משה גמליאל נ. עיריית חולון

פסק-דין בתיק עע"מ 7661/16 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"מ 7661/16 לפני: כבוד הנשיאה א' חיות כבוד השופט מ' מזוז כבוד השופטת י' וילנר המערערים: 1. משה גמליאל 2. ניסים מלך 3. שבתאי מלך 4. יוחאי קן דרור 5. איריס קן דרור 6. שלמה ויטהורן 7. ניר גיא רון 8. דניאלה גיא רון 9. רפאל גיא רון נ ג ד המשיבים: 1. עיריית חולון 2. אדר' מימי פלג מהנדסת העיר חולון 3. הוועדה המקומית לתכנון ובניה חולון 4. הוועדה המחוזית לתכנון ובניה תל אביב 5. החברה להגנת הטבע 6. יהודה מלכי 7. שמואל בן ארצי 8. יוסף עמיהוד 9. דבורה עמיהוד 10. יעל איתי 11. איתן כהן 12. עינתי בנימין 13. דוד בנימין 14. אביבה ארביב 15. שמעון ארביב 16. מנשה אגבאבא 17. שמעון נגר 18. אייל פרידמן 19. עדינה בן-ארי 20. ביאנקה מיקולינסקי ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (השופטת מ' אגמון-גונן) מיום 22.8.2016 בעת"מ 45328-07-13 תאריך הישיבה: כ"ד באייר התשע"ח (9.5.2018) בשם המערערים: עו"ד משה אבישי בשם המשיבות 3-1: עו"ד יוסף פרוכטמן; עו"ד כרמית פרוסט בשם המשיבה 4: עו"ד רועי שויקה בשם המשיבה 5: עו"ד טל צפריר בשם המשיב 6: בנו, מר יוסף מלכי פסק-דין השופט מ' מזוז: 1. המערערים, תושבי "גבעת חולון" שבדרום העיר חולון, הכוללת מקבץ של 24 בתים צמודי קרקע שהוקמו בשנות ה- 40 של המאה העשרים (להלן: השכונה), עתרו לבית המשפט המחוזי בתל אביב בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים נגד החלטתה של המשיבה 4, הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה תל אביב (להלן: הוועדה המחוזית), לאשר את תכנית מתאר מקומית ח/500 (להלן: תכנית המתאר או התכנית). מדובר בתכנית מתאר גדולה המשתרעת על שטח של כ- 4,000 דונם, המהווה את עתודת הקרקע הגדולה האחרונה להתפתחות העיר חולון. תכנית המתאר מסדירה פיתוח רובע עירוני חדש הכולל בין היתר הקמתן של כ- 13,700 יחידות דיור, לצד מסחר, תעסוקה בנייני ציבור, שטחים פתוחים ודרכים. בגדרי התכנית נכלל גם שטח של כ- 1,200 דונם, הכולל את שטחה של השכונה, בעל ייחודיות מבחינת ערכי טבע, המיועד לשמש פארק ציבורי ("פארק חולות") לכלל תושבי חולון והסביבה. כן יש לציין כי השכונה מצויה בשטח שבו קיימות מגבלות בניה מכוח תכנית המתאר הארצית 2/4 "נמל תעופה בן גוריון" (להלן: תכנית 2/4) בשל רעש מטוסים. במסגרת פיתוח הפארק בהתאם לתכנית המתאר השכונה מיועדת לפינוי ובד בבד מעניקה התכנית זכויות לתושבי השכונה במסגרת איחוד וחלוקה בתכנית המפורטת הראשונה שתאושר בתחום תכנית המתאר. 2. תכנית המתאר הופקדה בחודש יולי 2012 והוגשו לה התנגדויות. לאחר הליך שמיעת התנגדויות החליטה הוועדה המחוזית ביום 5.3.2013 לדחות את מרבית ההתנגדויות, בהן גם התנגדותם של המערערים, ולאשר את התכנית, בין היתר בכפוף להגדלה של השטח הציבורי, ובכפוף להוספת הוראות שונות לתכנית שנועדו להבטיח את זכויות תושבי השכונה. 3. המערערים, אשר התנגדותם לתכנית נדחתה בהחלטת הוועדה המחוזית, פנו ליו"ר הוועדה המחוזית בבקשה למתן רשות ערר בפני המועצה הארצית בהתאם לסעיף 110(א)(2) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה), אולם בקשתם נדחתה, והם הגישו עתירה מינהלית לבית המשפט המחוזי. 4. במקביל, הגישה הוועדה המקומית ערר בזכות למועצה הארצית (סעיף 110(א)(1) לחוק התכנון והבניה) על ההחלטה להגדיל את השטח הציבורי. במסגרת דיון שקיים בית המשפט ביום 29.9.2013 בבקשה לצו ביניים שהגישו המערערים, הוסכם לפי הצעת בית המשפט כי המערערים יצורפו כמשיבים בערר הוועדה המקומית למועצה הארצית ובאופן זה טענותיהם מושא העתירה תישמענה גם כן לפני המועצה הארצית. 5. המערערים הגישו עמדתם בכתב למועצה הארצית, וביום 9.3.2014 השמיעו טענותיהם גם בעל פה בדיון שהתקיים בערר. ביום 15.5.2014 ניתנה החלטת המועצה הארצית שדחתה את ערר הוועדה המקומית. מדובר בהחלטה מפורטת (כ- 30 עמודים) במסגרתה עמדה המועצה הארצית בין היתר על המורכבות הרבה בהכנתה של התכנית שנמשכה שנים רבות, על חשיבות ההגנה על ערכי טבע ושמירה על שטחים פתוחים לצד צרכי הפיתוח העירוני, ועל האיזון הנדרש בין השיקולים המתנגשים. עיקר הדיון בהחלטה נסב סביב הפארק, הצורך הציבורי בהקמתו, ואיזון האינטרסים בקביעת גבולותיו ומגבלות הבניה סביבו. במסגרת זו התייחסה ההחלטה בפירוט רב גם לעניינם של המערערים ולטענותיהם. המועצה הארצית עמדה על המצב התכנוני החל על השכונה, על השיקולים השונים שעמדו ביסוד הוראות התכנית הנוגעות לשכונה, וסיכמה את עמדתה כדלקמן (פסקאות 84-81 להחלטה): "לאחר שקילת הדברים הגענו למסקנה כי לאור ההגבלות הנובעות מתמ"א 2/4, מבחינה תכנונית, ממילא לא ניתן לקבוע זכויות לבניה בשטחה שכן מדובר בשטחי ההשפעה של שדה התעופה שאין להורות על בנייה למגורים במסגרתם. בנוסף, גם דינו של האזור והשכונה ממילא לקיפאון תכנוני... הפתרון נעוץ אפוא בהליכי איחוד וחלוקה שיעשו במסגרת התכנית המפורטת ובמסגרתה יקבע ייעוד השטח לפארק ולתושבים יוקצו קרקעות בשטחים אחרים בהתאם להוראות הדין בנושא. החלטתה הועדה המחוזית מבטיחה לדיירים פתרונות גם במסגרת שלביות התכנית וגם לאחריה. במסגרת שלביות התכנית, ההחלטה מורה לכלול בתכנית את ההוראות כדלקמן: א. עד למועד פינוי 'גבעת חולון' ניתן יהיה להמשיך ולהשתמש בבניינים הקיימים כדין למגורים. ב. כל זמן שיימשך השימוש למגורים בשכונת 'גבעת חולון' תתאפשר הוצאת היתרי בנייה לשיפוץ (לא כולל הרחבה) של המבנים, ככל שיתבקש, ו/או לדרישות בטיחות מאת הרשויות המוסמכות, וזאת מכוחם של היתרים מאושרים ו/או תכניות תקפות. גם לאחר מימוש התכנית, ההחלטה מבטיחה פתרונות לדיירים באמצעות ההוראות הבאות: א. בעלי הנכסים בשכונת 'גבעת חולון' יקבלו את זכויותיהם במסגרת התכנית המפורטת הראשונה שתאושר מכוח תכנית זו. ב. פינוי שכונת 'גבעת חולון' יתאפשר רק עם תחילת ביצוע התכנית המפורטת הראשונה לתכנית זו, או מועד אחר שייקבע בתכנית המפורטת הראשונה. לטעמנו, מעבר להבטחת זכויותיהם, הפתרון יעניק לתושבי השכונה גם מגורים איכותיים יותר ואיכות חיים נאותה. בנוסף, הפתרון הנ"ל יספק להם אפשרויות תכנוניות, בעוד שבמצב התכנוני הקיים, לא ניתן לקדם בניה באזור ממילא." 6. גם החלטת המועצה הארצית לא הניחה את דעתם של המערערים והם פנו ביום 11.6.2014 לבית המשפט בבקשה לתיקון העתירה, לה צורפה החלטת המועצה הארצית. עקב כך התקיים ביום 25.1.2015 דיון בעתירת המערערים במהלכו המליץ בית המשפט לעותרים למחוק את העתירה בשים לב לכך שכל טענותיהם נבחנו על ידי המועצה הארצית וניתן להן מענה. חלק מהעותרים נענו להמלצת בית המשפט אך המערערים עמדו על עתירתם. בסופו של דבר ולאחר מיצוי ההליכים בעתירה ניתן פסק דינו של בית המשפט. בפסק דין מנומק היטב נדרש בית המשפט (השופטת מ' אגמון-גונן) בפירוט רב לכל טענות המערערים ודחה אותן. ראשית, דחה בית המשפט את הטענה לפיה מוסדות התכנון השונים התעלמו מטענותיהם של המערערים, וקבע כי אלה נבחנו לפני ולפנים הן על ידי הוועדה המחוזית והן על ידי המועצה הארצית. שנית, לגופם של דברים, דחה בית המשפט את הטענה כי החלטת הוועדה המחוזית לאשר את התכנית היא בלתי סבירה וכי היה מקום למצוא פתרון תכנוני אחר. בהקשר זה הודגש, כי לא הייתה מחלוקת באשר לנחיצותו של הפארק; כי הוועדה המחוזית בחנה את כלל החלופות בהינתן המגבלות החלות מכוח התכניות השונות; וכי מסקנתה לפיה זו החלופה התכנונית המגשימה בצורה הטובה ביותר את צרכי הפיתוח ואת צרכי השימור, היא מסקנה סבירה. בנוסף, הודגש כי הוועדה המחוזית ערכה מספר שינויים בתכנית לטובת המערערים, וכללה הוראות המבהירות כי בעלי הנכסים בשכונה יקבלו את זכויותיהם במסגרת התכנית המפורטת הראשונה שתאושר מכוח התכנית; פינוי השכונה יתאפשר רק עם תחילת ביצוע התכנית המפורטת הראשונה או מועד אחר שייקבע בתכנית מפורטת זו; עד למועד פינוי השכונה ניתן יהיה להמשיך ולהשתמש במבנים הקיימים כדין למגורים; ותתאפשר אף הוצאת היתרי בנייה לשיפוץ המבנים הקיימים. שלישית, בית המשפט דחה את טענת המערערים לפיה בהחלטות מוסדות התכנון נפלו פגמים דיוניים ואחרים. כך נדחו טענות בדבר העדר הנמקה, זיהוי שגוי של השכונה בסיור שערכו נציגי הוועדה המחוזית, התעלמות מתכניות מתאר אחרות החלות על השכונה, התעלמות מהקיפאון התכנוני ששרר במשך תקופה ארוכה, העדר פתרון מידי והעדר פיצוי הולם למערערים. לבסוף, בית המשפט דחה את הטענה לשיקולים זרים ולחוסר ניקיון כפיים מצד מוסדות התכנון, בהעדר כל בסיס לטענה. 7. כנגד פסק דינו של בית המשפט המחוזי הוגש הערעור, שבו חזרו המערערים בעיקרו של דבר על טענותיהם שנדונו ונדחו בפסק הדין. בנוסף, טענו כי בית המשפט היה צריך לבחון את טענותיהם ב"אספקלריה חוקתית" באופן דומה לבחינתה של הפקעה - היינו, האם ההחלטה על פינוי השכונה נעשתה בשל צורך ציבורי דרוש. 8. הוועדה המחוזית מצדה טענה כי דין הערעור להידחות מנימוקי בית המשפט המחוזי. גם הוועדה המקומית טענה כי דין הערעור להידחות. נטען כי התכנית קיבלה תוקף ופורסמה כדין ומשכך מדובר במעשה עשוי. לגופו של ענין נטען כי אין מקום להתערב בשיקול הדעת התכנוני של מוסדות התכנון. דיון והכרעה 9. לאחר העיון בכתבי הטענות ולאחר ששמענו את הצדדים בדיון שנערך לפנינו, הגענו לכלל מסקנה כי דין הערעור להידחות. 10. כפי שעולה מפסק דינו של בית המשפט המחוזי, טענות המערערים נבחנו ביסודיות ובכובד ראש בכל ערכאות התכנון, כולל במועצה הארצית, וההחלטות שניתנו בעניינם היו מפורטות ומנומקות כדבעי. במסגרת זו אף ניתן מענה ספציפי לטענות המערערים ולאינטרסים של תושבי השכונה, כמצוין לעיל. הכוונה היא להוראות שנוספו לתכנית בהחלטת הוועדה המחוזית לפיהן: בעלי הנכסים בשכונה יקבלו את זכויותיהם במסגרת התכנית המפורטת הראשונה שתאושר מכוח התכנית; פינוי השכונה יתאפשר רק עם תחילת ביצוע התכנית המפורטת הראשונה או מועד אחר שייקבע בתכנית זו; עד למועד פינוי השכונה ניתן יהיה להמשיך ולהשתמש במבנים הקיימים כדין למגורים; תתאפשר הוצאת היתרי בנייה לשיפוץ המבנים הקיימים. 11. בסופו של דבר מדובר בענייננו בהכרעה בשאלות תכנוניות מובהקות, שהתקבלה על ידי מוסדות התכנון המוסמכים, לרבות המועצה הארצית לתכנון ולבניה שהיא מוסד התכנון המקצועי העליון, ולאחר הליכים ממושכים בהם נשמעו טענות המערערים בכל אחד משלבי האישור, ולאחר שטענותיהם נבחנו ביסודיות ובכובד ראש וניתן להן מענה מפורט. כידוע בית המשפט איננו משמש מוסד תכנון או מוסד תכנון-על העומד מעל רשויות התכנון המוסמכות, ועל כן ככלל לא יתערב בהחלטות של רשויות התכנון המבוססות על שיקולים תכנוניים, אלא אם כן נפלו בהן פגמים משפטיים היורדים לשורשם של דברים - "כלל נקוט הוא בידינו כי בית-המשפט אינו שם עצמו בנעליהן של רשויות התכנון ואין הוא מעמיד את שיקול דעתו שלו תחת שיקול דעתן המקצועי של אותן רשויות. התערבותו של בית-המשפט בהחלטות של רשויות התכנון נעשית במשורה, בעילות מובהקות המצדיקות התערבות במעשה המינהלי, כגון: חריגה מסמכות, חוסר תום-לב או חריגה קיצונית ממתחם הסבירות" (עע"מ 2418/05 מילגרום נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, מחוז ירושלים, פסקה 9 (24.11.2005)). וכן: "בית משפט זה חזר ושנה פעמים-אין-ספור, מימיה הראשונים של המדינה, כי לא יתערב בהחלטות רשויות התכנון המבוססות של שיקולים תכנוניים מובהקים, כל עוד לא נפל בהן פגם חוקי. הרכבם ההטרוגני והמקצועי של מוסדות התכנון וההליכים הדיוניים לפיהם הם פועלים מבטיחים בירור מקצועי מקיף וראיה רחבה של ההיבטים והשיקולים התכנוניים השונים" (בג"ץ 6942/15 בן משה נ' הוועדה הארצית לתשתיות לאומיות, פסקה 24 (20.11.2016)). וראו גם: עע"מ 402/03 עמותת העצמאים באילת (לשכת המסחר) נ' ועדת ערר לתכנון ולבנייה, מחוז דרום, פ"ד נח(3) 199 209-208 (2004); בג"ץ 10242/03 מילובלובסקי נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, פ"ד נח(6) 673, 679 (2004); עע"מ 6937/11 הוועדה המקומית לתכנון ובניה דרום השרון נ' שטרית, פסקה 17 (19.2.2013); בג"ץ 6572/13 ברקאי נ' שר הפנים, פסקה 7 (1.10.2014)); ועוד רבים אחרים. 12. במקרה דנן לא הוכח כל פגם משפטי מהסוג האמור בהחלטות הוועדה המחוזית או המועצה הארצית, כמפורט לעיל, וממילא לא קמה עילה להתערבותנו. 13. אשר על כן אנו דוחים את הערעור. המערערים יישאו בהוצאות המשיבים 3-1 בסך 5,000 ₪, בהוצאות המשיבה 4 בסך 5,000 ₪ ובהוצאות המשיבה 5 בסך 3,000 ₪. ש ו פ ט הנשיאה א' חיות: אני מסכימה. ה נ ש י א ה השופטת י' וילנר: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט מ' מזוז. ניתן היום, ‏ח' בסיון התשע"ח (‏22.5.2018). ה נ ש י א ה ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 16076610_B13.doc אב מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, supreme.court.gov.il