אבי אסרף נ. שר הפנים

פסק-דין בתיק בג"ץ 7767/07 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 7767/07 בפני: כבוד השופט א' א' לוי כבוד השופטת מ' נאור כבוד השופט ע' פוגלמן העותרים: 1. אבי אסרף 2. הרב שלמה עזרן 3. ד"ר מרט גנדלר 4. ויקטור רחמילוב 5. יצחק (איציק) דנינו 6. הרב רפאל כהן 7. מרדכי רוזן נ ג ד המשיב: שר הפנים התנגדות לצו על תנאי תאריך הישיבה: כ' בשבט התשס"ח (27.1.08) בשם העותרים: עו"ד דוד זיילר; עו"ד רענן שגיא בשם המשיב: עו"ד עינב גולומב פסק-דין השופט ע' פוגלמן: האם נפל פגם בהחלטתו של שר הפנים להורות על סיום כהונתם של ראש עיריית אופקים וחברי מועצת העירייה, ועל מינוי ועדה למילוי תפקידיהם? זו השאלה העומדת להכרעה בעתירה שלפנינו. רקע עובדתי 1. בבחירות לרשויות המקומיות שנערכו בשנת 2003 נבחר העותר 1 (להלן: העותר) לכהן כראש עיריית אופקים מטעם מפלגת הליכוד. העותרים 2 – 7 נבחרו לכהן כחברי מועצת העירייה; העותרים 2 – 3 כיהנו בנוסף בתפקיד סגני ראש העירייה (בשכר). עוד קודם לשנת 2003 היתה עיריית אופקים נתונה במשבר כספי קשה. הגירעונות הכספיים (הן השוטף, הן המצטבר) גרמו לקשיים בתפקודה. בשנת 2004, לאחר שנכנס העותר לתפקידו, הוכנה לעירייה תכנית הבראה, שאושרה על ידי משרד הפנים. בגדר תכנית ההבראה, התחייבה העירייה לצמצם את גירעונותיה הכספיים בהדרגה מתוך מטרה להביאה לאיזון תקציבי בשנת 2006. בנוסף, מונה לעירייה חשב מלווה לפי סעיף 142ב לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות). בשנים 2005 – 2006 לא עמדה העירייה ביעד הגירעון שנקבע בתכנית ההבראה, וזאת גם לאחר הגדלת יעד הגרעון לשנת 2006. משרד הפנים מצא כי העירייה לא ביצעה את צעדי ההתייעלות והצמצומים להם התחייבה, והמשיכה להתנהל בחריגה תקציבית ניכרת. ביום 5.3.07 החליט שר הפנים דאז, ח"כ רוני בר און, בעקבות עמדת מנכ"ל משרד הפנים דאז מר רם בלינקוב, למנות לעירייה ועדת חקירה לפי סעיפים 143 – 144 לפקודת העיריות. הועדה קיימה 13 ישיבות במהלך החודשים מרץ – יולי 2007, ונשמעו לפניה גורמים שונים, ובכללם העותר, חברי מועצה ובעלי תפקידים בעירייה ובמשרד הפנים. ביום 18.7.07 הגישה ועדת החקירה דין וחשבון מסכם, בו פורטו הליקויים שנמצאו בהתנהלות העירייה במישורים השונים. הועדה מצאה כי העירייה מתנהלת ללא צוות מקצועי בכיר בעל נסיון ויכולת ניהול; כי מערך הביקורת בעירייה אינו מתפקד באופן ראוי ואינו עומד באמות המידה הנדרשות; כי התנהלות העירייה לקויה הן באכיפת דיני התכנון והבנייה, הן בתחום התחזוקה; וכי העירייה לא עמדה ביעדי תכנית ההבראה. הועדה הוסיפה ועמדה על התנהלותם הלקויה של חברי המועצה וראש העירייה. לגבי האחרון נקבע כי הוא "לא הבין את המשמעות והאחריות הכרוכים בתפקידו כראש העיר אופקים, לא ירד להבנת הצורך בניהול מבוקר ותקין ואף לא ראה את בעיית הצורך באיזון תקציבי ושיפור מצבה הכלכלי של העיריה כמטלה שהינה באחריות ראש העיר". ועדת החקירה המליצה, אפוא, על הדחת ראש העירייה ומועצת העירייה. בהמשך להמלצה זו, זומנו ביום 22.7.07 העותרים (ויתר חברי מועצת העירייה) לשימוע בפני מנכ"ל משרד הפנים, מר אריה בר, קודם לגיבוש המלצתו, שתועבר לשר הפנים (נעיר, במאמר מוסגר, כי לאחר ההחלטה בדבר מינוי ועדת חקירה, ובעקבות חילופי גברי, מונה לתפקיד שר הפנים השר מאיר שטרית, ולתפקיד מנכ"ל משרד הפנים מונה מר אריה בר). בהמשך הדברים, וקודם שנערך השימוע, העבירו העותרים, באמצעות בא-כוחם, התייחסות מפורטת בכתב לדוח ועדת החקירה. ביום 8.8.07 נערך שימוע לעותרים ולחברי האופוזיציה במשותף (ובו נכח גם בא-כוחם של העותרים), שארך כשעתיים. ביום 14.8.07 פנה העותר 5 (להלן: דנינו) למנכ"ל משרד הפנים, הלין על אופן עריכת השימוע, ודרש לקיים לו שימוע חוזר. במכתב תשובה מיום 16.8.07 דחה מנכ"ל משרד הפנים את טענותיו של דנינו, ומסר כי אין בכוונתו לקיים שימועים נוספים למי מחברי המועצה או לראש העירייה. בצד האמור נכתב כי "לפנים משורת דין, באם תרצה לעלות [כך במקור] טענות נוספות לעניין התנהלות חברי המועצה בעיריית אופקים, תוכל להעבירם בכתב למשרדי בתוך 5 ימים". דא עקא, כי מכתב זה הגיע לידי דנינו רק ביום 26.8.07, יומיים לפני שהתקבלה החלטת השר נושא העתירה, ובסופו של יום לא הועבר טיעון נוסף מטעמו. בין לבין, ביום 21.8.07, העביר החשב המלווה למשרד הפנים התייחסות להמלצות ועדת החקירה. החשב המלווה סבר כי יש למנות לעירייה ועדה קרואה לתקופה של מספר שנים, על מנת שתפעל לייעול פעולות העירייה ולהבראתה. ביום 28.8.07 העביר מנכ"ל משרד הפנים לשר הפנים את המלצתו להורות על העברת העותרים מתפקידם ומינוי ועדה למילוי תפקידי המועצה וראש העירייה (להלן: ועדה ממונה). כפי שמציין המשיב, ההמלצה גובשה לאחר בחינה מקיפה של הנושא על ידי גורמי המקצוע במשרד הפנים ובראשם מנהל המינהל לשלטון מקומי. המלצה זו אושרה על ידי שר הפנים בו ביום. הודעה על ההחלטה האמורה נמסרה לעותר טלפונית באותו יום. ביום המחרת, 29.8.07, נשלחה הודעה כתובה בדבר ההחלטה מטעם מנכ"ל המשרד. ביום 29.8.07 פנו העותרים למנכ"ל משרד הפנים בדרישה לעכב את ההחלטה עד שייערך להם שימוע כדין. עד להגשת העתירה, ביום 11.9.07, לא התקבלה תשובה למכתב זה. בהמשך להחלטת השר, מונה יושב-ראש זמני לועדה הממונה, וביום 25.9.07 מינה מנכ"ל משרד הפנים את מר אריה אזולאי לתפקיד יושב-ראש הועדה הממונה. ביום 25.11.07 מונו שני חברים לועדה הממונה, וכחבר נוסף מכהן במינוי זמני עובד מחוז דרום במשרד הפנים. טענות העותרים 2. טענתם המרכזית של העותרים הינה כי בעת שקיבל את החלטתו נמצא שר הפנים במצב של ניגוד עניינים, נוכח מחויבותו לראש סניף מפלגת קדימה בעיר אופקים, מר רוני בן חמו (להלן: בן חמו). נעמוד על הרקע לטענה זו. בן חמו כיהן בתפקיד סגן ראש העירייה (בשכר) החל משנת 2003 ועד לשנת 2006. בשנת 2006 הוחלף בן חמו בתפקידו זה, על פי ההסכם הקואליציוני. כנטען, לאחר שהעותר לא פעל כדי למצוא לבן חמו תפקיד אחר בשכר, הוא נותר "מחוסר עבודה", והפך למתנגד העיקרי של ראש העירייה והמועצה, תוך שהוא מצהיר שיפעל להחלפת השלטון בעיר. בהמשך הדברים הצטרף בן חמו למפלגת קדימה, והחל משמש כראש סניף המפלגה בעיר. העותרים מציינים כי בעיר אופקים מתגוררים 26 אלף נפש (פחות מחצי אחוז מאוכלוסיית המדינה), אך מרוכזים בה שישה אחוזים ממתפקדי המפלגה וסניף המפלגה בה הוא השני בגודלו במדינה. מצב דברים זה הופך את העיר אופקים – לפי הטענה – למרכז המפלגה בנגב, ומעצים את כוחו של בן חמו במפלגה. נטען כי למתפקדי המפלגה באופקים יש אפשרות להשפיע באופן מהותי על סיכוייו של שר הפנים להיבחר לראשות המפלגה, ו"לשדרג את מקומו של כל מועמד במפלגה, באופן משמעותי". ביום 20.5.07 ערכו מספר שרים וחברי כנסת של המפלגה (וביניהם המשיב, אשר כיהן באותה עת כשר הבינוי והשיכון) "מפגן תמיכה ועלייה לרגל" לסניף קדימה באופקים. במהלך הביקור הביעו שרים וחברי כנסת מהמפלגה תמיכה בבן חמו, כמי שיהיה מועמד המפלגה לראשות העירייה בבחירות לרשויות המקומיות. כפי המצוטט באתר האינטרנט של מפלגת קדימה, התבטא המשיב במהלך הביקור בזו הלשון: "אני מלווה את אופקים הרבה שנים. העיר סבלה שנים מחוסר מנהיגות נכונה, ומי שיכול לעשות את השינוי זו ההנהגה. אני קולט את רוני בן חמו ואני אומר לכם שהוא יהיה ראש עיר טוב ... יש לעיר הזו פוטנציאל גדול ואנחנו, שרי קדימה בממשלה, נעזור לרוני ונסייע לאופקים לגדול ולצמוח ולשפר את איכות החיים. אופקים תהיה מקום טוב לגדול בו. רוני – אני מאחל לנו, לקדימה ולך, שתושבי אופקים ישארו ביחד ויבחרו באיש הראוי לראשות העיר". נוכח כל אלה, טוענים העותרים כי החלטת שר הפנים היתה נגועה בניגוד עניינים ובשיקולים פוליטיים, וכי העותר לא נשמע ב"לב פתוח ונפש חפצה". נטען כי בתצהיר התשובה מטעמו, שר הפנים לא התייחס לטענה כי הוא עתיד להרוויח "רווח פוליטי" מהחלטתו נושא העתירה, ולא הכחיש את הטענות בהתייחס למעמדו של בן חמו במפלגה. הוסף עוד, כי מאז מינויה של הועדה הממונה, מתנהג בן חמו כראש עיר לכל דבר, מצוי תדיר במשרדי העירייה, "מייעץ" ליושב-ראש הועדה הממונה כבדרך שגרה, וזה האחרון מקבל את עצותיו. 3. העותרים מוסיפים וטוענים כי דוח ועדת החקירה "באופן בו הוא נוסח וממוסמך" אינו מקים עילה לפיזור המועצה, בפרט נוכח החשש ששיקול פוליטי עמד בבסיס ההחלטה. דוח ועדת החקירה כולל ממצאים "רכים" המבוססים על "התרשמות" חברי הועדה, ולשיטת העותרים, יכול היה להיכתב לגבי כל רשות מקומית בישראל. נטען עוד כי חברי ועדת החקירה היו קשורים למפלגת קדימה, ותלויים ברשות המבצעת. אמנם חברי הועדה מונו על ידי שר הפנים הקודם, רוני בר און, אך גם זה האחרון הוא מבכירי מפלגת קדימה, בעל אינטרס זהה למשיב, לזכות בתמיכת בן חמו ומחנהו. עוד נטען כי ועדת החקירה פעלה במחשכים, כי דיוניה היו סגורים לציבור, וכי היא בחרה לזמן עדים באופן סלקטיבי, ומקצת מן העותרים לא הופיעו בפניה. עוד נטען כי לעותרים לא נמסרו הפרוטוקולים של הישיבות שערכה ועדת החקירה, למרות שפנו וביקשו זאת, וכי לא ניתן להם לחקור את העדים שהופיעו בפני הועדה. העותרים טוענים עוד כי השימוע שנערך להם על ידי מנכ"ל משרד הפנים, נועד רק כדי לצאת ידי חובה. מלכתחילה הוקצתה לשימוע שעה אחת בלבד, ובסופו של דבר הוא ארך פחות משעתיים. בנוסף, לא ניתנה לעותרים האפשרות לטעון בחופשיות, אלא אך להשיב לשאלות המנכ"ל. כן מציינים העותרים כי מנכ"ל משרד הפנים עצמו הכיר בכך שהשימוע היה פגום, זאת נוכח האמור במכתבו לדנינו. 4. לשיטת העותרים, גם לגופה אין ההחלטה שהתקבלה יכולה לעמוד. העותרים מדגישים כי פיזור רשות מקומית נבחרת הינו צעד דרסטי וקיצוני, הפוגע בזכות לבחור ולהיבחר בחברה דמוקרטית. פיזור המועצה מביא לפגיעה בכבודם ובשמם הטוב של העותרים, ובהתייחס לשלושה מן העותרים – אשר כיהנו כראש העירייה וכסגניו בשכר – משמעו פיטורים לכל דבר ופגיעה בעיסוקם. העותרים טוענים כי מאז שנכנס העותר לתפקידו כראש העירייה חל שיפור דרמטי במצב העיר, ושופרו נתוניה הכלכליים והאחרים. הממצא "הקשיח" היחיד בדוח ועדת החקירה שיכול לבסס את ההחלטה למנות ועדה ממונה מתייחס לאי עמידת העירייה ביעדי תכנית ההבראה בשנת 2006, ולאי הגעתה לתקציב מאוזן. ההחלטה להעביר את המועצה וראש העירייה מתפקידם על בסיס ממצא בודד זה, חורגת ממתחם הסבירות ואינה מידתית; בפרט בנסיבות בהן במהלך שנת 2007 העירייה קרובה מאד לאיזון תקציבי. דווקא יושב-ראש הועדה הממונה הוא שכלל בהצעת תקציב שהוגשה לאחרונה דרישה לגרעון שוטף של למעלה מ-10 מליון ש"ח. עוד נטען כי ההחלטה אינה מידתית, שכן עמדו לרשות שר הפנים אמצעים פוגעניים פחות בהם יכול היה לנקוט; וכי על שר הפנים היה לשקול את ההחלטה בזהירות יתרה, שכן ביום 1.11.08 צפויות היו להיערך בחירות למועצת העירייה ולראשות העירייה. על יסוד כל אלה מבקשים העותרים לבטל את ההחלטה בדבר העברתם מתפקידם ואת מינוי הועדה למילוי תפקידי ראש העיריה והמועצה. לחלופין בקשו העותרים להורות על נקיטה באמצעי "הפוגע פחות בזכויות חוקתיות של תושבי אופקים ושל העותרים"; ולחלופי חלופין, להעביר את ההחלטה בעניין העותרים לשר אחר בממשלה, אשר איננו חבר במפלגת קדימה ואינו מצוי בניגוד עניינים. טענות המשיב 5. המשיב מציין כי העיר אופקים מצויה מזה תקופה ארוכה במשבר כספי קשה, המביא לקשיים תפקודיים. נוכח מצבה זה, הוכנה על ידי העירייה בשנת 2004 תכנית הבראה, אשר אושרה על ידי משרד הפנים. העירייה לא עמדה ביעדי תכנית ההבראה, ולא ביצעה את צעדי ההתייעלות והצמצומים להם התחייבה. ההחלטה למנות ועדת חקירה התקבלה נוכח כישלונה של העירייה ביישום תכנית ההבראה ומצבה הקשה, אשר ביטויו, בין היתר, בקושי תדיר לשלם את שכרם של עובדי העירייה. בנוסף הצטברו במשרד הפנים תלונות רבות על התנהלות העירייה מצד חברי מועצה ואחרים. בדוח המסכם שפרסמה הועדה היא פירטה שורה של ליקויים שמצאה בהתנהלות העירייה, במישורים שונים. הדוח מנומק וכולל את ממצאיה ומסקנותיה העיקריות של הועדה. בהמשך להמלצת הועדה, נוכח מכלול הנתונים, ולאחר בחינת הנושא על ידי הדרג המקצועי במשרד, התקבלה המלצת מנכ"ל משרד הפנים, אשר אושרה על ידי השר בהחלטתו נושא העתירה. ההחלטה היא ראויה וסבירה, והתקבלה בגדר הסמכות שבפקודת העיריות, לאחר הליך ראוי של איסוף ובחינת נתונים, תוך הפעלת שיקול-דעת ענייני וראוי. המשיב מדגיש כי עצם העובדה שמצבה הכספי הקשה של העירייה לא התחיל במהלך כהונתו של העותר, אלא עוד קודם לכן, אינה יכולה להוות שיקול מכריע; הן משום שמצבה הקשה של העיר הוא נתון עימו על ראש העירייה להתמודד, הן משום שהעותרים כיהנו בתפקידם במהלך רובה המכריע של הקדנציה לה נבחרו, ולא הצליחו להביא לשיפור משמעותי. המשיב מציין כי הן ועדת החקירה, הן מנכ"ל משרד הפנים, נתנו דעתם לשינוי מסוים שחל בהתנהלות הרשות, אשר החלה לפעול ליישום תכנית ההבראה. דא עקא, שעמדת הגורמים האמורים היתה כי אין בשינוי זה כדי להוות אינדיקציה מספקת ליכולתה של העירייה, בהנהגת העותרים, לבצע את המהלכים הקשים הנדרשים לצורך ייצובה והבראתה של המערכת העירונית. הוסף כי בנסיבות הנתונות לא היו אמצעים מידתיים אחרים שניתן היה לנקוט. בהתייחס לבקשת יושב-ראש הועדה הממונה לחרוג מן התקציב, נטען כי בקשה זו נדחתה על ידי משרד הפנים, וכי ממילא אין בטענות הנוגעות להתנהלות הועדה הממונה להשליך על חוקיות ההחלטה להעביר את העותרים מכהונתם. 6. בהתייחס להליך שקדם להחלטתו, מציין המשיב כי העותר הופיע פעמיים בפני ועדת החקירה. נטען, כי די בכך שנערך שימוע כאמור, ולא היתה חובה לקיים שימוע נוסף לפני שר הפנים. עם זאת, מעבר למתחייב בדין, ניתנה לעותרים זכות טיעון אף בפני מנכ"ל המשרד. העותרים העבירו התייחסות כתובה, ונערך להם גם שימוע בעל-פה. השימוע היה מקיף וממצה. בהתייחס לפנייתו של דנינו הובהר, כי במכתבו של מנכ"ל משרד הפנים נדחו טענותיו בדבר פגמים שנפלו בשימוע, אך למרות זאת התאפשר לו להשלים טיעון נוסף בכתב. המכתב הועבר למשלוח בדואר תשעה ימים לפני מועד קבלת ההחלטה. מכל מקום, למרות שהמכתב התקבל באיחור אצל דנינו והוא לא העביר טיעון משלים, אין לומר כי זכות הטיעון שלו נפגעה, כאמור. בהתייחס לפרוטוקולים של ועדת החקירה מציין המשיב כי לא הוצגה כל בקשה לקבלם. גם עובר לשימוע בפני השר לא התבקשו הפרוטוקולים (אלא מסמכים אחרים, וכן באופן כללי כל חומר רלוונטי וחומר שיהיה בפני השר). נושא הפרוטוקולים הועלה לראשונה לאחר עריכת השימוע בפני המנכ"ל, ובהמשך – בהדגשה יתרה – בעתירה. הפרוטוקולים אכן הועברו לעותרים לאחר הגשת העתירה. בנסיבות העניין, לא נפגעה זכות הטיעון של העותרים, ואף אם נפל פגם, אין הוא נופל לשורשו של עניין, ואין בו כדי לבטל את ההחלטה נושא העתירה. 7. המשיב דוחה את הטענות לפיהן היה במצב של ניגוד עניינים אסור. הוא מציין כי טענות אלה הועלו לראשונה בעתירה, ולא היה להן זכר בהליך שהוביל להחלטתו (אלא כטענה כללית בפניית העותרים למנכ"ל המשרד). טענות אלה מבוססות על פרסומים באינטרנט מלפני זמן רב, והדברים שיוחסו לו נאמרו בטרם מונה לתפקיד שר הפנים. ההשתתפות בכנס והבעת תמיכה עקרונית בראש הסניף המקומי של המפלגה, היתה במסגרת הפעילות המפלגתית השגרתית, כמקובל וכנהוג במפלגות רבות, ואין בה כל פסול. בתצהירו ציין המשיב כי נוסח הדברים המדויקים שאמר אינו זכור לו, אך גם אם הדברים נאמרו בלשון המיוחסת לו, אין בכך להעיד על גיבוש עמדה מוקדמת ונחרצת באשר לכהונתו של העותר, אלא באמירה כללית בלבד. לגוף הדברים, נטען כי החלטת המשיב התקבלה לאחר הליך שנוהל על ידי הדרג המקצועי במשרד הפנים, לאורך זמן. מדובר בהליך מקצועי מובהק, שהשר אימץ את המלצותיו. ההחלטה התקבלה על יסוד שיקולים ענייניים, נוכח הנימוקים המפורטים בה, ואלה בלבד. עוד הודגש, כי ועדת החקירה מונתה בטרם נכנס שר הפנים הנוכחי לתפקידו. בנוסף, הסוגיה הועברה להכרעת השר רק לאחר גיבוש המלצה של מנכ"ל המשרד, בשיתוף הדרג המקצועי במשרד. בהליך מקצועי זה, שנוהל בדרך הדברים הרגילה, יש כדי לבטל את החשש לקיומו של שיקול זר בהחלטה. עוד נטען, כי הטענה לפיה שר הפנים מבקש כביכול לקדם את סיכויי בחירתו של חבר קדימה לתפקיד ראש העירייה, אינה עולה בקנה אחד עם תוצאות החלטתו, המביאה לדחיית מועד קיום הבחירות המקומיות, נוכח הוראת סעיף 146(א) לפקודת העיריות לפיה, ככלל, תקופת כהונתה של ועדה ממונה לא תפחת משנתיים. המשיב מדגיש, כי על פי השיטה הנוהגת בישראל הדרג הנבחר ברשויות מקומיות רבות משויך מפלגתית באופן מקביל להשתייכות המפלגתית בדרג הנבחר בשלטון המרכזי. לפיכך, חפיפה או שונות פוליטית בין שר פנים מכהן לבין ראשי רשויות היא בבחינת נתון הנובע מעצם השיטה. חפיפה או שונות כאמור, כשלעצמה, אינה יכולה להוות תשתית לפסילת החלטות שר בשל חשש לניגוד עניינים, שכן במצב דברים שכזה לא יוכל שר הפנים למלא את תפקידו. בהתייחס לטענות הנוגעות לחברי ועדת החקירה נטען, כי הרכב הועדה היה לפי המקובל במשרד הפנים. לועדת החקירה מונו אנשים בעלי רקע מקצועי רלוונטי, חלקם בעלי ניסיון בועדות חקירה קודמות, אשר מילאו תפקידם באופן מקצועי. מינויים אושר בהתייעצות עם שר המשפטים, כנדרש בחוק. הוסף כי גם טענות אלה לא הועלו בשום שלב קודם להגשת העתירה. דיון והכרעה ועדת החקירה 8. סמכותו של שר הפנים למנות ועדה למילוי תפקידי ראש העירייה והמועצה קבועה בסעיף 143 לפקודת העיריות בזו הלשון: סמכות השר לגבי מועצה מתמעטת או נחשלת (א) בכל אחד מהמקרים המנויים להלן רשאי השר להורות על בחירת ראש עיריה חדש או מועצה חדשה או שניהם כאחד, ולקבוע את תאריך הבחירות, למנות ראש עיריה ומועצה או למנות מועצה בלבד, מתוך אנשים הכשירים להיות חברי מועצה, או למנות ועדה למילוי תפקידי ראש העיריה והמועצה או למילוי תפקידי המועצה בלבד, ואלה המקרים: (1) המועצה נחשבת כמועצה שחדלה לפי סעיף 137(ב); (2) המועצה או ראש העיריה אינם ממלאים עוד, לדעת השר, את התפקידים שהוטלו עליהם לפי הפקודה או בכל דין אחר או שאינם מנהלים כשורה את תחום שיפוטה, לרבות התפקידים שהוטלו עליהם כועדה מקומית לפי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, וכל זאת לאחר שהזהיר אותם; (3) ועדת חקירה מצאה כי המועצה או ראש העיריה אינם עשויים למלא את תפקידיהם כראוי לרבות התפקידים שהוטלו עליהם כועדה מקומית לפי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, והמליצה לפני השר על סיום כהונת ראש העיריה או על פיזור המועצה. (ב) התקיים אחד המקרים המנויים בסעיף קטן (א)(1) עד (3), בתוך שנה לפני המועד הקבוע לקיום בחירות לפי סעיף 4 לחוק הרשויות המקומיות (בחירות), התשכ"ה-1965 (להלן - חוק הבחירות), לא ימנה השר ראש עיריה, מועצה או ועדה לפי סעיף קטן (א)". בענייננו, עשה שר הפנים שימוש בסמכותו לפי סעיף 143(א)(3) לפקודת העיריות, המחייב, כתנאי להפעלת הסמכות, מינויה של ועדת חקירה והמלצה מטעמה. נזכיר כי מסלול נוסף להפעלת סמכותו של שר הפנים הוא זה המותווה בסעיף 143(א)(2) לפקודת העיריות, המחייב כי עובר להפעלת סמכותו יזהיר שר הפנים את המועצה או את ראש העיריה. בפסיקת בית משפט זה נקבע, בהתייחס להוראה המקבילה שבסעיף 38 לפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש] (להלן: פקודת המועצות המקומיות), כי יש להעדיף את השימוש במסלול שבסעיף קטן (א)(3); "זאת, משום שהפעלת סמכות שר הפנים בהתאם לסעיף 38(א)(3) לפקודת המועצות המקומיות תלויה בקיום מנגנון בדיקה מעמיק (באמצעות ועדת החקירה) ובקיום תשתית עובדתית מקיפה בנוגע למצב הרשות המקומית והגורמים שהביאו אותה למצב זה. מנגנון שאינו נדרש לצורך הפעלת הסמכות הקבועה בסעיף 38(א)(2) לפקודה" (בג"צ 10963/05 חאג' נ' שר הפנים (לא פורסם, 13.2.06) פסקה 4 (להלן: עניין חאג')). כך אכן נעשה במקרה שלפנינו. לגוף הנטען, לא מצאנו עילה בטענות העותרים בהתייחס להחלטה למנות ועדת חקירה, כמו גם בטענה כי שיקולים פוליטיים – מפלגתיים עמדו בבסיסה. הנימוקים להקמת ועדת החקירה פורטו בתצהירו של שר הפנים, ואף הובהרו קודם לכן, "בזמן אמיתי", במכתבים ששלח מנכ"ל משרד הפנים דאז, מר רם בלינקוב, לעותר ולבאי-כוחו, ביום 20.3.07 וביום 26.3.07 (במענה למכתביהם של אלה האחרונים, בהם השיגו על ההחלטה להקים ועדת חקירה). בין אלה, מצבה הכספי הקשה של העירייה, קשיים בהם נתקלה בתשלום שכר לעובדיה, ואי עמידתה ביעדי תכנית ההבראה. טעמים אלה מקימים בסיס סביר להחלטה על הקמת ועדת החקירה, ולא ראינו כי קמה עילה להתערב בהחלטה זו (גם מבלי שנזקוף לחובת העותרים את המועד בו העלו טענות אלו). נזכור בנוסף כי החלטה על הקמת ועדת החקירה היא החלטה ראשונית, שכן "תפקידה של ועדת החקירה לקבוע תשתית עובדתית הולמת בטרם הפעלת הסמכויות הנתונות לשר הפנים לפי סעיף 38 לפקודת המועצות המקומיות" (עניין חאג', פסקה 4; ראו גם בג"צ 884/86 הוועד המקומי נוה-זוהר נ' שר הפנים, פ"ד מב(4) 441, 450 – 451 (1989)). לפיכך, התשתית הנדרשת לקבלת החלטה על הקמת ועדת חקירה אינה כזו הנדרשת להחלטה על הפעלת הסמכות לפי סעיף 143(א) לפקודת העיריות. 9. סעיף 144 לפקודת העיריות קובע בהתייחס להרכב ועדת החקירה כי "ועדת חקירה לענין סעיף 143 תמונה על-ידי השר, בהתייעצות עם שר המשפטים, ולא יהיה בה חבר המועצה ולא רוב חברים שהם עובדי המדינה". העותרים טענו, כאמור, כי חברי הועדה קשורים למפלגת קדימה ותלויים ברשות המבצעת. לפי הנטען, מר דוד חרמש, יושב-ראש הועדה, מכהן בתפקיד יושב-ראש נמל חיפה, ומונה לתפקידו זה על ידי המשיב, בעת שכיהן כשר התחבורה; מר מיכאל בלום, הוא עורך-דין שעיסוקו במתן ייעוץ משפטי לרשויות, ובשנה שעברה כיהן כיועצה המשפטית של עיריית קרית אונו שבראשה עומד איש מפלגת קדימה; מר אילן בן עדי משמש כגזבר עיריית אשדוד, שבראשה עומד איש המפלגה. המשיב מצידו ציין כי הרכב ועדת החקירה היה כמקובל בועדות מסוג זה וכלל יושב-ראש שהינו בעל ניסיון ציבורי וכלכלי; חבר ועדה שהינו יועץ משפטי של רשות מקומית; וגזבר של רשות מקומית. אנשי הועדה הם בעלי רקע מקצועי רלוונטי בתחומי הניהול והשלטון המקומי, חלקם בעלי ניסיון בועדות חקירה קודמות. נוכח האמור, לא ראינו כי קמה עילה להתערב בהחלטה בדבר זהות חברי ועדת החקירה. כפי שנסביר בהרחבה בהמשך הדברים, בטענות לקשרים בין חברי ועדת החקירה לבין מפלגת קדימה, הנטענות באופן כוללני וללא כל תשתית עובדתית קונקרטית, אין כדי להעמיד את חברי הועדה בניגוד עניינים, ואין בהן כדי לפגום בהחלטה למנותם. דברים אלה יפים גם בהתייחס לטענה בדבר הקשר בין יושב-ראש ועדת החקירה לבין שר הפנים הנוכחי, מה גם שועדת החקירה לא מונתה על ידו, אלא על ידי קודמו בתפקיד. הטענה לתלות של חברי ועדת החקירה ברשות המבצעת נטענה אף היא באופן כוללני וללא כל ביסוס ראייתי של ממש, וגם היא אינה מקימה עילה להתערבותנו (גם כאן, מבלי שנזקוף לחובת העותרים את מועד העלאת הטענות שדי היה בו להביא לדחייתן – השוו: בג"צ 5862/97 עיריית ראשון לציון נ' שר הפנים (לא פורסם, 16.12.97) פסקה 4). 10. העותרים טוענים בנוסף נגד תקינות ההליך שנוהל על ידי ועדת החקירה. כעולה מדוח ועדת החקירה, היא קיימה 13 ישיבות ועבודתה התבססה על ניתוח המסמכים שהתקבלו אצלה; פגישות שערכה עם נבחרי הציבור, חברי המועצה, ראש עיריית אופקים, ואנשי מקצוע מטעם משרד הפנים; ראיונות שנערכו עם תושבים שביקשו להעיד לפני הועדה; ראיונות יזומים עם בעלי תפקידים אשר הועדה מצאה לנכון לזמנם; וסיור שערכה בעיר. נזכיר בהקשר זה, כי בהודעה שפורסמה בעיתונות בדבר הקמת הועדה, הוזמן כל אדם המעוניין להשמיע את דעתו להגיש את התייחסותו בכתב. נוכח אלה, נראה כי הליך איסוף העובדות שקיימה הועדה היה תקין. כאמור, נטען כי ועדת החקירה לא זימנה את כל העותרים להופיע בפניה, למעט את העותרים 1, 2 ו-5 (נדגיש כי טענה זו כוונה לשלב פעולת הועדה בלבד, שכן לשימוע לפני מנכ"ל המשרד, שנערך בהמשך הדברים, זומנו כל העותרים). אכן, על ועדת החקירה חובה לקיים כלפי העותרים את זכות השמיעה הראשונית וזכות השמיעה המשנית (בג"צ 233/86 בן יצחק נ' שר הפנים, פ"ד מ(4) 505, 517 (1986) (להלן: עניין בן יצחק)), וראוי היה כי העותרים כולם יוזמנו להשמיע את טענותיהם. בצד האמור, בהתחשב בכך שהועדה אפשרה לכל גורם מעוניין לפנות אליה, ובנסיבות בהן העותרים האמורים אינם טוענים כי פנו בבקשה להופיע בפני הועדה, לא מצאנו כי העדר הזמנתם באותו שלב, הינו בבחינת פגם היורד לשרשו של הליך. גם בטענות העותרים כי דיוני הועדה היו סגורים, או כי היה על ועדת החקירה לאפשר להם לחקור בחקירה נגדית את העדים שהופיעו בפני הועדה, לא מצאנו עילה להתערבותנו, שכן ועדת החקירה אינה בבחינת גוף שיפוטי, המחויב לקיים "דיון משפטי מלא" במתכונת לה טוענים העותרים (עניין בן יצחק, בעמ' 517). העותרים הוסיפו וטענו כי לא נמסרו להם הפרוטוקולים של הישיבות שנערכו לפני ועדת החקירה. המשיב מצידו לא חלק על זכותם של העותרים לקבל את אותם פרוטוקולים. נטען עם זאת כי העותרים לא ביקשו במפורש לקבל את הפרוטוקולים וכי נושא זה עלה לראשונה לאחר עריכת השימוע על ידי מנכ"ל משרד הפנים, ובהמשך בעתירה. לאחר הגשת העתירה הועברו הפרוטוקולים והתבקש צירופם לעתירה. בנסיבות אלו, הגם שמוטב היה לו היו הפרוטוקולים נמסרים לעותרים מבעוד מועד, לא ראינו כי העיכוב במסירתם פגם בהליך במידה המצדיקה התערבות. השימוע לפני מנכ"ל משרד הפנים 11. בהמשך להמלצת ועדת החקירה נערך לעותרים שימוע בפני מנכ"ל משרד הפנים. השימוע ארך כשעתיים, ונכחו בו כל חברי המועצה. בשימוע נכחו מטעם משרד הפנים (מלבד מנכ"ל המשרד) גורמי מקצוע שונים ובהם נציגת הלשכה המשפטית, מנהל המינהל לשלטון מקומי, והממונה על מחוז דרום של המשרד. כעולה מן הפרוטוקול המפורט של השימוע (אשר מחזיק למעלה מחמישים עמודים), נשאלו העותרים שאלות שונות, וניתנה להם האפשרות להתייחס לקביעות שבדוח ועדת החקירה. בסיום השימוע ניתנה לעותר אפשרות לסכם את דבריו. נוכח אלה, לא ראינו כי נפל פגם בשימוע שנערך (השוו: עניין חאג', פסקה 9). בפרט, לא מצאנו כי נפל פגם במשך השימוע שנערך או באופן עריכתו – בהשתתפות כל חברי המועצה, ועל דרך של הצגת שאלות ממוקדות על ידי מנכ"ל המשרד. מתכונת עריכת השימוע נתונה לשיקול דעתה של הרשות, ויכולה להשתנות ממקרה למקרה לפי הנסיבות (השוו: בג"צ 6827/07 בריל נ' שר הפנים (לא פורסם, 2.1.08) פסקה 11 (להלן: עניין בריל)). במקרה שלפנינו, אין לומר, כאמור, כי נפל פגם בדרך עריכת השימוע או בפרק הזמן שהוקצה לו; זאת, בשים לב לאופי ההחלטה אותה על שר הפנים לקבל, שעניינה בהערכתו את יכולתם של ראש העירייה והמועצה למלא את תפקידיהם כראוי, ונוכח העובדה כי השימוע נערך לאחר שנוהל הליך על ידי ועדת החקירה, ולאחר שהעותרים העבירו מסמך מפורט הכולל התייחסות לדוח ועדת החקירה. נוכח מסקנתנו זו, למותר הוא להידרש לטענת המדינה כי לא היתה חובה לערוך שימוע נוסף מלבד זה שנערך לפני ועדת החקירה (השוו: בג"צ 5445/93 עיריית רמלה נ' שר הפנים, פ"ד נ(1) 397, 404 (1994)). ממסקנתנו זו, מתחייבת גם המסקנה כי לא נפל פגם בשימוע שנערך לדנינו, הנמנה על חברי המועצה. לפיכך, לא נפל פגם במענה ששלח מנכ"ל משרד הפנים לדנינו, במכתבו מיום 16.8.07, בו דחה את טענותיו בעניין השימוע. כאמור, הוסיף המנכ"ל כי לפנים משורת הדין יוכל דנינו לעלות טענות נוספות לעניין התנהלות חברי המועצה בעיריית אופקים, בתוך חמישה ימים. מסיבות לא ברורות, למרות לוח הזמנים בו נקב המנכ"ל, נשלח המכתב בדואר רגיל, כך שבסופו של יום לא עלה בידי דנינו לממש אפשרות זו. על כך אין אלא להצטער. מכל מקום, אין בתקלה זו משום עילה להתערבותנו, בשים לב למסקנתנו כי לא נפל פגם בהליכי השימוע. ניגוד עניינים 12. הלכה היא עימנו כי "עובד ציבור אסור לו להימצא במצב בו קיימת אפשרות ממשית של ניגוד עניינים בין האינטרס הקשור בביצוע סמכותו וכוחו, לבין אינטרס אחר כלשהו שאף עמו הוא קשור" (בג"צ 531/79 סיעת "הליכוד" בעיריית פתח-תקוה נ' מועצת עיריית פתח-תקוה, פ"ד לד(2) 566, 571 (1980) (להלן: עניין סיעת הליכוד); עש"מ 6529/03 קליגר נ' נציבות שירות המדינה, פ"ד נח(1) 734, 742 – 743 (2003) (להלן: עניין קליגר); עע"מ 4011/05 דגש סחר חוץ (ספנות) בע"מ נ' רשות הנמלים (חברת נמלי ישראל פיתוח ונכסים בע"מ) (לא פורסם, 11.2.08) פסקה 38 לפסק דינה של השופטת א' פרוקצ'יה (להלן: עניין דגש סחר חוץ); כן ראו: ט' שפניץ, ו' לוסטהויז "ניגוד עניינים בשירות הציבורי" ספר אורי ידין כרך ב 315 (1990)). "ביסוד הכלל האוסר על ניגוד עניינים בתחום המשפט הציבורי עומדים שלושה שיקולים עיקריים. ... הראשון, עניינו חובת האמון שעובד הציבור חב לציבור במילוי תפקידו. מחובה זו נגזרת גם חובתו שלא להימצא במצב שבו קיים חשש כי יהיה ניגוד בין חובתו לציבור לבין אינטרסים אחרים; השני – מקורו בדרישות של הגינות, תום-לב וצדק טבעי והשלישי מקורו בדרישות המינהל התקין" (ע"א 6763/98 כרמי נ' מדינת ישראל, פ"ד נה(1) 418, 427 (1999); כן ראו: עניין דגש סחר חוץ, פסקה 38). ניגוד העניינים יכול שיהיה משני סוגים: האחד, ניגוד עניינים אישי, המתעורר מקום בו אינטרס הקשור בביצוע סמכותו וכוחו של עובד הציבור נמצא בניגוד לאינטרס אחר, אישי, שלו; האחר, ניגוד עניינים מוסדי, המתעורר מקום בו אותו אינטרס נמצא בניגוד עם אינטרס אחר עליו מופקד עובד הציבור (השוו: עניין קליגר, בעמ' 743). כדי לבחון אם היה בעל תפקיד בניגוד עניינים בעת שקיבל החלטה מסוימת יש לבחון, בשלב הראשון, האם האינטרסים הנדונים נמצאים בניגוד זה עם זה. לשם מענה על שאלה זו נבחן את מסגרת התפקיד והפעילות של עובד הציבור, אל מול האינטרס האחר, ואם קיים פוטנציאל לחיכוך בין אלה (השוו: עניין קליגר, בעמ' 743; בג"צ 595/89 שמעון נ' הממונה על מחוז הדרום במשרד הפנים, פ"ד מד(1) 409, 415 (1990) (להלן: עניין שמעון)). זהו אך שלב ראשון בבחינה, שכן "לא כל ניגוד עניינים פוסל את ההחלטה המינהלית. פסלותה של ההחלטה היא פועל יוצא מעוצמתו של ניגוד העניינים. על-כן, ניגוד רחוק, המקים חשש תיאורטי להשפעה של אינטרסים זרים על ההחלטה, אינו מספיק לפסילת ההחלטה" (בג"צ 3132/92 מושלב נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז הצפון, פ"ד מז(3) 741, 747 – 748 (1993) (להלן: עניין מושלב)). מקום בו ניגוד העניינים הוא אישי, נפסק לא אחת כי די בנתונים המקימים "חשש סביר" כי כך יקרה (השוו: עניין קליגר, בעמ' 743). מקום בו ניגוד העניינים הוא מוסדי, הובעה העמדה לפיה לא די ב"חשש סביר" אלא נדרשת "אפשרות ממשית" (השוו: בג"צ 10408/06 קבהה נ' מועצת התכנון העליונה באזור יהודה ושומרון (לא פורסם, 24.9.07) פסקה 7 לפסק דינה של השופטת ד' ברלינר). הבחינה תהא אובייקטיבית. "השאלה אינה מה הן אישיותו ותכונותיו של עובד ציבור מסוים זה או אחר, אלא מהי עוצמתו של הניגוד בין העניין הציבורי לבין עניינו הפרטי של עובד הציבור הנוגע בדבר. עוצמת ניגוד העניינים נקבעת על פי הקירבה בין האינטרסים המנוגדים" (עניין מושלב, בעמ' 747 – 748). ויודגש – אין צורך להוכיח את קיומו של ניגוד העניינים בפועל. האיסור הוא על הימצאות במצב בו עלול להיות ניגוד עניינים, ואין זה נדרש כי אותו פוטנציאל יבוא לכלל מימוש. "המבחן הוא של 'אדם סביר, היודע את כל פרטי העניין' … האם אדם כזה, ביודעו על תפקידו של נושא התפקיד ועל אינטרסים אחרים שלו, היה סובר שנושא התפקיד יימצא במצב של ניגוד עניינים בשל האינטרסים האחרים שיש לו? השאלה תוכרע בכל מקרה על-פי כלל נסיבות המקרה, כשהשאלה היא, אם נורמאטיבית נמצא נושא התפקיד במצב של ניגוד עניינים, אם לאו. כל עוד תצבענה הנסיבות על קיום חשש ממשי אובייקטיבי לניגוד עניינים, נאמר שנושא התפקיד נמצא במצב של ניגוד עניינים" (בג"צ 5575/94 מהדרין בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד מט(3) 133, 142 – 143 (1995) (להלן: עניין מהדרין); כן ראו עניין שמעון, בעמ' 417). ניגוד העניינים הנטען במקרה הנדון 13. במקרה שלפנינו, טוענים העותרים כי המשיב היה שרוי בניגוד עניינים מוסדי, בין האינטרסים עליהם הוא אמון מכוח תפקידו כשר פנים, לבין האינטרסים המפלגתיים אותם הוא מעוניין לקדם כחבר במפלגת קדימה. נבחן טענה זו בהתאם לעקרונות שהוצגו לעיל. שר הוא חבר בממשלה. מתוקף תפקידו זה הוא נוטל חלק בישיבות הממשלה ובהכרעותיה. מרבית השרים גם ממונים על משרד ממשלתי. הם קובעים את מדיניות המשרד ואחראים על פעולתו. לשרים מוקנות סמכויות רבות מכוח חוקים שונים, או מכוח החלטות ממשלה. בצד אלה, שר בממשלה הוא במרבית המקרים גורם פוליטי בעל שיוך מפלגתי, המעוניין לקדם את ענייני מפלגתו ואת המדיניות בה היא תומכת (השוו: יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך א 346 (1996) (להלן: הסמכות המינהלית); אמנון רובינשטיין וברק מדינה המשפט החוקתי של מדינת ישראל כרך ב – רשויות השלטון ואזרחות 863 – 864, 876 (מהדורה שישית, 2005) (להלן: המשפט החוקתי)). נפסק, כי בעת ששר ממלא את תפקידו המנהלי, כממונה על משרד, נסוגה הפונקציה הפוליטית מפני הפונקציה המינהלית: "שעה שחבר-כנסת נבחר מקבל על עצמו מטעם הסיעה, שהוא חלק ממרכיביה ונציגה, תפקיד רשמי במסגרת הרשות המבצעת, כחבר ממשלה וכשר המופקד על משרד ממשלתי, או כסגן שר. חב הוא אז חובת נאמנות ומידת אחריות מוגברת לציבור בוחריו, לכנסת שהביעה בו את אמונה ובמידה רבה, ואף ביתר שאת, לכלל הציבור שאותו נקרא לשרת באמונה. ... שר המסב לשולחן הממשלה כנציג של מפלגה או של תנועה ממלא בכך, ללא ספק, פונקציה פוליטית. הוא מבטא בתוכה דעות והשקפות, דרך מדינית וחברתית, המקובלות על הציבור שבחר בו ועל התנועה שרואה בו את נציגה במערכת השלטונית. אולם, לדעתי, בעת שהוא ממלא את תפקידו המינהלי, אם כשר ואם אפילו כסגן שר, כמי שמופקד על משרד ממשלתי ומכוון את עשייתו, נסוגה הפונקציה הפוליטית מפני הפונקציה המינהלית, שיש עמה כללי התנהגות משלה. בעת שהוא ממלא פונקציה זו, נתון הוא לביקורת בית המשפט הגבוה לצדק, שעה שהוא נקרא לעשות כן. במסגרת הביקורת ייבחן אם הקפיד השר על קיום סדרי מינהל תקינים, אם הפעיל סמכותו על פי העקרונות והכללים שנקבעו בחוק ובפסיקה ואם בעת מתן השירות לאזרח, כנאמן הציבור, נהג בהגינות, בסבירות, בשוויוניות וללא פניות" (השופט ד' לוין בבג"צ 3094/93 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל, פ"ד מז(5) 404, 426 (1993) הדגשה נוספה. כן השוו: בג"צ 5364/94 ולנר נ' יושב-ראש מפלגת העבודה הישראלית, פ"ד מט(1) 758, 829 (1995) השופט (כתארו אז) מ' חשין); בג"צ 6458/96 אבו קרינאת נ' שר הפנים, פ"ד נב(2) 132, 141; בג"צ 4566/90 דקל נ' שר האוצר, פ"ד מה(1) 28, 35 – 36 (1990); בג"צ 313/67 אקסלרוד נ' שר הדתות, פ"ד כב(1) 80, 84 (1968); בג"צ 5261/04 פוקס נ' ראש-ממשלת ישראל, פ"ד נט(2) 447 (2004); המשפט החוקתי, בעמ' 876 – 877; הסמכות המנהלית, בעמ' 346 – 347). דברים אלה יפים גם לכאן. ענייננו בהפעלת סמכותו של שר הפנים לפי סעיף 143 לפקודת העיריות, מכוחו רשאי השר, במקרים המנויים בו, "להורות על בחירת ראש עיריה חדש או מועצה חדשה או שניהם כאחד, ולקבוע את תאריך הבחירות, למנות ראש עיריה ומועצה או למנות מועצה בלבד, מתוך אנשים הכשירים להיות חברי מועצה, או למנות ועדה למילוי תפקידי ראש העיריה והמועצה או למילוי תפקידי המועצה בלבד". כפי שנפסק, סמכויותיו אלה של שר הפנים "נותנות ביטוי לתפקידו של השלטון המרכזי במדינה כמפקח על התנהלותו הנאותה של השלטון המקומי ויוצרות מעין נקודת איזון בין זכות היסוד של תושבי הרשות המקומית לבחור את נציגיהם לבין הצורך בקיום שלטון מקומי תקין ומתפקד" (עניין חאג', פסקה 4). בצד הסמכות האמורה הוקנו לשר הפנים סמכויות נוספות, חלקן פרי תיקוני חקיקה מן השנים האחרונות, על מנת להתמודד עם המצב הקשה אליו הגיעו רשויות מקומיות שנקלעו לקושי תפקודי שלא אפשר תשלום שכר לעובדי הרשות וספקיה, והביא לשיבוש במתן שירותים מוניציפאלים לתושבי הרשות (השוו: עניין בריל, פסקה 6; בג"צ 6057/07 חאג' יחיא נ' שר הפנים (לא פורסם, 23.12.07) פסקה 7). אופייה זה של הסמכות מחייב – ועל כך הצדדים אינם חולקים – כי בעת הפעלתה יפעל שר הפנים ב"כובעו" המנהלי בלבד, ולא יושפע משיקולים הנוגעים לשיוכו המפלגתי שלו, כמו גם לשיוכם המפלגתי של ראש הרשות המקומית או של חברי מועצת הרשות (השוו: יצחק זמיר הסמכות המנהלית כרך ב 744 – 747 (1996)). מאלה יוצא כי בעת הפעלת סמכותו האמורה, שר הפנים אינו רשאי להימצא במצב של ניגוד עניינים אסור בין תפקידו זה, לבין שיוכו המפלגתי. 14. עלינו לבחון אפוא האם בעת הפעלת סמכותו היה שר הפנים שרוי בניגוד עניינים משום שיוכו המפלגתי כחבר מפלגת קדימה. ניתן לגרוס כי עצם שיוכו המפלגתי של שר הפנים יכול ויקים חשש כי הוא שרוי בניגוד עניינים בעת קבלת החלטה בעניין רשות מקומית, מקום בו החלטתו עלולה להשפיע על מעמדם של חברי מפלגתו או על אינטרסים אחרים של המפלגה. גם אם נניח כי קיים חשש כאמור, חייבים אנו לאזנו אל מול התכלית הציבורית הנוגדת שעניינה במתן אפשרות לשר הפנים למלא את תפקידו ולקיים את סמכויותיו על פי דין (השוו: עניין דגש סחר חוץ, פסקה 39; המשפט החוקתי, בעמ' 878 – 879). מבנה המערכת הפוליטית בישראל הוא כזה שהמפלגות המיוצגות בכנסת, מיוצגות פעמים רבות גם בשלטון המקומי. לפיכך, מציאות שגורה היא כי המפלגה אליה משויך שר הפנים תהיה מיוצגת ברשויות מקומיות רבות (השוו: חיים ה' כהן המשפט 354 (מהדורה שניה, 1996)). הקביעה כי מצב זה, כשלעצמו, יוצר ניגוד עניינים, תמנע משר הפנים למלא את תפקידו. היא תעקר את יכולתו להפעיל את סמכותו הנדונה, ותביא לכך שסמכויותיו תופעלנה, הלכה למעשה, על ידי שרים אחרים נעדרי זיקה מפלגתית לחברי המועצה הנוגעים בדבר (אם בכלל יימצאו כאלה). תוצאה זו אין לקבל. גם אם נניח כי מדובר בניגוד עניינים, הרי הפעלת הסמכות, במהלך הדברים הרגיל, הינה בבחינת צורך (ראו עניין סיעת הליכוד בעמ' 576; עניין דגש סחר חוץ, שם; והשוו, בהקשר דומה, עע"מ 3911/05 חוה נ' מועצה מקומית אזור (לא פורסם, 23.10.06) בהתייחס לסמכותו של ראש רשות מקומית להעביר חבר מועצה, עימו הוא מצוי ביריבות פוליטית, מכהונתו – ראו פסקה 11 לפסק דינה של השופטת ע' ארבל, והשוו לפסקה 7 לפסק דינו של השופט א' גרוניס). בנסיבות כאלה אין לומר כי השיוך המפלגתי כשלעצמו מעמיד את שר הפנים בניגוד עניינים אסור. 15. עלינו לבחון אפוא את נתוני המקרה שלפנינו, ולקבוע, האם מלבד ההשתייכות המפלגתית המשותפת לשר הפנים ולראש האופוזיציה במועצת העיר אופקים, יש – בנסיבות הקונקרטיות של המקרה – נתונים שיש בהם להקים חשש לניגוד עניינים. שאלה ראשונה אותה יש לבחון, כאמור, הינה האם האינטרסים הנדונים נמצאים בניגוד זה עם זה. לפנינו שתי מערכות שביניהן עלול להתעורר מצב של התנגשות. הראשונה – הפעלת סמכות שר הפנים לפי סעיף 143 לפקודת העיריות. במערכת זו, על מפעיל הסמכות להישען על השיקולים הרלבנטיים להפעלת סמכות זו שהוגדרו בפקודה ובהלכה הפסוקה, ועליהם בלבד. השנייה – תפקידו של המשיב במפלגת קדימה, שבא לידי ביטוי בכנס המפלגתי בו נשא דברים בזכות מועמד המפלגה באופקים, בן חמו. קשה לחלוק על כך שהאינטרס של השר, כגורם מפלגתי, הינו סיום כהונת ראש העירייה הנבחר ופיזור המועצה. ההתנגשות בין האינטרסים היא, אפוא, ברורה. נטען אמנם מטעם המשיב כי ההחלטה על פיזור המועצה כלל אינה תורמת למועמד מפלגת קדימה בעיר אופקים, שכן ההחלטה על הקמת ועדה ממונה מביאה לדחיית מועד הבחירות, נוכח הוראת סעיף 146(א) לפקודת העיריות, לפיה, ככלל, כהונתה של ועדה ממונה לא תפחת משנתיים. לפיכך, כך נטען, לא יוכל מועמד המפלגה בעיר להיבנות ממנה. אכן, אין במהלך האמור משום מינוי במישרין של מועמד מפלגת קדימה לכהונה של ראש הרשות, אולם אין צריך לומר כי העברת ראש העירייה הנבחר מתפקידו ופיזור המועצה, שיביאו לכך כי במועד בו ייערכו בחירות (וגם אם יהיה הדבר בעוד שנתיים) לא יתמודד העותר כראש עירייה מכהן, וכי מערכת בחירות זו תתנהל על רקע החלטת משרד הפנים להעביר מכהונתם את חברי המועצה וראש העירייה, היא תוצאה המשרתת את עניינו של מועמד מפלגת קדימה, בו תומך המשיב בכובעו "המפלגתי". די באמור כדי לקבוע כי האינטרסים הנדונים באים לכלל התנגשות במקרה שלפנינו. מכאן נמשיך ונבחן את עוצמתו של ניגוד העניינים האמור. ככלל, כפי שבואר לעיל, עצם השיוך המפלגתי אין בו די כדי לקבוע כי החשש לניגוד עניינים בפעולתו של שר הפנים, ככל שקיים, הוא כזה שעוצמתו אינה מאפשרת לשר לקבל את ההחלטה. בצד האמור, במקרה שלפנינו ישנם נתונים נוספים המלמדים על עוצמת החשש לניגוד עניינים. כפי שכבר הובהר, טענו העותרים (והדברים לא הוכחשו או נסתרו על ידי המשיב) כי סניף אופקים של מפלגת קדימה הוא השני בגודלו בישראל, למרות שאין המדובר ביישוב גדול, וכי לחברי הסניף יש יכולת להשפיע על תוצאות הבחירות המקדימות במפלגת קדימה (וכעולה מדברים נוספים שהובאו בעתירה, זו האחרונה הצהירה – בנפרד מן האמור – כי היא רואה חשיבות עליונה בהצלחה בבחירות הקרובות לשלטון המקומי). מוכן אני להניח, כי גם נתון זה, אם היה עומד לבדו, לא היה די בו כדי להצביע על אפשרות ממשית לניגוד עניינים. הנתון שמטה את הכף הוא הדברים שאמר השר שטרית בעת הביקור שערך באופקים ועיתוי אמירתם, בחודש מאי 2007, כשלושה חודשים בלבד לפני קבלת ההחלטה נושא העתירה. באותו ביקור, כמצוטט באתר האינטרנט של מפלגת קדימה (והדברים לא הוכחשו או נסתרו, למעט האמירה בתצהירו של שר הפנים, כי "הלשון המדוייקת איננה זכורה לי") אמר השר שטרית (שכיהן אז כשר הבינוי והשיכון) כי "העיר סבלה שנים מחוסר מנהיגות נכונה"; כי בן חמו "יהיה ראש עיר טוב" וכי על שרי קדימה לעזור לו. את דבריו סיים השר שטרית בפניה לבן חמו לפיה "אני מאחל לנו, לקדימה ולך, שתושבי אופקים ישארו ביחד ויבחרו באיש הראוי לראשות העיר". דברים אלה נאמרו, כאמור, במסגרת סיור מפלגתי בעיר אופקים. בדברים אלה הובעה דעת השר כי העיר אופקים סבלה במשך שנים מחוסר מנהיגות נכונה וכי יש מקום להחליף את הנהגת העיר במנהיג מטעם המפלגה עליה הוא נמנה, כמו גם מחויבותו ומחויבות חבריו השרים לפעול לטובת מועמד המפלגה לראשות עיריית אופקים. מדובר בהבעת עמדה בנושא קונקרטי – הנוגע לאיכות הנהגת העיר אופקים, יכולתה למלא את תפקידיה, העברתה מתפקידה ומינויה של הנהגה אחרת תחתיה – אשר הוצגה על רקע שיוכו המפלגתי של שר הפנים. והנה, לאחר פרק זמן קצר של שלושה חודשים, נדרש השר לקבל החלטה בעניין המשך כהונתה של אותה הנהגה שאת תפקודה ביקר באופן כה חריף, ואשר הביע את דעתו כי יש להחליפה. ונזכור, כי להחלטה זו השלכות הפועלות לטובת מועמד מפלגת קדימה בעיר אופקים, ולטובת האינטרסים של המפלגה. כל אלה מובילים למסקנה כי עוצמת החשש לניגוד עניינים היא בדרגה של "אפשרות ממשית" (בהתאם למבחן המחמיר שנקבע בפסיקה, כמבואר לעיל). ודוק – הנחתי היא כי שר הפנים סבר בתום לב כי אין דופי בקבלת החלטה בנושא הנדון על ידו, בהתחשב בכך שהאירוע בחודש מאי 2007 התרחש בעת כהונתו כשר הבינוי והשיכון, קודם שנכנס לתפקידו הנוכחי כשר הפנים (ובפרט כאשר לא הועלתה טענה בהקשר זה קודם לקבלת ההחלטה). דא עקא, וכפי שכבר הוזכר, הבחינה נעשית באמת מידה אובייקטיבית (ראו גם: בג"צ 202/90 י.ב.מ. ישראל נ' משרד המשפטים, פ"ד מה(2) 265, 273 (1990) (להלן: עניין י.ב.מ.)). הסתכלות חיצונית אובייקטיבית על שהתרחש בפרשה שלפנינו, מצביעה כאמור על אפשרות ממשית לניגוד עניינים בנסיבות בהן עולה ניגוד בין האינטרס הטמון בביצוע ראוי של התפקיד לבין האינטרס המפלגתי שבא לידי ביטוי בדברים של השר, שקיבלו ביטוי פומבי. גם לנקודת הזמן בה נאמרו הדברים חשיבות רבה. כפי שהדגשנו, יכול שחלוף זמן ממושך יותר בין האמירה בכנס המפלגתי לבין הפעלת הסמכות, היה מקהה מעוצמתו של ניגוד העניינים. דא עקא שבענייננו, חלף פרק זמן של שלושה חודשים בלבד עד למועד בו ניתנה ההחלטה נושא העתירה. ומכאן מסקנתי בדבר קיומו של ניגוד עניינים בעוצמה הנדרשת, במועד קבלת ההחלטה. לא למותר הוא לשוב ולהדגיש כי הכרעה זו מתייחסת להפעלת סמכותו של השר בהתייחס לעיר אופקים, בנקודת הזמן בה התקבלה ההחלטה, על רקע הנסיבות שפורטו. לפיכך, אין באמור כדי לשלול את יכולתו של שר הפנים להפעיל את סמכותו בהתייחס לרשויות מקומיות אחרות, או בהקשרים אחרים. אין אנו מביעים עמדה גם בהתייחס למצב בו יידרש שר הפנים להפעיל סמכותו בהתייחס לעיר אופקים במועד עתידי כלשהו. יפים לכאן דברים שאמר השופט (כתארו אז) א' ברק בעניין י.ב.מ, אליהם הפנתה בהסכמה השופטת א' פרוקצ'יה בעניין דגש סחר חוץ: "ישאל השואל: היכן יוצב הגבול, ומתי תיפסק אותה 'שרשרת' של ניגוד עניינים? תשובתי היא פשוטה: השרשרת תיקטע באותה חוליה, שממנה ואילך שוב לא יעלה החשש האובייקטיבי לניגוד עניינים. המבחן אינו סיבתי -עובדתי, אלא נורמאטיבי. הכללים בדבר איסור על ניגוד עניינים משקפים השקפה חברתית-אתית באשר להתנהגות הראויה של אדם הפועל למען זולתו. הם נגזרים בכל הנוגע לעובדי ציבור, מרצונה של החברה לשמור על אמון הציבור ברשויות השלטון. בהצבתו של הגבול יש להתחשב כמובן בנסיבות כל עניין ועניין. ... זאת ועוד: בקביעת ההתנהגות הראויה אין להציב אידיאלים שאינם בני השגה. סופם של אלה אינו אלא אכזבה. אין להטיל מגבלות ואיסורים לשמם בלבד. עמדתי על כך בפרשה אחת, בצייני: '... אין להחמיר עם עובדי הציבור לשם החמרה בלבד. יש לקחת תמיד בחשבון את השיקול, כי עובד ציבור מוכשר ויעיל הוא גם עובד ציבור, המעורה בחיי קהילתו והמפתח לעתים פעולות כדין מחוץ לתפקידו כעובד הציבור. יש גם לקחת בחשבון את העובדה כי חלק מעובדי הציבור הם נבחרים, כאשר בחירתם באה לעתים דווקא בשל קרבתם לאינטרסים האחרים עליהם הם מופקדים. הדינים על איסור ניגוד עניינים אינם עומדים בסתירה למציאות מורכבת זו. נהפוך הוא: הדינים הללו משתלבים יפה במציאות זו, ולוקחים אותה בחשבון' ... אכן, עלינו להיות מציאותיים. אך אין לזהות דרישה זו עם הורדת רמת הציפיות. להיות מציאותי אין פירושו לרדת לרמה הנמוכה ביותר. להיות מציאותי אין משמעו ללכת לאחר נוהגי השוק. אכן ההלכה השיפוטית צריכה להדריך את ההתנהגות החברתית על-פי הרמה הראויה הניתנת להשגה" (עניין י.ב.מ, בעמ' 273; עניין דגש סחר חוץ, פסקה 39). כאן גם המקום להדגיש, כי על אף השקפתי לפיה המשיב נמצא במצב בו קיימת אפשרות ממשית לניגוד עניינים בעת שקיבל את ההחלטה, אינני רואה לקבוע כי הוא אכן הושפע משיוכו המפלגתי או מן הדברים שאמר. קביעה כאמור אינה הכרחית בנסיבות העניין, שכן די בהיותו במצב של ניגוד עניינים אסור. עוד נציין כי ככלל, בחינתו של ניגוד עניינים היא בחינה מניעתית ולא תוצאתית. היא באה להקדים רפואה למכה (בג"צ 1993/03 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ראש הממשלה, פ"ד נז(6) 817, 860 – 861 (2003); עניין דגש סחר חוץ, פסקה 38). בצד האמור, משנמצא כי ההחלטה שהתקבלה נגועה בניגוד עניינים, מן הדין להורות על ביטולה, מבלי להיזקק, בשלב זה, לתוכנה (השוו: עניין מהדרין, בעמ' 150 – 151; עניין מושלב, בעמ' 747 – 748 (1993)). לסעד המתאים נתייחס בהמשך הדברים. 16. בשולי הדברים נתייחס לטענת המשיב לשיהוי בהעלאת הטענה בדבר ניגוד עניינים, בשל כך שהועלתה לראשונה בעתירה. בנסיבות המקרה שלפנינו, נראה כי העותרים לא היו נגועים בשיהוי סובייקטיבי, שכן טענתם כי לא היו מודעים לדבריו של שר הפנים אלא עובר להגשת העתירה, לא נסתרה. בצד האמור, צודק המשיב כי הטענה הועלתה בשיהוי אובייקטיבי מסוים: הטענה הועלתה לראשונה בעתירה, שהוגשה לאחר שהתקבלה החלטת שר הפנים, מונתה ועדה אשר החלה לפעול, וחל שינוי בתמונת הניהול העירוני. בצד האמור, יש לבחון את מידת הפגיעה בשלטון החוק ובאינטרס הציבורי המתגלה מתוך המעשה נושא העתירה. כפי שנפסק, בית המשפט לא ידחה עתירה מחמת שיהוי אם משמעות הדבר היא כי עקב כך תיגרם פגיעה חמורה בשלטון החוק ובאינטרס ציבורי חשוב (השוו: ע"א 1054/98 חוף הכרמל נופש ותיירות (1989) בע"מ נ' עמותת אדם טבע ודין, פ"ד נו(3) 385, 399 (2002) השופטת (כתארה אז) ד' ביניש; עע"מ 2273/03 אי התכלת שותפות כללית נ' החברה להגנת הטבע (לא פורסם, 7.12.06) פסקות 86 – 87 לפסק דינה של השופטת א' פרוקצ'יה). במקרה שלפנינו, העתרות לטענת השיהוי משמעה כי תיוותר על כנה החלטה הנגועה בניגוד עניינים שיש לה השלכה של ממש על העיר אופקים, משהביאה להפסקת כהונתם של מי שנבחרו בבחירות דמוקרטיות. נוכח אלה, לא ראינו כי יש לדחות הטענה לניגוד עניינים נוכח השיהוי בהעלאתה. עם זאת, כפי שיוסבר להלן, בשיהוי האובייקטיבי בהעלאת הטענה יש כדי להשליך על הסעד שיינתן. הסעד 17. אפשר שפגם מאותו סוג, יוביל במקרים שונים לתוצאות שונות, לפי הנסיבות של כל מקרה ומקרה. זוהי התורה הידועה בשם בטלות יחסית (או תוצאה יחסית) (השוו: בג"צ 2911/94 באקי נ' מנכ"ל משרד הפנים, פ"ד מח(5) 291, 305 – 306 (1994); רע"פ 2413/99 טור' רחמים גיספן נ' התובע הצבאי הראשי, פ"ד נה(4) 673, 688 – 689 (2001); בג"צ 3081/95 רומיאו נ' המועצה המדעית של ההסתדרות הרפואית בישראל, פ"ד נ(2) 177, 194 – 195 (1996); בג"צ 10455/02 אמיר נ' לשכת עורכי דין, פ"ד נז(2) 729, 739 (2003)). תוצאות הפגם, לרבות הסעד שיינתן על ידי בית המשפט, הן יחסיות, במובן זה שהן עשויות להשתנות ממקרה למקרה לפי חומרת הפגם ויתר נסיבות המקרה. זוהי תפיסה מהותית לפיה בוחן בית המשפט כל עניין הבא לפניו לגופו ועל-פי מכלול נסיבותיו. לעיתים, הפעלתה של התורה האמורה תביא לדחייה במועד כניסתו לתוקף של הסעד המורה על ביטול מעשה המינהל. בית המשפט יכול להצהיר כי ההסדר או ההוראה יהיו בטלים ממועד מסוים בעתיד, כפי שבית המשפט יקבע, ועד אז ההסדר או ההוראה, אף שהם פגומים, יישארו על כנם ובתוקפם. הוראה כאמור ניתנת, במקרים הראויים, משום שהאיזון בין השיקולים השונים הכרוכים במקרה, מוביל למסקנה כי ראוי שהמצב הקיים יימשך עוד פרק זמן מסוים (בג"צ 9232/01 "נח" ההתאחדות הישראלית של הארגונים להגנת בעלי חיים נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נז(6) 212, 263-264 (2003); בג"צ 6652/96 האגודה לזכויות האזרח נ' שר הפנים, פ"ד נב(3) 117, 142 – 143 (1998)). כך למשל פעל בית המשפט מקום בו מצא, בין היתר, כי "אי-החוקיות ... אינה טבועה במהות המצב הקיים; היא בגדר מעוות שיוכל לתקון" (בג"צ 551/99 שקם בע"מ נ' מנהל המכס והמע"מ, פ"ד נד(1) 112, 120 (2000)), ומקום בו נמצא כי אין המדובר ב"הפרה בוטה ומכוונת של הדין" (בג"צ 10/00 עיריית רעננה נ' המפקחת על התעבורה מחוזות ת"א והמרכז, פ"ד נו(1) 739, 756 – 757 (2001)). לפי המסקנה אליה הגענו, נפל פגם בהחלטתו של שר הפנים. פגם זה מחייב את ביטול ההחלטה, אך במקרה שלפנינו, לא את ביטולה המיידי. הפגם נפל בשלב האחרון בהליך המנהלי, מועד בו קיבל השר החלטתו, בעת שהיה בניגוד עניינים. הנחתנו הינה כי שר הפנים סבר בתום לב כי אין דופי בקבלת החלטה בנושא הנדון על ידו. זאת ועוד, הפגם ניתן לתיקון. כך, למשל, בידי הממשלה להעביר את ההחלטה לשר אחר שאינו נגוע בניגוד עניינים (ראו סעיף 31(ב) לחוק יסוד: הממשלה; כן ראו ההסדרים שבסעיף 7(ב) להודעה בדבר כללים למניעת ניגוד ענינים של שרים וסגני שרים, תשס"ג-2003, ואיננו נוקטים עמדה בשלב זה באשר לחלופות אפשריות אלה, כמו גם בשאלת האפשרות לאצול את סמכות השר לעובד ציבור לפי סעיף 33(ב) לחוק יסוד: הממשלה). כפי המובהר, לא ראינו כי נפל פגם בדרך ניהול ההליך המנהלי קודם לשלב בו נדרש שר הפנים לקבל החלטתו: לא נפל פגם בהחלטה למנות ועדת החקירה או בהליך לפניה; בהליך השימוע לפני מנכ"ל המשרד; ובהליך שקיים הדרג המקצועי במשרד הפנים שסופו בהמלצת מנכ"ל המשרד. בנוסף, נזכור כי ביטול ההחלטה והחזרת המצב על כנו כבר בשלב הנוכחי, וקודם שיתאפשר לגורם מוסמך אחר לקבל החלטה, יגרמו לזעזוע נוסף למערכת העירונית, נוסף לטלטלה שהתרחשה, מטבע הדברים, עם מינויה של הועדה הממונה. בהקשר זה ראינו ליתן משקל לשיהוי בהעלאת טענת ניגוד העניינים שהועלתה לראשונה בעתירה, לאחר שכבר התקבלה החלטת שר הפנים, ויושמה הלכה למעשה, כמבואר לעיל. בנסיבות אלה, ראינו לדחות לפרק זמן קצר את מועד כניסתו לתוקף של הסעד המורה על ביטול ההחלטה. בפרק הזמן האמור ניתן יהיה לקבל החלטה מחודשת, על ידי גורם מוסמך אחר, אשר אינו נגוע בניגוד עניינים. ההחלטה החדשה תתקבל על יסוד הנתונים והטענות שהוצגו עובר להחלטה נושא העתירה, ולא תידרש שמיעה נוספת של הגורמים הנוגעים בדבר (אין באמור כדי למנוע ממקבל ההחלטה לפנות בבקשה להבהרה לכל גורם שיידרש, לפי שיקול דעתו). עד להחלטה החדשה, יעמוד המצב הקיים בעינו, והועדה הממונה תמשיך בכהונתה. אם דעתי תשמע, הייתי מציע אפוא לחבריי כי הצו על תנאי יעשה מוחלט, במובן זה שהחלטת שר הפנים מיום 28.8.07 תבוטל. הביטול יושעה לפרק זמן של 60 יום מהיום, על מנת לאפשר קבלת החלטה חדשה על ידי גורם מוסמך אחר, במתכונת עליה עמדנו לעיל, בתוך פרק הזמן האמור. למען הסר ספק יודגש, כי אין אנו מביעים עמדה לגוף ההחלטה שהתקבלה, משלא נדרשנו לסוגיה זו לצורך הכרעה בהליך שלפנינו. היה ותתקבל החלטה חדשה, זכותם של העותרים לפנות בבקשת סעד לבית משפט זה שמורה להם, ככל שתהא עילה לכך. נוכח השיהוי בהעלאת טענת ניגוד העניינים, כמבואר לעיל, אין אנו עושים צו להוצאות. ש ו פ ט השופט א' א' לוי: אני מסכים. ש ו פ ט השופטת מ' נאור: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ע' פוגלמן. ניתן היום, כ' באדר ב' התשס"ח (27.3.08). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 07077670_M09.doc נב מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il