איגוד נותני שירותי סיעוד נ. המוסד לביטוח לאומי

פסק-דין בתיק עע"ם 7801/05 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים עע"ם 7801/05 עע"ם 7925/05 עע"ם 8345/05 בפני: כבוד השופט א' ריבלין כבוד השופטת ע' ארבל כבוד השופטת א' חיות המערערים בעע"ם 7801/05 (משיבים פורמליים בעע"ם 7925/05 ובעע"ם 8345/05): 1. איגוד נותני שירותי סיעוד 2. מתן חן שירותי סעד בע"מ 3. טיפולית שירותי סיעוד בע"מ המערערת בעע"ם 7925/05 (משיבה פורמלית בעע"ם 7801/05 ובעע"ם 8345/05): עמותת חברות הסיעוד המערערות בעע"ם 8345/05 (משיבה פורמלית בעע"ם 7801/05 ובעע"ם 7925/05): 1. עמל – העמותה המרכזית למען הזקן בישראל 2. עמותת "עמית" – העמותה למען הקשיש בנס ציונה 3. עמותת המייסדים – העמותה למען הקשיש והעולה במועצה האזורית באר טוביה 4. מט"ב – עמותה לשירותי טיפול ורווחה בבית, במוסדות ובקהילה נ ג ד המשיב 1 בעע"ם 7801/05, בעע"ם 7925/05 ובעע"ם 8349/05: 1. המוסד לביטוח לאומי ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים בירושלים מיום 3.7.2005 בתיקי עת"ם 1315/04, עת"ם 1339/04 ועת"ם 1346/04, שניתן על ידי כבוד השופט ב' אוקון תאריך הישיבה: ח' בשבט התשס"ו (06.02.06) בשם המערערים בעע"ם 7801/05: עו"ד דן פרידמן בשם המערערת בעע"ם 7925/05: עו"ד אילן בומבך; עו"ד שמוליק ספיר בשם המערערות בעע"ם 8345/05: עו"ד איתן צחור בשם המשיב 1: עו"ד עומר דקל; עו"ד יעקב ששפורטה; עו"ד גל גורודבסקי פסק-דין השופטת א' חיות: 1. בפנינו שלושה ערעורים על פסק-דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (כבוד השופט ב' אוקון) מיום 3.7.2005, לפיו נדחו טענות המערערים, כי יש לבטל מכרז שפרסם המוסד לביטוח לאומי (להלן: המשיב או המל"ל), בשל פגמים מהותיים שנפלו בו. יחד עם זאת, קיבל בית משפט קמא חלק מן הטענות שהעלו המערערים בקשר עם אותו מכרז ובהתאם לכך חייב את המשיב לערוך תיקונים שונים במסמכי המכרז ובתנאיו. 2. המכרז נשוא ההליכים שבפנינו, פורסם על ידי המשיב ביום 20.9.2004 והוא נועד ליצור מאגר של נותני שירותים בתחום הסיעוד לקשישים, הזכאים לגמלת סיעוד מכוח חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], תשנ"ה-1995 (להלן: המכרז). התעריף לשעת שירות נקבע מראש על ידי המשיב וההצעות במכרז אמורות להימדד בעיקרו של דבר על פי רמת השירות המוצעת. זהו המכרז החמישי במספר שמפרסם המל"ל לצורך מטרה זו. קדמו לו ארבעה מכרזים שפורסמו בשנים 1995, 1998, 2001 ו-2003, לאותה מטרה עצמה. מכרזים אלה הניבו הליכים משפטיים לרוב, כמפורט בסעיפים 6-4 לפסק דינו של בית משפט קמא, אך מעולם לא הגיעו לכלל מימוש שכן המשיב לא נקט בצעדים מעשיים לצורך ביצועם בתום אותם הליכים. 3. כנגד המכרז החמישי, נשוא ההליכים שבפנינו, הגישו המערערים שלוש עתירות שונות, שהדיון בהן אוחד בפני בית משפט קמא ובמסגרתו הושג בין הצדדים הסדר דיוני, שתמציתו היא זו: א. לצורך הכרעה בטענות שהועלו כנגד סבירות התעריף לשעה שקבע המשיב במכרז, ימונה בהסכמה מומחה מטעם בית המשפט אשר יבחן את מכלול טענות הצדדים לעניין זה ויחווה דעתו בסוגיית סבירותו של התעריף. הצדדים יוכלו לטעון את טענותיהם לעניין זה, בהתבסס על חוות דעת זו בלבד. ב. בית המשפט הוסמך לקבוע את התקופה לגבי הבשלת זכותם של עובדי המערערים לקבל פיצויי פיטורין, בהתאם לסיבה שבגללה הופסקו יחסי העבודה, לאחר שמיעת טיעונים ובאופן שהכרעת בית המשפט תיחשב כמוסכמת על הצדדים. ג. בכל יתר הטענות שהועלו בעתירות המנהליות מטעם המערערים, יכריע בית המשפט על דרך הפשרה לפי סעיף 79א לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984 (להלן: חוק בתי המשפט). 4 מתוקף ההסדר הדיוני המתואר לעיל מינה בית המשפט את רו"ח דליה לב לצורך מתן חוות דעת בשאלת סבירות התעריף. המומחית קיבלה לידיה חומר מטעם הצדדים, ובמהלך הבדיקות שקיימה, הורחב ההסדר הדיוני בהקשר זה באופן שנתאפשר לצדדים להציג בפני המומחית את חוות הדעת מטעמם. כמו כן, נפגשה המומחית עם המומחים מטעם הצדדים, קיבלה לידיה את ניירות העבודה שלהם ואף השיבה לשאלות הבהרה שונות שהוגשו לה מטעם הצדדים. המומחית אף העבירה לצדדים טיוטה של חוות הדעת ואפשרה להם להעיר את הערותיהם לגביה, טרם שגיבשה את חוות הדעת הסופית והגישה אותה לבית המשפט. לאחר הגשת חוות הדעת כאמור, אף נתאפשר לצדדים לחקור את המומחית בחקירה נגדית בפני בית המשפט ולאחר כל הדברים הללו הגישו הצדדים את סיכומיהם, בין היתר בכל הנוגע לשאלת סבירות התעריף על מרכיביו השונים. 5. בפסק דינו הדגיש בית המשפט את ההיקף הכספי הניכר הכרוך בהתקשרותו של המשיב בתחום זה של שירותי סיעוד לקשישים (2.5 מיליארד ₪ בשנה) וכן הדגיש את חשיבותה של שאלת התעריף במכרז זה אשר כל "תנועה" בו, ולו של אגורות בודדות לכיוון כזה או אחר, יש לה משמעות כלכלית ניכרת. לאחר שבחן לפרטי פרטים את קביעותיה של המומחית לעניין רכיבי התעריף וכן את מסקנותיה באשר לתמונה הכוללת המתקבלת מצירופם של רכיבים אלה, החליט בית המשפט לאמץ את קביעתה של המומחית כי יש מקום להתערב בתעריף שקבע המשיב לצרכי המכרז ולהעמידו על סכום של 36.57 ₪ לשעה במקום 36.04 ₪ לשעה. אשר לסוגיית פיצויי הפיטורין והגמל, קבע בית המשפט מכוח הסמכות שניתנה לו בהסכמה על ידי הצדדים, כי גם בסוגיה זו יש מקום להתערב בתנאי המכרז וקבע כי המערערים ישלמו למטפלים המסיימים את עבודתם פיצויי פיטורין בעבור שישה חודשים ממועד תחילת העבודה. עוד קבע כי המערערים יפקידו את מלוא הסכום עבור שישה החודשים הראשונים רק החל מאותו מועד ואילך, דהיינו החל מחודש העבודה השביעי, בעוד שעל פי תנאי המכרז נקבעה חובת הפקדה בעניין זה החל מחודש העבודה הראשון של המטפל. אשר ליתר הטענות שהועלו בעתירות, אלה נבחנו על ידי בית משפט קמא על דרך הפשרה מכוח הסמכות שהוקנתה לו בהקשר זה כאמור ונקבעו לגביהן הוראות שונות, כמפורט בסעיפים 51-46 לפסק הדין. במסגרת זו תיקן בית המשפט והשלים הוראות שונות של המכרז, בהדגישו כי הוא נוקט בהקשר זה על דרך הקיצור, כיאה לפסק דין הניתן על יסוד סעיף 79א לחוק בתי המשפט ובהדגישו עוד כי מאותו טעם אין הוא דן במפורט באותם עניינים שבהם לא ראה לקבל את עמדת העותרים-המערערים. 6. המשיב השלים עם פסק דינו של בית משפט קמא ונערך להוצאת המכרז במתכונת המתוקנת התואמת את הקביעות שבפסק הדין. לא כן המערערים. בערעורים שלפנינו, אותם הגישה כל אחת מקבוצות העותרים בבית משפט קמא, מעלים הם טענות למכביר כנגד פסק הדין. חלק נכבד מן הטענות נוגעות לתעריף. בהקשר זה מלינים המערערים בעיקר על כך שהמומחית, שאת חוות דעתה בחר בית המשפט לאמץ, לא פעלה במקצועיות ראויה ולא העמיקה חקר בנתונים אשר נמסרו לה ובשאלות שהונחו לפתחה. כמו כן מלינים המערערים על הסדר הפיצויים והגמל אותו קבע בית משפט קמא ועל קביעות נוספות שקבע על דרך הפשרה, כאמור. 7. בחנו את הטענות שהעלו בפנינו המערערים באריכות בכתב ובעל-פה ובאנו לכלל מסקנה כי אין מקום להתערבותנו בפסק דינו של בית משפט קמא. כפי שצוין, ניתן חלק הארי של פסק הדין על דרך הפשרה מכוח הסמכות שהקנו הצדדים לבית המשפט לפי סעיף 79א לחוק בתי המשפט. קביעותיו ומסקנותיו של בית המשפט שכך ניתנו, אינן מצדיקות את התערבותו של בית משפט זה על פי המבחנים שפותחו בפסיקה לעניין התערבותה של ערכאת הערעור בפסקי דין הניתנים על דרך הפשרה (ראו: ע"א 1639/97 אגיאפוליס בע"מ נ' הקסטודיה אינטרנציונלה דה טרה סנטה, פ"ד נג (1) 337, 345-344; רע"א 2587/98 י' מיידנברג ייצור ובניית מבנים בע"מ נ' ששון (לא פורסם)). אשר לשאלת סבירותו של התעריף. שאלה זו הוכרעה שלא על דרך הפשרה, אך בהתאם להסדר הדיוני שהושג בין הצדדים נסמכה הכרעתו של בית המשפט בעניין זה על חוות דעתה של המומחית רו"ח לב. כפי שכבר פירטנו, קדם לאותה חוות דעת הליך מקיף וממצה של בחינה ובדיקה מדוקדקת מטעם המומחית, בשיתוף הצדדים, תוך הצגת כל חומר וכל חוות הדעת שאותם חפצו להציג בפניה. כמו כן, ניתנו על ידי המומחית תשובות לשאלות הבהרה שהציגו הצדדים בפניה ואף ניתנה להם ההזדמנות להעיר את הערותיהם לחוות הדעת במתכונת של טיוטה, טרם גיבושה הסופי. לאחר כל התהליך האמור ומשהוגשה חוות הדעת לבית המשפט, נתאפשר לצדדים לחקור את המומחית בחקירה נגדית ממצה המשתרעת על פני כ-50 עמודי פרוטוקול. נראה כי ההסדר הדיוני שהושג בין הצדדים בכל הנוגע לבחינת סבירות התעריף, והדרך שבה מומש הסדר זה והוצא אל הפועל בהליך שהתקיים בפני בית משפט קמא, אפשרו לבית המשפט לבחון את מרכיבי התעריף לפני ולפנים ולהידרש לפרטי הפרטים הצריכים לעניין זה. בחינה מדוקדקת זו, אשר לוותה בחוות דעת המומחית ונסמכה עליה, הינה יוצאת דופן בהיקפה ככל שבביקורת שיפוטית על מעשי הרשות עסקינן והיא רחבה במידה ניכרת מן הביקורת המתחייבת על פי אמות המידה הקבועות בדין המנהלי. משערך בית המשפט לעניינים מנהליים בהתאם להסדר הדיוני ביקורת אינטנסיבית ומקיפה כזו לעניין התעריף שנקבע במכרז הנדון, ומשנפרשה בפניו יריעה כה רחבה של מרכיבי התעריף, איננו סבורים כי יש מקום להתערב במסקנות שאליהן הגיע ולא מצאנו כי יש באיזו מן הטענות שהעלו המערערים בפנינו כדי להצביע על חוסר סבירותו של התעריף המתוקן שקבע. לא נותר אלא לקוות כי זו הפעם תצלח דרכו של המרכז וניתן יהיה סוף סוף לקיים את שירותי הסיעוד לזכאי המשיב על בסיס מאגר של נותני שירותים שיוקם בעקבות הליכי המכרז כאמור. 8. אשר על כן, אנו מורים על דחיית הערעורים ומחייבים כל אחד מן המערערים לשלם למשיב שכר טרחת עורך דין בערכאתנו בסך 20,000 ₪. ניתן היום, ‏ט' שבט, תשס"ו (7.2.2006). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 05078010_V14.doc מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il