יברקן גדי יו"ר מטה המאבק לשוויון חברתי של עולי אתי נ. ממשלת

פסק-דין בתיק בג"ץ 7702/08 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 7702/08 בפני: כבוד הנשיאה ד' ביניש כבוד השופט א' גרוניס כבוד השופט ע' פוגלמן העותרים: 1. גדי יברקן, יו"ר מטה המאבק לשוויון חברתי של עולי אתיופיה 2. אגודה ישראלית למען יהודי אתיופיה נ ג ד המשיבים: 1. ממשלת ישראל 2. ראש הממשלה 3. שר האוצר 4. השר לקליטת עלייה עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: כ"ו בחשון התשע"א (03.11.2010) בשם העותרים: עו"ד שאול ציוני; עו"ד אלי פילרסדורף בשם המשיבים: עו"ד דינה זילבר פסק-דין הנשיאה ד' ביניש: עניינה של העתירה שבפנינו בהחלטת ממשלה 3116 מפברואר 2008 בה הוחלט על תכנית החומש לשיפור קליטת עולי אתיופיה בישראל. כפי שיפורט להלן החלטת ממשלה זו עברה מספר שינויים בשתי החלטות ממשלה נוספות. העתירה התמקדה בטענות שהעלו העותרים באשר לפער בין ההחלטות שנתקבלו לבין יישומן. מפאת חשיבותה נסקור בקצרה את השתלשלות העניינים מעת קבלת ההחלטה. תכנית החומש לשיפור קליטת בני העדה האתיופית 1. ביום 10.2.2008 התקבלה החלטת ממשלה 3116 (להלן: החלטת הממשלה הראשונה, או החלטה 3116), הקובעת: "1. א) בהמשך להחלטת ועדת השרים לענייני עליה, קליטה ותפוצות מה- 5 במרץ 2007, לאמץ את המלצות ועדת המנכ"לים בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה, בדבר הכנת תוכנית חומש לקידום קליטתם של בני העדה האתיופית, כמפורט להלן. ב) התוכנית תבוצע בשנים 2012-2008 (להלן – 'תקופת ביצוע התוכנית'). ג) ממשלת ישראל רואה כיעד, לשנים 2012-2008, את שיפור קליטתם של בני העדה האתיופית, תוך היערכות למתן טיפול רב-תחומי בנושאי חינוך, רווחה, תעסוקה, שיכון וקליטה, המתמקד בשניים: באוכלוסיית הצעירים הנמצאים על סף השתלבות בחיים האזרחיים ובשוק העבודה (טיפול רוחב), ובשכונות בהן ריכוזים גבוהים מקרב בני העדה האתיופית (טיפול ממוקד). ... 2. מטרות התכנית: 2.1 לקדם יכולתם של צעירים יוצאי אתיופיה להשתלב בתעסוקה בעלת אופק השתכרות וסיכוי להתקדמות בעתיד, תוך מתן דגש על הגדלת מספר המשתלבים בלימודים גבוהים. 2.2. להרחיב אפשרות הבחירה של משפחות המתגוררות במרכזי קליטה, באשר למקום מגורי הקבע העתידיים. 2.3. לפתוח אפיקים חדשים למשפחות צעירות שאינן כלולות בסעיף 2.2, בכל הנוגע לבחירת מקום מגורים. 2.4. לשפר התנאים בתחומי החינוך, הרווחה, הקהילה, התעסוקה, וסביבת המגורים, ב-15 שכונות בהן מתגוררים כרבע מכלל בני העדה." .... (ההדגשות אינן במקור – ד.ב.) בהמשך מפרטת ההחלטה את אמצעי יישום תכנית החומש (להלן: התכנית) בהתאם לארבעת מטרותיה המוגדרות, ובהם: הגדלת מענקי הדיור למשפחות בנות העדה האתיופית היוצאות לראשונה ממרכזי הקליטה; הענקת משכנתאות בתנאים מיטיבים לזוגות צעירים מבני העדה האתיופית; שיפור והעמקת האמצעים המיועדים לעודד צעירים מבני העדה בתחומי החינוך, השירות הצבאי והתעסוקה; והקמת מרכזים ופעילות של שיקום שכונות באזורים בהם מרוכזים עולים בני העדה (סעיפים 2-4 להחלטה). בנוסף, פורטת ההחלטה את התקציב המיועד לתכנית. לענייננו חשיבות לקביעת תקציב התכנית כולה – תקציב כולל של 869.7 מיליון ש"ח לחמש שנים; ותקציב התכנית לשנת 2008 – 82.54 מיליון ש"ח שחולקו על פי ההחלטה בין המשרדים השונים. ההליך שבפנינו 2. כחצי שנה לאחר קבלת החלטת הממשלה הגישו העותרים את העתירה שבפנינו. בעתירתם טענו, כי בהצעת התקציב לשנת 2009 לא הוקצו כלל משאבים להפעלת התכנית, וכי החלטת הממשלה, שהתקבלה לאחר מאבק ממושך שנוהל על ידי גופים שונים מטעם קהילת עולי אתיופיה ובהם העותרים עצמם, לא יושמה הלכה למעשה. במסגרת העתירה ביקשו העותרים שנוציא צו ביניים המקפיא את התקציב עד להחלטה בעתירה, על מנת שיתאפשר שינויו והקצאת המשאבים המבוקשת לטובת התכנית. צו ביניים כמבוקש לא ניתן. ביום 4.5.2009 קיימנו דיון ראשון בעתירה. מטיעוני הצדדים עלה כי טרם יושמה התכנית שנקבעה לשנת 2008, ובדיון ביקשנו לברר מה היו החסמים שעמדו בפני יישום התכנית ביחס לשנת תקציב זו. כמו כן בחנו את שאלת הסיכוי ליישום התכנית בשנות התקציב הבאות. באשר ליישום התכנית בשנת 2008, אישרה באת כוח המדינה כי אכן היו באותה שנה חסמים מנהליים ותפעוליים אך אלה הוסרו, וכי ניתן עדיין להקצות את המשאבים שנועדו לפי התכנית. נוכח הודעתה של המדינה כי התקציב לשנים 2009-2010 טרם אושר באותו השלב, ביקשנו לקבל הודעות עדכון הן באשר למימוש התקציבים שאושרו ביחס לשנת 2008, והן ביחס להקצאות במסגרת התקציב של 2009-2010, עם קבלת תקציב המדינה בכנסת. 3. ביום 28.6.2009 עדכנו המשיבים, כי במסגרת דיוני התקציב לשנת 2009-2010, התקבלה החלטת ממשלה מס' 188 (להלן: ההחלטה השנייה, או החלטה 188) במסגרתה הוחלט להעמיד את תקציב התכנית הכולל על 700 מליון ש"ח, ולהאריך את תקופת יישום התכנית בשנה נוספת, היינו עד לשנת 2013. באשר ליישום התכנית בשנת 2008, פירטו המשיבים את המשאבים שהוקצו לתכנית על נדבכיה השונים, ובהם בין היתר הקצאת מליון וחצי ש"ח לתכנית תגבור לקראת בחינות הבגרות ליוצאי אתיופיה והעברת כ-2 מליון ש"ח לרשויות מקומיות לצורך תמיכה בבתי ספר יסודיים שקלטו לשורותיהם שיעור גבוה של עולים, ולצורך שיפור מערך החינוך הקהילתי בשכונות; הפעלת תכנית הכנה והכוונה לצה"ל של האוכלוסייה האתיופית, בתקציב של כמליון וחצי ש"ח; הקמת מערך תמיכה לסטודנטים יוצאי אתיופיה באוניברסיטאות ומכללות ברחבי הארץ; הכשרות מקצועיות ליוצאי אתיופיה באמצעות אגף התעסוקה של משרד הקליטה; והפעלת תכניות שונות בשכונות הרלוונטיות בתחומי רווחה. גם בתחום השיכון, שהיה התחום הבעייתי ביותר ליישום נוכח קשיים תפעוליים שונים, דיווחו המשיבים על התקדמות על חשבון שנת 2008. כך לפי הדיווח הושלמו פרויקטים של שיקום שכונות פיזי, בתקציב כולל של 1.3 מליון ש"ח, והוקצו 293 מענקי דיור ליוצאי אתיופיה, בתקציב של 32 מליון ש"ח מתוך תקציב התכנית. אשר למשכנתאות – שהיוו אחד האמצעים החשובים שהובטחו בהחלטת הממשלה הראשונה לשם שיפור יכולת הניוד של זוגות צעירים יוצאי אתיופיה – נמסר כי הודע באמצעות מוקדי הקליטה השונים לזוגות רלוונטיים על זכאותם, אך לא הובאו נתונים באשר למימוש המשכנתאות בפועל. בתגובה שהגישו העותרים ביום 22.7.2009, העלו מספר טענות כנגד תיאור ההתקדמות כפי שהוצג על ידי המשיבים. ראשית, טענו כי לא הוקצו כלל המשאבים שהובטחו בהחלטת הממשלה הראשונה, וכי קיים פער של מעל מליון ש"ח בהקצאת התקציבים לתכנית החומש. שנית, טענו, כי התקציבים שאמנם הועברו למשרדים השונים לטובת התכנית ומכוח החלטת הממשלה הראשונה משמשים את המשרדים לתקצוב תכניות הפועלות זה מכבר, ושעד היום תוקצבו באמצעות תקציבו של המשרד, ולפיכך אינם מגשימים את מטרת התכנית שהיא – הוספת משאבים ושיפור של מערך הטיפול בעולים מאתיופיה. שלישית טענו העותרים, כי בנוגע לסוגיית המשכנתאות הרי שלא מומשו עדיין המשכנתאות שהובטחו עוד בתקציב שנת 2008. בנוגע להחלטת הממשלה השנייה העלו העותרים שתי טענות. האחת, כי ההחלטה השנייה מקצצת את התקציב הכולל של התכנית באופן שמפר התחייבות שלטונית ולפיכך דינה להתבטל; והשנייה, כי גם את התקציבים המופחתים שעליהם להקצות על פי החלטת הממשלה השנייה לא מקצים המשרדים השונים בפועל – אם משום שאינם כוללים כלל תקנה תקציבית עצמאית במסגרת התקציב השנתי שלהם לטובת התכנית, ואם משום שלתקנה העצמאית במשרדים שאכן היא קיימת בהם, "מוקצה" הסכום 0 ש"ח. 4. לקראת הדיון השני שהתקיים בעתירה, הגישו המשיבים ביום 31.12.2009 הודעה מעדכנת בנוגע ליישום התכנית. ביחס להפחתת תקציבה הכולל של התכנית טענו המשיבים כי הפחתה זו בוצעה כתוצאה מהמשבר הכלכלי החמור שפקד את המדינה (והעולם) בשנת 2008, וכי קיצוץ זה הוא בסמכותה של הממשלה האמונה על קביעת סדרי העדיפויות ואמצעי ההתמודדות עם המשבר הכלכלי. ביחס ליישום התכנית בשנים 2010-2009, הבהירו המשיבים כי בעת הזו הקצו כל המשרדים הרלוונטיים את הסכומים המפורטים בהחלטה 188 וכן כי עתידה להתכנס, בהנחיית ראש ועדת השרים לענייני קליטה, ועדת מנכ"לי המשרדים הרלוונטיים, שתפקידה לקדם את יישום התכנית וליתן מענה לקשיים העולים במסגרתה. ביחס ליישום התכנית בהתאם לתקציב שנת 2008 ציינו המשיבים שני פרויקטים נוספים שהחלו לפעול בתחום ההכנה והליווי בשירות הצבאי וכן קידום ומינוף מקצועי לחיילים יוצאי אתיופיה. אשר למשכנתאות, הודו המשיבים כי עדיין נתקלים הזוגות המגיעים למימוש המשכנתא בקשיים, הנוגעים לדרישות הבנקים המיועדים להקצאת המשכנתאות, ובהן הדרישה העולה מצד הבנקים כלפי הפונים להצגת הון עצמי כפי שנדרש מכל מבקש משכנתא, באופן המסכל את הענקת המשכנתא. המשיבים ציינו כי הנושא מצוי בדיונים בהשתתפות משרדי הממשלה השונים על מנת לגבש פיתרון שיאפשר מימוש נרחב של המשכנתאות המוקצות. הדיון השני בעתירה התקיים ביום 06.01.2010, במהלכו ניסינו לגדור את נקודות המחלוקת בין הצדדים ולאתר את הבעיות המובילות ליישום החלקי והבעייתי של התכנית עד לאותו מועד. בתום הדיון ונוכח הודעת המשיבים כאמור לעיל כי צפויה התכנסות ועדת מנכ"לים, הורינו למשיבים להגיש הודעה מעדכנת שתעסוק בשלושה נדבכים מרכזיים: החלטות ועדת המנכ"לים, סוגיית היעדרן של תקנות תקציביות מתקציבי משרדי הממשלה השונים לשנת 2009-2010, וסוגיית מימוש המשכנתאות הנתקלת בקשיים תפעוליים. 5. ביום 8.3.2010 הגישו המשיבים הודעה מעדכנת כנדרש, בה פירטו את התקנות התקציביות הרלוונטיות המאפשרות העברת תקציבים על פי החלטות הממשלה לתכנית החומש. באשר לתוצאות ישיבת ועדת המנכ"לים ביקשו המשיבים, נוכח התקדמות הליכי קבלת החלטת ממשלה נוספת שתאפשר שיפור יישום תכנית החומש, לעדכן כאשר תתקבל החלטה זו. ואכן, ביום 15.7.2010 התקבלה החלטת ממשלה 1979 (להלן: החלטת הממשלה השלישית או החלטה 1979) המעמידה את תקציבה הכולל של התכנית בשנים 2010-2013 על 481.4 מליון ש"ח, ואת סך כל תקציב התכנית על סך של כמעט 677 מליון ש"ח; וקובעת כי ההשתתפות העצמית הנדרשת על ידי הבנקים לצורך מימוש המשכנתאות תינתן על ידי המדינה – באופן שיאפשר לזוגות צעירים רבים יותר לממש את ההטבה. 6. באוגוסט 2010 הוגש לבית משפט זה בהסכמה דו"ח המעקב הראשון על תכנית החומש שנכתב על ידי מכון ברוקדייל בסיוע משרד הקליטה ובחן את הפעילות שהתבצעה בהתאם לתקציב תכנית החומש לשנת 2008, ואת יישום התכנית בפועל עד ליוני 2010 (להלן: הדו"ח). הדו"ח קבע, כי מתוך התקציב שהקצתה החלטת הממשלה הראשונה לתכנית לשנת 2008, היינו מעל 82 מליון ש"ח, נוצלו רק 37% (שהם מעט יותר מ-30 מליון ש"ח), וכי היתרה, למעט כ-5 וחצי מליון ש"ח, לא שוריינה ואין תכנון להשתמש בה בשנים העוקבות במסגרת התכנית. לאחר הגשת הדו"ח הגישו המשיבים תגובה בה טענו, כי יש להתמקד במבט צופה פני עתיד, ולא לעסוק בפגמים שהתעוררו ביישום התכנית בראשית דרכה. באשר לעת הנוכחית הבהירו המשיבים כי שתי הבעיות המרכזיות שהתעוררו בנוגע לתכנית נפתרו, כאשר הותקנו תקנות תקציביות הן בתקציב 2010-2009, והן בתקציב 2012-2011, שאליו גם נוספו שתי תקנות תקציביות חדשות הנוגעות לתכנית. בנוגע לסוגיית המשכנתאות הביעו המשיבים "אופטימיות זהירה" וסברו כי משהוסכם על מימון ההון העצמי הנדרש לשם מימוש המשכנתא על ידי המדינה ולא הבנקים, הוסר המכשול המשמעותי בהקשר זה. 7. ביום 3.11.2010 קיימנו את הדיון השלישי בעתירה, שבמהלכו צומצמה גדר המחלוקת לשאלת גורלם של התקציבים שלא נוצלו בשנים 2009-2008, ושאלת מספרן הכולל של המשכנתאות שיועמדו לרשות זוגות צעירים יוצאי העדה האתיופית, נוכח הקשיים שמנעו מהם לקבל את המשכנתאות בפועל עד כה. ביום 15.11.2010 הודיעו המשיבים כי אין ביכולתם לקבוע, כי התקציבים שלא נוצלו בשנים הקודמות יצורפו לתקציבים בשנים שנותרו לתכנית. זאת, לשיטתם, משום שהדבר יהווה תמריץ שלילי עבור המשרדים שלא לבצע את תכנית החומש ביעילות, שכן למרות תת-ביצוע שלהם יוזרמו אליהם תקציבים בשיעורים מוגדלים, וכן, משום שהדבר יהווה פריצה של המסגרת התקציבית שכבר הוקצתה לתכנית בשנים שנותרו לה בהחלטת הממשלה השלישית. יחד עם זאת, ועל מנת להביא לסיומה של ההתדיינות המשפטית בנושא, הציעו המשיבים כי תוארך תכנית החומש עד לשנת 2014, ויוקצו לה 100 מליון ש"ח בשנה זו. בנוסף, ונוכח חשיבות סוגיית המשכנתאות והיעדר היכולת לממש אותן בשנות פעילותה הראשונות של התכנית, הוסכם כי רכיב המשכנתאות – והוא בלבד – יוארך לשנת 2015. בהודעתם מיום 18.11.2010 הסכימו העותרים למתווה המוצע, וביקשו שינתן לו תוקף של פסק דין. כן ביקשו כי יפסקו להם הוצאות משפט ושכ"ט. 8. הנה כי כן, תכנית ה"חומש" לשיפור הטיפול באוכלוסיית עולי אתיופיה אשר למרבה הצער הייתה כרוכה בתחילתה בגרירת רגליים, נכנסה, כך נראה, סוף-סוף למסלולה. הארכנו בתיאור השתלשלות העניינים כדי להיטיב להציג הן את הקשיים והמכשולים שנתקלה בהם והן את המאמצים שננקטו על ידי הנוגעים בדבר לקידומה, תקצובה ויישומה על מנת שלא תהפוך להיות "אות מתה" בספר החלטות הממשלה. בנסיבות העניין לא מצאנו להתייחס לטענות העותרים הנוגעות לחזרה מהתחייבות הממשלה בהחלטתה הראשונה וצמצום תקציב התכנית, משנראה כי נוכח הנסיבות וחלוף הזמן אף הם אינם עומדים עליהן עוד. כן לא מצאנו להתייחס לסוגייה הכללית של אפשרות ההתערבות בהחלטות הממשלה השנייה והשלישית ככל שהן נוגעות להסדרת יישום והקצאת המשאבים לתכנית החומש מטעם משרדי הממשלה השונים. הלכה היא בבית משפט זה, כי לא בנקל יתערב בית המשפט בהחלטות הנוגעות להקצאות תקציב או יישום החלטות תקציביות של הממשלה (וראו בג"ץ 11264/05 האיחוד למען עולים מחוסרי דיור בקרב יוצאי אתיופיה נ' ממשלת ישראל (טרם פורסם 16.1.2008) וההפניות שם). בעניין הדומה לעניין שבפנינו אמר השופט י' אלון: "ודאי שטוב היה ללא מגבלות תקציב כלשהן ובמצב אוטופי בו כל דצריך ייתי ויקבל. ברם, אין הקומץ משביע את הארי, וקביעת סדרי עדיפות תקציבית הינה הכרח המציאות. ככלל, קביעת סדרי העדיפות התקציבית עניין הוא לממשלה ולרשויותיה ובדרך כלל אין היא מקימה עילה להתערבות" (שם, פסקה 8) 9. רשמנו לפנינו את התחייבות המשיבים, לפיה תוארך תוכנית החומש עד לשנת 2014, וכי בשנה זו יוקצו לתכנית מאה מליון ש"ח. כן רשמנו לפנינו את ההתחייבות להאריך את רכיב המשכנתאות בתכנית החומש לשנת 2015. טרם סיום נבקש להדגיש, כי סוגיית קליטת העולים יוצאי אתיופיה הינה סוגיה חשובה מן המעלה הראשונה, והשתלבותם בחברה הישראלית תקדם ותועיל הן לקהילת העולים והן לחברה כולה. נוכח חשיבות זו אנו תקווה כי תכנית החומש תיושם גם בהמשך בהתאם להחלטות הממשלה ותוביל לשיפור מהותי במצבם של בני העדה האתיופית בחברתנו. כמו כן ניתן לצפות, כי הקשיים שבהם נתקלה התכנית בראשית דרכה יועילו בהפקת לקחים להבא, בנוגע ליישום תכניות ארוכות טווח ומרובות משתתפים מטעם משרדי הממשלה השונים, ובדבר הצורך בתיאום בין הגורמים השונים ובהתאמת נהלי הקצאות התקציבים לתכניות ארוכות כאלה, המיועדות להשגת יעדים בטווח הבינוני והרחוק. 10. נראה כי כעת, משבאו על פתרונן מרבית הבעיות שהעלו העותרים בעתירתם, השיגה העתירה את מבוקשה ובכך באה לידי מיצוי. בנסיבות העניין, בכפיפות לאמור בסעיף 9 לעיל העתירה נדחית. בשים לב להליכים שקודמו ביוזמת העותרים, ישאו המשיבים בשכר טרחה ובהוצאות העותרים בסכום כולל של 10,000 ש"ח. ה נ ש י א ה השופט א' גרוניס: אני מסכים. ש ו פ ט השופט ע' פוגלמן: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק-דינה של הנשיאה ד' ביניש. ניתן היום, י"ד בסיון התשע"א (16.06.2011). ה נ ש י א ה ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 08077020_N25.doc שי + דז מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il