תמיר לרר נ. רשות מקרקעי ישראל

16 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 7620/19 לפני: כבוד השופט נ' סולברג כבוד השופטת ע' ברון כבוד השופט ד' מינץ העותרים: 1. תמיר לרר 2. ערן לרר 3. אייל לרר נ ג ד המשיבות: 1. רשות מקרקעי ישראל 2. הקרן הקיימת לישראל עתירה למתן צו על-תנאי תאריך הישיבה: י"ח באייר התשפ"ב (19.5.2022) בשם העותרים: עו"ד צוריאל לביא; עו"ד רועי אייז; עו"ד נוף שדה בשם המשיבות: עו"ד שרון הואש-איגר פסק-דין השופט נ' סולברג: האם ההסדר המעוגן בפרק ג'1 לחוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים (הוראת שעה), התשע"ד-2014 (להלן: חוק הותמ"ל), ובפרט בסעיף 29א(1) לחוק הותמ"ל, מעניק לרמ"י סמכות לדרוש השבה של קרקע מוחכרת, בעקבות שינוי יעוד, גם כאשר לא נקבעה תניית השבה בחוזה החכירה? זו השאלה העומדת במוקד ענייננו. הרקע לעתירה, הוא דרישת המשיבה 1, רשות מקרקעי ישראל (להלן: רמ"י), כי העותרים ישיבו לרשותה קרקע המוחזקת על-ידם, מכוח הסכם חכירה, מחמת שינוי יעוד. רקע עובדתי בתמצית במהלך שנת 1958, נחתם חוזה בין קרן קיימת לישראל (להלן: קק"ל) למרדכי ויוסף לרר, שעניינו החכרת המקרקעין הידועים (בעת ההיא) כחלקה 3, גוש 699, בעיר רחובות. תקופת החכירה נקבעה למשך 94 שנים, החל משנת 1959 ועד לשנת 2053, ומטרתה, לפי האמור בחוזה – "עיבוד חקלאי או מטעים מאיזה סוג שהוא". בזכרון דברים משנת 1959, המתייחס לחלקה זו, כתב נציג קק"ל, ד"ר מ' גורדון, בין השאר, כי "בזמנו מכרו את הפרדס למר בלומנפלד והוא שילם לנו את המחיר המלא. על העסקה הודעתי לאגף הקרקעות [...] ומר וייץ בקש כי נשתדל לשנות את המסירה לחכירה סמלית"; כי "מר בלומנפלד הסכים לקבל את הקרקעות בלי שינוי המחיר לחכירה במקום בעלות", בכפוף למספר תנאים; וכי מר בלומנפלד "מכר את הזכויות למר לרר". בחלוף השנים, הועברו הזכויות במקרקעין ממרדכי ויוסף לרר, למשה ועפרה לרר, וביום 4.6.1965 נחתם חוזה חכירה בין אלה האחרונים לבין קק"ל, באותם תנאים. בשנת 1980 פוצלה חלקה 3 לשתי חלקות נפרדות (חלקה 106 וחלקה 107), כאשר כל אחת מהן משתרעת על שטח של כ-24 דונם. חלקה 107 שויכה לעפרה לרר; ואילו חלקה 106 (להלן: החלקה) שויכה למשה לרר. בעקבות הפיצול, נחתמו חוזי חכירה נפרדים לשתי החלקות, באותם תנאים שנקבעו בחוזה החכירה המקורי. העותרים דנן, תמיר לרר, ערן לרר, ואייל לרר, הם חוכרים לדורות של החלקה, מכוח צו קיום צוואת אביהם המנוח, משה לרר. 3. ביום 15.8.2018, פנתה רמ"י לעותרים, בדרישה להשבת קרקע, נוכח הגשת תכנית רחבת-היקף לדיור בעיר רחובות, הכוללת תכנית מועדפת לדיור לגבי החלקה. זאת, בהתאם למנגנון הקבוע בסעיף 29ב לחוק הותמ"ל. הדרישה להשבה, התייחסה לשטח של 1.77 דונם מתוך שטחה הכולל של החלקה. ביום 17.12.2018 הבהירו העותרים כי הם מתנגדים לדרישה האמורה. לטענתם, בחוזה החכירה שנחתם עמם לא נקבעה תניית השבה במקרה של שינוי יעוד, ועל כן, דרישת ההשבה "משוללת כל בסיס ו/או עילה שיש בהם כדי לחייב[ם] להשיב את הקרקע טרם סיום מועד החכירה". זאת בפרט, בהתחשב בכך ש"הקרקע הנדונה נרכשה במלואה באופן פרטי והועברה בהעברה נומינלית ללא תמורה לבעלות פורמלית של קק"ל, תוך שמירה על כלל זכויות הרוכשים הפרטיים בנכס". ביום 3.2.2019 התקיימה פגישה בין רמ"י לבין ב"כ העותרים, בניסיון לפתור את המחלוקת, אך זו לא נשאה פרי. בעקבות זאת, ביום 22.8.2019 שלחה רמ"י לעותרים הצעה להתקשר עמה בהסכם השבה, בהתאם לסעיף 29ג לחוק הותמ"ל. העותרים פנו לרמ"י בבקשה למתן ארכה להשבת הקרקע, ורמ"י הסכימה להמתין עם השבת הקרקע לרשותה, עד יום 15.11.2019. מכאן העתירה שלפנינו, אשר הוגשה ביום 17.11.2019. עיקרי טענות הצדדים 4. הצדדים הרבו לטעון לפנינו, הן בכתב הן בעל-פה, מן הגורן ומן היקב. העותרים ממקדים את טענותיהם, בשני מישורים מרכזיים: במישור החוזי, ובמישור המינהלי. בכל הנוגע למישור החוזי, נטען כי "הנסיבות הייחודיות של המקרקעין מושא העתירה מלמדות בצורה ברורה וחד משמעית [...] כי ביחס למקרקעין דנן לא ניתן לתאר שום תרחיש שיאפשר הפסקת הסכם החכירה בתרחיש שינוי ייעוד". זאת, בשים לב, בין היתר, ללשון הסכם החכירה; לנסיבות העובדתיות שקדמו לחתימתו; לשׁוֹנוּת הלשונית בין הסכם חכירה זה, לבין חוזי חכירה אחרים שנכרתו עם קק"ל באותה תקופה; להתנהגות רמ"י במהלך קיום החוזה, ועוד. במישור המינהלי טוענים העותרים, כי "כל הסוגיה הנוגעת לדרישת השבה ממי שאין לו תניית השבה כלל לא נבחנה [על-ידי רמ"י]", כשלעניין זה הם מציינים, בין השאר, כי לא נבחנו "שאלות הנוגעות למעמדה החוקתי של זכות הקניין של החוכר, להיקפן של קרקעות מסוג זה ולצורך, ולהיתכנותן של חלופות פוגעניות פחות". לשיטת העותרים, משהדברים לא נדונו, ולמעשה כלל לא נבדקו, "לא ניתן כמובן להתייחס לגופה של החלטה ולטעון טענות מהותיות לגבי תכניה". על כן, בשלב זה, אין להם אלא "לעמוד על נוהל קבלת החלטה סדור". עוד טוענים העותרים, כי הייעוד החקלאי כשלעצמו, אינו יכול לשמש בסיס להבחנה בין חוכרים של קרקע חקלאית, לבין חוכרים של קרקעות בייעוד אחר, בכל הנוגע להעלאת דרישת השבה, במקרה של שינוי יעוד. יתרה מזאת נטען, כי גם אם יעודה החקלאי של הקרקע יכול לבסס הבחנה רלבנטית, בין חוכרי קרקעות מסוגים שונים, הרי שבכך לא סגי, ויש לבחון את סוגי הקרקעות בצורה מהותית, ולא פורמלית. כך למשל, במקרה דנן, התכונות המאפיינות קרקעות בייעוד חקלאי, בין היתר "העובדה שרובם המכריע של החוכרים החקלאיים קיבלו את הקרקע במחיר אפסי", והיותם של השטחים החקלאיים "מעצם טיבם וטבעם רחבי היקף", אינם מתקיימים בעניינה של הקרקע מושא המחלוקת. מכאן, שלא ניתן להחיל עליה "דין זהה לדין המוחל על קבוצה של חוכרים אחרים רק בשל העובדה – הבלתי רלוונטית לחלוטין לענייננו – שיעודה המקורי של הקרקע הינו חקלאי". לטענת העותרים, חלוקה שרירותית שכזו, מביאה עמה "[...] פגיעה בלתי מידתית ובלתי ראויה בזכויותיהם [...] המבטאת אפליה פסולה שלהם". העותרים מבקשים אפוא, כי נורה על ביטול דרישת רמ"י להשבת הקרקע, ולחלופין, כי נקבע שהחלטות מועצת מקרקעי ישראל העוסקות בשינוי יעוד בקרקע חקלאית, וביישום חוק הותמ"ל (החלטות 1469 ו-1470 בסימן ב' ובסימן ג' לסעיף 8.18 שבקובץ החלטות מועצת מקרקעי ישראל), אינן חלות על קרקע כאמור, שחוזה החכירה שנחתם לגביה אינו כולל תניית השבה, "והחוכר רכש אותה במחיר מלא". 5. מנגד, המשיבות – רמ"י וקק"ל – טוענות, כי דין העתירה להידחות; הן על הסף, הן לגופה. תחילה נטען, כי דין העתירה להידחות על הסף, מחמת השיהוי המשמעותי שדבק בהגשתה. לעניין זה, כך המשיבות, משנה תוקף, משמדובר "בחקיקה שהוגדרה לכתחילה כהוראת שעה וככזו בעלת תחולה מוגבלת בזמן". מעבר לכך נטען, כי דין העתירה להידחות גם לגופה. לטענת המשיבות, "[מ]שעה שייעוד המקרקעין מושא עתירה זו שונה מייעוד חקלאי לייעוד מגורים הרי שבהתאם להוראות [חוק הותמ"ל] והחלטות מועצת מקרקעי ישראל רשאית [רמ"י] לדרוש את השבת המקרקעין תוך תשלום פיצוי לעותרים על פי דין". לכך מוסיפות המשיבות, כי "החלטה זו יפה גם למקרים שבהם חובת ההשבה מקורה בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל ולא בתניה הסכמית מפורשת בחוזה החכירה". עוד טוענות המשיבות, כי "ככל שהעותרים מבקשים לטעון כי חוזה החכירה שלהם מקנה להם זכויות 'בעלות' או זכויות 'מוגברות' אחרות [...] הרי שיש לדחות את העתירה בשל קיומו של סעד חלופי, שכן מדובר בשאלה חוזית שנכון שתתברר במסגרת הליך אזרחי". בהקשר זה מוסיפות המשיבות ומציינות, כי בחוזה שנחתם בין הצדדים, הוגדרה מטרת חכירה מפורשת, בהתאם למצב הקרקע טרם שינוי הייעוד. משכך, "בהתאם לחוזה העותרים אינם יכולים להשתמש בקרקע לאחר שינוי יעודה", ועל כן עליהם להשיבה לבעליה. עוד טוענות המשיבות, כי "אין לראות בהיעדר הוראה הסכמית" להשבת הקרקע במקרה של שינוי יעוד, "משום הסדר שלילי בחוזה החכירה במיוחד כאשר עסקינן בחוזה ישן אשר נחתם מול קק"ל בשנות החמישים". כמו כן נטען, כי "מטבע הדברים החלטת מועצה כללית אינה יכולה להתייחס באופן פרטני לכל המצבים העובדתיים הפרטניים הקיימים ועל כן מפעילה רמ"י שיקול דעת ביישום החוק והחלטת המועצה בהתאם לנסיבות העניין". מעבר לכך נטען, כי "אין בנסיבות הפרטניות של העותרים כדי לשלול את סמכות רמ"י לדרוש את השבת המקרקעין, ולכל היותר מקומן של טענות אלו של העותרים במישור הפיצוי בלבד", וכי אין לייחס לרשות מינהלית כוונה "להתחייב בחוזה הכובל את שיקול דעתה כבילת יתר באופן המונע ממנה להגשים את תפקידיה הציבוריים". 6. בתשובת העותרים לתגובת המשיבות, שבו העותרים על טענותיהם, והוסיפו וציינו, כי אין ממש בטענות שהעלו המשיבות; הן ביחס למישור החוזי, הן בנוגע למישור המינהלי. ביום 5.7.2021 הוגשה הודעת עדכון מטעם המשיבות, ובה נמסר כי תכנית מועדפת לדיור מספר 414-0671081, החלה על המקרקעין מושא העתירה, פורסמה ברשומות. נטען אפוא, כי "קיימת דחיפות בהשבת הקרקע [...] לידי הרשות, וזאת על מנת להוציא את התכנית לפועל". 7. ביום 28.12.2021 התקיים דיון בעתירה, ובמסגרתו העלו העותרים טענה חדשה, שלפיה סעיף 29א(1) לחוק הותמ"ל לא הסמיך את רמ"י לדרוש את השבת הקרקע, מקום שבו חוזה החכירה אינו כולל תניית השבה, במקרה של שינוי יעוד. נוכח זאת, החלטנו (השופטים נ' סולברג, ע' ברון וש' שוחט) כי "בתוך שבוע-ימים יוכלו העותרים להגיש עתירה מתוקנת, כדי לכלול בה טענה חדשה שנטענה היום. בתוך 30 יום מיום שתוגש העתירה המתוקנת תוגש תגובה לעתירה המתוקנת. בין לבין ימשיכו ב"כ הצדדים במו"מ בניסיון להגיע ליישוב המחלוקת במישרין ביניהם. התיק יובא לעיון ראש ההרכב עם הגשת התגובה לעתירה המתוקנת, או הודעה על הסכמה שהתגבשה לגוף העניין, לפי המוקדם". 8. הצדדים לא הצליחו להגיע להסכמה ביניהם. משכך, הגישו העותרים ביום 4.1.2022 עתירה מתוקנת, ובה חזרו על הטענות שהעלו בעתירתם המקורית. לצד זאת, הוסיפו העותרים וטענו, כי "מקום בו לא קיימת בהסכם החכירה תניית השבה במקרה של שינוי ייעוד, תיחשב דרישת השבת הקרקע כפגיעה בזכותו הקניינית של החוכר". זאת, לדבריהם, משום שכל פרשנות סבירה של חוק הותמ"ל, מחייבת את המסקנה, כי המחוקק לא התכוון להסמיך את רמ"י "לפגוע בזכות קניינית של מי שאין בהסכמיו דרישת השבה". לשיטת העותרים, המונח "החלטות מועצת מקרקעי ישראל" שבסעיף 29א(1) לחוק הותמ"ל, מהווה "אמירה תיאורית המתכוונת לשקף מצב ולא להעניק סמכות". ההגדרה, כך הטענה, היא טכנית, ומכוונת להחלטות מועצת מקרקעי ישראל, המעניקות זכות חכירה לחוכרים – בדרך כלל, קיבוצים או מושבים – שאינם מחזיקים בחוזה חכירה תקף, או לכאלה המחזיקים בחוזה השכרה לטווח קצר, הכפוף לתניית השבה במקרה של שינוי יעוד. אין להסיק מכך, כי רמ"י מוסמכת לפגוע בזכויות קניין של חוכרים בעלי חוזה בתוקף, שנחתם לפני שנים רבות, באמצעות החלטות חדשות. מה גם, שאין מדובר בהסמכה מפורשת ומפורטת, כמצופה וכנדרש, נוכח הפגיעה. את פרשנותם-זו, מבקשים העותרים לבסס על לשון החוק, על האמור בדברי ההסבר להצעת החוק, ועל ההיסטוריה החקיקתית. מכל אלה, כך נטען, "עולה מפורשות כי הצעת החוק כמו גם החוק שבא בעקבותיה, הגבילו עצמם בצורה ברורה וחד משמעית רק לקרקעות שחלה עליה[ן] חובת השבה בתרחיש שינוי ייעוד ולא הסמיכו גורם כלשהוא להטיל חובת השבה על קרקעות בהסכם חכירה תקף שאין בהם תניית השבה". 9. המשיבות מנגד, בתגובתן לעתירה המתוקנת, טענו תחילה כי העתירה "איננה כוללת רק את הטענה החדשה [...] אלא המדובר בעתירה חדשה הכוללת 'מקצה שיפורים' בכלל הטענות שנטענו על ידי העותרים". מעבר לכך, לגוף הדברים נטען, כי "פרשנות העותרים שגויה [...] ואין היא עולה בקנה אחד עם לשון החוק ובוודאי שלא עם תכליתו". לשיטת המשיבות, הפרשנות שמציעים העותרים, שלפיה "החוק עושה הבחנה בין חוזים בתוקף לאלה שאינם בתוקף [...] מעבר לכך שאין לה כל עיגון לשוני בחוק, הלכה למעשה מרוקנת מתוכן את הוראות סעיף 29א(1) לחוק הותמ"ל בהתייחס למכלול החוכרים אשר מחזיקים בחוזה בתוקף שלא קיימת בו תניית השבה, ועלולה לפגוע באופן ממשי ביכולת ההשבה של הקרקע באותם מקרים". פרשנות זו, תפגע אפוא ביכולת לממש את יעודה החדש של הקרקע. משכך, נוכח מטרת הסעיף, שנועד, לפי הטענה, להביא ל"האצת הליכי פדיון ומניעת מחלוקות עובדתיות בעניין זה אשר יעכבו את הליכי הפדיון", נטען כי פרשנות שאינה מאפשרת "לפדות את הקרקע מהעותרים כלל [...] איננה סבירה ועלולה להביא למצב אבסורדי בו קרקע למגורים במרכז הארץ לא תהיה ניתנת למימוש לפי יעודה, תוך פגיעה משמעותית בציבור בכללותו". לכך הוסיפו המשיבות, כי "אין כל בסיס עובדתי להנחת המוצא של העותרים ולפיה אוכלוסיית היעד אליה כיוון החוק היא קיבוצים או מושבים", משלא נמצאה הבחנה כזו בלשון החוק. כמו כן, במישור הסמכות נטען, כי אין ממש בטענות העותרים, שכן "הסמכות לפדות את הקרקע כשלעצמה, כפי המוגדרת בחוק, קמה לרמ"י מכוח תניות השבה הסכמיות או מכוח החלטות מועצת מקרקעי ישראל", החלטות אלו "אינן מבחינות בין חוזים בתוקף לחוזים שאינם בתוקף". עוד נטען לעניין זה, כי "בפועל העותרים אינם טוענים כי הם מבקשים למנוע את פדיון הקרקע מכוח ההוראות החוזיות, אלא מבקשים הם לגזור מהלך טיעון זה שווי קרקע גבוה יותר". דיון והכרעה 10. לאחר שבחנתי את טענות הצדדים מזה ומזה, אלו שבכתב ואלו שבעל-פה, באתי לכלל מסקנה כי דין העתירה – להידחות, וזאת מן הטעמים שיפורטו להלן. 11. כידוע, נקודת המוצא היא, שהתערבות שיפוטית בהחלטת הרשות המינהלית – לא בנקל תֵעשה. בפרט, כאשר עסקינן ברשות בעלת מומחיות מיוחדת, וניסיון ספציפי, לגבי התחום שעליו היא מופקדת. על אחת כמה וכמה, כאשר מדובר בהחלטה הנוגעת לליבת המומחיות המקצועית של הרשות (ראו למשל: עע"ם 8284/08 תעשיות אבן וסיד בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, פסקה 30 (13.9.2010); בג"ץ 9831/16 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' רשות מקרקעי ישראל, פסקה 66 (16.10.2018)). במקרים כגון דא, ככלל, יִטה בית המשפט שלא להתערב בדרך פעולת הרשות המינהלית, למעט במצבים חריגים. 12. השאלה המרכזית המונחת לפתחנו, עניינה בפרשנות סעיף 29א(1) לחוק הותמ"ל, ובהיקף ההסמכה שניתנה מכוחו לרמ"י. עלינו לבחון אפוא, אם בפרשנות שהעניקה רמ"י לסעיף זה, נפל פגם חריג, מהותי ומשמעותי, העשוי להצדיק את התערבותנו; לשאלה זו אדרש כעת. פרשנות סעיף 29א(1) לחוק הותמ"ל 13. כידוע, נקודת המוצא הבסיסית, בעת פרשנות דבר חקיקה, היא לשון החוק. כפי שציינתי לאחרונה: "על-פי כללי הפרשנות המקובלים, רק משמעות שלשון החוק יכולה לשאת מהווה פרשנות אפשרית (אהרן ברק פרשנות במשפט – כרך שני: פרשנות החקיקה 81 (1993)). פעמים שלשון החוק תסבול כמה משמעויות, או אז יהא על הפרשן לבחור את המשמעות המגשימה באופן מיטבי את תכליות החוק; הן זו הסובייקטיבית, הן זו האובייקטיבית" (בג"ץ 62/22 קלאסיק הוטל מנג'מנט בע"מ נ' בית הדין הארצי לעבודה, פסקה 11 (24.2.2022); הרחבתי בדברים במה שנוגע לפרשנות דבר חקיקה, תכלית סובייקטיבית, ותכלית אובייקטיבית, בבג"ץ 6494/14 גיני נ' הרבנות הראשית, פסקאות 55-32 (6.6.2016). על היסטוריה חקיקתית ועל תכלית סובייקטיבית הנוגדת תכלית אובייקטיבית, עמדתי בדנג"ץ 5026/16 גיני נ' הרבנות הראשית, פסקאות 24-4 (12.9.2017)). 14. סעיף 29א(1) לחוק הותמ"ל, מגדיר את המונח "קרקע להשבה", לצורך פרק ג'1 לחוק הותמ"ל, באופן הבא: "מקרקעי ישראל שבהתאם להסכם בין רשות מקרקעי ישראל ובין מי שהוקצו לו הזכויות לגביהם או בהתאם להחלטות מועצת מקרקעי ישראל חלה על בעל הזכויות כאמור חובה להשיבם לידי רשות מקרקעי ישראל עקב שינוי ייעוד, ובלבד שעל פי תכנית מועדפת או תכנית רחבת היקף לדיור ישונה ייעודה של הקרקע באופן המקים חובת השבה כאמור או שעל פי תכנית רחבת היקף לדיור בתוקף שונה ייעודה של הקרקע באופן שקמה חובת השבה כאמור". 15. מן האמור עולה, כי לשון הסעיף מתייחסת לשני מצבים, שבהם קרקע תוגדר כ'קרקע להשבה' לצורך חוק הותמ"ל, כאשר יעודה של הקרקע שוּנָה, או עתיד להשתנות, על-פי תכנית מועדפת או תכנית רחבת-היקף לדיור: הראשון, מצב שבו החוזה שנחתם בין המחזיק בקרקע לבין רמ"י כולל תניית השבה, המתייחסת למקרה של שינוי יעוד. השני, מצב שבו החלטת מועצת מקרקעי ישראל מקימה חובת השבה עקב שינוי יעוד. להגדרה זו – חשיבות רבה. מרגע שנקבע כי קרקע מסוימת מהווה 'קרקע להשבה', והיא נכללת בתחומי תכנית מועדפת או תכנית רחבת-היקף לדיור, מסמיך המחוקק את "הממונים" (מנהל רמ"י והיועצת המשפטית של רמ"י, לפי סעיף 29א לחוק הותמ"ל), לפעול, בין השאר, באופנים הבאים: (-) להתקשר עם בעל הזכויות בקרקע, בהסכם להשבת הזכויות לרמ"י (סעיף 29ג). (-) להורות בצו על "העברת כל זכויותיו של בעל הזכויות לגבי קרקע להשבה לקניין בעל הקרקע, כשהן נקיות מכל שעבוד או זכות אחרת" (סעיף 29ד(א)). (-) לתת צו "הדורש מהמחזיק בקרקע לסלק את ידו מהקרקע ולפנותה, כפי שקבעו בצו ועד למועד שנקבע בו" (סעיף 29ה(א)), זאת אם החזקה בקרקע לא נמסרה במועד שנקבע בהסכם ההשבה, או שניתן צו להעברת הזכויות בקרקע לרמ"י, בהתאם לאמור בסעיף 29ד. (-) להורות על ביצוע הצו לסילוק יד ולפינוי, ככל שניתן (סעיף 29ו(א)). 16. לשיטת העותרים, סעיף 29א(1) לחוק הותמ"ל, אינו מעניק למועצת מקרקעי ישראל סמכות לקבוע חובת השבה, עקב שינוי יעוד, במקרים שבהם חובה כזו לא נקבעה מלכתחילה, בגדרי חוזה החכירה. לדידם, כאמור, המונח "החלטות מועצת מקרקעי ישראל" הוא מונח דסקריפטיבי, המתייחס רק להחלטות מועצת מקרקעי ישראל, המעניקות זכויות חכירה למחזיקים שאין בידם חוזה תקף; או למחזיקים האוחזים בחוזה שכירות לטווח קצר, הכפוף לחובת השבה במקרה של שינוי יעוד. פרשנות זו – אין בידי לקבל; אסביר מדוע. 17. ראשית, מלשון הסעיף – "מקרקעי ישראל שבהתאם להסכם בין רשות מקרקעי ישראל ובין מי שהוקצו לו הזכויות לגביהם או בהתאם להחלטות מועצת מקרקעי ישראל חלה על בעל הזכויות כאמור חובה להשיבם לידי [רמ"י] עקב שינוי ייעוד" (ההדגשה הוּספה, נ' ס') – לא ניתן להסיק כי הוא מכוון להחלטות מסוג מסוים דווקא. בניגוד לטענת העותרים, הסעיף אינו מבקש להבחין, אף לא במרומז, בין סוגים שונים של החלטות הניתנות על-ידי מועצת מקרקעי ישראל. כך, לא נמצאה הבחנה בין החלטות שהתקבלו טרם חקיקת חוק הותמ"ל, לבין החלטות שהתקבלו לאחר חקיקתו; ובין החלטות הנוגעות לחוכרים או לבעלי זכויות מסוגים שונים. ודוק: קריאה פשוטה של הטקסט, מביאה למסקנה כי "קרקע להשבה" היא גם קרקע שחובה להשיבה מכוח החלטות מועצת מקרקעי ישראל; הא ותו לא. לשונו של הסעיף, כשלעצמה, ברורה דיה, ואינה מתיישבת עם הפרשנות שמציעים העותרים. 18. זאת ועוד. גם אילו הייתי מוכן להניח – לטובת העותרים – כי הפרשנות שלפיה המונח "החלטות מועצת מקרקעי ישראל", מתייחס רק להחלטות מהסוג הנטען – היא פרשנות אפשרית, משום שהלשון "סובלת אותה", היא אינה מתיישבת עם תכליתו של הסעיף, ועם המארג החקיקתי הכולל, שבו נתון הסעיף. 19. מעיון בנוסח חוק הותמ"ל, ובדברי ההסבר שנכתבו לגביו, עולה כי תכליתו המרכזית של חוק הותמ"ל, היא להתמודד עם המחסור הקיים בהיצע הדירות, על רקע העלייה במחירי הדיור. זאת, באמצעות מתן כלים בידי הרשויות הרלבנטיות, האמונות על תחום זה, שיאפשרו הגדלה מהירה של היצע הדיור. כך, בסעיף 1 לחוק הותמ"ל, הוגדרו מטרות החוק, באופן הבא: "לקבוע, כהוראת שעה, הסדרים מיוחדים לתכנון מתחמים מועדפים לדיור ולפיתוח מוטה תחבורה עתירת נוסעים, לרבות לשם השגת מטרות אלה: (1) הגדלה מהירה של היצע יחידות הדיור". כמו כן, בדברי ההסבר לחוק הותמ"ל, נכתבו בהקשר זה הדברים הבאים: "למחסור בהיצע הדירות למגורים תורם, בין השאר, פרק הזמן הארוך הנדרש לשני שלבים מרכזיים במכלול הליכי הבנייה של דירות. השלב הראשון הוא הליכי התכנון של תכניות רחבות היקף של בנייה למגורים [...] השלב השני הוא הליך השבת הקרקע המיועדת לבניית הדירות על פי אותן תכניות מידי מחזיקים, ככל שמדובר בקרקעות מדינה [...] החוק המוצע מטרתו לקצר את שני השלבים הנזכרים, המהווים חסמים משמעותיים להגדלת היצע הדירות, ולאפשר את קידומן היעיל של תכניות בנייה למגורים במתחמי קרקע שהממשלה הכריזה עליהם, בצו, כמתחמים מועדפים לדיור" (דברי הסבר להצעת חוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה), התשע"ד-2014, ה"ח 841, 354) (ההדגשות הוּספו – נ' ס') (להלן: דברי ההסבר)). 20. עוד עולה מדברי ההסבר, כי מטרת פרק ג'1 לחוק הותמ"ל, שסעיף 29א(1) נמנה על סעיפיו, היא להתמודד עם השלב השני – הליך השבת הקרקע המיועדת לבנייה, מידי המחזיקים במקרקעי המדינה: "הליכי הפדיון של קרקעות מדינה מידי חוכרים חקלאיים או בעלי זכויות אחרים בקרקע נמשכים שנים רבות ומהווים גורם מעכב משמעותי לשיווק מתחמי קרקע לדיור. לאור זאת, [...] מוצע לקבוע, בפרק [ג'1] לחוק המוצע, הסדרי השבה מיוחדים לעניין מקרקעין הנכללים בתכניות מועדפות לדיור ומוחזקים בידי מי שחלה עליו חובת השבה למדינה" (דברי ההסבר, עמ' 368; אציין, כי הדברים מתייחסים לפרק ד' בהצעת החוק, אשר במעלה הדרך, בתום שלבי החקיקה, הפך לפרק ג'1 לחוק הותמ"ל). בהתאם, פרק זה כולל מערך הסדרים מפורט, אשר מטרתו להסדיר ולהבטיח את השבתה המהירה של הקרקע הדרושה לביצוע תכנית הבנייה, אם היא מצויה במתחם מועדף לדיור. בתוך כך, הוענקו סמכויות נרחבות לנציגי רמ"י, כאמור, לקבלת זכויות וחזקה בקרקע בתוך פרק זמן קצר (סעיפים 29ב-29ו); ונקבע כי ינתן תמריץ מיוחד למחזיק, אשר ישיב את הקרקע בסמוך למועד הפקדת התכנית, או למועד שבו נשלחה אליו הצעה מאת רמ"י, להתקשר עמה בהסכם השבה (נקבע כי תמריץ כאמור, ינתן למחזיק שיחתום על הסכם ההשבה בתוך 30 יום ממועד הפקדת התכנית, או בתוך 60 ימים, למן היום שבו הציעה רמ"י להתקשר עמו בהסכם השבה (סעיף 29ג(ד) לחוק הותמ"ל)). כל זאת, כדי למנוע התדיינויות ממושכות לגבי סוגיית הפיצוי, אשר עלולות לעכב את ביצוע התכנית; ולחלופין, לאפשר את קיומן לאחר השבת הקרקע מידי המחזיק, כך שביצוע התוכנית לא יעוכב. 21. סעיף 29א(1) לחוק הותמ"ל, מהווה אפוא אחד ממרכיבי ההסדר החקיקתי הכולל, ותכליתו, כאמור, להביא לקיצור משך הזמן שבו תושב הקרקע לידי רמ"י, מאת חוכרים חקלאיים. זאת, על מנת שניתן יהיה לקדם תכניות בנייה במתחמים מועדפים לדיור, ולהגדיל בדרך זו את היצע הדירות. ממילא, יש לפרש את הוראותיו, על-פי תכלית זו, שכן, כידוע, "דיבור שבחיקוק הוא יצור החי בסביבתו. הוא מקבל צביונו מהקשר הדברים, ומכאן שיש לפרשנו לפי המטרה שאותו חיקוק – הוא ולא אחר – בא לשרת" (בג"ץ 58/68 שליט נ' שר הפנים, פ"ד כג(2) 477, 513 (1970)). 22. לכך יש להוסיף, כי זו גם הפרשנות שרמ"י עצמה העניקה לסעיף זה, בכובעה כרשות האמונה על ישום חוק הותמ"ל. לפרשנותה-זו, יש לתת משקל, נוכח מומחיותה של רמ"י בניהול והקצאת מקרקעי המדינה, ובהינתן תכלית ההסדר הקבוע בפרק ג'1 לחוק הותמ"ל, שכן מימוש מהיר של תכניות בנייה במתחמים מועדפים לדיור, מותנה בניהול מתאים של הקרקעות הנדרשות לאותן תכניות (למשקל שיש לייחס לעמדתה הפרשנית של הרשות המינהלית, המיישמת את הוראות החוק, ראו למשל: ע"א 3847/16 עגלי תל שווק בקר בע"מ נ' מדינת ישראל, משרד החקלאות ופיתוח הכפר, פסקה 11 לפסק-דינו של השופט עמית (11.3.2018); יצחק זמיר הסמכות המינהלית 224-223 (2010)). כפי שעולה מהמקרה שלפנינו, וכפי שניתן ללמוד מהחלטות רמ"י, בפרט אלה הנוגעות ליישום החוק, רמ"י פירשה את ההסדר בכלל, ואת הסעיף בפרט, ככזה המעניק לה סמכות לקבל החלטות, המאפשרות להשיב קרקע חקלאית – הנדרשת לצורך מימוש תכנית מועדפת לדיור – במהירות, מבלי להבחין בין סוגים שונים של חוכרים חקלאיים. כך למשל, בסעיף קטן 8.18.2 לקובץ החלטות מועצת מקרקעי ישראל, שעניינו ב"דרישה להשבת קרקע חקלאית", נקבע כך: "קרקע חקלאית ששונה ייעודה תושב לרשות, הסכם השכרה לזמן קצר או הסכם חכירה לזמן ארוך. הרשות תודיע לחוכר או לשוכר, לפי העניין, על הצורך בהשבת הקרקע לאור שינוי ייעודה" (ההדגשה הוּספה – נ' ס'). כמו כן, בסעיף קטן 8.18.24 לקובץ ההחלטות, מאמצת רמ"י את הגדרת סעיף 29א(1) לחוק הותמ"ל, בכל הנוגע למונח "קרקע להשבה"; ובסעיף קטן 8.18.26 לקובץ ההחלטות, המצוי בגדרי סימן ג', העוסק ביישום חוק הותמ"ל, שעניינו ב"קביעת מועד השבת הזכויות ומסירת החזקה", נקבע כך: "מועד השבת הזכויות ומסירת החזקה ייקבע בידי הרשות בהתאם לצורך המיידי בקרקע להשבה, מועד פיתוחה, שלב הפיתוח, ובמידת האפשר, ברצון בעל הזכויות". עינינו הרואות, כי להבנתה של רמ"י, החוק מאפשר לה להשיב בתוך פרק זמן קצר, מכוח החלטותיה, כל קרקע חקלאית שייעודה שׁוּנה, מכוח תכנית בנייה במתחם מועדף לדיור. אין לכחד. נוכח העובדה כי רמ"י עצמה צד להליך זה, מתן משקל 'מוגבר' לפרשנותה, עלול לעורר קושי. יחד עם זאת, עדיין, חזקה על רמ"י, כי בבואה לפרש את הוראות הדין, לנגד עיניה ניצב האינטרס הציבורי, וממנו נגזרת מסקנתה, לגבי אופן ישום הדין. מכאן, שגם אם אין לייחס לפרשנותה משקל 'מוגבר', בהחלט ניתן, ואף נדרש, להעניק לו משקל 'מסוים'. 23. מן המקובץ עד כה מתקבלת תמונה ברורה – הן מדברי ההסבר, הן מ'סביבתו החקיקתית' של הסעיף, הן מפרשנותה של רמ"י, עולה כי סעיף 29א(1) לחוק הותמ"ל, הוא חלק מהסדר חוקי, המאפשר – בין אם מכוח תניית השבה חוזית, בין אם מכוח החלטות מועצת מקרקעי ישראל – לפעול להשבה מהירה של קרקע חקלאית לידי רמ"י, לטובת מימוש תכניות בנייה במתחמים מועדפים לדיור. הפרשנות שמציעים העותרים, מגבילה את חובת ההשבה הנובעת מהחלטות מועצת מקרקעי ישראל, לסוגים מסוימים של חוזים, והיא מחריגה מתחולת ההסדר חוכרים חקלאיים, בעלי חוזה בתוקף, אם זה אינו כולל תניית השבה. מכך נובע, כי באותם מקרים, לא יעמדו לרשות רמ"י הכלים שהוענקו לה בדין, על-פי ההסדר המעוגן בפרק ג'1 לחוק הותמ"ל, לצורך השבה מהירה של הקרקע. פרשנות שכזו, צפויה לעכב את השבת הקרקע, ובהתאם תביא לעיכוב בביצוע תכניות הבנייה. פרשנות זו – אינה נובעת מלשון החוק, והיא אינה מתיישבת גם עם תכליתו, אשר נועדה, כאמור, למנוע מקרים מסוג זה ממש. 24. עוד אוסיף בעניין זה, כי לא השתכנעתי, מן האסמכתאות שהביאו העותרים, מדיוני ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת, ומדיוני מועצת מקרקעי ישראל, כי יש באמור באלה כדי להטות את הכף לטובתם. לא כאן המקום לפרט את הדברים במלואם, אך זאת אציין, לאחר עיון בפרוטוקולים שצורפו לעתירה, כי מן האמור באותם דיונים עולה, כי לא ניתן להסיק מהנאמר שם, מסקנות ברורות לגבי תחולת ההסדר שבפרק ג'1 לחוק הותמ"ל, בכל הקשור למקרים כגון דא: קרקעות מוחכרות על-פי חוזה בתוקף, ללא תניית השבה. בפרט, לא ניתן להסיק את אשר מבקשים העותרים בעתירה זו. ראשית, העותרים מבקשים להסיק מאמירות שונות שנאמרו בדיונים הנ"ל, כי ההסדר שנקבע בחוק הותמ"ל, חל בעיקר ובפרט על קרקעות שבחוזה החכירה שנחתם לגביהן נקבעה תניית השבה, והוא אינו חל על קרקעות שלגביהן לא נקבעה תנייה כזו. דא עקא, משעה שרובן המוחלט של הקרקעות המיועדות להשבה לפי חוק הותמ"ל, הן כאלה שקיימת לגביהן תניית השבה (גם העותרים אינם חולקים על נתון עובדתי זה), ברי כי הדיונים שהתקיימו בכנסת ובמועצת מקרקעי ישראל, טרם השלמת מעשה החקיקה, התמקדו בכלל, ולא בחריגיו. ואולם, מכך לא ניתן להסיק, באופן פוזיטיבי, כי לא היתה כוונה להחיל את ההסדר האמור, על מיעוט הקרקעות שלגביהן לא נקבעה תניית השבה. שנית, כפי שציינו המשיבות בתגובתן, שאלת תחולת חוק הותמ"ל על קרקעות שלא קיימת לגביהן תניית השבה, לא היתה השאלה המרכזית שנדונה באותם דיונים, ובחלק מהמקרים, דרך הצגת הדברים בעתירה, מוציאה אותם בבירור מהקשרם. שלישית, בפרוטוקולים שצורפו, חוזרת ונשנית האמירה, שלפיה מקרים פרטניים ידונו בהמשך על-ידי בתי משפט, בהתאם לסכסוכים קונקרטיים שיתעוררו, ואין מקום ליתן להם מענה במסגרת חוק הותמ"ל. 25. לכך אוסיף, כי גם בטענת העותרים, לפיה, הגדרת "מועד השבה מקורי", בסעיף 29א לחוק הותמ"ל, תומכת בפרשנות המוצעת על-ידם לסעיף 29א(1) – לא מצאתי ממש. בסעיף 29א לחוק הותמ"ל, מוגדר המונח "מועד השבה מקורי" באופן הבא: "המועד שבו על בעל הזכויות לגבי קרקע להשבה להשיבן לרשות מקרקעי ישראל או לבעל הקרקע בהתאם להסכם הקצאת הזכויות או להחלטות מועצת מקרקעי ישראל כאמור בהגדרה 'קרקע להשבה', לפי המאוחר". לשיטת העותרים, משמעות המונח "מועד השבה מקורי" היא "המועד המקורי שבו היה על החוכר להשיב את הקרקע לרמ"י לפני התערבותו של חוק הותמ"ל". משכך, "העובדה שהמחוקק הכניס את 'החלטות מועצת [מקרקעי] ישראל האמורות בהגדרת 'קרקע להשבה' לתוך הגדרת המונח 'מועד השבה מקורי' מצביעה על כך שהחלטות אלה אינן יכולות להיות החלטות שקיבלה מועצת מקרקעי ישראל על השבת קרקעות מכוח הסמכתה על ידי חוק הותמ"ל". ברם, לדידי, בשונה מהפרשנות שניתנה לכך על-ידי העותרים, הטמעתו של המונח "מועד השבה מקורי" בחוק הותמ"ל, לא נועדה להבחין בין מועד חובת ההשבה שנקבע לפני התערבותו של חוק הותמ"ל, לבין מועד חובת ההשבה שנקבע לאחר אותה התערבות; מטרתה לא היתה, אלא להבדיל בין מועד חובת ההשבה מכוח תנייה בחוזה חכירה או מכוח החלטת מועצת מקרקעי ישראל, לבין מועד ההשבה על-פי הסכם ההשבה, כאמור בסעיף 29ג לחוק הותמ"ל. זאת ניתן להסיק, בבירור, מן האמור בדברי ההסבר: "מוצע להגדיר את 'מועד ההשבה המקורי' כמועד שבו על בעל הזכויות לגבי קרקע להשבה להשיבן ל[רמ"י] בהתאם להסכם או להחלטות מועצת מקרקעי ישראל, זאת כדי להבחין בין מועד זה לבין מועד ההשבה על פי הסכם ההשבה" (דברי ההסבר, עמ' 368); והדברים ברורים. דרישת ההסמכה 26. במישור הסמכות, מעלים העותרים שתי טענות, השלובות זו בזו. ראשית, נטען כי סעיף 29א(1) לחוק הותמ"ל הוא סעיף הגדרה, ועל כן "אינו אמור לשמש האכסניה הנאותה למתן הוראה או להענקת סמכות". קל וחומר, מקום שבו עסקינן בהסמכה לפגוע בזכות חוקתית, יסודית ובסיסית, דוגמת זכות הקניין. שנית נטען, נוכח הפגיעה בזכות יסוד, כי "על ההסמכה להיות ברורה, מפורשת ומפורטת", בעוד שהסעיף אינו מכיל הסמכה שכזו. טענות אלה – דינן להידחות. בין אם סעיף הגדרה הוא ה"אכסניה הנאותה" להענקת סמכות כאמור, בין אם לאו – ואין בכוונתי להכריע בשאלה זו – יש לבחון את ההסמכה המוענקת מכוח הסעיף, כחלק בלתי-נפרד מן ההסדר שבו הוא מצוי, שכן כאמור, "דיבור שבחיקוק הוא יצור החי בסביבתו". כפי שפורט לעיל, ההסדר המעוגן בפרק ג'1 לחוק הותמ"ל, מעניק לרמ"י, בצורה "ברורה, מפורשת ומפורטת", סמכות לפגוע בזכויות קניין של חוכרים, במקרים שבהם נדרשת השבה מהירה של הקרקע שבה הם מחזיקים, לצורך מימוש תכנית בנייה במתחם מועדף לדיור, ובכפוף לתשלום פיצוי (ראו סעיפים 29ד, 29ה ו-29ו לחוק הותמ"ל). משאלו פני הדברים, גם אם אניח כי סעיף 29א(1) לחוק הותמ"ל, אינו כולל, כשלעצמו, הסמכה מספקת לפגוע בזכויות קניין של חוכרים מסוגם של העותרים, ברי כי ניתן לשאוב את ההסמכה הנדרשת, מן ההסדר הכולל שנקבע באותו עניין. 27. לכך אוסיף, כי העותרים מבקשים להיבנות מן ההלכה הבאה, הנזכרת בעתירתם: "ככל שזכות היסוד שעלולה להיפגע היא בעלת זיקה עניינית והדוקה לזכויות אדם מוגנות – כך יעמוד בית המשפט בדווקנות על דרישת ההסמכה ויפרשה בצמצום" (בג"ץ 8010/16 ברזון נ' מדינת ישראל, פסקה 7 לחוות הדעת של השופט (כתוארו אז) פוגלמן (12.7.2021)). ואולם, טענתם אינה מתארת באופן מדויק את הכלל האמור. לפי הלכה זו, כפי שהתקבעה בפסיקה, אין די בכך שהזכות שעלולה להיפגע היא "זכות אדם מוגנת", ויש לבחון גם את עוצמת הפגיעה (ראו למשל: בג"ץ 7803/06 אבו ערפה נ' שר הפנים, פסקה 52 לפסק הדין של השופט (כתוארו אז) פוגלמן, והאסמכתאות שם (13.9.2017)). כך, זכות יסודית ביותר, עשויה להיפגע באופן מינורי; ולעומתה, זכות יסודית פחות, עלולה להיפגע באופן אנוּש. משכך, רק השילוב בין אופי הזכות לבין עוצמת הפגיעה, יכול להוות בסיס לקביעת רף ההסמכה הנדרש. יתרה מכך, עמידה על עוצמת הפגיעה, מאפשרת להתחקות גם אחר אופי הפגיעה בזכות, שנגרמה בנסיבות המקרה הקונקרטי. לא כל הפגיעות 'נולדו שוות'; לעתים, בחינת נסיבותיו הפרטניות של המקרה, תלמדנו כי הטענה לפגיעה בזכות, נועדה למעשה להשיג דבר-מה אחר. כפי שציינתי בעבר: "אל לו, לערך, לשמש מסווה מפני אינטרס. לעיתים האיצטלה האידיאולוגית, הקליפה, המעטה החיצוני, ריק מתוכן ערכי, ומתמצה במחלוקת אינטרסנטית (כספית, אישית, או אחרת). במצבים מעין אלה, אין במופע של הזכות שבה עסקינן אלא מה שיש בו. או אז, אין לקרוא אל תוך המופע המצומצם, באופן מלאכותי ומאולץ, ערכים אשר אינם עומדים בבסיסו" (ע"א 8954/11 פלוני נ' פלונית, פ"ד סו(3) 691 (2014)) (ההדגשות במקור – נ' ס'). העותרים עשו אפוא רק את 'חצי הדרך', בכך שהצביעו על הפגיעה בזכות הקניין שלהם. היה עליהם לעשות צעד נוסף, לפרט באיזה אופן נפגעת הזכות, ולעמוד על עוצמת הפגיעה, בהתייחס לערכים ולאינטרסים שנפגעו בנסיבות המקרה הקונקרטי. דא עקא, כזאת לא נעשה. הפעלת שיקול הדעת של רמ"י 28. העותרים טוענים, כי במסגרת הליכי קבלת ההחלטות הנוגעות ליישום חוק הותמ"ל, לא הפעילה רמ"י שיקול דעת כנדרש, וכי "הסוגיה הנוגעת לדרישת השבה ממי שאין לו תניית השבה כלל לא נבחנה". נוכח זאת, נטען כי "די בעובדה שרמ"י מעולם לא קיימה דיון בכל הנוגע להשבתן של קרקעות בייעוד חקלאי שאין לגביהן תניית השבה, בכדי לקבוע כי לא ניתן כלל להחיל את החלטה 1470 על קרקעות מסוג זה". גם עם טענה זו – אין בידי להסכים. קיימת הבחנה יסודית, קטגורית, בין הפעלת שיקול דעת לגבי עיצוב הכלל, לבין הפעלת שיקול דעת בנוגע ליישום הכלל במקרה הפרטני (להרחבה, ראו John Rawls, Two Concepts of Rules, 64(1) The Philosophical Review 3 (1955)). החלטות מועצת מקרקעי ישראל הנוגעות ליישום חוק הותמ"ל, הן החלטות מקיפות, נרחבות, העוסקות בעיצוב הכללים שבאמצעותם תפעל רמ"י ליישום החוק. החלטות אלה, הן כלליות מטבען, ומשכך – אינן יכולות, וממילא גם אינן נדרשות, להביא בחשבון, מראש, את כלל המקרים הפרטניים והחריגים, שעשויים להתעורר בעתיד. בחינה של אותם מקרים חריגים, צריכה להיעשות במסגרת הפעלת הכללים, לפי נסיבות כל מקרה ומקרה. 29. טענות העותרים עוסקות באי-הפעלת שיקול הדעת של המשיבות, בכל הקשור לתחולת החלטות 1469 ו-1470 של מועצת מקרקעי ישראל, על קרקעות חקלאיות שלא נקבעה לגביהן תניית השבה. תחולת ההחלטות על אותם סוגי קרקעות, כך לפי הטענה, כלל לא נבחנה בעת קבלת ההחלטות, ובהתאם גם לא נבחנו ההשלכות הנובעות מכך. דא עקא, כפי שנטען בעתירה עצמה, "אין ספק שהעותרים נמנים על קבוצה מצומצמת ואולי מצומצמת מאוד של חוכרי קרקע בייעוד חקלאי שאין לגביה תניית השבה". מדובר אפוא בדיוק בסוג המקרים החריגים והפרטניים, שלא נדרש בהכרח להביאם בחשבון בעת קבלת ההחלטה הכללית, המעצבת. משכך, היה על העותרים לתקוף את שיקול הדעת שהופעל, או לא הופעל, בעניינם הפרטני. ברי כי רמ"י הייתה מחויבת להפעיל שיקול דעת בעת שהוחלט, באופן ספציפי, לדרוש את השבת הקרקע המסוימת מידיהם. אולם, טענות בנוגע לשיקול הדעת שהופעל בהחלטה הפרטנית בעניינם של העותרים – כלל לא הועלו בעתירה, ולא הובאה כל ראיה לעניין זה. מן הכלל אל הפרט 30. בהינתן מכלול האמור לעיל, הפרשנות שנתנה רמ"י לסעיף 29א(1) לחוק הותמ"ל, מתיישבת היטב עם לשון החוק ותואמת לתכליתו; דרישת ההשבה ששלחה רמ"י לעותרים – נעשתה אפוא בדין, בגדרי הסמכות שהוקנתה לה על-פי חוק הותמ"ל; לא נפל בה פגם המצדיק את התערבותנו. לכך יש להוסיף, כי מטרת החכירה, כפי שהוגדרה בחוזה החכירה, היא "עיבוד חקלאי או מטעים מאיזה סוג שהוא". במצב דברים זה, מששׁוּנָה יעוד הקרקע, תכלית החכירה אינה ניתנת עוד למימוש, ועל כן העותרים אינם רשאים להמשיך להחזיק בקרקע. בשלב זה, טענותיהם יכולות להישמע, לכל היותר, בשאלת גובה הפיצוי, לפני הערכאה המשפטית המתאימה לכך. למותר לציין, כי עניין זה, אינו מתאים להתברר לפני בית משפט זה, בשבתו כבית משפט גבוה לצדק. 31. לא זו אף זו – גם השיהוי בהגשת העתירה מעורר קושי מהותי. העתירה, שהוגשה ביום 17.11.2019, מבקשת לבסס פרשנות לסעיף חוק שנחקק בשנת 2016. בשלב זה, שינוי הפרשנות שניתנה על-ידי רמ"י לסעיף 29א(1) לחוק הותמ"ל בפרט, ולפרק ג'1 בכלל, יכול להביא להשלכות רוחב משמעותיות, כאלה שיקרינו גם על הליכי השבה אחרים; אולי אף הליכים שנסתיימו זה מכבר. הדברים מקבלים משנה תוקף, מקום שבו מדובר בחוק שהתקבל כהוראת-שעה, למשך זמן מוגבל של 4 שנים; זאת אף שתוקפו הוארך בינתיים (ראו לעניין זה בג"ץ 7815/17 הלל נ' שר האוצר, פסקה 2 (15.2.2018)). על כן, אף אם אין להלין על העותרים במישור השיהוי הסובייקטיבי, זהו מסוג המקרים שבהם חל שיהוי אובייקטיבי ברור (ראו למשל: בג"ץ 4226/17 סולומון נ' ועדת הפנים והגנת הסביבה, פסקה 18 (14.3.2022); בג"ץ 3224/22 פלונית נ' שרת החינוך, פסקה 8 25.5.2022)). מסקנת הדברים היא אפוא, כי דין טענות העותרים במישור המינהלי – להידחות. 32. גם את טענות העותרים במישור החוזי והקנייני – אין בידי לקבל, מחמת קיומו של סעד חלופי. אין מניעה לדון בטענות אלה של העותרים – שעניינן, בין השאר, בטענה לקיומן של זכויות חכירה 'מוגברות', נוכח נסיבות חתימת חוזה החכירה ובהתחשב בתמורה ששולמה עבורו – בבית משפט אזרחי. לא עלינו המלאכה לבררן, ואנו נדרשים להימנע מכך. שכן, כידוע, "ככלל, כאשר קיימת ערכאה שיפוטית אשר מוסמכת לדון בטענותיו של העותר וליתן לו את הסעד המבוקש, לא יידרש לכך בית משפט זה בשבתו כבג"ץ" (בג"ץ 5705/17 לגאי נ' שר הפנים, פסקה 11 (19.7.2017)). ויובהר, דברים אלה יפים, בין אם ניתן לתבוע את הסעדים הללו בעת הזו, בין אם לאו, שכן המסלול של עתירה לבג"ץ מלכתחילה לא נועד לכך (בג"ץ 57/17 סייג נ' בית המשפט למשפחה בראשון לציון, פסקה 2 (3.1.2017)); בג"ץ 3240/19 סוראדו נ' כנסת ישראל, פסקה 13 (8.1.2020)). 33. אשר על כן, אציע לחברַי כי נדחה את העתירה, בהיעדר עילה להתערבותנו. עוד אציע, בנסיבות העניין, לחייב את העותרים בתשלום הוצאות המשיבות, בסך של 10,000 ₪. ש ו פ ט השופטת ע' ברון: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט ד' מינץ: אני מסכים. ש ו פ ט לפיכך הוחלט כאמור בפסק הדין של השופט נעם סולברג. ניתן היום, ד' בתמוז התשפ"ב (3.7.2022). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ 19076200_O11.docx עג מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1