דניאל מנהיים נ. שרת הפנים

8 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 7614/22 לפני: כבוד השופטת י' וילנר כבוד השופט ח' כבוב כבוד השופט י' כשר העותרים: 1. דניאל מנהיים 2. אלדד מנהיים 3. טליה מנהיים 4. עירית שגיא 5. מירב קלוס 6. הראל מנהיים 7. ליאור מנהיים 8. אסף מנהיים 9. תמר מנהיים 10. טטינה פרמינגר 11. אסמיי דה מונק 12. יעקב דניאל רבי 13. סון פרמינגר 14. טניה פרמינגר אורנשטיין 15. טדי אורנשטיין נ ג ד המשיבים: 1. שרת הפנים 2. משרד הפנים 3. המועצה האזורית חוף השרון עתירה למתן צו על תנאי ובקשה למתן צו ביניים בשם העותרים: עו"ד ד"ר נאסר קייס בשם המשיבים 2-1: עו"ד מיטל בוכמן-שינדל בשם המשיבה 3: עו"ד עדי קליין פסק-דין השופט ח' כבוב: עניינה של העתירה שלפנינו בסוגית הסדרת מעמדו המוניציפאלי של היישוב ארסוף קדם (להלן: ארסוף קדם). בבסיסה, בקשת העותרים כי נורה למשיבים 2-1, הם שר הפנים ומשרד הפנים (להלן יחד: משרד הפנים), להתייצב וליתן טעם: "א. מדוע לא תמנה המשיבה 1, כב' שרת הפנים, ועדת חקירת גבולות להסדרת מעמדו של ישוב העותרים ארסוף קדם, על דרך סיפוחו לאחד הישובים הקיימים בתחום המועצה האזורית חוף השרון או למי מהישובים הסמוכים שאינם בתחום המועצה האזורית. ב. מדוע לא ינקטו המשיבים 2-1 בפעולות ליישום המלצות ועדת חקירת הגבולות עיריית הרצליה – מועצה אזורית חוף השרון בקשר להסדרת, תכנון ובינוי הישוב ארסוף קדם. ג. מדוע לא יורה בית המשפט הנכבד על כל סעד הוגן אחר שישים קץ לסחבת בעניין הסדרת הישוב ולמצוקת העותרים". בתמצית שבתמצית, ארסוף קדם הוקם לפני קום המדינה, עוד בשנת 1935, והוא מעולם לא הוכר ברמה הסטטוטורית והמוניציפאלית כ'יישוב', אלא, מוגדר עד היום שטח עודף של המועצה האזורית חוף השרון (להלן: המועצה). על כן, לפי הנטען בעתירה, תושבי ארסוף קדם אינם זוכים לקבל שירותים מוניציפאליים בסיסיים. הרקע לעתירה העותרים הם תושבי ארסוף קדם, שטח אשר כאמור, לא זכה עד כה למעמד של יישוב מוכר. במשך השנים, תושבי ארסוף קדם ביצעו מספר פניות לרשויות המדינה במטרה להסדיר את מעמד היישוב. יצוין, כי כבר בשנת 1976, מונתה ועדת גבולות (להלן: ועדת גלזנר), שתכליתה לדון בבעיות המוניציפאליות של ארסוף קדם ונווה ים הסמוך לו. מסקנות ועדת גלזנר היו כי אין להוציא את ארסוף קדם ונווה ים מתחום שיפוטה של המועצה, וכי השירותים המוניציפאליים הנדרשים לארסוף קדם ונווה ים יסופקו על-ידי המועצה. עוד הומלץ, כי במקרה ומספר המשפחות יגדל, יהיה מקום להכריז על השטחים האמורים כיישובים ולהקים ועד מקומי. במהלך שנת 1977, הותקן צו המועצות המקומיות (מועצה אזורית חוף השרון), התשל"ז-1977, וכן צו המועצות המקומיות (מועצה אזורית חוף השרון) (תיקון), התשל"ז-1977 (להלן: צו המועצות המקומיות) – אשר הורו על הפיכתם של ארסוף קדם ונווה ים ליחידה עצמאית שאינה יישוב. עוד נקבע, כי תושבי ארסוף קדם ונווה ים, יזכו לייצוג במועצה. בכך, התייתרו עתירות שהגישו תושבי ארסוף קדם, שעניינן זכותם לבחור ולהיבחר למועצה ולוועד המקומי (ראו למשל: בג"ץ 111/77 להבי נ' שר הפנים (07.06.1977)). בשנת 1990 הוקמה ועדת גבולות נוספת (ועדת חקירת הגבולות עיריית הרצליה), שתכליתה הייתה לבחון את אפשרות הכללת ארסוף קדם בשטח השיפוט של עיריית הרצליה (להלן: ועדת חכים). בדוח ועדת חכים משנת 1991, הומלץ שלא להעביר את ארסוף קדם לשטח עיריית הרצליה. עם זאת, ועדת חכים קראה למועצה "לעשות בגדר סמכויותיה ותפקידיה את כל הפעולות הדרושות על מנת: א. לאשר ולהתיר עריכת עבודות שיפוץ, הרחבה ותוספות בניה למבנים הקיימים ב'ארסוף'; ב. לתת לאלתר לתושבי 'ארסוף' ותושבי 'נווה ים' (תוכנית חש/5/10א) שירותי חינוך, רווחה, תברואה, דת, בריאות וכו', ברמה זהה לשירותים הניתנים לכל האוכלוסיה בתחום [המועצה]. ג. לגרום לכך שפיתוח הקרקעות והמגרשים בתחום תוכנית חש/5/10א יעשה בפרק זמן קצוב שלא יעלה על שנתיים" (סעיף 4.5 לדוח ועדת חכים). לצורך כך, הורתה ועדת חכים על הקמת ועדת מעקב, אשר תבחן את יישום המלצותיה, וכן הוטעם כי "במקרה של דין וחשבון שלילי מטעם ועדת המעקב, במהלך ו/או בתום תקופת השנתיים, ממליצה ועדת החקירה למנות ועדת גבולות נוספת על פי פקודת העיריות לצורך בחינה מחודשת של הנושא כולו" (סעיף 4.8 לדוח ועדת חכים). בשנת 1993 הוקמה ועדת מעקב ליישום המלצות ועדת חכים (להלן: ועדת המעקב) – וזו קבעה בשנת 1994 כי המלצות ועדת חכים יושמו, וכי תושבי ארסוף קדם זוכים לשירותים מוניציפאליים סבירים. בתוך כך הודגש, כי תוכנית מתאר חש/13/10, שעניינה, בין היתר, בקביעת המעמד הסטטוטורי של בתי המגורים הקיימים בארסוף קדם ובקביעת ייעוד הקרקע – התעכבה בשל התנגדות התושבים ולא בשל המועצה. כבר עתה יצוין, כי תוכנית מתאר זו נדחתה לבסוף ביום 06.03.2016. להשלמת התמונה יצוין, כי נכון לימים אלו, מקדמת המועצה תוכנית כוללנית חדשה לשטחה (תוכנית מס' 4010814384; להלן: התוכנית הכוללנית). במסגרתה, הוגדר שטח ארסוף קדם כקרקע שייעודה 'חקלאי פתוח'. בהתאם להתייחסות העותרים לתוכנית, נרשמה הערה בתקנון התוכנית, לפיה ככל שתשתנה מדיניות התכנון בנוגע למעמד המגורים בארסוף קדם, לא תהיה בכך סתירה לתוכנית הכוללנית. מכל מקום, התוכנית הכוללנית אינה מענייננו כאן, וטענות העותרים שמורות להם בנדון. העתירה דנן והתגובות המקדמיות לה ניתן לחלק את טענות העותרים לטענות משני סוגים: הטענה האחת, בקשתם להקים ועדת גבולות נוספת על-ידי משרד הפנים, שתבחן את אפשרויות ההסדרה המוניציפאלית של ארסוף קדם. בהקשר זה נטען, כי המצב הנוכחי שבו לא ניתן מענה הולם לצורכי תושבי ארסוף קדם, לוקה בחוסר סבירות ומבטא חוסר הגינות מצד המשיבים. המצב האמור, כך נטען, פוגע בעותרים באופן יום-יומי ויש לתקנו. הטענה השנייה, עניינה ביישום של המלצות ועדת חכים. לפי הנטען בעתירה, המלצות ועדת חכים לא יושמו כנדרש לאורך השנים, ומשכך, יש להקים ועדת גבולות נוספת בהתאם לאמור בסעיף 4.8 לדוח ועדת חכים. בהחלטתי מיום 13.11.2022, הוריתי למשיבים להגיש תגובה מקדמית תמציתית לעתירה. ביום 03.04.2023 הוגשה תגובה מקדמית מטעם המועצה. בגדרה, המועצה דחתה את טענות העותרים ביחס לרמת השירותים המסופקים להם, והטעימה כי במשך השנים פעלה המועצה, ככל שניתן בידה, כדי להקל על תושבי ארסוף קדם. עוד הודגש כי המועצה סבורה שיש מקום לפעול להסדרת ארסוף קדם, וכי אין בכוונתה להוות גורם מעכב או מסכל בעניין. ביום 31.05.2023 הוגשה תגובה מקדמית מטעם משרד הפנים. בתגובה זו נטען, כי לא הונחה כל תשתית עובדתית באשר לטענת העותרים כי השירותים המוניציפאליים הניתנים להם אינם נאותים. כמו כן, ובכל הנוגע לסעדים הקונקרטיים שהתבקשו בעתירה, נטען כי דינם להידחות על הסף. אשר לסעד הראשון, שעניינו בהקמת ועדת גבולות, נטען כי העותרים לא מיצו הליכים כראוי. המשיבים הטעימו כי הגשת בקשה לבחינת הקמת ועדת גבולות, כבענייננו, צריכה להיעשות בהתאם ל'נוהל הגשת בקשה לשינוי תחום שיפוט של רשות מקומית, חלוקת הכנסות, הקמת איגוד ערים מסוג אשכול רשויות מקומיות, שינוי מעמד מוניציפאלי או איחוד רשויות מקומיות'. נוהל זה פורסם על-ידי משרד הפנים במסגרת חוזר המנהל הכללי 2.2020 מיום 03.02.2020 (להלן: הנוהל). על כן, ומשהעותרים לא פנו בבקשה בהתאם לנוהל, הרי שהעותרים לא מיצו את האפיקים המנהליים הפתוחים בפניהם בטרם פנייה לערכאות. בתוך כך הוטעם, כי אף שהנוהל מיועד, בדרך כלל, להגשת בקשות על-ידי רשות מקומית; הוא חל גם כאשר הבקשה מוגשת על-ידי גורם אחר, כבענייננו. אשר לסעד השני, שעניינו ביישום המלצות ועדת חכים, נטען כי העותרים מלינים, למעשה, על אופן יישום המלצות שפורסמו לפני כ-30 שנים, ומשכך מדובר בעתירה שהוגשה בשיהוי קיצוני – שיהוי המצדיק את דחייתה על הסף. בהקשר זה נטען, כי העותרים השתהו גם ביחס להעלאת טענותיהם נגד ההחלטה על דחיית תוכנית חש/13/10, אשר התקבלה כבר ביום 06.03.2016. בהחלטתי מיום 31.05.2023, נתבקשו העותרים לעדכן האם לנוכח תגובות המשיבים – הם עומדים על העתירה. השתלשלות האירועים בהמשך להחלטה מיום 31.05.2023 ביום 13.07.2023 הודיעו העותרים כי הם עומדים על עתירתם. העותרים עדכנו כי ביום 06.06.2023, ובהמשך לתגובות המשיבים, הם פנו למשרד הפנים במטרה לברר את זהות הגורם שביכולתו לפנות בבקשה להקמת ועדת גבולות, כמתחייב בנוהל. ביום 19.06.2023 נתקבלה עמדת משרד הפנים, לפיה העותרים זכאים להגיש בעצמם את הבקשה להקמת ועדת גבולות בהתאם לנוהל (אף שאינם 'רשות מקומית'), והודגש כי לשם הכוונה וסיוע בנוגע למסמכים הנדרשים לצירוף לבקשה, ניתן לפנות לאגף תכנון מפת שלטון מקומי (להלן: האגף לתכנון). לפיכך, ביום 20.06.2023, פנו העותרים למר יובל קציר, מנהל תחום ועדות גאוגרפיות באגף התכנון (להלן: מנהל תחום הוועדות), לצורך "שקילת הגשת בקשה ... למינוי ועדה גיאוגרפית להסדרת [ארסוף קדם]". במסגרת פנייה זו ביקשו העותרים לברר על אודות ההליך והמסמכים הנדרשים על-פי הנוהל; תוך שימת דגש על כך שאינם 'רשות מקומית'. ביום 22.06.2023, נתקבל מענה ממנהל תחום הוועדות, ובו פירוט על הליך הגשת הבקשה; הבהרה כי בהתאם לנוהל ניתן להגיש בקשה, גם על-ידי אדם או גוף פרטיים; וכן פירוט בדבר ההתאמות במסמכים הנדרשים, בשים לב לכך שלא מדובר ברשות מקומית המגישה את הבקשה. לצד זאת, העיר מנהל תחום הוועדות כי "על פניו, ועוד לפני שהבקשה נבחנה על-פי הנוהל, נראה שיש קושי מובנה בהסדרה שביקשו [העותרים], שכן ללא קשר לשיוך המוניציפלי של השטח הנוגע לארסוף קדם, הרי שייעוד הקרקע בעת הנוכחית אינו למגורים". זאת ועוד, העותרים עדכנו כי ביום 06.06.2023 הם פנו למועצה, על מנת לברר אם היא תיאות להגיש בקשה להקמת ועדת גבולות בעניין ארסוף קדם בהתאם לנוהל, וזאת מתוקף היותה רשות מקומית. בהמשך לכך, המועצה ביקשה את עמדת העותרים ביחס לגבולות היישוב, אך הם עמדו על כך שסוגיית הגבולות המדויקים תתברר בוועדת הגבולות עצמה. העותרים טענו כי אף שפורמלית נמסר להם כי ביכולתם להגיש את הבקשה להקמת ועדת גבולות בעצמם – "מדובר בהליך בירוקרטי מורכב שאין ביכולתם לעמוד בו". לפיכך, נטען כי על המשיבים לפעול, מיוזמתם, להקמת ועדת גבולות. העותרים הוסיפו והפנו לבג"ץ 5435/14 עמותת כפר דהמש נ' ממשלת ישראל (28.04.2021; להלן: עניין כפר דהמש), שלשיטתם דומה לענייננו, אשר במסגרתו "המועצה האזורית מיאנה שנים רבות מלהסדיר את היישוב. כך גם משרדי הממשלה, שלאורך שנים גלגלו אחריות מצד לצד", עד שבית משפט זה נדרש להכריע בעתירה לגופה. זאת ועוד, נטען כי פניית העותרים אל המועצה על מנת שזו תגיש בקשה להקמת ועדת גבולות בהתאם לנוהל, לא נענתה; וכי אף מתשובתו של מנהל תחום הוועדות עלה כי "הוועדה נעלה את דעתה עוד בטרם שהוגשה בפניה בקשה". כן נטען, כי המשיבים השתהו לאורך שנים ארוכות מלבצע את החובה המוטלת עליהם להסדיר את מעמדו של ארסוף קדם, ועל כן, לא ניתן לקבל את טענת השיהוי שהועלתה על-ידם. לחלופין, נטען כי דחיית העתירה על הסף נוכח שיהוי תפגע באופן ממשי בשלטון החוק ובאינטרס הציבורי, בכך שתנציח התנהלות לא חוקית ומחדל חמור ורב שנים. העותרים הוסיפו וטענו כי ביום 29.06.2023 פורסמה טיוטת "צו המועצות המקומיות (מועצה אזורית חוף השרון) (ביטול), התשפ"ג-2023" (להלן: טיוטת התיקון), להערות הציבור. טיוטת התיקון נועדה לבטל את צו המועצות המקומיות, שכאמור, התיר לתושבי ארסוף קדם לבחור נציג למליאת המועצה. בהקשר זה, ביקשו העותרים להורות על מתן צו ביניים שיאסור על משרד הפנים לבטל את צו המועצות המקומיות. שמשמעות ביטולו, כך נטען, היא שלילת הזכות לבחור ולהיבחר מתושבי ארסוף קדם. בהקשר זה יצוין, כי ביום 07.07.2023 הגישה המועצה את התנגדותה לטיוטת התיקון; ולפנים משורת הדין, משרד הפנים נעתר לבקשה להארכת מועד להעברת הערות לטיוטת התיקון עד ליום 12.07.2023. ביום 28.08.2023 התקבלה "בקשה למתן החלטה בהודעת העותרים ובבקשה לצו ביניים מיום 13.7.23". במסגרתה, פירטו העותרים בין היתר, כי לאחר שעדכנו את הגורמים הרלוונטיים במשרד הפנים אודות בקשתם למתן צו ביניים, התקבל מענה ממשרד הפנים לפיו טענות העותרים ייבחנו, לגופן, על-פי הטענות שבבקשה לצו הביניים. כעת, לאחר סקירת הרקע שביסוד העתירה והשתלשלות העניינים לאחר הגשתה, הגיעה העת להכרעה. דיון והכרעה לאחר עיון בכתבי הטענות על נספחיהן, הגעתי למסקנה כי דין העתירה להידחות על הסף. זאת, משום שהעתירה, בחלקה האחד מקדימה את זמנה; ואילו בחלקה האחר, הוגשה בשיהוי ניכר. ואבאר. ראשית, מקובלת עלי עמדת המשיבים לפיה טענת העותרים בכל הקשור להקמת ועדת גבולות להסדרת ארסוף קדם – מקדימה את זמנה. שכן, אין מחלוקת כי העותרים לא פנו בבקשה להקים ועדת גבולות, בהתאם לנוהל, וזאת אף לאחר שמנהל תחום הוועדות פירט בפני העותרים אילו התאמות נדרשות בעת הגשת הבקשה, בשים לב לכך שהם אינם רשות מקומית. אשר לטענות העותרים בדבר קושי בירוקרטי בהגשת הבקשה, טיעון זה נטען בעלמא וללא תימוכין, ואין בו די כדי להתגבר על הכלל לפיו היעדר פניה לרשות המוסמכת ומיצוי הליכים קודם הגשת העתירה, מצדיקים את דחייתה על הסף (ראו מני רבים: בג"ץ 683/23 שטראוס נ' המרכז לגביית קנסות, פסקה 8 (16.03.2023)). אף לא מצאתי ממש בטענת העותרים שלפיה "הוועדה נעלה את דעתה עוד בטרם שהוגשה בפניה בקשה". כאמור, העותרים הפנו לפסק הדין בעניין כפר דהמש כ'תנא דמסייע' לטענותיהם. ברם, לוז הקביעה באותו עניין נגע להיעדר קבלת החלטה על-ידי הממשלה ביחס לכפר דהמש, גם לאחר שנים ארוכות שחלפו ממועד הגשת העתירה. בניגוד לכך, בענייננו, המשיבים אינם מתעלמים מהצורך בהסדרת מעמדו של ארסוף קדם, אלא אך עומדים על יכולתם של העותרים להגיש בקשה מסודרת בעניין בהתאם לנוהל. יתרה מכך, הטענות בדבר רמת השירותים המוניציפאליים המסופקים לתושבי ארסוף קדם, נטענו בעלמא ובהיעדר תימוכין ממשיים. ויוזכר, כי המועצה בענייננו לא התנערה מאחריותה לספק שירותים מוניציפאליים נאותים לתושבי ארסוף קדם, וחזקה עליה כי היא תמשיך לעשות כן. זאת, בניגוד למצב הדברים בעניין כפר דהמש (ראו: שם, בפסקה 17 לפסק הדין). בהקשר זה יצוין, כי גם בקשת העותרים למתן צו ביניים בנוגע לטיוטת התיקון – היא מוקדמת. שכן, טיוטת התיקון, כשמה כן היא – עודנה טיוטה. לטיוטה זו הוגשו הערות, ונכון למועד כתיבת שורות אלו, התיקון טרם נכנס לתוקף. אף לא מן הנמנע כי הערות העותרים ביחס לטיוטת התיקון יילקחו בחשבון, באופן שייתר את הצורך להכריע בטענותיהם בנדון (ראו בהקשר זה: בג"ץ 5404/23 ריינדיר אנרגיה בע"מ נ' ממשלת ישראל, פסקה 7 (27.07.2023)). ממילא, ככל שטיוטת התיקון תיכנס לתוקף, דלתו של בית משפט זה תהא פתוחה לעותרים, לאחר שתתברר התמונה בשלמותה, ולאחר מיצוי הליכים נאות. שנית, בכל הקשור ליישום המלצות ועדת חכים, עניין לנו בהמלצות שפורסמו לפני כ-30 שנים; או לכל המאוחר, בהחלטה שניתנה לפני כ-7 שנים, ביום 06.03.2016 – עת נדחתה תוכנית מתאר חש/13/10. לכן, אין מקום לבירור טענות העותרים במישור זה כעת, לאחר השתהות ארוכת שנים מצדם בנדון. יפים לעניין זה דבריה של השופטת ש' נתניהו בבג"ץ 1681/90 ועד הפעולה בענין הרחבת דרך מס' 2 קטע אכדיה - נוף ים ואח' נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד מו(1) 505, 511 (1992)): "כלל נקוט הוא בידינו, כי אין עותר רשאי לפנות לבית-משפט זה בטרם מיצה את האפשרויות האחרות העומדות לרשותו. ואף כלל נוסף נקוט אצלנו, כי משהוברר לעותר, כי כלה ונחרצה עם הרשות שלא לשעות לבקשתו, עליו להזדרז ולפנות בעתירתו ללא דיחוי" (ההדגשה הוספה – ח' כ'). לא זו בלבד שהעותרים השתהו, מבחינה סובייקטיבית, בהגשת העתירה; אלא שקיים בענייננו גם שיהוי אובייקטיבי (ראו למשל: בג"ץ 1135/04 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' "הצוות המלווה" לעניין תמ"א 31/א/18‏, פ''ד נט(4) 784, 792-789 (2005)). זאת, לנוכח התפתחויות ושינויים שאירעו בתשתית העובדתית הרלוונטית שעמדה בפני ועדת חכים ובפני ועדת המעקב שהוקמה לאחריה. בתוך כך, ניתן לציין, למשל, את קיומה של התוכנית הכוללנית המקודמת בימים אלו. יתרה מכך, נסיבות העניין אינן מעלות חשש לפגיעה בשלטון החוק או באינטרס הציבורי, באופן המטה את הכף להידרש לעתירה לגופה בשלב זה (עע"מ 867/11 עיריית תל אביב-יפו נ' אי.בי.סי ניהול ואחזקה בע"מ, פסקה 30 (28.12.2014)), שכן בידי העותרים האפשרות לפעול בנדון באמצעות הגשת בקשה מתאימה להקמת ועדת גבולות בהתאם לנוהל; וחזקה כי בקשה זו תידון בלב פתוח ובנפש חפצה, לנוכח הצורך, שלגביו אין מחלוקת, להסדיר את מעמדו המוניציפאלי של ארסוף קדם. מכל הטעמים שפורטו לעיל, העתירה נדחית בזאת, וכן נדחית הבקשה למתן צו ביניים. בנסיבות העניין, לא נעשה צו להוצאות. ניתן היום, ‏י"ד באלול התשפ"ג (‏31.8.2023). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 22076140_C12.docx עכב מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1