא להתייחס למקרקעין כפי שהיה מצבם התכנוני עובר לקבלתה של התוכנית הפוגעת. אותו מצב תכנוני הבחין בין שני חלקים שונים של המקרקעין, והבחנה זו מוסיפה להיות רלוונטית גם לצורך החלתו של סעיף 197 לחוק. 22. בכפוף להערותינו אלו, ובהתחשב בכך שהמבקשים קיבלו את המלצתנו וחזרו בהם מן הבקשה – הטיפול בתיק זה מסתיים. איננו עושים צו להוצאות. ניתן היום, ‏ט"ו בסיון התשפ"א (‏26.5.2021). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 19007830_A14.docx עכ מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1