ציון חברה לביטוח בע"מ נ. המפקחת על הביטוח הממונה על שוק ההון

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 7824/98 בפני: כבוד השופט א' מצא כבוד השופטת ד' דורנר כבוד השופט י' טירקל העותרים: 1. ציון חברה לביטוח בע"מ 2. אברהם ר. טיבר 3. אורי טיבר נגד המשיב: המפקחת על הביטוח התנגדות למתן צו-על-תנאי תאריך הישיבה: ז' בניסן התשנ"ט (24.3.99) בשם העותרים: עו"ד יגאל ארנון, עו"ד טל ברק בשם המשיבה: עו"ד עוזי פוגלמן פ ס ק - ד י ן השופט א' מצא: המשיבה (המפקחת על הביטוח) החליטה לשנות את רשיון המבטח של העותרת 1 (להלן: ציון), בהוספת תנאי הקובע כי הרשעתו בדין של נושא-משרה בה עשויה להעמיד למפקח על הביטוח עילה לדרוש מציון להפסיק את כהונתו של נושא המשרה המורשע. כן החליטה המשיבה, להחיל את התנאי האמור על העותרים 2 ו3- (להלן: המנהלים). נגד החלטות אלו מופנית העתירה שלפנינו. עם הגשתה של העתירה ניתנו בה צו-על-תנאי וצו-ביניים. רקע עובדתי 2. ציון היא חברה לביטוח. המנהלים, שהם אב ובנו, היו בעלי השליטה בציון וכיהנו בה כנושאי-משרה. בשל מעורבותם (בשנים 1993-1992) בקשירתם של הסדרים כובלים אסורים בשלושה ענפי ביטוח הועמדו ציון והמנהלים לדין - ביחד עם חמש חברות ביטוח נוספות ונושאי המשרה בהן - לפני בית המשפט המחוזי בירושלים. במסגרת הסדר טיעון שגובש בין סניגורי הנאשמים לבין המדינה הורשעו הנאשמים (בכללם העותרים), על-פי הודאותיהם, בשלוש עבירות לפי סעיף 4 לחוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח1988-. בגזר-דינו, שניתן ביום 14.3.1997, עמד בית המשפט המחוזי על החומרה הרבה הכרוכה בכריתתם של הסדרים כובלים הפוגעים באינטרסים ממשיים של הצרכן הפרטי ושל כלל הציבור. על-פי המבוקש מידו, במסגרת המוסכם בהסדר הטיעון, הטיל בית המשפט על החברות (בכללן ציון) תשלום קנסות, ואילו על נושאי המשרה (בכללם המנהלים) גזר קנסות וכן עונשי מאסר על-תנאי. 3. ביום 17.3.1997 פנה המפקח על הביטוח דאז, מר דורון שורר, אל ראשי הדירקטוריונים של כל אחת מחברות הביטוח המורשעות בדרישה לכנס את הדירקטוריונים שלהן לדיון בהשלכות פסק הדין בהליך הפלילי על המשך כהונתם של נושאי המשרה המורשעים. הדירקטוריון של ציון, שהתכנס ודן בשאלה שהוצבה לפניו, החליט (ביום 29.4.1997), "כי ראוי שנושאי המשרה ימשיכו לכהן בתפקידיהם". להחלטות דומות, ביחס לנושאי המשרה בהן, הגיעו גם הדירקטוריונים של חברות הביטוח האחרות. משנמסרו לו החלטותיהן של החברות, ולאחר שנועץ ביועץ המשפטי לממשלה, הודיע המפקח על הביטוח (במאי 1997) להנהלותיהן של החברות המורשעות - ובכלל זה גם להנהלתה של ציון - כי בהתאם לסמכותו לפי סעיף 18 לחוק הפיקוח על עסקי ביטוח, התשמ"א1981- (להלן: חוק הפיקוח), שוקל הוא להתנות את רשיון המבטח של כל אחת מהחברות "בתנאי שעיקרו כי מי שהורשע בעבירה שלדעת המפקח על הביטוח יש בה, בנסיבות שבהן נעברה, כדי לפגוע בהתאמתו לשמש כדירקטור או כנושא-משרה אחר במבטח או כדי לפגוע במהימנותו של המבטח, לא יכהן ו/או לא יוסיף לכהן בתפקידו במבטח". המפקח הוסיף, כי בכוונתו לפנות, במהלך חודש יוני הקרוב, לוועדה המייעצת (כמשמעה בסעיף 4 לחוק הפיקוח), לשם קיום התייעצות בנושא; והזמין את החברות להגיש, עד ליום 15.6.1997, את טענותיהן בכתב, על מנת שגם הן תובאנה בפני הוועדה המייעצת. 4. העותרים, שהמציאו למפקח על הביטוח את החלטת הדירקטוריון של ציון, לא המתינו לשמיעת עמדתו. כבר למחרת ההחלטה (ביום 30.4.1997) הגישו לבית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו תובענה על דרך המרצת-פתיחה (ה"פ (ת"א) 640/97), בה עתרו למתן פסק-דין הצהרתי, כי אין מניעה ששני המנהלים ימשיכו לכהן כנושאי-משרה בציון, בהתאם להחלטת הדירקטוריון. חרף טענת המדינה, כי התובענה מוקדמת באשר המפקח על הביטוח טרם החליט אם להתנות את רשיון המבטח של ציון בתנאי כלשהו, החליט בית המשפט לדון בתובענה לגופה, פסק לקבלה והעניק לעותרים את הסעד ההצהרתי המבוקש. המדינה ערערה על פסק-דין זה וערעורה נתקבל. בית המשפט העליון לא נדרש בפסק-דינו לשאלת כשירותם של המנהלים להמשיך בתפקידיהם בציון, אלא קיבל את טענת הסף של המדינה, בדבר היותה של התובענה מוקדמת; ופסק למחוק את התובענה (ע"א 524/98 מדינת ישראל נ' ציון חברה לביטוח בע"מ, פ"ד נב(2) 145). הודעת המפקח על הביטוח על כוונתו לפנות לוועדה המייעצת, בבקשה לקיים התייעצות לקראת גיבוש החלטתו נגד העותרים, בהתאם לסעיף 18 לחוק הפיקוח, נמסרה לציון כשבועיים לאחר הגשת התובענה לבית המשפט המחוזי. משהוגשה התובענה, נמנע המפקח מלכנס את הוועדה המייעצת. פסק-דינו של בית המשפט העליון ניתן ביום 21.4.1998; וביום 28.4.1998 הודיעה המשיבה (גב' צ' סמט, שבינתיים מונתה לתפקיד המפקח על הביטוח) לכל חברות הביטוח ונושאי המשרה הנוגעים בדבר - ובכלל זה לעותרים - כי לאור החלטתו של בית המשפט העליון אין עוד סיבה לעכב את הליך ההתייעצות. ביום 27.5.1998 התכנסה הוועדה המייעצת לדיון ראשון בנושא, והדיונים לפניה התפרסו על פני ארבע ישיבות נוספות, שהאחרונה בהן התקיימה ביום 3.8.1998. בין היתר שמעה הוועדה גם את השגות בא-כוחה של ציון וכן את דברי העותר 2. 5. ביום 16.11.1998 הודיעה המשיבה לציון, כי מכוח סמכותה לפי סעיף 18 לחוק הפיקוח, ולאחר שמיעת עמדת ציון וקיום התייעצות עם הוועדה המייעצת, החליטה לשנות את רשיון המבטח של ציון על-ידי הוספת תנאי הקובע לאמור: "הורשע נושא-משרה במבטח בעבירה, וסבר המפקח על הביטוח, לאחר שנתן לנושא המשרה ולמבטח הזדמנות סבירה להשמיע את טענותיהם, כי מפאת חומרת העבירה, מהותה או הנסיבות שבהן נעברה, אין נושא המשרה מתאים לשמש כנושא-משרה במבטח, לא יכהן ולא יוסיף לכהן כנושא-משרה כאמור עד תום תקופת ההתיישנות לפי חוק המרשם הפלילי ותקנות השבים, התשמ"א1981-. לענין זה 'נושא משרה' - כהגדרתו בסעיף 96כד לפקודת החברות [נוסח חדש], התשמ"ג1983-". להלן, במסגרת אותו מכתב, הודיעה המשיבה לציון, כי הרשעתם של שני המנהלים בעבירות על חוק ההגבלים העסקיים, על-פי פסק-דינו של בית המשפט המחוזי מיום 14.3.1997, מחייבת, לדעתה, להפעיל נגדם את התנאי האמור. המשיבה הוסיפה, שאם לעניין הפעלת התנאי נגד המנהלים מבקשת ציון להעלות בפניה טענות חדשות, שלא נטענו לפני הוועדה המייעצת, הרי שבידה לעשות כן בכתב תוך שבעה ימים. בא-כוחה של ציון הגיב על הודעת המשיבה. בין היתר טען, כי התנאי שהמשיבה הורתה להוסיף לרשיון המבטח של ציון שונה, מהותית, מן התנאי שהוצג על-ידי קודמה של המשיבה בתפקיד המפקח על הביטוח, ושעליו סבו דיוני הוועדה המייעצת, ומכאן שאין בידי המשיבה לקבעו, בטרם ניתנה לציון הזדמנות להישמע ביחס לתנאי החדש, כמצוות סעיף 18 לחוק הפיקוח, לפני הוועדה המייעצת. ביום 23.11.1998 הודיעה המשיבה לבא-כוחה של ציון, כי היא דוחה את דרישתו לקיום הליך נוסף לפני הוועדה המייעצת. כן הודיעה לציון, כי היא מורה על הפעלת התנאי שהוסף לרשיונה החל מיום 1.12.1998. ואולם בעקבות פנייה נוספת מצד בא-כוחה של ציון, נאותה המשיבה לדחות את הפעלת התנאי ליום 1.1.1999. 6. המשמעות של החלטה זו - לשיטת המשיבה - הייתה, שאם ציון לא תדיח את המנהלים מתפקידיהם - החל מיום 1.1.1999, ולמשך שבע שנים שמניינן מיום 14.3.1997 - יהיה במחדלה משום הפרת תנאי מתנאי רשיונה. על רקע זה מיהרו העותרים להגיש את העתירה שלפנינו ולעתור, בגדרה, גם למתן צו-ביניים; ומשניתן להם צו הביניים המבוקש, יכלו המנהלים להמשיך בכהונותיהם כנושאי-משרה בציון. המנהלים, כזכור, היו בעלי השליטה בציון. באוגוסט 1999 - לאחר תום הדיון בהתנגדות לצו-על-תנאי - העבירו השניים את מניותיהם בציון לגורם אחר. בעקבות זאת התפטר העותר 2 (מר אברהם ר' טייבר) מכהונתו כיושב-ראש הדירקטוריון של ציון. העותר 3 (מר אורי טייבר), שכיהן כמנכ"ל משותף של ציון, המשיך בכהונתו לפי בקשת בעלי המניות החדשים. באי-כוח הצדדים, שהביאו לידיעתנו עובדות אלו, הסכימו ביניהם כי ההתפתחויות האמורות אינן גורעות מן הצורך להכריע בעתירה, המוסיפה להיות אקטואלית לא רק ביחס לעותר 3 אלא גם ביחס לעותר 2. 7. להשלמת התמונה העובדתית יש עוד להזכיר, כי מכוח הסדר מוסכם בין המשיבה לבין חברות הביטוח המורשעות האחרות, הוצאו נושאי המשרה בחברות הללו, שהורשעו בדין ביחד עם המנהלים, לחופשה בת שלוש שנים. לנוכח הסדר זה נמנעה המשיבה משינוי רשיונות המבטח של חברות הביטוח המורשעות האחרות, בהוספת תנאי המחייב את הדחתם של נושאי המשרה, כדרך שנהגה בעניינה של ציון. בקשר לכך ציין בא-כוח המדינה, שאילו הסכימה ציון להצטרף להסדר המוסכם שנערך עם חברות הביטוח האחרות, הרי שאף ביחס אליה הייתה המשיבה נמנעת מלהורות על שינוי תנאי רשיונה. גדר המחלוקת 8. בעתירתם משיגים העותרים על חוקיותה וסבירותה של החלטת המשיבה, להוסיף תנאי לרשיונה של ציון ולהחיל תנאי זה על המנהלים. בראש ובראשונה, טוענים העותרים, כי סעיף 18 לחוק הפיקוח, עליו סמכה המשיבה במתן החלטתה האמורה, אינו מסמיך את המפקח על הביטוח להוסיף לרשיון המבטח תנאים, שיש בהם משום התערבות בהרכביהן הפרסונליים של הנהלות חברות הביטוח ובהליכי ניהולן הפנימי, וכן משום פגיעה בזכות חופש העיסוק של נושאי המשרה בגופים אלה. מכאן שהחלטת המשיבה ניתנה בחוסר סמכות. גם הליכי קבלתה של ההחלטה היו לקויים, שכן התנאי אשר הוסף לרשיונה של ציון כלל לא נדון בפני הוועדה המייעצת, ולציון לא ניתנה הזדמנות להישמע ביחס אליו. בנוסף, טוענים העותרים, לוקה ההחלטה באפלייתה של ציון לרעה לעומת חברות הביטוח המורשעות האחרות, שברשיונות המבטח שלהן נמנעה המשיבה מלכלול תנאי דומה לזה שהוסף על-ידה לרשיונה של ציון. כן הם טוענים, שמטרת ההחלטה הייתה להענישם בהטלת סנקציה נוספת, מעבר למה שכבר נענשו במסגרת ההליך הפלילי. נקיטת אמצעים עונשיים חורגת מתכליתו של חוק הפיקוח, ונמצא שהחלטתה של המשיבה ניתנה משיקולים זרים. יתר על כן, משלא טרחה המדינה להזהירם מפני ההחלטה הצפויה, בטרם קיבלו על עצמם להודות בעבירות במסגרת הסדר הטיעון, דבק בהחלטה גם פגם של חוסר הגינות. עוד טוענים העותרים, כי התנאי שהוסף לרשיון, המורה לציון להדיח נושאי משרה, על-פי דרישת המפקח על הביטוח, "עד תום תקופת ההתיישנות לפי חוק המרשם הפלילי ותקנות השבים", הוא גורף מדי, ולפיכך, בלתי-סביר ואי-מידתי. 9. בתשובתה לצו-על-תנאי חתרה המשיבה לשכנענו, כי החלטתה נבעה משיקולים ראויים ולא נפל בה כל פגם, לא מבחינת קיום הסמכות ולא מבחינה אחרת. בעבירותיהם, טוענת המשיבה, פגעו העותרים בחופש התחרות בין המבטחים. בעשותם כן, הפרו את חובת האמון המוטלת על ציון כלפי מבוטחיה וכלפי הציבור בכללו, ופגעו בתקינות הפעילות במשק הביטוח. משהורשעו בעבירות נפגמה התאמתם של המנהלים להמשיך בכהונותיהם. התאמתם לתפקידיהם של הדירקטורים ונושאי המשרה האחרים בתאגיד המבקש רשיון מבטח מהווה אחד השיקולים שעל המפקח לשקול במתן הרשיון לתאגיד כזה. משנפגמה התאמתם של המנהלים, טוענת המשיבה, קמה לה סמכות לשלול מציון את רשיון המבטח שלה, ומכאן, לדעתה, נובע כי היא מוסמכת להתנות את רשיונה של ציון בהרחקת המנהלים, בהיותו אמצעי פחות דרסטי מביטול הרשיון. המשיבה אינה חולקת, כי בהוספת התנאי לרשיון המבטח של ציון יש משום התערבות בניהולה הפנימי ואף משום פגיעה בחופש העיסוק של המנהלים. אלא שהתערבות מסוג זה מתחייבת מעצם תכליתו של חוק הפיקוח. מטרת התנאי, שהחליטה להוסיף לרשיונה של ציון, לא הייתה להעניש את העותרים אלא להגן על ציבור המבוטחים. לעיסוק בביטוח יש מאפיינים מיוחדים, ושמירת עניינם של צרכני הביטוח מותנית בכך, שנושאי המשרה בתאגידים העוסקים בתחום רגיש זה יהיו אנשים אמינים והמתאימים לתפקידיהם. בהליך קביעתו של התנאי לא נפל כל פגם, שכן התנאי שנוסח על-ידה זהה במהותו לתנאי שלגביו התקיים הדיון לפני הוועדה המייעצת ושבגדרו נשמעו, בין היתר, גם טענות העותרים. גם לטענה, שהחלטתה מפלה לרעה את ציון ביחס לחברות הביטוח האחרות שהורשעו בדין, אין, לדעת המשיבה, כל יסוד. ראשית, מפני שהיה בידי ציון להצטרף להסדר המוסכם שעל יסודו פרשו נושאי המשרה בחברת המורשעות האחרות לתקופה של שלוש שנים. ושנית, מפני שאם יקבל בית-משפט זה את עמדתה, בדבר סמכותה לכלול ברשיונו של מבטח תנאי מן הסוג שנגדו הופנתה העתירה, בדעתה לכלול תנאי דומה גם ברשיונות המבטח של כלל חברות הביטוח. המשיבה מוסיפה, כי במסגרת המגעים לקראת הסדר הטיעון דחתה המדינה את דרישת הסניגורים שבמסגרת ההסדר יוצהר כי בעבירות שבוצעו על-ידי הנאשמים אין משום קלון. בנסיבות אלו, אין העותרים יכולים להישמע בטענה כי משלא הוזהרו מראש, בטרם הסכימו להסדר הטיעון, אודות הכוונה לנקוט כלפיהם אמצעי נוסף זה, נקיטתו כלפיהם עתה לוקה בחוסר הגינות. לסיכום, גורסת המשיבה, שדין העתירה להידחות. 10. הנה כי כן, מחלוקתם של הצדדים מקיפה נושאים רבים. עם זאת נראה, כי לצורך ההכרעה בעתירה די להידרש לשתי שאלות: האחת, כלום למפקח על הביטוח נתונה סמכות לחייב מבטח, כתנאי לקיום רשיונו, להדיח דירקטור או נושא-משרה שהורשע בעבירה, שלדעת המפקח פוגמת בהתאמתו לתפקידו? והשניה - שבהכרעתה, אל-נכון, תלויה ההכרעה בעתירה - כלום רשאי המפקח לאכוף על המבטח חיוב כזה בקביעת תנאי לכך ברשיונו? לשאלה הראשונה הנני נוטה להשיב בחיוב, ועל-כל-פנים, לצורך ההכרעה בעתירה, די לנו להניח כי יש להשיב עליה בחיוב. ואולם לשאלה השניה יש, לדעתי, להשיב בשלילה. אדון אחרון ראשון. קביעת תנאי ברשיון מבטח 11. סעיף 18 לחוק הביטוח - עליו סמכה המשיבה את החלטתה לשנות את רשיון המבטח של ציון - קובע: תנאים ברשיון ושינויים 18. ברשיון מבטח ניתן לקבוע תנאים והגבלות ומותר לשנות תנאים והגבלות שנקבעו בו ולהוסיף ענפי ביטוח שבהם יורשה המבטח לעסוק, הכל בהתייעצות עם הועדה; שינוי תנאים והגבלות שלא לפי בקשת המבטח ייעשה לאחר שניתנה למבטח הזדמנות סבירה להגיש או להשמיע טענותיו לפני הועדה. מן האמור בסעיף 18 עולה, שלמפקח על הביטוח נתונה סמכות לעשות, ביחס לרשיון מבטח, כל אחד משלושה אלה: (א) לקבוע, ברשיון, "תנאים והגבלות"; (ב) "לשנות תנאים והגבלות שנקבעו בו"; ו-(ג) "להוסיף ענפי ביטוח שבהם יורשה המבטח לעסוק". הפעלת סמכותו, בכל אחד משלושת המסלולים המותווים בסעיף, מותנית בהתייעצות עם הוועדה המייעצת; ובלבד ששינוי של תנאים והגבלות שנקבעו ברשיון המבטח, שלא לפי בקשת המבטח עצמו, יכול שייעשה רק לאחר שלמבטח ניתנה הזדמנות סבירה להגיש או להשמיע את טענותיו לפני הוועדה המייעצת. לטענת העותרים, סעיף 18 אינו מסמיך את המפקח על הביטוח לשנות רשיון מבטח בהוספת תנאי, כדוגמת זה שהוסף לפי החלטת המשיבה לרשיון המבטח של ציון. וטענה זו, לדעתי, בדין יסודה. אכן, סעיף 18 אינו כולל פירוט של הנושאים, שלגביהם הוסמך המפקח לקבוע תנאים והגבלות ברשיון המבטח, או לשנות תנאים והגבלות שנקבעו בו. ומקריאתו כפשוטו ניתן, לכאורה, להסיק שהסעיף מקנה למפקח סמכות רחבה לקבוע ברשיון מבטח - אם מלכתחילה ואם על דרך שינוי - תנאים והגבלות בכל נושא ועניין הנראים לו נחוצים. אך את הוראת סעיף 18 יש, לדעתי, לקרוא ביחד עם סעיף 15(ב) לחוק הביטוח, המורה מה ייכלל ברשיון מבטח. סעיף 15 לחוק, המתווה את סמכותו של המפקח על הביטוח לתת רשיון מבטח, קובע: רשיון מבטח 15.(א) המפקח רשאי, לפי שיקול דעתו ולאחר התייעצות בועדה לתת - (1) לחברה או לאגודה שיתופית שהואגדו בישראל - רשיון מבטח ישראלי; (2) לתאגיד חוץ רשום בישראל העוסק בביטוח במדינת חוץ ונתון לפיקוח של שלטונות מדינת החוץ - רשיון מבטח חוץ. (ב) ברשיון מבטח ייקבעו ענפי הביטוח שבהם מורשה בעל הרשיון לעסוק. (ג) הודעה על מתן רשיון מבטח ועל הענפים שבהם הורשה המבטח לעסוק תפורסם ברשומות. ענייננו, כאמור, מתמקד בסעיף 15(ב), המורה, כי "ברשיון מבטח ייקבעו ענפי הביטוח שבהם מורשה בעל הרשיון לעסוק". ואת הסמכות הנתונה למפקח בסעיף 18 לחוק, לקבוע תנאים והגבלות ברשיון המבטח, יש, לדעתי, לפרש כמתייחסת רק לעניינים שעל-פי סעיף 15(ב) מוטל עליו לכלול ברשיון המבטח. הווי אומר: התנאים וההגבלות, שבידי המפקח לכלול ברשיון המבטח, בהתאם לסעיף 18, יכול שיתייחסו, אך ורק, לענפי הביטוח שבהם הורשה המבטח לעסוק. ומשלא הורה המחוקק, כי ברשיון מבטח ניתן לקבוע גם עניינים נוספים, זולת ענפי הביטוח שבהם מורשה בעל הרשיון לעסוק, אף אין לייחס לו כוונה להסמיך את המפקח לקבוע ברשיון המבטח תנאים והגבלות ביחס לעניינים אחרים כלשהם. חיזוק למסקנה זו מצוי בהוראת סעיף 18, המסמיכה את המפקח להוסיף לרשיון מבטח ענפי ביטוח שבהם יורשה המבטח לעסוק. נראה, בעליל, שהמחוקק דק פורתא בהוראתו. הנחתו הייתה, שלהוספתם לרשיון מבטח של ענפי ביטוח נוספים, דרושה למפקח הסמכה מפורשת, באשר הסמכות לעשות כן אינה כלולה בסמכות לשנות תנאים והגבלות שנקבעו ברשיון. 12. המשיבה ביקשה למצוא אחיזה לסמכותה, לשנות את רשיון המבטח של ציון, בסעיף 17(2) לחוק הפיקוח. סעיף 17 מונה שמונה שיקולים, שעל המפקח והוועדה המייעצת להביאם בחשבון בדונם בבקשה לרשיון מבטח. סעיף 17(2) קובע, כי אחד השיקולים שמוטל עליהם לשקול הוא "התאמתם של הדירקטורים ומנהלי העסקים של התאגיד המבקש, ובמקרה של מבטח חוץ - של מנהליו ומורשיו בישראל, לתפקידם". המשיבה טענה, כי הסמכות שניתנה לה בסעיף 17(2) אינה מתמצה בבחינת התאמתם לתפקידם של הדירקטורים ומנהלי העסקים במועד הגשת הבקשה לרשיון מבטח, אלא היא סמכות נמשכת שבידה להפעילה גם לאחר מתן רשיון המבטח. משמע, שאם נושאי המשרה במבטח, שמלכתחילה נראו כמתאימים, נתגלו כבלתי-מתאימים, או שמעשיהם פגמו בהתאמתם, רשאית היא לבטל, או להתלות את תוקפו, של רשיון המבטח, עד להעברתם של נושאי המשרה הבלתי-מתאימים מתפקידיהם. מכוח סמכותה האמורה, טענה המשיבה, רשאית היא לכלול ברשיון המבטח תנאי המחייב את המבטח להפסיק את כהונתו של נושא-משרה שהורשע בעבירה, שלדעת המפקח יש בהרשעתו בה כדי לפסלו להמשך כהונתו מחמת אי-התאמה. טענה זו כורכת שני עניינים שונים. השאלה אם המפקח על הביטוח מוסמך לחייב מבטח - כתנאי להמשך פעילותו - להרחיק מכהונתם נושאי-משרה שסרחו, היא עניין אחד; ואילו השאלה אם למפקח נתונה סמכות לכלול ברשיון המבטח תנאי, המחייב את המבטח לפעול להרחקתם מכהונתם של נושאי-משרה כאלה, היא עניין אחר. לשאלת עצם קיומה של הסמכות אתייחס להלן. ואולם גם בהניחי כי הסמכות לכך קיימת, אין בידי לקבל שמכוח סמכות זאת רשאי המפקח לקבוע תנאי ברשיון המבטח, בו יחייב את המבטח - בהתקיים התנאים לכך - להעביר מכהונתם את נושאי המשרה. במאמר מוסגר אוסיף, כי בקביעת תנאי כזה ברשיון המבטח אין גם כל תועלת. כי ממה נפשך: אם חוק הפיקוח אכן מסמיך את המפקח לחייב את המבטח לפעול נגד נושאי המשרה, כי אז בידי המפקח להציג את דרישתו בפני המבטח במסגרת סמכותו החוקית, ואין הוא נזקק לקביעת תנאי בנושא זה ברשיון המבטח; ואם חוק הפיקוח אינו מקנה למפקח סמכות כזאת, נראה שגם קביעת תנאי ברשיון המבטח לא תקנה לו, יש מאין, סמכות שאינה נתונה לו. על כל פנים, בסעיף 17(2) לחוק הפיקוח אין אחיזה לקיום סמכות בידי המפקח על הביטוח לקבוע תנאי ברשיון המבטח, המחייב את המבטח לפעול כלפי נושאי-משרה בו על-פי דרישת המפקח. כפי שכבר צוין, סעיף 17 לחוק הפיקוח מונה שמונה שיקולים, שעל המפקח והוועדה המייעצת להביאם בחשבון בדונם בבקשה למתן רשיון מבטח. עניין התאמתם לתפקידם של הדירקטורים ומנהלי העסקים, הקבוע בסעיף 17(2), הוא רק אחד מן השיקולים המנויים בסעיף 17. שבעת השיקולים האחרים נוגעים לעניינים הבאים: תכניות הפעולה של מבקש הרשיון וסיכוייו להגשימן; האמצעים הכספיים של התאגיד המבקש; האמצעים הכספיים והרקע העסקי של בעלי אמצעי השליטה בתאגיד המבקש; תכניותיו של המבקש לעניין ביטוח משנה ולעניין צוות עובדים מקצועיים וסיכוייו להגשימן; תרומת מתן הרשיון לתחרות במשק הביטוח ולרמת השירות בו; המדיניות הכלכלית של הממשלה; וטעמים שבטובת הציבור. נקל להיווכח, כי המדובר בעניינים שכלל לא יעלה על הדעת להניח, שהמפקח מוסמך לקבוע לגביהם תנאים ברשיון המבטח. ומן הבחינה הזאת אין כל שוני בין הנושא המוסדר בסעיף 17(2) לבין נושאיהם של שבעת סעיפי המשנה האחרים של סעיף 17. סמכות המפקח על הביטוח 13. מן האמור נובע, כי בהחלטתה לשנות את רשיון המבטח של ציון, בקביעת התנאי שהוסף על-ידה לרשיון, פעלה המשיבה ללא סמכות. בכך השבתי על השניה מבין שתי השאלות שהעמדתי לדיון; ונראה כי די במסקנה זו כדי להוביל לעשיית צו מוחלט בעתירה. אשוב עתה לראשונה מבין שתי השאלות; דהיינו, כלום למפקח על הביטוח נתונה סמכות לחייב מבטח, כתנאי לקיום רשיונו, להדיח דירקטור או נושא-משרה אחר שהורשע בעבירה, שלדעת המפקח פוגמת בהתאמתו לתפקידו? כבר ציינתי לעיל, לקראת הדיון בשאלה השניה, כי לשאלה הראשונה הנני נוטה להשיב בחיוב, הגם שלצורך ההכרעה בעתירה די לנו להניח שניתן להשיב עליה בחיוב. אבקש לנמק בקצרה את עמדתי. 14. בפרק ז' לחוק הפיקוח (סעיפים 65 עד 78) הוקנו למפקח על הביטוח סמכויות מוגדרות שונות, שמטרתן היא לאפשר לו לפקח על שמירת יכולתם של המבטחים לקיים את התחייבויותיהם וכן על ניהולם התקין של התאגידים העוסקים בביטוח. סעיף 68, הנוגע לענייננו, קובע: סמכויות לשמירת יציבות של מבטח 68. (א) היה המפקח סבור, לאחר התייעצות בועדה, כי מבטח פלוני אינו יכול לקיים התחייבויותיו או שדירקטורים שלו או מנהלי עסקיו נהגו בדרך העלולה לפגוע בניהול התקין של עסקיו, רשאי הוא, לאחר שניתנה למבטח הזדמנות סבירה להשמיע או להגיש טענותיו לפני הועדה, ליתן למבטח כל הוראה מן ההוראות המפורטות בסעיף 67, ורשאי הוא, באישור שר האוצר - (1) להתלות או להגביל סמכותו של דירקטור, מנהל עסקים או עובד אחר של המבטח; (2) להשעות דירקטור של המבטח או מנהל עסקים שלו לתקופה שלא תעלה על שלושה חדשים; (3) למנות מנהל מורשה שינהל את עסקי המבטח כאמור בסעיף 70 ולמנות ועדת הנהלה למבטח שתייעץ למנהל המורשה; ועדת הנהלה תהיה של שלושה, שלפחות אחד מהם הוא שופט בדימוס; (4) למנות מפקח מיוחד למבטח שיפקח על הנהלתו כאמור בסעיף 71. (ב) היה המפקח סבור בנסיבות הענין שטובת הציבור מחייבת עשיית פעולה לפי סעיף קטן (א) ללא דיחוי, רשאי הוא באישור שר האוצר לפעול מיד, ובלבד שיביא את הענין לפני הועדה סמוך ככל האפשר לאחר הפעולה, וזו תתן למבטח הזדמנות סבירה להשמיע או להגיש טענותיו. סעיף 68 מקנה למפקח על הביטוח סמכות רחבה להתערב בדרכי ניהולם של התאגידים לביטוח. אם סבר, כי מבטח אינו יכול לקיים את התחייבויותיו, או שדירקטורים שלו או מנהלי עסקיו נהגו בדרך העלולה לפגוע בניהול התקין של עסקיו, רשאי המפקח, לאחר שלמבטח ניתנה הזדמנות להביא את טיעוניו לפני הוועדה המייעצת, ובאישור שר האוצר, להתלות או להגביל את סמכותו של דירקטור, מנהל עסקים או עובד אחר של המבטח; או להשעות דירקטור של המבטח או מנהל עסקים שלו לתקופה שלא תעלה על שלושה חודשים. כן רשאי הוא למנות מנהל מורשה שינהל את עסקי המבטח כאמור בסעיף 70 לחוק (שמשמעותו, כעולה מסעיף 70(א) לחוק הפיקוח, הוא ניהול עסקי המבטח לפי הוראות המפקח), או למנות למבטח מפקח מיוחד שיפקח על הנהלתו כאמור בסעיף 71 (שמשמעותו, כעולה מסעיף 71(א) לחוק הפיקוח, הוא קיום פיקוח צמוד על פעולות הדירקטוריון של המבטח ועל הנהלת עסקיו, לפי הוראותיו של המפקח). נראה, אפוא, שבהתקיים נסיבות המצדיקות זאת, נתונה בידי המפקח סמכות ישירה להתלות או להגביל את סמכותו של דירקטור או נושא-משרה אחר במבטח, או להשעותם למשך תקופה שלא תעלה על שלושה חודשים; או אף למנות למבטח מנהל מורשה, ובכך להוציא למעשה את ניהול המבטח מידי הדירקטוריון ומנהלי העסקים. אכן, סעיף 68 אינו מורה במפורש מה בידי המפקח על הביטוח לעשות במקרה שנושא-משרה במבטח מורשע בעבירה פלילית, והמפקח סבור שבהתחשב במהות העבירה או בנסיבות ביצועה, יש בהרשעתו בה כדי לפסלו מלהמשיך בכהונתו בהנהלת המבטח. אך דומני, כי מקרה כגון זה נכנס לכאורה למסגרת המקרים שלגביהם רשאי המפקח לקבוע, מכוח סמכותו לפי סעיף 68(א), שנושא המשרה המורשע נהג בדרך העלולה לפגוע בניהולם התקין של עסקי המבטח. כלום רשאי המפקח על הביטוח לדרוש ממבטח - כתנאי להמשך פעילותו - כי יביא לסיום את כהונתו של נושא-משרה מן הנימוק כי בשל הרשעתו בדין נפגמה התאמתו להמשיך בכהונתו? דומני שקיום סמכותו של המפקח לבוא אל המבטח בדרישה כזאת עשוי להילמד, בחינת קל וחומר, מן הסמכויות הנתונות לו בסעיף 68. בהקשר זה עשוי המפקח להישמע בטענה, כי המרובה מחזיק את המועט. וכי משהוסמך, במסגרת סעיף 68, לנקוט אמצעים חמורים נגד המבטח ונגד נושאי המשרה בו, הריהו מוסמך לחייב את המבטח לנקיטת מהלכים שיחסכו את הצורך בנקיטתם של אמצעים יותר חמורים. בשולי הדברים ניתן להעיר, שהסמכות הרחבה הנתונה בידי המפקח על-פי סעיף 68 אך מחזקת את המסקנה, כי בהחלטתה, אשר ניתנה בהתבסס על הוראת סעיף 18 לחוק הפיקוח, פעלה המשיבה ללא סמכות. הערות שוליים 15. בשולי ההכרעה הנני מבקש לרשום שתי הערות. הערה ראשונה: מסקנתי שהמשיבה לא הייתה מוסמכת לשנות את רשיון המבטח של ציון בהוספת התנאי שנקבע על-ידה, מייתרת את הדיון ביתר טענותיהם של העותרים. לפיכך אותיר פתוחה את השאלה, אם הרשעתם בדין של ציון והמנהלים בעבירות לפי חוק ההגבלים העסקיים העמידה למשיבה עילה מוצדקת, על-פי סעיף 68 לחוק הפיקוח, לדרוש מציון להפסיק את כהונתם של המנהלים, או לנקוט נגדם, במישרין, איזה מן האמצעים העומדים לרשותה. אך לפנים מן הצורך אעיר, שאילו הציגה המשיבה לציון, בהסתמך על סעיף 68, אותה דרישה שניסתה לאכוף עליה על דרך שינוי רשיון המבטח שלה, נוטה הייתי לקבוע, כי דרישתה שציון תרחיק את המנהלים לתקופה ארוכה יותר מתקופת הפרישה של נושאי המשרה בחברות הביטוח המורשעות האחרות, עליה הוסכם בין המשיבה לבין אותן חברות, אינה יכולה להיחשב כדרישה מידתית. הערה שניה: עקרונית, ובהתחשב בנימוק שעל יסודו מוכרעת העתירה, אין בפסק-דין זה כדי למנוע מן המשיבה לשוב ולפעול כלפי ציון והמנהלים בדרכים המותוות בחוק. אוכל רק להניח, כי בטרם תחליט לעשות כן, תשוב המשיבה ותשקול היטב את סבירות מהלכיה, בין היתר, על רקע הפגיעה שנגרמה לעותרים כתוצאה מהחלטתה שניתנה ללא סמכות כדין ותוך התחשבות בהשלכות המתחייבות מאורך הזמן שחלף מאז ביצוע העבירות שברקע הפרשה. 16. סיכומה של הכרעה, לדעתי, הוא, כי יש לעשות צו מוחלט בעתירה ולבטל את החלטתה של המשיבה מיום 16.11.1998, בדבר הוספת תנאי לרשיון המבטח של העותרת 1 ובדבר החלתו של תנאי זה על העותרים 2 ו3-. לדידי, יש לחייב את המדינה לשלם לעותרים את הוצאות העתירה בסך 20,000 ש"ח. ש ו פ ט השופטת ד' דורנר: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט י' טירקל: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א' מצא. ניתן היום, יג' באב תש"ס (14.8.2000). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט העתק מתאים למקור שמריהו כהן - מזכיר ראשי 98078240.F11