סיעת "בר" לביקורת ואיכות השלטון נ. מועצת העיר- קריית מוצקין

פסק-דין בתיק עע"מ 7697/14 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"מ 7697/14 לפני: כבוד הנשיאה מ' נאור כבוד המשנה לנשיאה א' רובינשטיין כבוד השופט ס' ג'ובראן המערערים: 1. סיעת "בר" לביקורת ואיכות השלטון 2. יוסי פדידה נ ג ד המשיבים: 1. מועצת העיר- קריית מוצקין 2. חיים צורי 3. סיעת "לב" בתמיכת הבית היהודי 4. אברהם משה בומה ברח"ד 5. נחום מזוז ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה מיום 19.10.14 בעת"מ 27161-07-14 שניתן על-ידי השופט ד"ר מ' רניאל תאריך הישיבה: כ"ט בשבט התשע"ו (8.2.16) בשם המערערים: עו"ד יאיר אבני; עו"ד לימור פורר בשם המשיבים 2-1: עו"ד אברהם גולדהמר בשם המשיב 5: עו"ד תום נוימן פסק-דין המשנה לנשיאה א' רובינשטיין: ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה, בשבתו כבית המשפט לעניינים מינהליים (השופט ד"ר מ' רניאל) בעת"מ 27161-0714 מיום 19.10.2014. בגדרו, קיבל בית המשפט את עתירת המערער 2 (להלן המערער) להורות למשיב 2 (להלן ראש העיר) להעלות לסדר יומה של מועצת העיר קרית מוצקין, המשיבה 1 (להלן מועצת העיר) את שינוי הרכבה של ועדת הביקורת בעיריה, אך דחה את העתירה למינויו של המערער כיו"ר ועדת הביקורת. רקע והליכים קודמים א. המערער נבחר ביום 22.10.2013 למועצת העיר בגדרי רשימתו של ראש העיר בסיעת "מוצקין נטו". מועצת העיר הורכבה מחברים המשתייכים לחמש סיעות שונות, ובכללם המשיבה 3 (להלן סיעת לב), אשר בה חברים המשיב 5 (להלן מר מזוז) והמשיב 4 (להלן מר ברח"ד) בלבד. ביום 1.1.2014 החלה מועצת העיר בהליך בחירתם של חברי הועדות השונות כנדרש, ובמסגרת זו נבחר מר מזוז לכהן כיו"ר ועדת הביקורת, בתמיכתו של המערער. ב. ביום 5.3.2014 פנה המערער במכתב לראש העיר והודיע לו על פרישתו מסיעת "מוצקין נטו"; על הודעה זו שב המערער גם בישיבת המועצה שהתקיימה באותו יום, תוך שהכריז על עצמו כסיעת יחיד בשם "בר לביקורת ואיכות השלטון" (היא המערערת 1). בהמשך, ביום 27.3.2014 פנה המערער לראש העיר וביקש ממנו להעלות על סדר יומה של המועצה את מינויו לתפקיד יו"ר ועדת הביקורת במקומו של מר מזוז, וכן ביקש למנותו כחבר בשלוש ועדות שונות, בטענה כי הוא חבר יחיד באופוזיציה, וזאת הואיל ופקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן פקודת העיריות) מחייבת ייצוג הולם של סיעות האופוזיציה. ג. דרישה זו נענתה בשלילה, ועל כן עתר המערער לבית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה (בעתירה קודמת - עת"מ (חי') 2094-05-14), במשאלה להורות לראש העיר למנותו כיו"ר ועדת הביקורת, וכחבר בועדות המכרזים וההנחות בעיריה. את בקשתו סמך המערער על הטענה כי יש להכיר בו כסיעה אופוזיציונית יחידה בהתאם להוראות סעיף 149ג לפקודת העיריות, הקובע כי יו"ר ועדת הביקורת יהיה, ככל שניתן, נציג האופוזיציה. ד. ביום 26.6.2014 דחה בית המשפט לעניינים מינהליים (השופט ר' סוקול) את העתירה לעניין מינוי המערער כיו"ר ועדת הביקורת. במסגרת זו, עמד בית המשפט על המבחנים להגדרת חבר מועצה כחבר אופוזיציה לפי סעיף 149ג(ג). בית המשפט הטעים כי המבחנים ההכרחיים לפי סעיף 149ג(ג) להגדרת המערער כנציג אופוזיציה מתקיימים (סיעתו שונה משל ראש העיריה, אין לסיעתו ייצוג בועדת ההנהלה, לא מונו סגנים לראש העיריה מסיעתו, והיא אינה קשורה בהסכם לעניין כהונת ראש העיר או ניהול העיריה). ואולם, כיון שיש צורך גם בקיומו של מבחן מהותי המצביע על חוסר תלות בין המערער לבין ראש העיר, ועל יכולתו של המערער לפקח על ראש העיר; וכיון שמועד פסק הדין היה סמוך לפרישתו של המערער מסיעת "מוצקין נטו", נפסק כי לא ניתן להעריך את תפקודו של המערער כנציג אופוזיציה בשלב זה. עוד הטעים בית המשפט, כי אפילו היה המערער עונה על המבחן המהותי, אין הוא נציג האופוזיציה היחיד, שכן מר מזוז משתייך אף הוא לסיעת אופוזיציה. בהמשך לכך, ראה בית המשפט להוסיף כי מר מזוז ראוי לשמש כיו"ר ועדת הביקורת, ואין מקום להעדיף את המערער על פניו במצב זה. אשר לבקשה למינויו של המערער בועדות השונות, קבע בית המשפט כי יש לראות במערער "סיעת יחיד". בהתאם לזאת, נפסק כי על ראש העיר והמועצה לבחון מתן ייצוג הולם למערער בועדות בהתאם לעקרון הייצוג היחסי הקבוע בהוראות סעיף 150א לפקודת העיריות. ערעור שהגיש המערער על פסק דין זה נמחק מיוזמתו ביום 19.11.2014 (עע"מ 4626/14), עקב עתירה נוספת שהגיש לבית המשפט לעניינים מינהליים באותו עניין, והיא שבבסיס הערעור הנוכחי, המחיקה באה סמוך לאחר הגשת ערעור זה ביום 13.11.14. פסק דינו של השופט סוקול נעשה חלוט. ה. העתירה השניה הוגשה ביום 14.7.14, פחות משלושה שבועות לאחר פסק דינו של השופט סוקול. בעתירה זו טען המערער, כי הנסיבות השתנו באופן המצדיק הליך חדש. בהנמקה נטען, כי מר מזוז אינו נמנה עוד על האופוזיציה, נוכח קיומו של הסכם קואליציוני של סיעתו עם ראש העיר, וכעת נותר המערער כסיעת האופוזיציה היחידה, וככזה – כך נטען – יש למנותו כיו"ר ועדת הביקורת, בהתאם לסעיף 149ג(ג)(1) הנזכר. פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים מושא הערעור ו. בית המשפט לעניינים מינהליים דחה את העתירה בחלקה, לאחר שסקר את ההליך הקודם שהתנהל בין הצדדים ועמד על טענותיהם. בתוך כך דחה בית המשפט את טענת המערער, כי בהליך הקודם נקבע שהוא נכלל בהגדרה של "נציג אופוזיציה" כמשמעה בדין, נוכח האמירה בפסק דינו של השופט סוקול לפיה "ברור כי העותר (המערער כאן – א"ר) אינו איש האופוזיציה היחיד". בהקשר זה, הדגיש בית המשפט כי השופט סוקול קבע בפירוש בסעיף 25 לפסק דינו, שהמערער אינו משתייך לאופוזיציה אלא מר מזוז, וכי אין באמירה זו, שנאמרה מקל וחומר, לשנות מקביעתו של השופט סוקול בעניינו. לצד זאת, הוסיף בית המשפט כי בעוד המערער טוען כי חל שינוי במצבו של מר מזוז, אין הוא טוען לשינוי במצבו שלו. משכך קבע בית המשפט כי נקודת המוצא לבחינת העתירה היא בקביעה, כי המערער אינו נציג אופוזיציה. ז. אשר למעמד סיעתו של מר מזוז; בפתח דבריו ציין בית המשפט קמא כי בהליך הקודם קבע השופט סוקול – בהתייחס לטענה לקיומו של הסכם קואליציוני נוכח מינויו של מר ברח"ד לתפקיד ניהולי כיו"ר ועדת החינוך – כי מר ברח"ד מונה בשל כישוריו, וממילא אין מניעה שחבר אופוזיציה יתמנה לתפקיד. עוד ציין בית המשפט קמא, כי עתה מבסס המערער את הטענה לקיומו של הסכם קואליציוני בין סיעתו של מר מזוז לסיעת ראש העיר, על הסמכויות הנוספות שהאציל ראש העיר למר ברח"ד בישיבה מיום 2.7.2014, לאחר ההתדיינות הקודמת. נומק כי הסמכויות הואצלו למר ברח"ד עקב עתירה לבג"ץ שהוגשה נגד ראש העיר, ובו נטען לניגוד עניינים בקבלת החלטות וקביעת מדיניות העיריה לגבי מתנ"ס קרית מוצקין, אשר נוהל בפועל על ידי אשת ראש העיר. האצלת הסמכויות למר ברח"ד לניהול המתנ"ס, לשיטת המערער, מצביעה על קיומו של הסכם לניהול העיריה, ומשנה את מעמדו של מר מזוז באופן המשייך את סיעתו לקואליציה ולא לאופוזיציה. ח. בבואו להכריע בטענות המערער, עמד בית המשפט תחילה על טיעוני המשיבים, לפיהן אין לדון במר מזוז לפי מעשיו של מר ברח"ד, הואיל וכל אחד מהם מייצג תנועה שונה במסגרת סיעת לב (מר ברח"ד מייצג את "הבית היהודי", ומר מזוז את מפלגתו של הרב אמסלם); ולחלופין כי אין מדובר בהאצלת סמכויות של ממש (בניגוד לנטען בעתירה לבג"ץ). טיעונים אלה נדחו, תוך שצוין כי הם נוגדים את פסק הדין בעניינם, שעליו לא ערערו המשיבים. נוכח הוראת סעיף 17 לחוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם), תשל"ה-1975, המסדיר את סוגית האצלת הסמכויות בכגון דא, קבע בית המשפט כי לצורך המשך הדיון יש לראות במר ברח"ד חבר ועדת הנהלה בפועל, או סגן ראש העיריה גם אם לא נבחר רשמית לתפקיד זה, שכן אלה הם בעלי התפקיד להם מתיר סעיף 17 להאציל סמכות כגון דא; ומכאן כי הוא חבר קואליציה ולא חבר אופוזיציה. את קביעתו עיגן בית המשפט בהחלטת המועצה מיום 2.7.2014, אשר אישרה להאציל את סמכויותיו של ראש העיריה "בכל הקשור לפעילות המתנ"ס ושלוחותיה", לרבות התיאטרון, למר ברח"ד, כך שהוא יהא האחראי היחידי מטעם העיריה על המתנ"ס. בנסיבות אלה נאמר כי מר מזוז הוא חבר בסיעת קואליציה. ט. אף על פי כן, הואיל ומצבו של המערער לא השתנה, לטעמו של בית המשפט, לאחר שעמד על התנהלותו למן פרישתו מסיעת ראש העיר, שכן פרוטוקול 2.7.14 אינו כולל אמירות אופוזיציוניות מפורשות אלא הצבעה מעורבת, והוא עדיין לא נכנס בהגדרה של "נציג אופוזיציה" בהתאם למבחן המהותי, נפסק כי לעת פסק הדין אין איש באופוזיציה במועצת העיריה, מר מזוז כבר איננו באופוזיציה והמערער עדיין לא הגיע אליה, ועל כן יש לשקול את מחדש את תפקיד יו"ר ועדת הביקורת, ולפיכך יש להעלות מחדש על סדר יומה של המועצה את התפקיד, על בסיס ההנחה שבשלב זה אין חברי אופוזיציה במועצת העיר. מכאן הערעור, שהוגש כאמור ביום 13.11.14. טענות הצדדים י. המערער מפנה את ערעורו נגד שתי קביעות של בית המשפט קמא: הקביעה כי בפסק דינו של השופט סוקול נפסק שהמערער אינו חבר אופוזיציה, והקביעה כי עד למועד מתן פסק דינו של בית המשפט בעתירה נשוא ערעור זה לא נצברו ראיות מספיקות לצורך עמידתו של המערער במבחן המהותי להגדרתו כחבר אופוזיציה. אשר לקביעה הראשונה, נטען כי כל שקבע השופט סוקול הוא כי למועד מתן פסק דינו – שהיה כאמור סמוך למועד פרישתו של המערער מסיעת ראש העיר – לא ניתן להעריך את תפקודו של המערער כחבר אופוזיציה. בהתאם לזאת, נטען כי השופט סוקול הכיר בהשתייכותו של המערער לאופוזיציה, ושגה בית המשפט קמא משקבע ההיפך. לחיזוק טענתו, מפנה המערער לאמירות שונות של השופט סוקול בפסק דינו, לרבות האמירה לפיה "לא די בקביעה שהמערער הוא נציג האופוזיציה... שכן יש לבחון האם המערער הוא נציג האופוזיציה היחיד". יא. אשר לקביעה השניה, לפיה המערער לא הוכיח כי הוא חבר אופוזיציה, מציין המערער כי בפסק דינו של השופט סוקול נקבע שבמערער מתקיימים המבחנים ההכרחיים להגדרתו כנציג אופוזיציה לפי סעיף 149ג(ג)(1) לפקודת העיריות. לכך מוסיף המערער כי על פי קביעת בית משפט זה בבג"ץ 5743/99 דואק נ' מר דני ז'ק ראש עיריית קריית ביאליק פ"ד נד(3) 410, 421-420 (2000) (להלן עניין דואק הראשון), כאשר מתקיימים בחבר מועצה ארבעת התנאים שבסעיף "ההנחה היא שאותו חבר מועצה הוא חבר אופוזיציה ומי שמבקש לטעון אחרת – עליו להוכיח את טענתו" (השופטת – כתארה אז – ביניש). בהקשר זה נטען, כי איש מן המשיבים לא הביא ראיה שיש בה לסתור את ההנחה המתקיימת במערער. זאת ועוד, נטען כי בעניין דואק הראשון נקבע, כי אחד הסממנים למעמדו של חבר מועצה הוא האופן שבו רואים אותו שאר חברי המועצה וראש העיר. לעניין זה מדגיש המערער, כי ראש העיר ומועצת העיר טענו לפני השופט סוקול שהמערער אינו חבר האופוזיציה היחיד, וכי בתשובתם לעתירה מושא הערעור טענו הם שקיים קרע בין המערער לראש העיר. באלה, לשיטת המערער יש להצביע וללמד כי אף המבחן המהותי מתקיים בעניינו, וכי יש לראותו כנציג האופוזיציה. המערער מוסיף כי התנהלותו בישיבות המועצה למן פרישתו מסיעת ראש העיר אינה סותרת את שיוכו לאופוזיציה, שכן המבחן המהותי איננו מבחן מדעי או כמותי הסופר את כמות ההצבעות נגד החלטות הקואליציה. לפיכך מבקש המערער מבית משפט זה לראותו כחבר האופוזיציה היחיד (לאחר שבית המשפט קמא קבע כי מר מזוז משתייך לקואליציה), וככזה לקבוע כי המערער הוא היחיד שיכול לעמוד בראש ועדת הביקורת, בהתאם לסעיף 149 לפקודת העיריות. יב. לעמדת המשיבים (המשיבים 2-1 שמר מזוז הצטרף אליהם בסיכומיו), המערער פועל בחוסר נקיון כפיים, שכן כל כוונתו בהליך הנוכחי היא להתמנות לתפקיד יו"ר ועדת הביקורת, תוך הסתרת מניעיו האישיים, הנעוצים ברצונו לקדם את עניינו האישי בקשר לסכסוך משפחתי עם אחיו הממונה על מתחם "חי פארק" בעיר. בהקשר זה מציינים המשיבים כי בעתירה ציין המערער שהרקע לפרישתו מסיעת ראש העיר היה במחלוקת שנפלה בין השניים בקשר להחלטות בנוגע למתחם "חי פארק"; המערער סבר כי במתחם ישנם לכאורה אי סדרים, ואולם ראש העיר סירב לחקור את חשדותיו לאחר הבחירות, שלא כמובטח לו. המשיבים הדגישו כי בהסבר זה שהעלה המערער בעתירות, השמיט את העובדה החשובה שאחיו הוא מנכ"ל "חי פארק", ועמו מצוי המערער בסכסוך שגלש אף להליכים משפטיים. המשיבים הסבירו כי אח זה ואח נוסף של המערער האשימו את המערער בכך שגרם במעשיו לנישולם מכספים המגיעים להם. בעובדה זו, לשיטת המשיבים יש להעמיד את המערער במצב של ניגוד עניינים בכל הקשור לביקורת על מתחם "חי פארק" המנוהל על ידי אחיו. בהתאם לכך טוענים המשיבים, כי כל שרוצה המערער הוא להביא לפיטורי אחיו מתפקידו כמנהל "חי פארק", ומכאן רצונו להתמנות לתפקיד יושב ראש ועדת הביקורת. יג. זאת ועוד, לשיטת המשיבים בהליך שהתקיים לפני השופט סוקול נקבע, כי סיעת המערער איננה סיעת אופוזיציה ואילו סיעת מר מזוז משתייכת לאופוזיציה, ודי בכל אחת מקביעות אלה לדחיית הערעור. אשר לקביעות בפסק דינו של בית משפט קמא, צוין כי זה התמקד בסמכויות שהואצלו למר ברח"ד וכלל לא עסק במעמדו של המערער, וכי המערער לא חלק על הקביעה לפיה אינו חבר אופוזיציה. על כן טוענים המשיבים, כי קביעת השופט סוקול הפכה לחלוטה ואין עוד מקום להתערב בקביעה זו. בהקשר זה ציינו המשיבים כי לאחר פסק הדין התפטר מר ברח"ד מתפקידיו במתנ"ס, ומכאן שהמצב שב לקדמותו, דהיינו הוא חבר אופוזיציה. לחלופין, טוענים המשיבים כי בהתאם להחלטות הערכאות הקודמות, פרט להצהרת המערער על פרישתו מסיעת ראש העיר לא נעשה מצידו דבר להוכיח את השתייכותו לאופוזיציה. כך נאמר, כי בית משפט קמא קבע שהתנהלות המערער, בבחינת רמת ההצבעות וההתנגדויות כלל לא השתנתה מיום תחילת כהונתו כחבר מועצה עד למועד פסק-הדין. לשיטת המשיבים מכלול הנסיבות מצביע על כך שהמערער פרש לשם קבלת התפקיד, ומשכך אין להכיר בו כחבר אופוזיציה. המשיבים מדגישים, כי אין הם חולקים על האפשרות שחבר מועצה רשאי לשנות את מעמדו מחבר קואליציה לחבר אופוזיציה, אלא שלשיטתם שינוי זה צריך להיבחן גם מהותית, תוך הערכת התנהלותו של חבר המועצה ששינה מעמדו; וכיון שהתנהלות המערער לא השתנתה עם פרישתו מסיעת ראש העיר, אין לומר כי הוא חבר אופוזיציה. אשר על כן, מבקשים המשיבים כי הערעור יידחה. ערב הדיון והדיון יד. ערב הדיון הגיש מר מזוז הודעה בה נטען כי גם הוא עודנו חבר אופוזיציה, לרבות העובדה שהצביע כנגד מינויו של מי שנבחר עמו ברשימה, מר ברח"ד, לכהונת סגן ראש העיר, וצורף פרוטוקול מועצת העיר מ-6.1.16 בהתאם. עם זאת נאמר כי אין לכך "חשיבות משפטית" לתיק – ובצדק נאמר, וכך הודענו בפתח הדיון, שהרי מר מזוז לא עירער על פסק הדין נשוא הערעור, שבו נאמר (פסקה 14) כי מר מזוז הוא חבר בסיעה הנמצאת הקואליציה. בהודעה נטען כי להתפתחות זו "חשיבות מעשית", אך נטעים כי גם אם כך, אין אפשרות לתרגמה לשפה משפטית. אכן, בפרוטוקולים שהוגשו הצביע מר מזוז בחלק ניכר מן ההצבעות נגד הצעות ראש העיר (המערער הצביע בכולן נגדו), אך כאמור, הדבר אינו מעלה או מוריד במובן הדיוני. טו. הדיון עצמו נסב בעיקר על פרשנות פסק דינו של השופט סוקול לעניין היות המערער או אי היותו איש אופוזיציה, היש בפסק הדין ההוא משום מעשה בית דין ולעניין מה, והנטל החל בנידון דידן. הכרעה טז. אי אפשר שלא לפתוח בתמיהה הכיצד היה צורך להגיע לכלל ההתדיינויות הללו ובמה חטאו בתי המשפט לדרגותיהם שהוסבו לכלל גננת מוניציפלית, בנושא שיכול היה להיפתר בהסכמה, ברצון טוב ובהיגיון. באי כוח המשיבים דיברו על "מורכבות" המצב בעיריה, ואכן הוא כנראה מורכב על פי התזוזות הפנימיות וחלוקת המשרות והכיבודים (ראו, למשל, פרוטוקול מ-6.1.16) והרחום יכפר; אך מדוע להעביר מחלוקת פוליטית מעין זו לפסים של התדיינות משפטית? נקודת אור ראיתי בכך שישיבות מועצת העיריה נפתחות בקריאת פרק בתנ"ך. יז. לגופם של דברים נקדים ראשית לאחרית ונאמר, כי איננו רואים מנוס – והמלים "איננו רואים מנוס" נבחרו בקפידה – בנסיבות מקבלת הערעור, כך שנקבע כי המערער הוא חבר אופוזיציה ונורה לראש העיר להעמיד על סדר יומה של מועצת העיר את בחירת המערער לראשות ועדת הביקורת. נאמר כבר כאן, כי ככל שיש ממש בטענות המשיבים – ואיננו נוטעים מסמרות מחוסר מידע מלא – כי המערער נגוע בניגוד עניינים הקשור להיות אחיו מנהל "חי פארק" ובסכסוכים עם אחיו, לא יוכל כל עיקר לשבת בישיבות ועדת הביקורת בנושא ה"חי פארק", ודבר זה צריך להיבדק כהלכה על-ידי היועץ המשפטי לעיריה באופן מקצועי והגון ובאזמל מדויק כלפי החוק וכולי עלמא, ולכך נשוב בסיפה. יח. הבסיס הנורמטיבי תחום בדין ובפסיקתו של בית משפט זה, ונזכיר אותו רק בתמצית. רחש לבו של המחוקק דבר טוב וקבע בסעיף 149ג לפקודת העיריות לבחירת ועדה לענייני ביקורת. זה לשון הסעיף: "149ג.(א) המועצה תבחר מבין חבריה ועדה לענייני ביקורת שתפקידה לדון בכל דו"ח של מבקר המדינה ושל נציב תלונות הציבור על הביקורת בעיריה, בכל דו"ח של משרד הפנים על העיריה ובכל דו"ח של מבקר העיריה, ולעקוב אחרי תיקון הליקויים שהעלתה הביקורת, והיא רשאית לדון בכל דו"ח ביקורת אחר על העיריה שהוגש לפי דין; הועדה תגיש למועצה את סיכומיה והצעותיה. מיום 10.11.1978 תיקון מס' 24 ס"ח תשל"ט מס' 914 מיום 10.11.1978 עמ' 7 (ה"ח 1369) הוספת סעיף 149ג מיום 1.4.1990 תיקון מס' 39 ס"ח תש"ן מס' 1306 מיום 15.2.1990 עמ' 94 (ה"ח 1954) החלפת סעיף קטן 149ג(א) הנוסח הקודם: 149ג. (א) המועצה תבחר מבין חבריה ועדה לעניני ביקורת שתפקידה לדון בכל דו"ח של מבקר המדינה על בקורת העיריה ובכל דו"ח של מבקר העיריה ולהגיש למועצה את סיכומיה והצעותיה. (ב) מספר חברי הועדה לא יעלה על שבעה; הרכב הועדה יהיה תואם, ככל שניתן, את ההרכב הסיעתי של המועצה; ראש העיריה, סגניו וחברי ועדת ההנהלה לא יהיו חברים בועדה לעניני ביקורת. מיום 28.10.2003 (בכפוף להוראת תחילה בתיקון) תיקון מס' 80 ס"ח תשס"ב מס' 1826 מיום 29.1.2002 עמ' 120 (ה"ח 3041) (ב) מספר חברי הועדה לא יעלה על שבעה; הרכב הועדה יהיה תואם, ככל שניתן, את ההרכב הסיעתי של המועצה; ראש העיריה וסגניו סגניו וחברי ועדת ההנהלה לא יהיו חברים בועדה לעניני ביקורת. (ג) (1) יושב ראש הועדה לעניני ביקורת יהיה, בכפוף להוראות פסקה (2), מהאופוזיציה ולא יכהן כדירקטור בהנהלת גוף עירוני מבוקר; לענין סעיף זה יראו את יושב ראש הועדה לעניני ביקורת כשייך לאופוזיציה אם התקיימו בסיעתו, בין היתר, לפחות כל אלה: מיום 10.11.1998 תיקון מס' 67 ס"ח תשנ"ח מס' 1648 מיום 21.1.1998 עמ' 109 (ה"ח 2646) החלפת סעיף קטן 149ג(ג) הנוסח הקודם: (ג) יושב ראש הועדה לעניני ביקורת יהיה מסיעה שונה מזו של ראש העיריה, זולת אם היתה במועצה סיעה אחת בלבד. מיום 28.10.2003 (בכפוף להוראת תחילה בתיקון) תיקון מס' 80 ס"ח תשס"ב מס' 1826 מיום 29.1.2002 עמ' 120 (ה"ח 3041) (ג) (1) יושב ראש הועדה לעניני ביקורת יהיה, בכפוף להוראות פסקה (2), מהאופוזיציה ולא יכהן כדירקטור בהנהלת גוף עירוני מבוקר; לענין סעיף זה יראו את יושב ראש הועדה לעניני ביקורת כשייך לאופוזיציה אם התקיימו בסיעתו, בין היתר, לפחות כל אלה: (א) סיעתו שונה מסיעתו של ראש העיריה; (ב) לסיעתו אין ייצוג בועדת ההנהלה; (ג) מסיעתו לא מונו סגנים לראש העיריה; (ד) סיעתו אינה קשורה בהסכם המתייחס לכהונת ראש העיריה או לניהול העיריה. (2) היו הסיעות כולן מיוצגות בועדת ההנהלה או ישנה במועצה סיעה אחת בלבד, יהיה יושב ראש הועדה לעניני ביקורת מי שהתקיימו בו לפחות כל אלה: (א) הוא אינו חבר בועדת ההנהלה; (ב) הוא אינו מכהן כיושב ראש ועדת הכספים או המכרזים; (ג) הוא אינו מכהן כדירקטור בגוף עירוני מבוקר; (ד) סיעתו שונה מסיעתו של ראש העיריה, אם יש במועצה יותר מסיעה אחת". יט. למקרא הסעיף, ברי כי מטרתו תקנת הציבור ו"תיקון עולם" במובן זה שיהיו לעיריה "שומרי סף" מתוכה – בנוסף ליועץ המשפטי ולמבקר העיריה – כדי לשמור על מהלכיה וטוהר המידות; ההעדפה הסטטוטורית (כמו לעניין יו"ר ועדת ביקורת המדינה בכנסת, שעליו להיות "חבר בסיעה מסיעות האופוזיציה" (סעיף 106(א)(2) לתקנון הכנסת) היא ליו"ר ועדת ביקורת מן האופוזיציה בעיריה; על הבעיות בשלטון המקומי ועל פתרונות ראו דו"ח הצוות לבחינת דרכים לחיזוק שלטון החוק וטוהר-המידות בשלטון המקומי (בראשות המשנה ליועץ המשפטי לממשלה דינה זילבר) (להלן דו"ח זילבר)), שבט תשע"ו – ינואר 2016. לכך קבע המחוקק תנאים פורמליים, ש"לפחות" הם, כלשון סעיף 149(ג)(ג)(1), צריכים להתקיים לשם כשירות "אופוזיציונית" לתפקיד; בהיעדר אופוזיציה חל סעיף 149ג(ג)(2). איננו צריכים להידרש כאן לפרשנות סעיפים 125א ו-150א לפקודת העיריות לעניין "סיעה", אליהם נדרש השופט סוקול בפסק דינו. שכן לעת זאת אין מחלוקת בדבר זכות המערער להיבחר לועדות העיריה (על פי פסק הדין של השופט סוקול). כ. סעיף 149ג(ג)(1) פורש בעניין דואק הראשון בפסק דינה של השופטת (כתארה אז) ביניש, וכן בבג"ץ 1020/99 דואק נ' דני ז'ק ראש עיריית קרית ביאליק פ"ד נה(2) 602 (2001) (להלן עניין דואק השני), אף הוא מפי השופטת ביניש. בעניין דואק הראשון נקבע כי התנאים ה"פורמליים" המנויים בסעיף אינם ממצים, וכי (עמ' 421): "קביעת אמות-המידה לזיהויו של 'איש אופוזיציה' היא קשה ואף הבחינה הקונקרטית להשתייכות לאופוזיציה קשה היא; עוד עלינו להביא בחשבון, כי כאשר מתקיימים התנאים המנויים בסעיף 149ג(ג)(1) ההנחה היא כי מדובר באיש אופוזיציה; המבקש להוכיח כי על אף התקיימותם של התנאים המנויים בחוק אין מדובר באיש אופוזיציה עליו הנטל להוכיח זאת; כאמור, התנאים שנקבעו בסעיף 149ג(ג) אינם מהווים רשימה ממצה של מאפיינים המצביעים חד-משמעית על השתייכותו של חבר מועצה פלוני לאופוזיציה; אשר על כן, בנסיבות מתאימות, יהיה עלינו לתת דעתנו לשאלה אם על-פי התנהגותו ותפקודו במועצה חבר המועצה אינו משתייך לאופוזיציה, על אף שנתקיימו בו תנאי הסעיף". עינינו הרואות, כי הבחינה לעניין ההשתייכות לאופוזיציה היא קונקרטית ותלוית נסיבות, נוכח "החולות הנודדים" האפשריים, והמחוקק לא הסתפק בתנאים פורמליים אלא ביקש "דבר נוסף", מעבר להם. כא. עתה לפרשנות פסק דינו של השופט סוקול, שכל הצדדים נאחזו בו. יש – בכל הכבוד – עמימות מסוימת בפסק הדין בשאלה אם המערער, לאותו מועד, כבר היה נציג אופוזיציה, והדברים לא נאמרו במפורש. זאת, עם שהתנאים הפורמליים שבסעיף 149ג(1) התקיימו, ואין מחלוקת על כך (פסקה 25 לפסק הדין). השאלה היתה פעילות המערער מאז הכריז על פרישתו מסיעת ראש העיר ב-5.3.14: וכביכול היה מעמדו מעמד של "בין השמשות", שמכלל קואליציה יצא ולכלל אופוזיציה טרם נכנס במלואו – אולי "ניצני אופוזיציה" או למירב "ראשית אופוזיציה". הניסוח שבו השתמש השופט סוקול (פסקה 25), לאחר שמנה שיקולים שונים, היה "בשלב זה, כאשר מצויים אנו כה סמוך למועד הפרישה, לא ניתן להעריך את תפקודו של העותר כנציג אופוזיציה". בהמשך (בפסקה 26) נאמר כי "בכל מקרה לא די בקביעה כי העותר הינו נציג האופוזיציה כדי לקבל את העתירה...". אכן, גם בהיעדר "שורה תחתונה" מובהקת ניתן לומר באותו שלב כי בית המשפט סבר, שאף אם נכנסו רגלי המערער לשערי האופוזיציה, טרם "בשל" לכלל אופוזיציה ככל משפטה וחוקתה, אך בהתקיים התנאים הפורמליים, שאלת התפקוד צריכה להיבחן על ציר הזמן. נזכור כי פסק דינו של השופט סוקול ניתן פחות מארבעה חודשים לאחר הפרישה; פסק דינו של השופט ד"ר רניאל, נשוא ערעור זה, ניתן כתום ארבעה חודשים נוספים, והשופט רניאל לא מצא כי נתוסף די חומר להכריז על המערער כאיש אופוזיציה, אף כי קבע שמר מזוז אינו עוד איש אופוזיציה. כב. מה דינו של המערער? כאן עולה שאלת נטל הראיה. כאמור, הנטל לשלול "אופוזיציוניות" בהתקיים התנאים שבחוק מוטל על המבקש להוכיח "אי אופוזיציוניות". בנסיבות אלה דומה, שבהיעדר ראיה להתנהגות "לא אופוזיציונית" של המערער מאז פרישתו במארס 2014 מסיעת ראש העיר, דומה שיהיה זה מלאכותי – והלוא החיים זורמים דינמית וחזקה על המשיבים כי היו ממהרים לבקש הגשת ראיות חדשות בערעור אילו "נתפס" המערער בהתנהגות "קואליציונית" או "לא אופוזיציונית" – לומר כיום, כתום כשנתיים מהודעת הפרישה מ-5.3.14, כי המערער אינו "אופוזיציה"; הוא הקרוב ביותר להגדרת אופוזיציה על פי הנסיבות. ערים אנו לכך שעלינו להתבונן אל פסק הדין נשוא הערעור ליום נתינתו, אך סבורני כי גם אם פורמלית יתכן שנדרשת הגשת עתירה חדשה, לא ראינו להצדיק הטרחת הצדדים ובתי המשפט, על הזמן וההוצאות הכרוכים בכך. כג. בנסיבות אלה ולאחר שמר מזוז לא השיג על פסק הדין קמא, גם אם מתנהג הוא כטענתו, שביקש לאששה בפרוטוקול מ-6.1.16, באופן שיש בו "רכיבים אופוזיציוניים" (ואגב, בפרוטוקול זה, שכמובן אינו ראיה לפנינו אך עולה ממנו כי המערער "יותר אופוזיציוני" במידה מסוימת ממר מזוז לפי ההצבעות) – נותרה ברירת המחדל המשפטית כי המערער הוא אופוזיציה, ואין כנראה לעת הזאת זולתו. כד. אכן, המשיבים דיברו – כאמור – על מורכבות המועצה, ועל פי ההתפתחויות בה היא "מורכבת". ואולם, אין לו לדיין אלא מה שעיניו רואות, ומה רואות עינינו? כי פסק דינו של השופט סוקול העמיד את המערער כ"ניצן לאופוזיציה" או "ראשית אופוזיציה" ובמובן זה הריהו מעין מעשה בית דין. הנטל – כאמור בעניין דואק הראשון הוא על הגורם המבקש להראות שפלוני אינו איש אופוזיציה, אך לדעת השופט רניאל לא הספיק לכך החומר שבפניו, שכלל מעבר לפסק דינו של השופט סוקול רק את הפרוטוקול מ-2.7.14, קרי, לא נוסף בשבועות הללו "בשר אופוזיציוני" למערער, מלבד השינוי לגבי מר מזוז. ואולם, גם אם הדעת אולי אינה נוחה מכך שהמערער מיהר לעתור מחדש תוך שבועות ספורים מפסק דינו של השופט סוקול, אף שהעתירה הוגשה נוכח השינוי במעמד מר מזוז – דומה שבמהות סופו מוכיח על תחילתו; אמנם, מה שקרה מאז פסק דינו של השופט רניאל באוקטובר 2014 אינו בראיות שלפנינו, וקל היה לשלוח את המערער, כאמור, לעתירה חדשה – אך כאמור עלינו לצאת מן ההנחה שהואיל ואין חולק כי התנאים הפורמליים הנדרשים מתקיימים, עלינו לצאת גם מן ההנחה של המשך המצב ששרר ביוני 2014, שיסד "תשתית אופוזיציונית ראשונית". אז היה המערער במצב של "ניצני אופוזיציה" או "ראשית אופוזיציה", ואין מנוס מן המסקנה כי היה מאז לאופוזיציה. עסקינן איפוא בברירת מחדל, על כן, לא בשמחה יתרה, גם נוכח ה"זיג זג" הפוליטי של פרישתו מסיעת ראש העיר רק חודשים ספורים לאחר הבחירות, אנו קובעים על פי האמור בפסקה י"ז למעלה, כי על ראש העיר להעמיד על סדר יומה של המועצה בחירת המערער לראשות ועדת הביקורת. זאת –בכפוף כמובן לאי עיסוק כלשהו של המערער ב"חי פארק" כל עוד אחיו שם, או כאשר נידון דבר הנוגע לתקופת כהונתו של אחיו (לעניין זה ראו טנה שפניץ, ניגוד עניינים במגזר הציבורי למעשה ולהלכה (תשע"ד-2013), 382 ואילך; דו"ח זילבר, 62-54). כה. הערעור מתקבל איפוא לפי האמור. אין צו להוצאות. המשנה-לנשיאה השופט ס' ג'ובראן: אני מסכים. ש ו פ ט הנשיאה מ' נאור: מקובלת עליי מסקנתו של חברי, המשנה לנשיאה רובינשטיין, שלפיה במקרה דנא יש לקבל את הערעור ולקבוע כי המערער 2 הוא חבר האופוזיציה. כדבריו, ההלכה היא כי משהתקיימו בסיעה התנאים המנויים בסעיף 149ג(ג)(1) לפקודת העיריות [נוסח חדש], הנטל להוכיח כי למעשה אין היא שייכת לאופוזיציה מוטל על כתפי הטוען זאת (ראו בג"ץ 5743/99 דואק נ' ראש עיריית קרית ביאליק, פ"ד נד(3) 410, 421 (2000)). אומנם, כפי שהובהר שם, ייתכנו נסיבות שבהן חרף התקיימות התנאים הפורמליים שבסעיף 149ג(ג)(1) האמור, יהיה מקום לפסול חבר מועצה מלכהן כיושב ראש ועדת ביקורת. אולם, אין זה הכלל, והתערבות שיפוטית שכזו תיעשה רק במקרים "שניכר בהם באופן בולט כי פעילותו של חבר המועצה אינה פעילות אופוזיציונית..." (ראו גם בג"ץ 1020/99 דואק נ' ראש עיריית קרית ביאליק, פ"ד נה(2) 602, 611-610 (2001)). כאמור, בענייננו אין מחלוקת בין הצדדים על כך שהתנאים שבסעיף 149ג(ג)(1) הנ"ל מתקיימים לגבי סיעתו של המערער 2 (המערערת 1). לפיכך, הנחת המוצא היא כי המערערת 1 מהווה סיעת אופוזיציה והמערער 2 הוא חבר האופוזיציה. הנחה זו לא נסתרה על ידי המשיבים, ובכך די, לטעמי, כדי לקבל את הערעור, אף מבלי להידרש ל"מידת האופוזיציוניות" של המערער 2. זאת, במיוחד בהינתן קביעתו של בית משפט קמא, עליה לא הוגש ערעור, שלפיה המשיב 5 אינו חבר עוד באופוזיציה. חברי דיבר על כך שבתי המשפט לדרגותיהם "הוסבו לכלל גננת מוניציפלית, בנושא שיכול היה להיפתר בהסכמה, ברצון טוב ובהיגיון" (פיסקה ט"ז לחוות דעתו). אכן, מצופה מצדדים שלא למהר לבתי המשפט באין שינוי נסיבות מהותי, ואולם כפי שהראה חברי במקרה שלפנינו, פסק דינו של השופט סוקול איננו חד משמעי. ה נ ש י א ה הוחלט כאמור בפסק דינו של המשנה לנשיאה א' רובינשטיין. ניתן היום, ‏י"ב באדר א התשע"ו (‏21.2.2016). ה נ ש י א ה המשנה לנשיאה ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 14076970_T04.doc רח מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il