בג"ץ 7712/04
טרם נותח
אהובה וינברג נ. עיריית תל אביב-יפו
סוג הליך
עתירה לבית משפט גבוה לצדק (בג"ץ)
פסק הדין המלא
-
פסק-דין בתיק בג"ץ 7712/04
בבית המשפט העליון
בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ
7712/04
בפני:
כבוד השופט א' ריבלין
כבוד השופטת מ' נאור
כבוד השופט א' רובינשטיין
העותרים:
1. אהובה
וינברג
2. א. רבקה הרן ז"ל
ב. יאלי הרן
3. מ.ע.ג.ן - יעוץ וניהול נכסים בע"מ
4. מ.ו. השקעות בע"מ
5. וינברג-דורון ושות', עו"ד ונוטריונים
נ ג ד
המשיבים:
1. עיריית תל
אביב-יפו
2. שר האוצר
3. שר הפנים
עתירה למתן צו על תנאי
תאריך הישיבה:
י"ח בכסלו התשס"ו
(19.12.2005)
בשם העותרים:
עו"ד גיא וינברג
בשם המשיבה 1:
עו"ד דנה רייס
בשם המשיבים 2-3:
עו"ד יוכי גנסין
פסק-דין
השופטת מ' נאור:
עניינה של העתירה בארנונה כללית שהטילה
המשיבה 1 בשנת 2001 (להלן: צו הארנונה) וכן בצווי הארנונה לשנים 2004-2002, אשר
נסמכים על צו הארנונה לשנת 2001. 5 העותרים הינם בעלים, שוכרים ומנהלים של שני
בניינים הנמצאים בשטח המשיבה 1, המחוייבים בתשלומי ארנונה על פי הצווים האמורים.
לשם פשטות ומאחר והשתלשלות העניינים לגבי כל עותר דומה, נתייחס לכולם יחדיו (להלן,
יחד: העותרים).
הרקע לעתירה
1. ביום 26.11.2000 החליטה המשיבה 1 (להלן:
העירייה או עיריית תל אביב-יפו) לאשר צו ארנונה חדש לשנת 2001, אשר כלל שינויים
כאלה ואחרים לעומת צו הארנונה לשנת 2000 ובכלל. בסמוך לאחר מכן נשלח צו הארנונה
לאישור המשיבים 2,3 (להלן: השרים) ואלו נתנו ביום 24.10.2001 את אישורם לצו.
באישור השרים נאמר, בין היתר:
"אישור חריג להטלת
ארנונה
לפי חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי
תקציב והמדיניות הכלכלית לשנת 2001), התשס"א-2001
בתוקף סמכותנו לפי תקנה 9(א) ו- 9(ב) לתקנות ההסדרים במשק המדינה
(ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 2000), התש"ס-2000, אשר הוחלו בשנת הכספים
2001 לפי סעיף 2 לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב
והמדיניות הכלכלית לשנת 2001), התשס"א-2001 (להלן תקנות הארנונה) ובהסתמך על
צו המיסים של עיריית תל אביב (להלן העירייה), כפי שהתקבל בהחלטת המועצה מיום כח'
בחשון תשס"א (26 בנובמבר 2000), והחלטות המועצה לענין העלאות ארנונה שהתקבלו
באותה ישיבה, (להלן צו המסים), הרינו מחליטים כדלקמן:
1. לאשר העלאה חריגה /
הפחתה / שינוי סיווג / תת סיווג כפי שהחליטה על כך המועצה בצו המסים בסעיפים אלו:
...
2. לאשר העלאה חריגה בשיעור
2.12% לנכסים המפורטים לעיל בסעיף 1 ולנכסים אלה:
...
3. ..."
2. לאחר מתן אישור השרים שלחה העירייה
לעותרים חשבונות ארנונה מעודכנים ובהם חיוב ארנונה – ככלל, לכל שנת 2001 – בהתאם
לצו הארנונה ולאישור השרים. העותרים, שלא שבעו נחת מחיוב זה, פנו לעירייה וטענו כי
אישור השרים מהווה "תוספת ארנונה" ולכן יש לחייבם בסכומים שאושרו, אך
מיום מתן האישור ולא מתחילת שנת 2001. כמו כן ביקשו העותרים לדעת האם עמדה העירייה
בתנאים הקבועים לצורך אישור "תוספת ארנונה" כגון פרסום אישור השרים
ברשומות וקיומן של "נסיבות מיוחדות". העותרים הודיעו לעירייה (ביום
24.1.2002) כי יש לראות בפנייתם השגה. העירייה השיבה לעותרים כי טענותיהם אינן
נכללות בקבוצת הנושאים עליהם ניתן להגיש השגה. כחודש לאחר תשובת העירייה הגישו
העותרים ערר ובו חזרו על טענותיהם. ביום 26.6.2002 נדחה הערר הלכה למעשה, בהודעה
שנשלחה לעותרים מאת מנהל יחידת השגות ועררים בעירייה.
3. כשנה וחצי לאחר מכן, ביום 21.1.2004,
הגישו העותרים המרצת פתיחה לבית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו (ה"פ 234/04).
יצויין כי בין לבין אישרה העירייה את צווי הארנונה לשנים 2002, 2003 ו- 2004
המתבססים על צו הארנונה לשנת 2001. בהמרצת הפתיחה חזרו העותרים פעם נוספת על
טענותיהם כפי שפירטן בית המשפט (כב' השופטת ה' גרסטל):
"המבקשות הגישו תובענה זו נגד המשיבים בבקשה ליתן פסק-דין הצהרתי
שלפיו הצו [לשנת 2001] בטל מחמת העדר פרסום ברשומות ו/או העדר נסיבות מיוחדות ו/או
הפעלת שיקול דעת באופן בלתי סביר. כפועל יוצא, נתבקש להצהיר שהארנונה הכללית לשנת
2002 והארנונה הכללית לשנת 2003 בטלות, ככל שהן מתבססות על הצו. לחילופין, נתבקש
להצהיר שהצו אינו חל רטרואקטיבית וכוחו יפה רק מיום 24.10.01. לחילופי חילופין,
נתבקש להצהיר שאף אם הצו אינו בטל, תעריפי הארנונה הנגבים עבור מחסנים ועסקים הנם
בלתי סבירים, ולכ[ן] בטלים"
המשיבים בבית המשפט המחוזי – שהם המשיבים
לפנינו – הגישו בקשה לסילוק התובענה על הסף ובית המשפט המחוזי נעתר לבקשה והורה
ביום 1.8.2004 על מחיקת התובענה:
"משקבעתי שהסמכות העניינית לדון בטענות שהועלו נתונה לבית המשפט
העליון ביושבו כבית-משפט גבוה לצדק, איני מוצאת מקום להידרש לשאר הטענות המקדמיות
שהעלו המשיבים לפני.
...
מכל האמור לעיל, אני מורה על מחיקת התובענה, מבלי שיש בכך כדי למנוע
מהמבקשים להגיש עתירה חדשה לערכאה המתאימה"
4. העתירה שלפנינו הוגשה ביום 22.8.2004 – כארבע
שנים מיום החלטת העירייה על צו הארנונה לשנת 2001; כשלוש שנים מיום מתן אישור
השרים; ויותר משנתיים מיום דחיית הערר.
טענות בעלי הדין
5. העותרים טוענים כי צו הארנונה לשנת 2001
בו שונו, בין היתר, תעריפים וסיווגים קיימים, מהווה רפורמה אשר השפיעה בצורה משמעותית
על אלפי נכסים בעיר תל אביב. לגישתם, צו הארנונה ואישור השרים מהווים "תוספת
ארנונה" ועל כן על המשיבים לעמוד בתנאים הקבועים בסעיף 11 לחוק הסדרים במשק
המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: החוק או חוק
ההסדרים) כשהעיקרי שבהם הוא פרסום אישור השרים ברשומות וכן החלת האישור אך מיום
נתינתו. כמו כן טוענים העותרים כי יש לפרש בצמצום את החריגים לעקרון הקפאת תעריפי
הארנונה. לבסוף טוענים העותרים כי צו הארנונה הנו בלתי סביר.
6. העירייה מזה והשרים מזה הגישו תגובות
נפרדות לעתירה אך לשם פשטות נציג את טענותיהם יחדיו. טענתם הראשונה של המשיבים
היא, כי העתירה לוקה בשיהוי כבד ודינה להדחות על הסף. לגופו של עניין הם מסבירים
כי מטרת הרפורמה בארנונה, כפי שבאה לידי ביטוי בצו הארנונה לשנת 2001, הייתה פישוט
צווי ארנונה קודמים, שנבנו נדבך על נדבך והגיעו למצב בלתי אפשרי של 29,000 סעיפים.
תוצאות הרפורמה, היו עליית תעריפים של חלק מהנכסים וירידת תעריפים לנכסים אחרים.
המשיבים מדגישים כי כדי למנוע שינוי קיצוני בתעריפים נקבע שיישום צו הארנונה יהיה
מדורג כך שבכל שנה העירייה מעלה (או מפחיתה) את סכום הארנונה בשיעור שלא עולה על
10% מהסכום שהייתה רשאית היא לגבות ללא אישור השרים לצו. בעניין אישור זה מסבירים
המשיבים, כי אין מדובר באישור "תוספת ארנונה" המוטלת בתוך שנת הכספים,
כטענת העותרים, אלא מדובר ב"אישור חריג" של צו הארנונה – עליו הוחלט
בעירייה עוד לפני תחילת שנת הכספים – וזאת על פי סעיף 9 לחוק ותקנה 9 לתקנות
הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 2000), התש"ס-2000
(להלן: התקנות). משכך, אין להחיל על אישור השרים את הדרישות הקבועות בחוק
ל"תוספת ארנונה". בכל הנוגע לשאלת הסבירות טוענים המשיבים כי בענייני
ארנונה נתון להם שיקול דעת רחב ובית משפט יתערב רק במקרים קיצוניים של אי סבירות
רבתי, אשר מקרה זה אינו נמנה עליהם. ממילא טוענים המשיבים שהתעריפים שנקבעו סבירים
הם. לסיום מבקשים המשיבים כי אם ימצא שנפל פגם בצווי הארנונה יופעל מודל הבטלות
היחסית.
אקדים ואומר: נקודת המוצא של העותרים היא
כי צו הארנונה ואישור השרים מהווים "תוספת ארנונה", ולא היא – המדובר
הוא ב"אישור חריג".
ארנונה כללית, "אישור
חריג" ו"תוספת ארנונה"
7. סמכות עיריות להטיל ארנונה כללית על נכסים
שבתחומן עברה מספר תהפוכות במהלך השנים וניתן לחלק את ההיסטוריה החקיקתית בענין זה
לשלוש תקופות (רע"א 11304/03 כרטיסי אשראי לישראל
בע"מ נ' עירית חיפה (טרם פורסם, פסקה 14)). עד שנת 1967 סמכותן של
עיריות, בענייני ארנונה, הייתה מוגבלת במובן זה שכל צו ארנונה היה כפוף לאישור מיניסטריאלי. פרסום צו
הארנונה, עם האישור, נעשה בתחומה של כל עירייה. בשנת 1967 בחוק לתיקון פקודת
העיריות (מס' 5), תשכ"ז-1967 שונו הכללים ובכל הנוגע לארנונה כללית ניתנה
לעיריות סמכות רחבה יותר כך שצו הארנונה, עליו החליטה מועצת עיר, לא היה כפוף עוד
לאישור מיניסטריאלי. פרסום צו הארנונה, שלא היה זקוק עוד לאישור מיניסטריאלי, נעשה
גם בתקופה זו בתחומה של כל עירייה. התקופה השלישית הממשיכה עד היום, החלה בשנת
1985, כאשר במסגרת המאמץ לדיכוי האינפלציה במשק הישראלי, הוגבלה "היד
החופשית" שניתנה לעיריות בהטלת ארנונה. מאז שנה זו, שיעורי הארנונה נמצאים
תחת משטר של "דיני הקפאה" שתכליתם היא "ריסונה והגבלתה של העלתם של
תעריפי הארנונה המוטלת על-ידי הרשויות המקומיות כדי למנוע השפעות שליליות על משק
המדינה" (עע"מ 3874/02 עיריית חדרה נ' חברת
שיקרצ'י תעשיות (1995) בע"מ, פ"ד נח (5) 877, 886).
"דיני ההקפאה" קבעו למעשה כי הסמכות להטיל ארנונה תישאר בידיהן של
הרשויות המקומיות אך הוגבל כוחן של הרשויות לשנות את תעריפי
הארנונה ונקבע בין היתר כי לשם העלאת תעריפים יש צורך
באישור מיניסטריאלי. בכל אופן, דרך הפרסום נותרה כשהייתה. בשנת 1993 נערך שינוי
במשטר "דיני ההקפאה" ונתקבל חוק ההסדרים על פיו שרי האוצר והפנים יקבעו
בתקנות סכומים מזעריים ומרביים לארנונה כללית וכן כללים נוספים. מעבר לכך לא שונתה
סמכותן של עיריות להטיל ארנונה. וכך קבעה הוראת סעיף 8 לחוק ההסדרים בתקופה
הרלבנטית לענייננו:
ארנונה כללית
8. (א)
מועצה תטיל בכל שנת כספים ארנונה כללית על הנכסים שבתחומה שאינם אדמת בנין;
הארנונה תחושב לפי יחידת שטח בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמקומו, ותשולם בידי
המחזיק בנכס.
(ב) השרים יקבעו בתקנות את סוגי הנכסים וכן
כללים בדבר אופן חישוב שטחו של נכס, קביעת שימושו, מקומו וסיווגו לענין הטלת
ארנונה כללית.
בהמשך קבעה
הוראת סעיף 9 לחוק ההסדרים את הכללים לארנונה:
כללים לארנונה
9. (א) השרים
יקבעו בתקנות סכומים מזעריים וסכומים מרביים לארנונה הכללית אשר יטילו הרשויות
המקומיות על כל אחד מסוגי הנכסים, וכללים בדבר עדכון סכומי הארנונה הכללית, וכן
רשאים הם לקבוע יחס בין הסכומים אשר יוטלו על כל אחד מסוגי הנכסים...
(ב) רשות
מקומית תקבע את סכומי הארנונה הכללית לכל שנת כספים, בהתאם לכללים שייקבעו
בתקנות לפי סעיפים 8(ב) ו- 9(א) ... ; בתקנות כאמור יכול שייקבע כי –
(1) רשות
מקומית רשאית להעלות את סכומי הארנונה הכללית, דרך כלל או לסוג נכסים, בשיעור
גבוה מן האמור, ובלבד שהעלאת ארנונה בשל נכס שאינו מבנה מגורים תותנה בהעלאת
ארנונה בשל נכס מסוג מבנה מגורים, בהתאם לנוסחה שתיקבע בתקנות;
(2) רשות
מקומית רשאית להטיל ארנונה שלא בהתאם לכללים כאמור, ובלבד שקיבלה לכך אישור
השרים; תחילתו של האישור בראשית שנת הכספים שבשלה הוא ניתן; שר הפנים או מי שהוא
הסמיך לכך יודיע לועדת הכספים של הכנסת על מתן האישור.
...
8. הסמכות להטיל ארנונה היא איפוא של העירייה
אך עליה לקבוע את סכומי הארנונה לכל שנת כספים "בהתאם לכללים שייקבעו בתקנות
לפי סעיפים 8(ב) ו- 9(א)" (סעיף 9(ב) לחוק). על פי סעיף 8(ב) לחוק סוגי
הנכסים וכן הכללים בדבר אופן חישוב שטחו של הנכס, קביעת שימושו, מקומו וסווגו,
ייקבעו על ידי השרים בתקנות ועל פי סעיף 9(א) לחוק, ייקבעו בתקנות סכומים מזעריים
וסכומים מרביים לארנונה על כל אחד מסוגי הנכסים. יחד עם זאת, על פי סעיף 9(ב)(2)
לחוק (כפי שחוקק בשנת 1998) ניתן לקבוע בתקנות גם חריג אשר יאפשר לעירייה להטיל
ארנונה שלא בהתאם לכללים
האמורים, ובלבד שהתקבל אישור השרים. חריג שכזה
אכן מופיע בתקנות ואלו מגדירות "אישור חריג" שיכול להינתן על ידי השרים.
וכך נקבע בתקנה 9 לתקנות (בהתאם לתיקונה בסעיף 2 לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני
חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2001), תשס"א-2001 – תיקון
עליו עוד נעמוד בהמשך):
אישור חריג
9. (א)
מועצה רשאית להטיל ארנונה בשנת הכספים 2001, שלא כאמור בתקנות 7 ו-8 בסכום שלא
יעלה על הסכום המרבי -
(1)
באישור שר הפנים, או מי שהוא הסמיך לכך, בנכס מסוג מבני מגורים;
(2)
באישור שר הפנים ושר האוצר או מי שהם הסמיכו לכך, בנכס שאינו מבנה מגורים.
(ב) מועצה
רשאית, באישור שר הפנים ושר האוצר או מי שהם הסמיכו לכך, לשנות סוג סיווג או תת
סיווג של נכס שלא כאמור בתקנה 4.
(ג) בקשה
לפי תקנות משנה (א) או (ב) תגיש הרשות המקומית עד כ"ב באייר התשס"א
(15 במאי 2001); לבקשה יצורף אישור היועץ המשפטי של הרשות המקומית על כך שהיא
מוגשת בהתאם להוראות תקנות אלה.
(ד) שר הפנים או מי שהוא הסמיך לכך יודיע לועדת
הכספים של הכנסת על מתן אישור לפי תקנת משנה (א) או (ב).
9. למעשה, מאז שנת 1986 ועד היום, על אף משטר
"דיני ההקפאה", כמעט תמיד ניתנה לשרים הסמכות לאשר באופן חריג הטלת ארנונה גבוהה יותר, מאשר הותר ככלל להטיל. כך אנו
מוצאים, כבר בשנת 1986, את הוראת סעיף 27א לחוק הסדרים לשעת חירום במשק המדינה,
התשמ"ו-1985:
סייג לגביית ארנונות
27א. לא תגבה רשות מקומית ארנונה כללית לשנת
הכספים 1986 בסכומים שיש בהם העלאה של יותר מ- 170% מעל שיעורי הארנונות לשנת
הכספים 1985, אלא
באישור שר הפנים ושר האוצר; ...
הוראות דומות ניתן למצוא לאורך השנים
(סעיף 14(ג) לחוק יציבות המשק (הוראות שונות), התשמ"ז-1987; סעיף 1(ג) לחוק
הארנונה הכללית (סייג להעלאה בשנת הכספים 1988), התשמ"ח-1988; סעיף 20(ג)
לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה), התשמ"ט-1989; סעיף 1(ג) לחוק
הארנונה הכללית (סייגים להעלאה בשנת הכספים 1990), התש"ן-1990; סעיף 9(ד)(2)
לחוק הסדרים במשק המדינה (היטלים וארנונה), התשנ"א-1991; סעיף 12(ו) לחוק
הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה)(מס' 2), התשנ"ב-1992). בשנת 1993 חל כאמור
שינוי ונוספו ל"דיני ההקפאה" התקנות, שהותקנו על פי חוק ההסדרים, והחל
משנת 1996 ניתן למצוא בתקנות מחדש את סמכות השרים למתן אישור חריג להטלת ארנונה
גבוהה יותר (כאמור לעיל, בשנת 1998 תוקן חוק ההסדרים ונקבעה האפשרות לעשות כן
בתקנות).
10. מכל האמור לעיל עולה, כי בתקופה הרלבנטית
לענייננו עירייה היא זו שהטילה את הארנונה והיו נתונות לה למעשה שתי אפשרויות. הראשונה, הטלת ארנונה על פי הכללים הקבועים בתקנות והשניה הטלת ארנונה שלא על פי הכללים בכפוף לאישור השרים והכל
כקבוע בחוק ההסדרים. מלבד זאת עירייה כפופה לדינים נוספים. על פי הקבוע בפקודת
העיריות [נוסח חדש] (להלן: הפקודה) הארנונה מהווה חלק מסעיף ההכנסות בתקציבה של
עירייה (סעיף 2 לתוספת הרביעית לפקודה). את התקציב יש לאשר ככלל עד לתחילת שנת
הכספים שאליה מתייחס התקציב (סעיף 206 לפקודה). בהתאמה למועד זה, את ההחלטה בדבר
הטלת הארנונה על עירייה ככלל לקבל "לא יאוחר מיום 1 בדצמבר שלפני שנת הכספים
שלגביה מוטלת הארנונה" (סעיף 276 לפקודה). ברגיל, אם כן, החלטה על הטלת
ארנונה מתקבלת לפני ולקראת שנת
הכספים העוקבת כאשר לעתים, אם רוצה עירייה להטיל ארנונה גבוהה יותר מהמותר או שלא
על פי הכללים, נדרשת היא כאמור לאישורם של השרים.
11. ארנונה כללית זו, בין אם בחרה עירייה
במסלול המצריך את אישור השרים ("אישור חריג") ובין אם לאו, אינה סוף
פסוק. אם במהלך שנת הכספים
נזקקת עירייה לכספים נוספים יכול שר הפנים לאשר הטלת "תוספת ארנונה",
בכפוף לתנאים הקבועים בסעיף 11 לחוק:
תוספת ארנונה
11. (א) שר הפנים רשאי, בנסיבות מיוחדות, להתיר
לרשות מקומית להטיל בתוך שנת הכספים תוספת לארנונה בעד התקופה שמיום האישור ועד
סוף שנת הכספים, ולקבוע מועדים לתשלום התוספת; היתר שעל פיו מוטלים סכומי ארנונה
שאינם בהתאם לאמור בסעיף 9(א), טעון גם הסכמת שר האוצר.
(ב) הרשות המקומית תודיע לכל מחזיק החייב בתשלום
התוספת את סכומה ומועדי תשלומה.
(ג) הודעה בדבר אישור תוספת, סכומיה ומועדי
תשלומה - תפורסם ברשומות.
סעיף 11 לחוק החליף את סעיף 278 לפקודה,
אשר קבע, לפניו, את הסמכות לאשר "תוספת ארנונה" במהלך שנת הכספים. ודוק: סמכות זו מאפשרת לכאורה לשר הפנים ושר
האוצר לאשר "תוספת ארנונה" בתעריף החורג מהסכום המרבי הקבוע בתקנות זאת
בעוד "אישור חריג" מוגבל הוא לסכום ש"לא יעלה על הסכום
המרבי" (ראו ד"ר ה' רוסטוביץ, פ' גלעד, מ' וקנין, נ' לב ארנונה עירונית (מהדורה חמישית, עו"ד ר' כהן כספי, ש' חנין
עורכים, התשס"א, כרך א) 384).
12. השרים מוסמכים איפוא להעניק לעירייה
"אישור חריג" לגבות ארנונה גבוהה מהמותר או שלא על פי הכללים בכל שנת הכספים. סמכות אחרת, נפרדת, היא הסמכות לאשר בנסיבות
מיוחדות "תוספת ארנונה" במהלך שנת
הכספים. "ההבדל בין שתי ההוראות נעוץ ככל הנראה בהבדל שבין תוספת ארנונה
במהלך השנה, לבין העלאה שאמורה להיכלל מלכתחילה בצו הארנונה הכללית ולהתפרסם בו"
(בג"צ 7053/96 אמקור בע"מ נ' שר הפנים, פ"ד
נג (1) 193, 216 ד (להלן: ענין אמקור)). על
ההבדל בין אישור לכל השנה לבין
"תוספת ארנונה" במהלך שנת
הכספים עמד בית משפט זה גם בעבר:
"כל אחד משני האישורים ניתן במגזר נפרד, פורמאלית ועניינית כאחד,
בלי שתהיה להם נקודת אחיזה אחת. אישורו של שר הפנים לפי סעיף 278 לפקודת
העיריות [נוסח חדש] [היום סעיף 11 לחוק – מ"נ] ניתן תוך שיקולים תקציביים,
ועניינו בתוספת ארנונה לתקופה שנותרה עד תום שנת הכספים, לאחר שכבר
נתקבלה החלטת מועצה, לא יאוחר מיום 1 במרס [היום 1 בדצמבר – מ"נ] שלפני שנת
הכספים שלגביה מוטלת הארנונה (ראה סעיף 276 לפקודת העיריות [נוסח חדש]), בדבר שיעורי
הארנונה לאותה שנת כספים. ואילו ההיתר הנדרש על ידי המשיבים 5,4 הינו תולדה של
מדיניות כלכלית, המעוגנת בחוק הנ"ל [חוק הארנונה הכללית (סייג להעלאה בשנת
הכספים 1988), התשמ"ח-1988 – מ"נ], הבאה להבטיח יציבות מחירים במשק,
תוך ראיית שנת הכספים כולה מזווית ראיה משקית כוללת" (בג"צ 2/89 צוקר נ' שלמה להט, ראש
עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד מג (1) 323, 327).
13. לפנינו אפוא סמכויות שונות הקיימות זו לצד
זו כבר עשרות שנים מבלי שייתרו אחת את השניה. הכוח הטמון בכל סמכות שונה הוא וכך
גם תכליתן. כן שונות הדרישות הקבועות בחוק לכל אחת מהן. לפיכך, לא ניתן לומר כי
"אישור חריג" כמוהו כ"תוספת ארנונה" וכי כל דרישות החוק
ותנאיו בעניין התוספת חלים מיני וביה על האישור. עד כה עמדנו על ההבדל בין
"אישור חריג" לבין "תוספת ארנונה" וכעת נוכל לקרב מבטנו לטענה
המרכזית של העותרים העוסקת בשאלת הפרסום ברשומות.
פרסום ברשומות
14. העותרים טענו, כזכור, כי ענייננו למעשה ב"תוספת ארנונה", שאישורה חייב בפרסום ברשומות
בעוד המשיבים טענו כי ענייננו ב"אישור חריג", שאינו חייב בפרסום
ברשומות. חובת הפרסום לה טוענים העותרים מבוססת אפוא על סברתם כי ענייננו ב"תוספת
ארנונה" – ולא היא. ענייננו באישור חריג כך הן
על פי לשונו שצוטטה והן על פי תכליתו. העירייה יש לזכור אישרה את צו הארנונה לפני
שנת הכספים ופנתה לקבלת "אישור חריג" שניתן והכל נעשה כקבוע בחוק
ובתקנות; אין מדובר אפוא ב"תוספת ארנונה" המוטלת בנוסף לצו. אכן, לגבי "תוספת ארנונה" קבע המחוקק
מפורשות בסעיף 11 לחוק כי יש לפרסם את אישורה ברשומות. ואולם, קביעה דומה אינה
מופיעה בסעיף 9 לחוק לגבי "אישור חריג", ולא ניתן להחיל סתם כך, כבקשת
העותרים, את החובה הקבועה בסעיף 11 לחוק על סעיף 9 לחוק. בכך ניתן היה לסיים את
הדיון בטענת העותרים וכל שייאמר להלן בשאלת הפרסום הוא בבחינת למעלה מן הצורך.
15. מהי המשמעות של שתיקת המחוקק בסעיף 9 לחוק
והאם חלה על "אישור חריג" חובת פרסום ברשומות ממקור אחר, שאינו כטענת
העותרים סעיף 11? נוטה אני לעמדה – מבלי להכריע בדבר – כי אין חובה לפרסם ברשומות את
האישור החריג וניתן להסתפק בפרסום נאות אחר ובנגישות הציבור לאישור. לכך שלושה
טעמים.
16. הטעם הראשון נסב
על תכליתה ומהותה של הארנונה במובן זה שהיא נוגעת כולה לתחום הרשות המקומית שם גם מפורסם צו הארנונה. הרשות המקומית היא בעלת הסמכות להטיל
ארנונה. הארנונה מוטלת על נכסים הנמצאים בתחומיה של הרשות המקומית והארנונה משמשת
מקור להוצאות הרשות המקומית בשירותים שהיא מעניקה לתושביה (ראו בר"מ 5045/02 סלומון נ' מנהל הארנונה שליד עיריית חדרה, פ"ד נז (5)
302, 306). "דיני ההקפאה" לא שינו מאופיה המקומי של הארנונה אלא הם
מהווים "רסן על הרשויות המקומיות, שהיו נוטות להעלות את סכומי הארנונה פעם
אחר פעם" (ע"א 5746/91 החברה לכבלים ולחוטי
חשמל בישראל בע"מ נ' המועצה המקומית בית-שאן, פ"ד נ (3)
876, 878). מטרת "דיני ההקפאה" היא "שלא לאפשר לרשויות המקומיות
להגדיל ללא פיקוח את סכומי הארנונה הנגבים מידי שנה" (עע"מ 980/04 המועצה האזורית חבל יבנה נ' אשדוד בונדד בע"מ (טרם פורסם,
פסקה 9)). פיקוח זה לא שינה מאופייה של הארנונה כמס מקומי (ראו בג"צ 6741/99 יקותיאלי נ' שר הפנים, פ"ד נה (3) 673, 683). ובעיקר
הוא לא שינה את האופן בו מפורסם צו הארנונה. בעניין זה קובע סעיף 277 לפקודה:
פרסום
277. המועצה תפרסם בתחום העיריה, לא יאוחר מיום 15
בדצמבר שלפני כל שנת כספים הודעה בדבר שיעורי הארנונה שהחליטה עליהם ומועדי
תשלומה; ...
פרסום בתחום העירייה מוגדר בסעיף 346 לפקודה:
אופן פרסומם של מסמכים
346. מקום שהפקודה מחייבת פרסום של הודעה או של
מסמך אחר בתחום העיריה, ולא נקבעה הוראה בדבר אופן הפרסום, יפורסמו ההודעה או
המסמך בהנחת העתק מהם במשרדי העיריה, על מנת שיהיה נתון לבדיקה לכל דורש,
ובהדבקת העתק על הבנין הראשי של משרדי העיריה או בקרבתו וכן במקומות ציבוריים
אחרים בתחום העיריה שייקבעו על ידי החייב בפרסום.
את צו הארנונה עליו הוחלט לפני תחילת שנת
הכספים – בין אם נדרש הוא לאישור השרים ובין אם לאו – די לפרסם בתחום העירייה ואין
צורך לפרסמו ברשומות (בג"צ 716/86 מלון מרחצאות
מוריה ים המלח נ' המועצה האזורית תמר נווה זוהר, פ"ד מא (2)
389, 391 ד (להלן: ענין המועצה האזורית תמר)).
מדובר בעניין מקומי. האישור החריג שלעתים מתבקש אינו אלא רכיב נוסף לצו, הנדרש כדי
שהצו (או חלק ממנו) יכנס לתוקף. וכפי שקבע השופט ש' לוין בעניין קרוב:
"אישור השרים לפי סעיף 27א לחוק [הסדרים לשעת חירום במשק המדינה,
התשמ"ו-1985] אינו יכול להיחשב, לכל היותר, אלא כמרכיב חיצוני להחלטה בדבר
הגדלת הארנונה ואין הוא עומד כהחלטה בפני עצמה" (שם, בע' 391 ו; כן ראו
והשוו בג"צ 1733/04 אבו מוך נ' ועדת הערר המחוזית לתכנון
ובניה, מחוז חיפה
(טרם פורסם, פסקאות 10-13)).
"אישור חריג" כמוהו אפוא כשלב
נוסף בדרך לאישור צו הארנונה. את צו הארנונה המאושר אין חובה לפרסם ברשומות, ועל
כן אין מקום לדרוש פרסום ברשומות של שלב משלבי
אישורו. הלך החבל אחר הדלי.
יתר על כן, בעבר, כמוסבר, כל צו ארנונה
היה כפוף לאישור מיניסטריאלי ועדיין לא היה בכך כדי לשנות מאופייה המקומי של
הארנונה ומאופן פרסום הצו עם האישור. וכך קבעה הוראת סעיף 277 לפקודה (בטרם שונתה
בחוק לתיקון פקודת העיריות (מס' 5), תשכ"ז-1967):
פרסום
277. המועצה תפרסם בתחום העיריה, לא יאוחר מיום 15 במרס
שלפני כל שנת כספים שלגביה הוטלו ארנונות, הודעה בדבר
הטלת הארנונות שאושרה על ידי השר, שיעורן ומועדי תשלומן; ...
דהיינו בעבר, גם כאשר באופן ארצי כל צו ארנונה נדרש לאישור שר, די היה בפרסומו של האישור
יחד עם הצו בתחום העירייה ולא נקבעה חובה לפרסם את האישור בנפרד ברשומות. מדוע, אם כן, כיום, כאשר האישור ניתן באופן מקומי רק לרשויות המבקשות כן, נחייב את פרסומו ברשומות? ניתן
לטעון כי ככל שהאישור ניתן בטרם פורסם צו הארנונה די לאישור בפרסומו עם הצו בתחום העירייה ואולם כאשר הוא ניתן בנפרד יש לפרסמו ברשומות. נראה כי לעמדה זו נוטה השופטת ביניש
בלא שהכריעה בעניין:
"בדרך העניינים הרגילה, אם התקנות מתפרסמות במועד ולוח הזמנים
לבקשות האישור ולמתן האישור נשמרים, שאלת פרסומו הנפרד של האישור אינה אמורה
להתעורר. מכל מקום, באותם מקרים שאישור השרים להעלאת שיעור הארנונה ניתן בנפרד
מהצו הכללי, נוטה אני לדעה כי יש לפרסמו ברשומות, ככל צו או אישור שהם חלק מחקיקת
משנה" (ענין אמקור, בע' 216).
דברים אלו נאמרו אומנם כאמרת אגב, אך
אציין כי עמדתי שונה מעמדתה של השופטת ביניש באמרת האגב: כך משום שלא כל צו או
אישור שהוא חלק מחקיקת משנה מצריך פרסום ברשומות והדברים אמורים במיוחד בענייני עיריות,
כפי שנקבע במפורש בסעיף 343 לפקודה ("אין חובה לפרסם ברשומות שום צו שניתן
לפי הוראות הפקודה, אלא אם הפרסום נדרש בהוראות הפקודה") וזאת מבלי לקבוע אם
"אישור חריג" לצו ארנונה מקומי, מהווה כלל "חקיקת משנה". ועוד משום
שבנסיבות ענין אמקור קבעה השופטת
ביניש כי היעדר פרסום האישור החריג ברשומות, אינו מביא לבטלות צו הארנונה. הנסיבות
עליהן מדובר הן "סתירה לכאורית בין הצורך לפרסם את צו הארנונה לפני תחילת שנת
הכספים לבין האפשרות לבקש אישור להעלאה עד מועד מאוחר יותר" (שם, שם). נסיבות אלה חזרו על עצמן למעשה שנה אחרי שנה מאז
ניתן פסק הדין בענין אמקור. אכן, מאז שנת
1996, עת הוכנסה לתקנות האפשרות לבקש "אישור חריג", מוקדם למעשה מועד
פרסום החלטת עירייה על הטלת ארנונה, למועד הגשת הבקשה לאישור החריג, וממילא למועד
קבלת האישור (סעיף 34(ג) לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב
לשנת 1997), התשנ"ז-1996 ותקנה 9(ג) לתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית
ברשויות המקומיות בשנת 1997), התשנ"ז-1996; סעיף 20(ג) לחוק להגברת הצמיחה
והתעסוקה ולהשגת יעדי התקציב לשנת הכספים 1998 (תיקוני חקיקה), התשנ"ח-1998
ותקנה 9(ג) לתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1998),
התשנ"ח-1997; סעיף 6(ג)(3) לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת
יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 1999), התשנ"ט-1999 ותקנה 9(ג)
לתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1999), התשנ"ט-1999;
סעיף 11 לחוק ההסדרים במשק מדינת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות
הכלכלית לשנת התקציב 2000), התש"ס-2000 ותקנה 9(ג) לתקנות הסדרים במשק המדינה
(ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 2000), התש"ס-2000; סעיף 2(א)(4) וסעיף
2(ב)(2) לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות
הכלכלית לשנת הכספים 2001), התשס"א-2001; סעיף 1(4) וסעיף 2(2) לחוק הארנונה
הכללית לשנת 2002 (הוראת שעה), התשס"ב-2002; סעיף 3(א)(4) וסעיף 3(ב)(2) לחוק
התכנית להבראת כלכלת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית
לשנות הכספים 2003 ו-2004), התשס"ג-2003; סעיף 81(א)(3) וסעיף 81(ג) לחוק
המדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2004 (תיקוני חקיקה), התשס"ד-2004; סעיף
26(א)(4) וסעיף 26(ג) לחוק המדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2005 (תיקוני חקיקה),
התשס"ה-2005). על עירייה אם כן לפרסם החלטתה בדבר הטלת ארנונה אף בטרם אישור
השרים. בנסיבות אלה יכלה למשל עירייה לפרסם את צו הארנונה כפי שמחייבת הפקודה
ולציין את אותם חלקים מהצו הטעונים עוד את אישור השרים, שטרם ניתן (כך נהגה עיריית
חולון בענין אמקור וכך נהגה גם
עיריית תל אביב-יפו בענייננו. כיום אגב נדרשת עירייה לשלוח, בטרם פנייתה לקבלת
אישור השרים, לכל מחזיק בנכס שבשלו בכוונתה להטיל ארנונה שלא בהתאם לכללים, הודעה
על כוונתה לעשות כן (ראו סעיף 27(1) לחוק המדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2005
(תיקוני חקיקה), התשס"ה-2005)). יוצא אפוא כי גם אם נאמץ – כמו בענין אמקור – גישה המחייבת פרסום ברשומות של האישור החריג, ולו כאשר
הוא ניתן בנפרד מצו הארנונה,
הרי שהנסיבות שחזרו על עצמן יובילו לתוצאה – כמו בענין אמקור – שאין בהיעדר הפרסום ברשומות של האישור החריג כדי לפגוע
בתוקפו של צו הארנונה. מבחינה מעשית אפוא
לא תהיה משמעות לקביעת חובת פרסום ברשומות לאישור החריג, אפילו ניתן הוא בנפרד מצו
הארנונה.
17. בנוסף: סעיף 9
לחוק אכן שותק בשאלת פרסום "אישור חריג" ולעומתו סעיף 11
לחוק, שעניינו "תוספת ארנונה", קובע מפורשות חובת פרסום ברשומות. לעתים
יש משמעות (לשונית) לשתיקת המחוקק.
"משמעות משתמעת שלילית ('הסדר שלילי') מתרחשת כאשר מהעניינים אשר
המחוקק הסדירם בחוק מסויים, משתמע הסדר שונה לעניינים שלא הוסדרו בחוק: expressio unius est exclusio alterius...
דבר זה מותר, והוא מתבקש מכללים רגילים של שימוש בלשון החוק, ובלבד
שהוא משתמע מתוך ההקשר" (א' ברק פרשנות במשפט (תשנ"ג, כרך ב - פרשנות
החקיקה) 113).
בחינת שתיקת המחוקק על פי הקשרם של דברים
מלמדת כי קיים טעם להבחנה בין "תוספת ארנונה" לבין "אישור
חריג". בעוד האחרון ענייננו באישור צו הארנונה, אשר התקבל על ידי העירייה מלכתחילה ואשר מפורסם אך בתחום
העירייה הרי שבתוספת ארנונה מבקשים להוסיף, במהלך השנה, על אשר נקבע מלכתחילה בצו. ועוד: נקודת המוצא של
הפקודה כאמור לעיל היא ממילא כי אין חובה לפרסם ברשומות צווים של השר (ובכלל) אלא
אם נקבע אחרת (סעיף 343 לפקודה). לכן, יש לדעתי משמעות לשתיקת המחוקק בסעיף 9 לחוק
(לעומת דברו המפורש בסעיף 11 לחוק). מדובר לכאורה אך במשמעות לשונית (משתמעת)
ואולם בענייננו, משמעות לשונית זו עולה בקנה אחד עם התכלית ומתקבלת משמעות משפטית.
כפי שנאמר שם בע' 115:
"אכן, משמעותו המשפטית של דיבור נקבעת לא רק על ידי ההקשר הלשוני
הפנימי. היא נקבעת על ידי הפעלה מתואמת של ההקשר הפנימי (הטקסטואלי) וההקשר
החיצוני (הלבר-טקסטואלי: תכלית החקיקה)"
ודוק: בבחינת ההיסטוריה החקיקתית אנו
מגלים כי "שתיקת" המחוקק בסעיף 9 לחוק רועמת. כאמור, מזה עשרות בשנים
קיימת לשרים הסמכות לאשר הטלת ארנונה גבוהה יותר מן המותר או שלא על פי הכללים (בצד הסמכות לאשר "תוספת ארנונה"). והנה, כשאנו
בוחנים לאורך השנים את סמכות השרים לאשר העלאה חריגה, אנו מגלים, כי כאשר המחוקק
ביקש לקבוע חובת פרסום ברשומות לאישורם, הוא עשה זאת בלשון מפורשת וברורה. כך
נקבעה חובת פרסום ברשומות לאישור העלאה חריגה בסעיף 9(ו) לחוק הסדרים במשק המדינה
(היטלים וארנונה), התשנ"א-1991 וכן בסעיף 12(ח) לחוק הסדרים במשק המדינה
(תיקוני חקיקה)(מס' 2), התשנ"ב-1992 אך כך לא נקבע בחוק ההסדרים, שהחליף חוקים אלו ואף לא בתקנות
שהותקנו מכוחו. אין להתעלם משינוי מפורש שכזה בחקיקה.
"חוקים מוקדמים מהווים חלק מההיסטוריה החקיקתית של חוקים
מאוחרים. ניתן להסתייע בהם לגיבוש תכלית החקיקה בחוק מאוחר. במיוחד כך הוא הדבר אם
החוק המאוחר ביטל, תיקן או שינה את החוק המוקדם" (שם, בע' 347).
וכל זאת בעוד
לגבי אישור "תוספת ארנונה" הייתה תמיד קבועה, באופן מפורש, חובת פרסום
ברשומות. כך בנוסח הישן (סעיף 278 לפקודה) וכך בנוסח הנוכחי (סעיף 11 לחוק).
מתחזקת אפוא המסקנה כי כאשר המחוקק מבקש לקבוע חובת פרסום ברשומות בענייני ארנונה
הוא עושה זאת – מזה עשרות בשנים – בלשון מפורשת. בענייננו כאמור לא נקבעה חובת
פרסום ברשומות.
18. זאת ועוד: מאז
שנת 1996 קבועה כאמור בתקנות, הסמכות למתן "אישור חריג". השרים לא נהגו
לפרסם ברשומות את אישורם. לאורך השנים מדובר וודאי בעשרות אישורים שניתנו לרשויות
שונות. פרשנות השרים כי אין חובת פרסום ברשומות היא אפשרית ויש ליתן לה משקל. כפי
שקבע חברי השופט ברק:
"אכן, טעות בפירוש חוק אינה מקבלת הכשר על-ידי התנהגות עובדתית
על יסוד הפירוש המוטעה. אך התנהגות עובדתית על יסוד פירוש אפשרי עשויה להפוך אותו
בדיעבד לפירוש הראוי, גם אם מראש ייתכן, שהיה מקום לבחור בפירוש אפשרי אחר. אף כאן
יש מקום לבחון את התקלות, הצומחות מאימוץ הפירוש החדש ומזניחת הפירוש הישן לעומת
היתרונות הצומחים מכך. רק אם היתרונות עולים על התקלות, יש מקום לזנוח את הגישה
המקובלת ולבחור בגישה חדשה" (בג"צ 547/84 עוף העמק, אגודה
חקלאית שיתופית רשומה נ' המועצה המקומית רמת-ישי, פ"ד מ (1) 113, 146
(להלן: ענין המועצה המקומית רמת-ישי); כן ראו דבריי ב- ע"א
8932/02 פקיד שומה תל-אביב-יפו 5 נ' טאומן, פ"ד נח (1) 625, 642
(להלן: ענין טאומן)).
ובעתירה שעניינה פרסום ברשומות של אישור
שרים להעלאת ארנונה חזר והוסיף השופט ברק:
"בעתירה שלפנינו נתתי משקל ניכר לכך, כי הנוהג הקיים והמקובל
ברשויות המקומיות מקדמת דנא הוא, כי אין מפרסמים החלטה בדבר הטלת ארנונות ברשומות.
שינוי בנוהג עלול לגרום לחוסר ודאות ולחוסר יציבות, שאם ניתן רצוי למנעו" (ענין המועצה
האזורית תמר,
בע' 392).
פרשנות לפיה קיימת חובת פרסום ברשומות של
האישור החריג, עלולה ליצור עתה אנדרלמוסיה של ממש וממילא אין היא משתלבת עם המסגרת
הנורמטיבית הקיימת. צו הארנונה מפורסם בתחום העירייה ופתוח לעיון התושבים ואישור
השרים לצו מובא גם הוא לידיעתם ולו באמצעות חיובי הארנונה. פרסום ברשומות של אישור
חריג, אינו טומן אפוא בחובו את אותם "יתרונות מיוחדים" (כלשון השופט ברק
בענין המועצה המקומית רמת-ישי, בע' 146)
הגוברים על "התקלות", אשר יצדיקו סטייה מהגישה המקובלת ובחירה בגישה חדשה לפיה יש חובה לפרסם ברשומות את האישור החריג.
19. סיכום עד כאן:
משקלם המצטבר של הטעמים עליהם עמדתי מוביל אותי למסקנה כי לכאורה אין לקבוע לאישור
החריג חובת פרסום ברשומות וניתן להסתפק בפרסום אחר שיהיה נאות ונגיש. עם זאת ראוי
להדגיש, כי אף אם אין חובה לפרסם ברשומות את האישור החריג, הרי שאין לומר כי קיים
איסור לפרסם את האישור ברשומות, ועל נותני האישור להפעיל שיקול דעת בדבר אופן
הפרסום המתחייב בנסיבות העניין (השוו י' זמיר הסמכות המינהלית (תשנ"ו, כרך ב) 949). כל זאת בזוכרם כי האישור
מאפשר להטיל ארנונה גבוהה יותר מן המותר או שלא על פי הכללים.
ובאשר לעותרים: טענתם היחידה בשאלת פרסום
צו הארנונה ואישור השרים הייתה כזכור, כי מדובר למעשה ב"תוספת ארנונה"
החייבת בפרסום ברשומות מכוח סעיף 11 לחוק. טענה זו, כאמור אין לקבל. לא חלה בענייננו חובת הפרסום ברשומות הקבועה בסעיף 11 לחוק ובכך
נסתם הגולל על עתירת העותרים ככל שעניינה בפרסום ברשומות. העותרים לא טענו כי קיים
מקור אחר לחובת הפרסום ולמשיבים ממילא לא ניתנה
הזדמנות להתייחס לכך בתגובתם. לכן, אין לדעתי הכרח להכריע בשאלה (ראו לענין היעדר
הכרעה בטענה של חובת פרסום ברשומות בג"צ 178/71 קקון נ' המפקח על התעבורה, פ"ד כו (1) 141, 143 ג-ה) הגם
שנוטה אני כאמור לדעה כי אין לקבוע ל"אישור חריג" חובת פרסום ברשומות.
20. יתר על כן, בענין המועצה האזורית תמר התעוררה שאלה דומה בדבר פרסום ברשומות של העלאת
ארנונה וחברי השופט ברק דן באפשרות לקבוע את חובת הפרסום ברשומות לעתיד לבוא בלבד:
"בדרך אגב ברצוני לציין, כי אילו סברתי, כי במסגרת האפשרויות
החוקיות יד הפירוש שבו דוגלים העותרים על העליונה, הייתי מוכן לשקול את האפשרות
להצהיר על פירוש כדעתם לעתיד לבוא בלבד, בלא להחילו למפרע (ראה : ג' טדסקי, מסות במשפט (המכון למחקרי חקיקה
ולמשפט השוואתי ע"ש הרי סאקר, תשל"ח) 25; ע' קפלן, 'תחולה צופה פני עתיד
לתקדימי בית המשפט העליון' משפטים ט (תשל"ח-ל"ט) 221).
העליתי אפשרות זו בעת הטיעונים לפנינו היום, אך אין לנו צורך להכריע בכך, שכן סבור
אני, כי במסגרת האפשרויות הפרשניות החוקיות העומדות לפנינו, הפירוש של העותרים
אינו מגשים את מטרת החקיקה, אין בו היגיון, ואין לנו ללכת על פיו" (שם, בע' 392).
כאמור דעתי היא כי אין לקבל את פרשנות
העותרים לפיה האישור החריג מהווה למעשה תוספת ארנונה וחייב לכן בפרסום ברשומות
מכוח סעיף 11. ואולם, אפילו היינו מקבלים את גישתם או קובעים חובת פרסום שכזו מכוח
מקור אחר, נראה כי מוצדק היה לקבוע את תחולת
החובה לעתיד לבוא בלבד, על פי תורת "הבטלות היחסית" ("התוצאה
היחסית") (ראו למשל דבריי בענין טאומן, בע'
643 והאסמכתאות שם; בג"צ 10455/02 אמיר נ' לשכת עורכי-הדין,
פ"ד נז (2) 729, 738; בג"צ 2758/01 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' עיריית ירושלים, פ"ד נח (4)
289, 307 ז). וזאת, אפילו היינו קובעים, ולדעתי אין לקבוע כך, כי בענייננו היעדר
הפרסום ברשומות מהווה פגם חמור. שהרי, "יש
להפריד בין שני מישורים: בין עצם הקביעה בדבר קיומם של פגמים, ויהיו אלה אפילו פגמים חמורים מסוג של חוסר סמכות, לבין התוצאה והסעד
שיש לקבוע על יסוד פגמים אלה" (שם, בע' 308)
וכפי שנקבע בענין אמקור, בע' 203:
"התוצאה – הסעד הניתן עקב קיומו של הפגם – לא בהכרח תביא לביטול המעשה
המינהלי או לביטול מכול וכול של תוצאותיו, גם מקום שהפגם הוא מהותי ויורד
לשורשם של דברים.
לעניין התוצאה ייבחנו בנוסף לפגם עצמו גם הנסיבות הקשורות בביטול המעשה המינהלי".
עד כאן בשאלת הפרסום ברשומות, שהייתה
מרכז הכובד של טענות העותרים וניתן לעבור כעת ליתר טענות בעלי הדין.
שאלת מועד הכניסה לתוקף
21. העותרים טענו, כי מאחר וענייננו
ב"תוספת ארנונה" הרי שיש להחילה אך מיום מתן אישור השרים. סעיף 11 לחוק
אכן קובע כי "תוספת ארנונה" תוטל "בעד התקופה שמיום האישור ועד סוף
שנת הכספים". ואולם, כפי שקבענו, ענייננו ב"אישור חריג" ולגביו נקבע
בסעיף 9(ב)(2) לחוק כי "תחילתו של אישור השרים בראשית שנת הכספים שבשלה הוא
ניתן". ההבדל שבין הוראות חוק אלו אינו סמנטי. ההבדל הוא מהותי והוא נובע
מהתכלית השונה של "אישור חריג" – המאשר את צו הארנונה עליו מחליטה
עירייה מלכתחילה. יטען הטוען
כי גם האישור החריג צריך להינתן מלכתחילה. דהיינו, המחוקק קבע את תחילת האישור
ל"ראשית שנת הכספים" שהרי הוא התכוון כי האישור – כמו צו הארנונה – ינתן
לפני תחילת שנת הכספים. ואולם, לדעתי ההיפך
הוא הנכון: המחוקק התכוון מפורשות כי את האישור החריג יוכל השר לתת בדיעבד גם במהלך שנת הכספים אך תחילתו של האישור תהיה "בראשית שנת
הכספים שבשלה הוא ניתן". הראיה לכך היא כי המחוקק הגדיר את התאריך האחרון שבו
ניתן להגיש בקשות ל"אישור חריג" ותאריך זה נופל בתוך שנת הכספים. אם התאריך האחרון להגשת הבקשה נופל בתוך שנת
הכספים ממילא מועד מתן האישור יכול אף הוא ליפול בתוך שנת הכספים ולא אך לפני
תחילתה. למען הנוחות נחזור על נוסח תקנה 9 לתקנות, כאשר הדגש הפעם יהיה בתקנה
9(ג):
אישור חריג
9. (א) מועצה רשאית להטיל ארנונה בשנת הכספים
2001, שלא כאמור בתקנות 7 ו-8 בסכום שלא יעלה על הסכום המרבי -
(1) באישור שר הפנים,
או מי שהוא הסמיך לכך, בנכס מסוג מבני מגורים;
(2) באישור שר הפנים
ושר האוצר או מי שהם הסמיכו לכך, בנכס שאינו מבנה מגורים.
(ב) מועצה רשאית, באישור שר הפנים ושר האוצר או
מי שהם הסמיכו לכך, לשנות סוג סיווג או תת סיווג של נכס שלא כאמור בתקנה 4.
(ג) בקשה לפי תקנות משנה (א) או (ב)
תגיש הרשות המקומית עד כ"ב באייר התשס"א (15 במאי 2001); לבקשה יצורף אישור
היועץ המשפטי של הרשות המקומית על כך שהיא מוגשת בהתאם להוראות תקנות אלה.
(ד) שר הפנים או מי שהוא הסמיך לכך יודיע לועדת
הכספים של הכנסת על מתן אישור לפי תקנת משנה (א) או (ב).
אכן, התאריך האחרון להגשת הבקשה אומנם
מוגדר בתקנות אך אין מדובר בתקנות "סתם". המחוקק
האריך את תוקף התקנות בחוק (חוק ההסדרים
במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים
2001), התשס"א-2001) ובחוק זה המחוקק אף שינה את נוסחן של התקנות והוא הוא
אשר קבע את התאריכים המוזכרים בתקנה 9(ג). וכך נקבע בהוראת סעיף 2 לחוק האמור:
הוראות לענין תקנות הארנונה לשנת
2. (א) בשנת הכספים 2001 יחולו, על אף האמור בכל
דין, תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 2000),
התש"ס-2000 (בסעיף זה - התקנות), בשינויים המחויבים, ואולם -
(1) ...
(2) ...
(3) ...
(4) בתקנה 9(ג), במקום
"כ"ד באדר ב' התש"ס (31 במרס 2000)" יבוא "כ"ב
באייר התשס"א (15 במאי 2001)".
(ב) על אף האמור בכל דין -
(1) החלטת מועצת רשות
מקומית לענין ארנונה כללית לשנת 2001, שהתקבלה לפני פרסום חוק זה, בהתאם לתקנות,
בשינויים המפורטים בסעיף קטן (א), תעמוד בתוקפה בשנת הכספים 2001;
(2) מועצת רשות מקומית
רשאית לקבל או לתקן, ולפרסם החלטה בדבר הטלת ארנונה כללית לשנת 2001, ככל שיידרש
להתאמתה לתקנות, בשינויים המפורטים בסעיף קטן (א), עד יום ז' באייר התשס"א
(30 באפריל 2001); התקבלה החלטה כאמור, יהיה תחילת תוקפה ביום ו' בטבת
התשס"א (1 בינואר 2001).
(ג) תחילתו של סעיף זה ביום ו' בטבת התשס"א
(1 בינואר 2001).
משהוארך תוקף התקנות בחוק ונוסח התקנות אף
שונה בחוק אין עוד מדובר בתקנות "סתם". עמד על כך חברי השופט ברק:
"הלכה מבוססת היא, כי משהוארך תוקפה של חקיקת משנה על-ידי חוק של
הכנסת, הופכת היא לחקיקה ראשית (ראה, לראשונה: בג"צ 243/52 [ביאלר נ'
שר-האוצר, פ"ד
ז (1) 424], בעמ' 429; ולאחרונה: בג"צ 37/89 [אסם תעשיות מזון
בע"מ נ' שר המסחר והתעשייה, פ"ד מג (4) 111] בעמ' 120). הלכה זו, שנקבעה ביחס
לתקנות שעת חירום, יפה גם ביחס לחקיקת משנה רגילה. מכאן, שבעקבות חקיקת סעיף 12
לחוק ההסדרים הפכו התקנות לדבר חקיקה ראשית, וכינוין בשם 'תקנות' איננו מדוייק עוד"
(בג"צ 4472/90 מועצה מקומית אורנית נ' שר האוצר, פ"ד מו (1) 95, 99 ב)
22. הנה כי כן, לגבי שנת 2001 נקבע שעירייה
תפרסם את החלטתה בדבר הטלת ארנונה עד ליום 30.4.2001, לכל המאוחר, אך את בקשתה
ל"אישור חריג" יכולה היא להגיש עד ליום 15.5.2001. כל אלו הם קביעות של
המחוקק אשר הוסיף וקבע כי תחילתו של סעיף 2 שצוטט ביום 1.1.2001. משכך אין עוד ספק
כי בשנת 2001 תחילתו של "אישור חריג" היא "בראשית שנת הכספים שבשלה הוא ניתן" (2001) – אף אם האישור
ניתן במהלך שנת הכספים.
ודוק: גם בעבר כאשר נוסח החוק לא כלל את הסיפא הקובעת כי "תחילתו של אישור השרים בראשית
שנת הכספים שבשלה הוא ניתן", הכיר בית משפט זה באישורי שרים להעלאת ארנונה
מעבר למותר, שניתנו בתוך שנת הכספים,
כחלים לגבי כל שנת הכספים (וזאת אף כאשר אישור
השרים נתקבל לאחר הגשת העתירה). כך למשל קבע הנשיא שמגר ב- בג"צ 363/87 יהודה נ' המועצה המקומית ראש-העין, פ"ד מא (3) 755, 756 ג:
"אין בידינו אלא להסיק, כי בעת שהעותר פנה לבית המשפט אכן לא היה
בסיס בדין להעלאתה של הארנונה הכללית בשיעור מעל 22%. האישור ניתן לאחר
מכן ביום 24.6.87, והוא מתייחס, כמובן, לכל שנת הכספים 1987.
במצב המשפטי שנתקיים עד 24.6.87 לא יכלה הרשות המקומית לגבות יותר ממה
שהותר לה על פי סעיף 14(א) [לחוק יציבות המשק (הוראות שונות), התשמ"ז-1987],
אך שאלה זו היא היום תיאורטית, לאור האישור שניתן לאחר מעשה, ולכן לא עמד בא-כוחו
המלומד של העותר על העתירה לגופה" (ההדגשות הוספו).
על כן, אף שהאישור ניתן במהלך שנת הכספים
הרי שתחילתו בראשית שנת הכספים שבשלה הוא ניתן.
סבירות
23. העותרים טענו בנוסף כי צו הארנונה איננו
סביר. כפי שראינו הטלת ארנונה היא בגדרי סמכותה של הרשות המקומית הכפופה לכללים
ובמקרה הצורך לאישור מיניסטריאלי. לעירייה בכגון דא נתון שיקול דעת רחב:
"היקף שיקול הדעת הנתון לעיריה, ביחס למהות המבחנים שעליהם תבסס
את חיובי הארנונה של בניינים כאלה ואחרים שבתחומה, הוא נרחב. הנחת היסוד היא,
שהעיריה מוחזקת כמי שמיטיבה לדעת את כלל צורכי העיר, את היקף השירותים העירוניים
הנצרכים על-ידי חלקי האוכלוסיה השונים, וכן את מידת יכולתם היחסית של מחזיקי
הנכסים לסוגיהם לשאת בנטל הארנונה" (בג"צ 1355/93 ועד מעקב לענין
ארנונה ירושלים נ' ראש עיריית ירושלים (לא פורסם, פסקה 4)).
בית המשפט לא יחליף את שיקול דעתה הרחב
של הרשות בשיקול דעתו וכפי שקבע הנשיא שמגר בעניין העלאת ארנונה על ידי רשות
מקומית:
"בית המשפט אינו מציב את שיקולו באשר לסבירותה של העלאה במקום
שיקולה של הרשות הסטטוטורית. בית המשפט יוצא מתוך ההנחה, כי ייתכן שקיימים מספר
פתרונות אפשריים, ולאו דווקא פתרון אותו היה בוחר בעצמו, אשר כל אחד מחם עשוי
לזכות בתואר או בתיאור של מעשה סביר" (בג"צ 403/85 פולגת
תעשיות בע"מ נ' עיריית קרית-גת, פ"ד מ (3) 325, 327 א (להלן: ענין קרית גת)).
בית המשפט יתערב אם יוכח לפניו חוסר
סבירות קיצוני. ההלכה בעניין זה היא כי "בית המשפט יראה מקום להתערב, אם, מבחינת המידה, מגיעה החלטה של הרשות לידי אי-סבירות קיצונית, אשר נושאת עימה תכונה של אי-צדק בולט הגורם עוול
בולט" (בג"צ 397/84 בנק דיסקונט לישראל
בע"מ נ' עיריית גבעתיים, פ"ד לט (2) 13, 21 ו). בענייננו
העותרים לא עמדו בנטל המוטל עליהם להוכיח אי סבירות קיצונית. ובלשונו של הנשיא
שמגר:
"הנטל בכגון דא מוטל על העותרות, אשר הן שצריכות לשכנענו, כי
החלטתה של הרשות המקומית הייתה בלתי צודקת בצורה משוועת, עד שאדם בר-דעת לא יעלה
על דעתו, שניתן לקבל החלטה כאמור" (ענין קרית גת, בע' 328).
שיהוי
24. מעבר לנדרש אומר כי יש, לכאורה טעם בטענת המשיבים
בדבר השיהוי הניכר בו לוקה העתירה. "לא כל פגם משפטי בהחלטה מינהלית גובר על
שיהוי מצד העותר" (בג"צ 2285/93 נחום נ' גיורא
לב, ראש עיריית פתח-תקווה, פ"ד מח (5) 630, 642 ז). העותרים
התכתבו באופן עקר עם העירייה, הגישו השגה, הגישו ערר על ההשגה וכן הגישו המרצת
פתיחה, שנמחקה על הסף. רק לאחר מכן – כארבע שנים מיום החלטת העירייה, כשלוש שנים
מיום מתן אישור השרים ויותר משנתיים מיום דחיית הערר – הגישו עתירתם
לבית משפט זה. כידוע "הגשת העתירה לערכאה הלא מתאימה אינה עוצרת את מרוץ
תקופת השיהוי" (עע"מ 8354/04 האגודה לסיוע
והגנה על זכויות הבדואים בישראל נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה - ועדת המשנה
לערעורים (טרם פורסם, פסקה 12)) וכן נקבע כי "בטרם יפנה אדם
לבית-משפט זה, עליו לפנות לשלטונות כדי לשכנעם בצדקתו. אך
בעשותו כך, אל לו להשהות את פנייתו לבית-משפט זה יתר
על המידה... מגיע רגע מסוים, אשר ממנו ואילך מחד גיסא, פנייות
נוספות הן מיותרות ואינן מועילות מבחינת החובה הראשונית לפנות לרשות לפני פנייה
לבית-משפט זה, ומאידך גיסא, ממנו מתחילה לרוץ תקופת שיהוי שתעמוד בעוכרי העותר
ברצותו לפנות לבית-משפט זה" (בג"צ 410/78 מילס ישראל בע"מ נ' שר האוצר, פ"ד לג (1) 271, 272).
סוף דבר
אציע לחברי כי נדחה את העתירה ונורה
לעותרים, יחד ולחוד, לשאת בשכר טרחת עו"ד המשיבה 1 בסך 15,000 ש"ח ובשכר
טרחת עו"ד המשיבים 2-3 יחד בסך 15,000 ש"ח.
ש
ו פ ט ת
השופט א' ריבלין:
אני מסכים.
ש
ו פ ט
השופט א' רובינשטיין:
מסכים אני לתוצאה שאליה הגיעה חברתי
השופטת נאור במקרה דנן, לאחר יגיעה רבה, הראויה להערכה, במסע בלשי במבוכים הבלתי
אפשריים של ההסמכות בענייני הארנונה ברשויות המקומיות. ככל שחקיקה וחקיקת משנה
למיניהן בתחומים פיסקליים ודומיהם הן מורכבות, דומני כי תחום ספציפי זה של דיני
הארנונה עלה על כולנה; אדם מן היישוב המבקש למצוא בו את ידיו ואת רגליו יתקשה בכך
מאוד, אלא אם ישקיע אותו עמל שהשקיעה חברתי, במקרה זה בגיזרת ההסמכות. אלה לא רק שנחקקו טלאי על גבי טלאי, אלא שהמעט מזעיר בין
האזרחים והתושבים המבקשים להתחקות אחר השיעורים, אחר השויוניות, אחר השימושים
בכספים, יתקשו למצוא את מקורות ההסמכה ואת ההשתלשלות שלאחריהם. כל ערוץ שבו ניתן
להקל על הדבר ראוי לדעתי לפתחו (לשון פתח) וגם לפתחו בפרשנות (לשון פיתוח). לפיכך
דעתי נוטה לאמרת האגב של השופטת ביניש בעניין אמקור שציטטה חברתי השופטת נאור, לעניין פרסומו של האישור החריג
שניתן בנפרד. העובדה שהמחוקק לא ציין זאת מפורשות ונהגו אחרת, אינה מונעת –
משנתגלגל הדבר לפתחנו – פרשנות שתחייב זאת, לתועלת הרבים. לכן סבורני, במבט צופה
פני עתיד, כי ראוי לקבוע שישנה חובת פרסום ברשומות. פרסומו של צו הארנונה בתחומי
העירייה בלבד והבאתו לידיעת הבריות בחיובי הארנונה כבודם במקומם, אבל חסרונם הוא
בכך שבתום תקופה מה מתפוגג הפרסום והחיובים אף הם לא תמיד נשמרים, ובהיעדר כתובת
של פרסום רשמי, היכולת לבדוק ולהתחקות מצומצמת מדי לטעמי. כפי שציינה חברתי השופטת
נאור, אף לשיטתה שאינה מזהה חובה לפרסום ברשומות, אין איסור לפרסם את האישור, ועל
המאשרים להפעיל שיקול דעת לעניין זה. גם לשיטתי, עם זאת, יש להטיל את החובה לעתיד
לבוא ולהפעיל את תורת "הבטלות היחסית", כדברי חברתי, ועל כן אין הדבר
מועיל לעותרים, במיוחד נוכח הנוהג רב השנים ושאר נימוקי חברתי.
אוסיף, יתר על כן, כי גם אם לא תתקבל
דעתי, הנה בגדרי משפט רצוי טוב יעשה המחוקק אם ישוב וישקול את הוראות סעיף 343
לפקודה, כך שחקיקת משנה על קרבה וכרעיה תפורסם ברשומות. בדרך זו תימצא למבקש לרדת
לחקרן של נפלאות הארנונה לפחות דרך הגיונית לפתוח מקור אחד ולהתחקות אחר
ההשתלשלות.
בכפוף לאמור, מצטרף אני לתוצאה שבפסק
דינה של חברתי.
ש
ו פ ט
ניתן היום, י"ז בתמוז תשס"ו
(13.7.2006).
הוחלט כאמור בפסק דינה של כב' השופטת מ'
נאור.
ש ו פ ט ש
ו פ ט ת ש ו פ ט
_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 04077120_C06.docעע
מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il