אילנה מזרחי נ. שר הרווחה

פסק-דין בתיק בג"ץ 7738/04 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 7738/04 בפני: כבוד הנשיאה ד' ביניש כבוד השופטת ע' ארבל כבוד השופטת ד' ברלינר העותרת: אילנה מזרחי נ ג ד המשיבים: 1. שר הרווחה 2. הרשות המרכזית לאימוץ בין-ארצי, גב' אלה בלאס 3. הוועדה לחלוקת כספי הערבויות של עמותת "הילד והוריו" עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: כ"ב בכסלו תשס"ז (13.12.06) בשם העותרת: עו"ד א' מילר, עו"ד א' קרן בשם המשיבים: עו"ד ליכט אבי פסק-דין השופטת ע' ארבל: 1. העותרת ביקשה לאמץ ילדה באמצעות עמותה לאימוץ בין-ארצי לאחר שנים רבות של ניסיונות כושלים ללדת ולאחר שבן זוגה לחיים נפטר. תחילה פנתה העותרת לעמותת "יננה", אך לאחר שנשלל רישיונה של עמותה זו עברה העותרת, בהמלצת המפקחת הארצית לאימוץ בין-ארצי ברשות המרכזית (להלן: המפקחת), לעמותת "הילד והוריו" (להלן גם: העמותה). ביום 14.5.02 התקשרה העותרת בהסכם עם העמותה ושילמה לה, על-פי ההסכם, סך של 13,000$ עבור הליכי האימוץ, וסכום נוסף של 11,471 ₪ עבור שירותים נוספים שסופקו על ידי העמותה. במהלך חודש אוגוסט 2002 הודיע מנהל העמותה לעותרת כי אותרה עבורה ילדה מתאימה לאימוץ ברומניה. עוד באותו חודש נסעה העותרת לרומניה שם הוצגה בפניה הילדה. יובהר, כי באותה עת, החל מחודש יוני 2002, החליטה ממשלת רומניה לנקוט במדיניות אימוץ חדשה, לפיה יש צורך בקבלת אישור מיוחד של הגורמים הממשלתיים ברומניה עבור כל אימוץ בין-ארצי. לאחר שהמתינה כחצי שנה למתן האישור לאימוץ הילדה, נודע לעותרת, במרץ 2003, כי מנהל העמותה שם קץ לחייו. זמן מה לאחר מותו, הסתבר למשפחות שהתקשרו עם העמותה על הסתבכות כספית של העמותה ועל כך שהיא פועלת ללא אישור ניהול תקין. העמותה חדלה למעשה מפעילות, והמשפחות הופנו על ידי המפקחת לעמותות מוכרות אחרות וחלקן החלו בהליכי אימוץ חדשים. מקצת המשפחות החליטו, בהתאם להצעת המפקחת, על המשכת הליכי האימוץ באמצעות העמותה ובליוויה של המפקחת, והעותרת ביניהם. העותרת המתינה תקופה נוספת של כשבעה חודשים לקבלת האישור לאימוץ מממשלת רומניה, ומשנואשה פנתה בחודש אוקטובר 2003 לעמותה שלישית בשם "מזל" וביקשה להמשיך דרכה בהליך אימוץ חדש באמצעות עמותה זו. העותרת נאלצה לשלם לעמותת "מזל" סכום נוסף של 16,500$. יוער כי לצורך מימון תשלום זה נטלה העותרת הלוואה מהבנק, וכי המפקחת כתבה עבור העותרת מכתב לבנק ובו ציינה כי העמותה אינה מתפקדת ואינה יכולה להשיב לעותרת את כספה. זמן לא רב לאחר התשלום, הודיעה עמותת "מזל" לעותרת כי אותרה עבורה ילדה לאימוץ מאוקראינה ונמסר לה מועד לטיסה לצורך הבאת הילדה ארצה. יומיים לאחר שניתנה הודעה זו פנתה לעותרת נציגה של עמותת "הילד והוריו" והודיעה לה כי ניתן האישור המיוחל לאימוץ הילדה מרומניה, אשר היתה כבר בת למעלה משלוש שנים, וכי בתוך חודשים ספורים תוכל להביאה ארצה. העותרת, אשר חששה, לדבריה, לסמוך על אישור זה מטעם עמותה אשר חדלה לפעול, החליטה להמשיך בהליכי האימוץ של הילדה שהוצעה לה מטעם עמותת "מזל". העותרת יידעה את המפקחת בהחלטתה זו. ביום 1.1.04 שבה העותרת ארצה מאוקראינה יחד עם ילדתה. 2. במהלך חודש נובמבר 2003 הוקמה ועדה מטעם משרד הרווחה (להלן: הוועדה) לצורך חלוקת כספי הערבות שהפקידה העמותה בהתאם לתקנות אימוץ ילדים (הכרה בעמותה לאימוץ בין-ארצי), התשנ"ח-1998. במסגרת העקרונות שגיבשה הוועדה לצורך חלוקת כספי הערבות נקבע כי לכל משפחה שפנתה לעמותה חדשה יינתן פיצוי מלא לכל סכום שמעבר ל-23,000$, ואילו למשפחה שלא פנתה עד היום לעמותה חדשה, ינתן פיצוי מלא על הסכום אותו היא שילמה לעמותה, פחות 3,000$ עבור שירותים אותם קיבלה המשפחה מהעמותה. 3. העותרת פנתה לוועדה לקבלת הפיצויים בהתאם לעקרונות שהותוו, אך בקשתה נדחתה בנימוק שוויתרה על זכותה לקבל את הילדה באמצעות העמותה. לאחר פנייה נוספת של העותרת קיבלה לידיה מכתב ובו נימוקיה המפורטים של הוועדה לדחיית בקשתה. במכתב מצוין כי העותרת סיכמה עם המפקחת שלא תפנה לכל עמותה חדשה עד לתאריך 1.1.04, וכי תמתין עד לתאריך זה להחלטת שלטונות רומניה. כן סוכם כי בינתיים תחל העותרת בהכנת המסמכים הרבים הנדרשים לצורך פניה לעמותה חדשה, ותבדוק את אפשרויות המימון של פנייה זו. לצורך כך נכתב מכתב המלצה על ידי המפקחת לבנק למתן סיוע כספי עבור העותרת. כן מצוין במכתב כי כשבוע בלבד לפני החלטת ממשלת רומניה המאפשרת את אימוץ הקטינה, ביקרה אחותה של העותרת את הקטינה ברומניה והביאה לה מתנות מהעותרת. הוועדה הבהירה בהחלטתה כי העותרת לא הודיעה כי היא אינה מעוניינת בהמשך הליכי האימוץ ברומניה, ולמרות זאת פנתה, בניגוד למה שסוכם, לעמותה חדשה. עוד נטען שם כי העותרת יכולה היתה לבטל את הפניה לעמותת "מזל" לאחר שנודע על אישור האימוץ שניתן מרומניה, וכי העותרת חרצה את גורלה של הקטינה מרומניה להישאר במשפחה אומנת שאינה מתאימה לה. 4. העותרת טוענת כי דינה של החלטת הוועדה להתבטל. ראשית, היא טוענת כי ההחלטה התבססה על נתונים עובדתיים שגויים. לטענתה, היא פנתה אל עמותת "מזל" בידיעתה המלאה של המפקחת ובתמיכתה, כפי שעולה ממכתבה של המפקחת לבנק. עוד היא טוענת כי בניגוד לנטען במכתב הועדה, לא היתה לה כל ידיעה כי ממשלת רומניה עומדת "בכל רגע" לשנות את מדיניותה ולפתוח את שעריה לאימוץ בין-ארצי, והיא אף הביעה את חששותיה בפני המפקחת. לבסוף היא טוענת, כי גם לאחר שהודיעה לה נציגת העמותה כי אושר האימוץ מרומניה, הוסבר לה כי תיאלץ לחכות מספר חודשים נוספים עד לאימוץ עצמו. שנית, טוענת העותרת כי החלטת הוועדה נשענת על שיקולים זרים ובלתי רלבנטיים, ובהם סבלה של הילדה הרומניה שלא אומצה על ידי העותרת. העותרת טוענת כי שיקול זה הינו זר ובלתי רלבנטי לשאלת זכאותה לפיצוי, וכי ממילא האשמה לכך רובצת על ממשלת רומניה אשר עיכבה את מתן האישור לאימוץ זמן רב. עוד, לטענתה, נגועה ההחלטה בשיקול זר שעניינו תקציבה המוגבל של הוועדה בחלוקת הפיצויים. שלישית, העותרת טוענת כי החלטת הוועדה לוקה בחוסר סבירות קיצונית, שכן העותרת המתינה למעלה משנה לשינוי המדיניות ברומניה ועברה לעמותה חדשה בידיעת ובתמיכת המפקחת. לחלופין, טוענת העותרת כי אף אם גרסת המפקחת נכונה, הרי שאין לדרוש מהעותרת להמתין זמן כה רב לאימוץ ואין בכך כדי לשלול מהעותרת את זכאותה לפיצוי. רביעית, החלטת הוועדה, לטענת העותרת, עומדת בניגוד למתחייב בתקנות ובעקרונות שקבעה הוועדה. חמישית, טוענת העותרת כי החלטת הוועדה מפלה בינה לבין עשרות משפחות אחרות אשר כמוה בחרו להתקשר עם עמותה אחרת, לאחר שהעמותה נקלעה למשבר. שישית, העותרת טוענת כי לא ניתנה לה הזדמנות להשמיע את טענותיה בפני הוועדה. 5. המשיבים טוענים כי החלטת הוועדה הינה סבירה וכי לא נפל בה כל פגם משפטי המצדיק את התערבותו של בית משפט זה. לדבריהם, מטרתם של כספי הערובה המפקידות העמותות הינה לשפות את המתקשרים עם העמותה במקרה שהעמותה לא מילאה את התחייבותה כלפיהם ולא סיפקה את השירות עבורו ניתן התשלום. המשיבים מבהירים כי הקשיים באימוץ ילדים מרומניה אינם ייחודיים לעמותה, אלא ליוו כל אדם שביקש לאמץ ממדינה זו באותה תקופה. כן הם מציינים כי בעמותות אחרות יכולה היתה המשפחה להחליט שלא להמתין לאישור מרומניה ולהתחיל בהליכי אימוץ ממדינה אחרת. עם זאת, המשפחות אשר התקשרו עם עמותת "הילד והוריו" נאלצו לפנות לעמותה אחרת על מנת לפתוח בהליכי אימוץ חדשים בשל מצבה של העמותה. המשיבים מדגישים כי העותרת בחרה להמשיך את הליכי האימוץ מרומניה באמצעות העמותה והרשויות בישראל, שאף שלחו מכתב עם בקשה מיוחדת בעניינה לרשויות ברומניה. הם מציינים כי היה ברור לרשויות האימוץ כי העותרת מעוניינת להמשיך ולמצות את מהלך האימוץ מרומניה, ואף נקבע תאריך יעד למיצוי הליך זה, אך העותרת פנתה עוד לפני חלוף מועד זה לעמותה אחרת. לפיכך סבורים המשיבים כי העמותה קיימה את התחייבויותיה כלפי העותרת ועל-כן העותרת אינה זכאית לפיצוי בשל החלטתה שלא לממש את אישור האימוץ שניתן לה. 6. ביום 2.11.05 התקיים הדיון הראשון בעתירה זו, בו החליט ההרכב בראשות המשנה לנשיא מ' חשין, לאחר שיג ושיח עם הצדדים, כי המשיבים יבדקו את עניינה של העותרת פעם נוספת בלא שהם מתחייבים לדבר, ויגישו הודעה משלימה לבית המשפט. ביום 12.12.05 הוציא המשנה לנשיא מ' חשין החלטה המורה לעותרת להגיש את תגובתה לעניין צירוף תביעתה הכספית בעתירה זו לתביעה אזרחית שהיא מנהלת נגד המדינה ואשר תלויה ועומדת. לאחר קבלת כל התגובות החליט בית משפט זה ביום 28.12.05 להוציא צו על תנאי בעתירה, וביום 13.12.06 קיימנו דיון במעמד הצדדים לעתירה. למרות הצעתנו כי הצדדים יגיעו להסדר ביניהם, לא צלח הדבר, וברצוננו לציין כי אנו מצרות על כך. הרצון להימנע מתוצאה שאינה צודקת טבועה בשורשי שיטתנו המשפטית ושזורה בה כחוט השני. אמר בהקשר אחר הנשיא זמורה כי "יש להימנע, עד כמה שאפשר, מתוצאות כאלה המספקות אולי את השכל המשפטי הפורמלי, אבל אינן מספקות את רגש הצדק והיושר" (ע"פ 1/48 סילוסטר נ' היועץ המשפטי לממשלת ישראל, פ"ד א(1) 5, 19 (1949)). במקרה דנו, אני סבורות כי היה ראוי להגיע להסכמה אשר תספק את תחושת הצדק והיושר של כל הצדדים. 7. מכל מקום, לאחר שמיעת טענות הצדדים, אנו סבורות כי דין העתירה להתקבל, במובן זה שהעניין יוחזר לדיון נוסף בוועדה שתשמע את העותרת ותשקול את מכלול השיקולים הרלוונטיים. על מנת שתתקבל החלטה מאוזנת ונכונה בעניין זה המערב סוגיות רגישות ביותר, על הוועדה לשמוע את גרסתה וטענותיה של העותרת ולהחליט על סמך מכלול השיקולים הרלבנטיים. עיקרון יסוד של המשפט המנהלי הוא כי על ההחלטה המנהלית להתקבל לאחר שנאספו כל הנתונים האמינים הרלוונטיים לעניין, ועליה להיות מבוססת על תשתית ראיות מנהליות מוצקה במידה מספקת (ראו בג"ץ 987/94 יורונט קווי זהב (1992) בע"מ נ' שרת התקשורת, פ"ד מח(5) 412, 423-425 (1994); כן ראו יצחק זמיר הסמכות המנהלית כרך ב 733-761 (1996) (להלן: זמיר)). יסוד נוסף במשפט המנהלי הינו חובתה של רשות מנהלית ליתן לאדם שעלול להיפגע מהחלטתה את ההזדמנות הנאותה להשמיע את טענותיו. התנאים לחובתה זו הינם כי מדובר בהחלטה הכרוכה בפגיעה באינטרס מוגן של הנפגע ובאופן ישיר וממשי (זמיר, בעמ' 793). אנו סבורות כי התנאים הללו מתקיימים בענייננו. שני עקרונות יסוד אלו – ביסוס ההחלטה על מכלול הנתונים וחובת השימוע - מצדיקים לטעמנו תוצאה זו. 8. תקנה 2(5) לתקנות אימוץ ילדים (הכרה בעמותה לאימוץ בין-ארצי), התשנ"ח-1998 קובעת כי אחד התנאים להכרה בעמותה לאימוץ בין-ארצי הוא הפקדת ערבות על סך 500,000 ₪ לטובת הרשות המרכזית לאימוץ בין-ארצי לצורך הבטחת תשלומים של המבקשים לאמץ ילד באמצעות העמותה. עמותת "הילד והוריו" נקלעה לקשיים כלכליים ואחרים לאחר מותו של מנהלה והתקשתה להמשיך ולתפקד החל מחודש מרץ 2003. לפיכך פנתה המפקחת למשפחות אשר התקשרו עם העמותה והציבה בפניהן שתי אפשרויות: האחת, לעבור להליך אימוץ חדש בעמותה אחרת; השניה, להמשיך באימוץ אותו החלו באמצעות העמותה, תוך מתן סיוע מצד הרשות המרכזית ומצד המפקחת ככל הניתן. העותרת, אשר כבר במהלך חודש אוגוסט 2002 פגשה בילדה מרומניה שאותה היתה מיועדת לאמץ באמצעות העמותה, החליטה להמשיך בהליכי האימוץ של אותה ילדה. יש לזכור כי על מנת לפנות להליכי אימוץ בעמותה חדשה היה על העותרת לגייס סכום כסף לא מבוטל, וזאת טרם שהובטחה החזרת הכספים על ידי העמותה הקורסת. לאחר שחיכתה חודשים נוספים, ולאחר שהתקבל אישור אימוץ מרומניה עבור ילדים אחרים מיועדים לאימוץ, ואשר לא כלל את הילדה שהיתה מיועדת לאימוץ על ידי העותרת, ולאור מצבה של העמותה שהתקשתה לתפקד לאחר מות מנהלה, החליטה העותרת, על דעת המפקחת, להתחיל בתהליכי אימוץ בעמותה אחרת. כאן מתפצלות הגרסאות העובדתיות. בעוד שהמפקחת טוענת כי סיכמה עם העותרת כי תעבור לעמותה אחרת רק בינואר 2004, טוענת העותרת, תוך שהיא מתבססת על המכתב שנכתב על ידי המפקחת לבנק, כי המפקחת היתה מודעת למעבר לעמותה החדשה, והיא תמכה בה ועודדה אותה בכך. מכל מקום, גם אם לא כך התכוונה המפקחת, כך הבינה העותרת לטענתה. 9. במצב דברים זה, אנו סבורות כי על הוועדה לשמוע את טענותיה והסבריה של העותרת, לבחון את גרסתה העובדתית, ואת האופן בו היא ראתה את הדברים על בסיס הנתונים האובייקטיבים הקשים שנוצרו, ולאפשר לה לנסות לשכנע את הוועדה בצדקת טענותיה. לאחר מכן, על הוועדה לשקול האם אין בטענות העותרת כדי לשנות מהחלטת הוועדה שלא ליתן פיצוי לעותרת. על הוועדה להביא בחשבון כי לכל המשפחות שהתקשרו עם העמותה ניתנה אפשרות לעבור לעמותה חדשה, וכי משפחות אלו פוצו על ידי הוועדה. עליה גם להביא בחשבון את השיקולים שעמדו בבסיס החלטתה של העותרת שלא לפנות לעמותה חדשה עת האפשרות הוצעה לה. עליה להתחשב בכך שלכאורה המפקחת תמכה בהחלטתה של העותרת לעזוב את העמותה ולהתחיל הליכים בעמותה אחרת, מקום שם אולי ישחק לה המזל מהר יותר, או לפחות היה זה על דעתה של המפקחת, והיא אף נתנה לעותרת מכתב המלצה לקבלת הלוואה מהבנק, המפרט את הנסיבות המיוחדות של המקרה, ובכלל זה סגירת שערי האימוץ על ידי רומניה ואי תפקודה של העמותה איתה התקשרה העותרת לצורך האימוץ. כמו כן, על הוועדה להביא בחשבון את העובדה שהעותרת המתינה זמן רב לקבלת אישור האימוץ מרומניה. ייתכן שהסיכויים לאמץ בדרך זו נראו לעותרת קלושים בהינתן שהאישור המיוחל לאימוץ לא התקבל במשך זמן רב, ובמצב בו העמותה הפסיקה לתפקד, כך שהעותרת סברה שיש קושי במציאות שנוצרה לטפל בענייניה באופן שיקדם את הליכי האימוץ. על הוועדה לראות את התמונה המלאה על כל היבטיה בהתחשב במציאות המיוחדת שנוצרה, ולבחון את דבריה של העותרת, כמו גם את עמדתה של המפקחת, וכל חומר רלבנטי שתמצא לנכון. נסיבות אלו ואחרות צריכות להיכלל במסגרת השיקולים שישקלו לקראת קבלת החלטה מושכלת ומבוססת בעניין זה. לו דעתי תישמע אציע לחברותי, לקבל את העתירה להחזיר את העניין לוועדה לשמיעת העותרת ולקבלת החלטה חדשה בעניינה. המשיבים ישאו בהוצאות העותרת בסך 7,000 ₪. ש ו פ ט ת הנשיאה ד' ביניש: מסכימה אני עם פסק דינה של חברתי השופטת ארבל ורואה להוסיף הערותיי בעקבות השתלשלות הטיפול בעתירה. עניינה של העותרת נידון בפנינו במספר דיונים. בטרם החלטנו ליתן צו-על-תנאי ואף לאחר מכן, הצענו לצדדים להידבר ביניהם והמלצנו למשיבים לשוב ולשקול את הנסיבות יוצאות הדופן של המקרה, על אף תחושת האכזבה וחוסר האמון שנוצרה אצל פקידת האימוץ מהתנהגותה של העותרת. ניכר מטענות הצדדים כי מעבר לטענות המשפטיות והעובדתיות שהועלו בפנינו נוצרו בין העותרת לפקידת הסעד לפי חוק האימוץ, המכהנת כמפקחת ארצית על האימוץ הבין-ארצי, הגב' טל, משקעים רווים מטען של אכזבה ופגיעה באמון שנתנה המשיבה בעותרת. העותרת מנסה לקעקע את גירסתה העובדתית של פקידת הסעד ביחס להשתלשלות העובדות בפרשה, ומטילה בכך דופי בעובדת ציבור שעשתה מאמצים רבים לסייע לה משך תקופה ארוכה וליוותה אותה לאורך דרכה להשלמת אימוץ. לגירסתה של הגב' טל כפי שהובאה בפנינו בתצהירה, כיוון שראתה את מצוקת העותרת, נתנה בידה את המכתב נספח ד' לעתירה, שנועד לסייע לעותרת להתחיל בגיוס כסף עוד לפני ינואר 2004, וזאת כדי שתוכל לפנות לעמותה אחרת אם לא יסתיים באורח חיובי אימוץ הקטינה מרומניה עד לחודש ינואר. לטענת המשיבה, נוכח העיכובים בהליכים שהיו תלויים ועומדים ברומניה ונגרמו על ידי השלטונות שם, היתה העותרת קצרת רוח ולא המתינה לתשובה מרומניה, אלא פנתה זמן קצר לפני קבלת התשובה החיובית לעמותת "מזל" לצורך הליך אימוץ במסלול שונה. בפנייתה של העותרת עוד בחודש נובמבר לעמותת "מזל" היא לא עמדה בסיכום שהיה בינה לבין המפקחת הארצית כי היא תמתין עד לינואר 2004. לפי הטענה, כתוצאה מהתנהגותה של העותרת נגרמה אכזבה ופגיעה לקטינה אשר היתה מיועדת לאימוץ בידי העותרת. כנגד טענות אלה של המדינה, מן הראוי כי יישקל הנתון יוצא הדופן של המכתב שנתנה המשיבה לעותרת עוד ביום 29.10.2003, כדי לתמוך בפנייתה לבנק "יהב" מתוך רצון טוב לסייע לה. מכתב זה כלל המלצה של המפקחת לבנק למתן סיוע כספי עבור העותרת, בלא לסייג את מועד הפנייה לעמותה חדשה. המכתב האמור יצר מצג, העומד בפני עצמו ויוצר לכאורה מכשול אובייקטיבי שיש בו כדי לחסום בפני המשיבה את הטענה כי העותרת פעלה על דעת עצמה. זאת לא משום שגרסת המפקחת בדבר ההבנה שהיתה בינה לבין העותרת אינה אמינה כשלעצמה אלא משום שאף לגישת המפקחת, האמור במכתב מטעמה אינו תואם את ההסכמה בעל-פה עם העותרת. חוסר התאמה זה במצג שהציגה רשות מרשויות המדינה עשוי להקים מחסום של מניעות למשיבה לעניין סירובה המוחלט לכלול את העותרת בין יתר הזכאים להחזר כספים מכספי הערבות של עמותת "הילד והוריו". בנסיבות העניין מן הראוי, אפוא, כי הוועדה לחלוקת כספי הערבויות, תיתן לעותרת הזדמנות להשמיע טענותיה; תבחן את טיעוניה ותשקול את עניינה וטענותיה על פי אמות המידה בהן היא בוחנת את עניינם של הזכאים שבאו בפניה. על הוועדה להביא בחשבון, בין היתר, את המצג שהציגה המשיבה מחד גיסא; אל מול הטענה בדבר תרומתה של העותרת למצב שנוצר מאידך גיסא. שאלת זכאותה של העותרת לפיצוי ושיעורו של פיצוי זה, ייגזרו מהאיזון בין מכלול השיקולים הרלוונטיים לעניין הנדון. ה נ ש י א ה השופטת ד' ברלינר: אני מסכימה לתוצאה המשותפת ולאמור בחוות הדעת של שתי חברותיי. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ע' ארבל. ניתן היום, כ"ז בטבת תשס"ז (17.1.07). ה נ ש י א ה ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 04077380_B12.doc עכ מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il