עיריית תל אביב יפו נ. קניון רמת אביב בע"מ

החלטה בתיק בר"מ 7618/16 בבית המשפט העליון בר"ם 7618/16 לפני: כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופטת ד' ברק-ארז כבוד השופט מ' מזוז המבקשת: עיריית תל אביב-יפו נ ג ד המשיבה: קניון רמת אביב בע"מ בקשת רשות ערעור על החלטתו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים מיום 10.8.2016 בעת"ם 38420-01-16 שניתנה על-ידי כבוד השופטת העמיתה י' שטופמן בשם המבקשת: עו"ד ויוי משולם קור בשם המשיבה: עו"ד גיל איזנברג פסק דין השופטת ד' ברק ארז: 1. האם היה מקום לקבוע שעתירה מינהלית אשר נסבה על ענייני ארנונה הייתה מבוססת על עילה שמצויה בסמכותה של ועדת ערר לעניין ארנונה כללית, ועל כן לדחותה על הסף? זוהי השאלה העיקרית שעוררה הבקשה שבפני הנסבה על החלטתו של בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים מיום 10.8.2016 (עת"ם 38420-01-16, השופטת העמיתה י' שטופמן). רקע והליכים קודמים 2. המשיבה היא הבעלים של המרכז המסחרי "קניון רמת אביב" (להלן: הקניון) בתל אביב-יפו, הפועל במתכונת של השכרת שטחים לעסקים הפועלים בו (להלן: השוכרים). לפי הסכמי השכירות שעליהם חתומים השוכרים, הם חייבים בכל תשלומי החובה העירוניים בגין כלל השטחים המוחזקים על ידם. באופן יותר ספציפי, נקבע בהסכמים כי השטח המוחזק על-ידי השוכר הוא השטח העיקרי המושכר על ידו וכן חלק מסוים בשטח המשותף בקניון (המחושב ביחס לחלקו העיקרי של כל שוכר). בהתאם לכך, לשיטתה של המשיבה, היא אינה חייבת בתשלום ארנונה במישרין לעיריית תל אביב-יפו (להלן: העירייה) בגין חלק מהשטחים המשותפים בקניון (בהתאם לאחוז השטחים המסחריים המושכרים). 3. ביום 26.2.2014 הגישה המשיבה השגה למנהל הארנונה בעירייה (להלן: מנהל הארנונה), ובו הלינה על חיוב הארנונה שהוטל עליה לשנת 2014. בין היתר טענה המשיבה כנגד חיובה בארנונה בגין כלל השטחים המשותפים בקניון. ביום 27.3.2014 דחה מנהל הארנונה את ההשגה, ובהמשך לכך הגישה המשיבה ערר על החלטתו לוועדת הערר לעניין ארנונה כללית שליד עיריית תל אביב-יפו (להלן: ועדת הערר או הוועדה). המשיבה ניהלה הליך דומה שהוביל להגשת ערר לוועדה גם בגין חיוביה בארנונה לשנת 2015, ובו העלתה, בין היתר, טענות זהות בעניין רישום המחזיקים בשטחים המשותפים. שני עררים אלה עודם תלויים ועומדים. 4. ביום 5.1.2016 פנתה המשיבה לעירייה במכתב שכותרתו "החלטה לסרב לשנות שם מחזיק בשטחים משותפים בקניון רמת אביב" ובו דרשה כי רישום ההחזקה בשטחים המשותפים בקניון יעבור על שם השוכרים החל מיום 1.1.2015, וזאת "נוכח הסדרה הסכמית חד משמעית וברורה... של זהות החייב בארנונה בגינם" ו"כדי להימנע מהליך משפטי". משדרישתה לא נענתה בחיוב על ידי העירייה, הגישה המשיבה ביום 19.1.2016 עתירה מנהלית לבית המשפט המחוזי, ובה ביקשה להורות לעירייה לרשום את השוכרים כמחזיקים בשטחים המשותפים בקניון על פי חלקו היחסי של כל אחד מהם. מנגד, הגישה העירייה בקשה לסילוקה של העתירה על הסף, בטענה כי המחלוקת מושא העתירה מצויה בסמכותה של ועדת הערר, שהיא הפורום הייחודי לדיון בענייני ארנונה, ועל כן לא היה מקום להגשת העתירה טרם מיצוי ההליכים במישור זה. 5. בית המשפט המחוזי דחה את בקשת העירייה לסילוקה על הסף של העתירה. בית המשפט המחוזי קבע כי הטענה העולה בעתירה אינה טענת "אינני מחזיק" קלאסית, שכן לא קיימת מחלוקת בשאלה מי הם המחזיקים. בהקשר זה צוין כי השוכרים מודים בהחזקתם בשטחים המשותפים ונושאים בנטל המיסים בגינם, לרבות בתשלום דמי הארנונה. על כן, בית המשפט המחוזי קבע כי אין מדובר במחלוקת עובדתית בין הצדדים הנצרכת לבירור פרטני, אלא בסוגיה עקרונית שעניינה היקף סמכותה של העירייה לסרב לרשום מחזיק בהיעדר יריבות בין בעל הנכס לבין המחזיק בפועל. בית המשפט המחוזי הוסיף כי המקרה דנן נכנס לגדרו של סעיף 3(ג) לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976 (להלן: חוק הערר), שכן מדובר במקרה חריג שבו ישנה הצדקה לדון בסכסוך במסלול החיצוני לזה של השגה ופניה לוועדת הערר, וזאת על מנת להכריע בסוגיה העקרונית האמורה. בקשת רשות הערעור והתשובה לה 6. בקשת רשות הערעור שהגישה העירייה מכוונת נגד החלטתו של בית המשפט המחוזי. העירייה טוענת כי מוצדק ליתן לה רשות ערעור נוכח השלכות הרוחב שעשויות להיות להחלטתו של בית המשפט המחוזי. בהקשר זה טוענת העירייה כי בהחלטתו של בית המשפט המחוזי יש משום הרחבה מרחיקת לכת ובלתי סבירה של החריג הקבוע בסעיף 3(ג) לחוק הערר, וכי היא עלולה להוביל ל"הצפה" של בתי המשפט בסכסוכים עובדתיים-טכניים. לשיטתה, סעיף 3(ג) לחוק הערר מאפשר לפנות במישרין לבית המשפט לעניינים מינהליים בטענת "אינני מחזיק" במקום למנהל הארנונה רק בנסיבות שבהן מדובר בעניין בעל חשיבות עקרונית וציבורית מיוחדת, ועל מנת שלא תיחסם דרכו לערכאות. לטענת העירייה, המקרה דנן הוא שונה, ועל כן עליו להתברר תחילה בהליכים התלויים ועומדים בפני ועדת הערר, ולא בבית המשפט לעניינים מינהליים. בהקשר זה טוענת העירייה כי קביעת זהותו של המחזיק בנכס היא שאלה משפטית המבוססת על מבחן "מירב הזיקות", ולכן היא טעונה הליכי הוכחה ובירור עובדתי, ואין די בכך שהצדדים הנוגעים בדבר יסכימו ביניהם על תשלומי הארנונה. על כן, לשיטתה של העירייה, הקביעה כי העתירה מעוררת שאלה עקרונית ולא קונקרטית היא שגויה, מה גם שההליכים אשר כבר מתנהלים בוועדת הערר ביחס לשנות מס קודמות נסבים על אותה שאלה בדיוק. 7. ביום 13.10.2016 הוריתי על הגשת תשובה לבקשה, וזו הוגשה ביום 10.11.2016. בפתח התשובה נטען על ידי המשיבה כי אין מדובר במקרה חריג המצדיק מתן רשות ערעור, בפרט משום שמדובר בבקשת רשות לערער על החלטה דיונית המורה על המשך בירור ההליך, שאין בה הכרעה סופית לגופה של המחלוקת. 8. לגופו של עניין, המשיבה טוענת כי אין סתירה בין ההליכים שהיא מנהלת בוועדת הערר לבין העתירה המינהלית שהגישה. המשיבה מדגישה כי העתירה שהגישה ממוקדת בטענה לפיה סירובה של העירייה לרשום את השוכרים כמחזיקים בשטחים המשותפים בקניון הוא בלתי חוקי. לשיטתה, יש להבחין בין טענה זו, שתוקפת ישירות את החלטת הרשות בענייני ארנונה, לבין טענות עובדתיות בדבר זהות המחזיק, שאכן מתאימות להתברר בהליכי השגה וערר. בהקשר זה מציינת המשיבה כי עתירתה כלל לא מסתמכת על החריג הקבוע בסעיף 3 לחוק הערר. עוד היא מוסיפה כי אפילו תתקבל הטענה לפיה מדובר בהליכים "מקבילים" – מן הראוי כי בית המשפט לעניינים מינהליים הוא שיכריע במחלוקת הנוגעת לשאלה עקרונית הנסבה על סמכותה של העירייה. דיון והכרעה 9. לאחר ששקלתי את הדברים החלטתי לדון בבקשה כאילו ניתנה רשות ערעור והוגש ערעור לפי הרשות שניתנה, וזאת מכוח הסמכות הקבועה בתקנה 410 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984, ולאחר ששוכנעתי כי לא יהיה בכך כדי לפגוע בזכויות הדיוניות של הצדדים. לשיטתי יש לעשות כן נוכח העובדה שהבקשה מעוררת קושי חוזר ונשנה בכל הנוגע לסמכות ההכרעה במחלוקות בענייני ארנונה. כמו כן, כפי שאבהיר להלן, הדיון בבקשה בשלב זה ימנע את הצורך לקיים הליך משפטי שלם אשר מלכתחילה לא צריך היה לבוא לעולם, ובכך יתרום ליעילות הדיונית ולחיסכון במשאבים. בהמשך לכך, אני סבורה כי יש לקבל את הערעור במובן זה שהעתירה המינהלית שהגישה המשיבה תידחה על הסף, מן הטעמים שיפורטו להלן. מסלול ההשגה והערר: היקפו ותכליותיו 10. חוק הערר מורה כי נישום המבקש להעלות טענות בעילות מסוימות רשאי לעשות כן תחילה באמצעות הגשת השגה למנהל הארנונה, ובהמשך לכך על-ידי הגשת ערר על החלטתו של מנהל הארנונה לוועדת הערר. על העילות שיוחדו למסלול ההשגה נמנית גם טענת "אינני מחזיק" (ראו: סעיף 3(א)(3) לחוק הערר). ככלל, רק לאחר שימצה הנישום את ההליכים במסלול ההשגה והערר, הוא יוכל להביא את עניינו אל בית המשפט לענינים מינהליים, במתכונת של ערעור מינהלי (ראו: סעיף 6(ב) לחוק הערר; סעיף 5 ופרט 7 לתוספת השנייה לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000 (להלן: חוק בתי משפט לענינים מינהליים); עע"ם 6993/15 עיריית תל אביב-יפו נ' אספיאדה בע"מ, פסקה 20 לפסק דיני (16.8.2016) (להלן: עניין אספיאדה)). על הטעמים העומדים בבסיסו של הסדר זה עמדתי בפסק הדין בעניין אספיאדה: "בבסיס ההסדר הקבוע בחוק הערר עומדים מספר טעמים. ראשית, טענות הנוגעות לסיווג הראוי של נכסים כרוכות בדרך כלל בבירור עובדתי נרחב, אשר מצריך לעתים את בדיקת המצב בנכס, באופן שמתאים להתקיים בפני אנשי מקצוע העוסקים בתחום הרלוונטי (כמו אלה שמשמשים, במקרים רבים, כחברים בוועדת הערר). שנית, סדרי הדין הגמישים ומאפיינים ייחודיים נוספים של הליכי ההשגה והערר מאפשרים לקיים הליך יעיל, זול ומהיר, באופן יחסי. שלישית, במסגרת הליך ההשגה מתגבשת התשתית העובדתית הנדרשת להכרעה אשר תשמש את בית המשפט אם וכאשר הסכסוך יובא להכרעה בפניו. לבסוף, בהסדרים אלה יש כדי להקל, ולו במעט, מן הנטל שבו נושאים בתי המשפט בתחום הארנונה" (שם, בפסקה 22 לפסק דיני. ראו גם: בר"ם 7511/14 מנהל הארנונה בעיריית תל אביב-יפו נ' א.ק. יוניברס בע"מ, פסקאות 15-13 (22.11.2016) (להלן: עניין יוניברס)). 11. יחד עם זאת, ל"דרך המלך" הקבועה בחוק הערר נקבעו שני חריגים – האחד חקיקתי והשני פסיקתי. 12. החריג הראשון לכלל האמור מעוגן בסעיף 3(ג) לחוק הערר, המאפשר לפנות לבית המשפט בטענת "אינני מחזיק" אף אם לא הועלתה במסגרת הליכי השגה וערר. יודגש, כי סעיף 3(ג) מעניק לבית המשפט שיקול דעת להכריע בטענת "אינני מחזיק" בלבד, והוא אינו נוגע ליתר העילות המנויות בסעיף 3(א) לחוק הערר. על כך ניתן ללמוד הן מלשון הסעיף והן ממטרתו – מניעת מצב שבו דרכו לערכאות של אדם שחויב בתשלום ארנונה שלא בצדק והמבקש לכפור בעצם החיוב תיחסם (ראו: רע"א 1809/07 עיריית הרצליה נ' גיא לוי בע"מ, פסקה 7 (3.6.2008); עע"ם 2611/08 בנימין נ' עיריית תל-אביב, פסקה 1 לפסק דינה של השופטת ע' ארבל (5.5.2010) (להלן: עניין בנימין)). 13. החריג השני, שנקבע במרוצת השנים בפסיקתו של בית משפט זה, מאפשר לבית המשפט להכריע במחלוקת המיועדת לפי חוק הערר למסלול ההשגה והערר אם מדובר במקרה בעל חשיבות ציבורית עקרונית מיוחדת (ראו: עניין אספיאדה, בפסקה 23, וההפניות המובאות שם). יחד עם זאת, הובהר בפסיקה כי מדובר במסלול השמור למקרים חריגים בלבד, וכי יש להקפיד שלא לערב את בתי המשפט בהכרעות הנתונות על פי דין למנהל הארנונה ולוועדות הערר (שם; עע"ם 9530/05 ריבוע כחול – ישראל בע"מ נ' עיריית עפולה, פסקה ל' (16.1.2008)). 14. בענייננו דומה שבית המשפט המחוזי עירב בין שני החריגים האמורים. מכל מקום, וזה העיקר, איני סבורה כי המקרה דנן תואם לאף אחד מן החריגים האמורים, ועל כן דינו להתברר בפני וועדת הערר, כבדרך המלך. 15. בעיקרו של דבר, מקובלת עליי טענת העירייה לפיה ההכרעה בטענת "אינני מחזיק" היא הכרעה משפטית שאינה מוגבלת להיבטים עובדתיים בלבד. כמו כן, אף מן ההיבט העובדתי – בירור הטענה מצריך לא פעם עריכת מדידות ובחינה של המצב בשטח באופן אובייקטיבי (ראו: עניין בנימין, בפסקה כ"א לפסק דינו של השופט (כתוארו אז) א' רובינשטיין). במובן זה אני סבורה כי המחלוקת בין הצדדים אכן נסבה בעיקרה על עילת "אינני מחזיק" ודינה להתברר בוועדת הערר – הגוף המומחה שהוסמך לכך על ידי המחוקק. אין מדובר במקרה שבו גילה הנישום בדיעבד על חיוב והחמיץ את מועד ההשגה, ועל כן ברי כי אין המקרה נכנס לגדרי החריג החקיקתי הקבוע בסעיף 3(ג) לחוק הערר. כמו כן, איני סבורה כי מדובר במקרה חריג המקיים את אמות המידה המצומצמות של החריג הפסיקתי, המאפשרות לבית המשפט לענינים מינהליים לעקוף את מסלול ההשגה והערר אך במקרים בעלי חשיבות ציבורית עקרונית מיוחדת. 16. עוד יצוין כי לא מצאתי ממש בטענת המשיבה לפיה עיקר טענותיהם מופנות כנגד עצם חוקיותו של חיובם בתשלום הארנונה עבור השטחים המשותפים ועל כן מן הראוי לאפשר לה להעלות טענות אלה בפני בית המשפט בדרך של עתירה מינהלית (ראו: עע"ם 5640/04 מקורות חברת מים בע"מ נ' מועצה אזורית לכיש, פסקאות 10-4 (5.9.2005) (להלן: עניין מקורות); עניין אספיאדה, בפסקה 24). חרף ניסיונה של המשיבה להציג את הדברים כך, אין מדובר במקרה שכזה, וזאת נוכח העובדה שעיקר המחלוקת נעוצה כאמור בשאלת החזקת הנכס – סוגיה המצויה על פי חוק הערר בסמכותם של מנהל הארנונה ושל ועדת הערר. המשיבה עצמה הגישה שני עררים בנושא זה לוועדת הערר בשנות מס קודמות, אך בשנת המס הנוכחית היא החליטה כאמור לנסות ולהביא את הסכסוך בפני בית המשפט לעניינים מינהליים. אף אם בנסיבות העניין הדבר אינו עולה כדי השתק שיפוטי במובן הצר (השוו: רע"א 4224/04‏ בית ששון בע"מ נ' שיכון עובדים והשקעות בע"מ, פ"ד נט(6) 625, 632 (2005)), עדיין ניתן לראות בכך אינדיקציה לכך שהמשיבה עצמה סברה שהפורום הנכון לבירור טענותיה הוא ועדת הערר. לא למותר להזכיר כי ההכרעה אליה הגעתי אינה חוסמת את דרכה של המשיבה לבית המשפט לענינים מינהליים, וכי דרך זו תהא פתוחה בפניה בהליך של ערעור מינהלי על החלטתה הסופית של ועדת הערר. מניעתו של הליך סרק 17. בשלב זה ראוי להוסיף כי בנסיבות העניין התעוררה לכאורה שאלה מקדמית, והיא האם ההחלטה מושא הבקשה נמנית עם ההחלטות שניתן לערער עליהן ברשות לפי סעיף 12 לחוק בתי משפט לענינים מינהליים. הבקשה דנן התבססה, כך עולה במשתמע, על ההנחה כי בית המשפט המחוזי הכריע במקרה זה בטענה כנגד סמכותו העניינית (ועל כן ניתן לערער על החלטתו ברשות לבית משפט זה, לפי סעיף 12(ב)(3א) לחוק האמור). בעשותה כן, הבקשה לא התמודדה במישרין עם השאלה כיצד עמדה זו מתיישבת עם העובדה שבית המשפט לענינים מינהליים מוסמך לדון בעתירות ב"ענייני ארנונה" (לפי פרט 1(א) לתוספת הראשונה לחוק בית משפט לענינים מינהליים). האמת ניתנת להיאמר ששני הצדדים לא נדרשו במידה מספקת לשאלה זו, למרות שלכאורה הדבר נדרש. למעשה, המשיבה כלל לא טענה שעל החלטתו של בית המשפט המחוזי לא ניתן להגיש בקשת רשות ערעור, ומטענותיה עולה שאף היא סברה כי המחלוקת נסבה על שאלה של הסמכות העניינית. 18. חרף עמדתם זו של הצדדים דומה כי במקרים מסוג זה שומה על בית המשפט להבהיר את המסגרת הדיונית. לאחר שבחנתי את הדברים הגעתי לכלל מסקנה כי אכן יש לראות את ההחלטה מושא הבקשה כהחלטה שעניינה "סמכות עניינית" בראי התכלית החקיקתית של סעיף 12 לחוק בתי משפט לענינים מינהליים. על אף שעל פני הדברים אין בפנינו טענה "קלאסית" של סמכות עניינית, מבחינה מהותית אין ספק כי השאלה שמעוררת הבקשה נסבה בעיקרו של דבר על דמותה של הערכאה המוסמכת לדון במחלוקת. מסקנה זו עולה בקנה אחד עם התכליות העומדות בבסיסו של סעיף 12 לחוק בתי משפט לענינים מינהליים – ייעול ההליך המשפטי, מניעת סרבול ומעבר בין ערכאות והפחתת העומס על המערכת השיפוטית (ראו: בר"ם 4676/08 עיריית חולון נ' משטא, פסקה 8 (11.2.2010). כן השוו: רע"א 10343/09 ארץ נ' וויטמן, פסקה 3 (14.10.2010)). על רקע זה, מאפשר החוק ליתן רשות ערעור על החלטות שעשויות "להוליד בחטא" הליך משפטי שלא היה מקום לפתוח בו, או כזה שיתנהל במתווה דיוני שגוי. זאת, שכן יהיה בכך כדי להכביד על המערכת, כמו גם על הצדדים, בכך שיושקעו משאבים בניהול הליך שיסודו בטעות (ראו: גיא שני "רשות לערער על בקשת הרשות לערער (ב'גלגול שני') – דין מצוי, דין מוצע ודין רצוי בסוגיית הערעור על 'החלטה אחרת'" עיוני משפט ל(1) 71, 82 (2006)). כך גם בענייננו: אם לא ניתן יהיה לבקש רשות לערער על החלטה הדוחה בקשה לדחייה על הסף של עתירה מינהלית מן הטעם של סמכות מקבילה הנתונה לוועדת ערר, הדבר עלול להוביל לכך שבית המשפט המחוזי ינהל הליך שלם שלא לצורך. טעות זו תוכל לקבל מענה רק בשלב הערעור על פסק הדין הסופי – לאחר שכבר נוהל הליך סרק לשווא. אם כן, מהיבט תכליתו של סעיף 12 לחוק בית משפט לענינים מינהליים נכון לומר שבקשה כדוגמת זו שבפנינו נסבה על שאלה של "סמכות עניינית". 19. המסקנה האמורה עולה בקנה אחד גם עם האופן שבו "מוסגר" בעבר הדיון שנסב על היחס בין מסלולי הדיון השונים הקבועים בחוק בענייני ארנונה – כסוגיה מובהקת של סמכות (ראו למשל: עניין מקורות, בפסקאות 10-7; עע"ם 10826/03 מנהל הארנונה בעיריית עכו נ' קלאב מרקט רשתות שיווק בע"מ, פסקה 5 (11.6.2006); עניין בנימין, בפסקאות י"ח-כ' לפסק דינו של השופט (כתוארו אז) רובינשטיין, פסק דינה של השופטת ארבל; עניין יוניברס, בפסקה 13; הנריק רוסטוביץ, עופר צוק וערן פייביש ארנונה עירונית – השגה ערר וערעור 69-57 (2016)). סיכום 20. לא אוכל לסיים מבלי לציין כי מן התשתית העובדתית שהונחה בפני עולה שהעררים שהגישה המשיבה תלויים ועומדים בפני וועדת הערר זה זמן לא קצר. הטעם להתמשכות ההליכים לא הובהר. יש לקוות אפוא כי בירור המחלוקות במסלול זה ייעשה במהירות הראויה, וזאת על מנת להביא את הסכסוך בין הצדדים לכדי סיום. 21. סוף דבר: הערעור מתקבל. עתירתה של המשיבה נדחית על הסף. במכלול הנסיבות, המשיבה תישא בהוצאות העירייה בסך של 3,000 שקלים. ניתן היום, ‏ד' בכסלו התשע"ז (‏4.12.2016). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 16076180_A04.doc עכ מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il