עיריית חדרה נ. פבל בסקין ואח'

9 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"מ 7612/18 לפני: כבוד הנשיאה א' חיות כבוד השופט ג' קרא כבוד השופטת י' וילנר המערערות: 1. עיריית חדרה 2. הוועדה המקומית לתכנון ובניה חדרה נ ג ד המשיבים: פבל בסקין ואח' ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים מיום 20.8.2018 בעת"ם 42311-03-18, שניתן על ידי כב' השופט נ' ג'השאן תאריך הישיבה: כ"ה בכסלו התש"ף (23.12.2019) בשם המערערות: עו"ד נעמה אקסלרד-דרוקמן בשם המשיבים: עו"ד אריאל אלסנר; עו"ד שלי רוזטל פסק-דין השופטת י' וילנר: 1. ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (כב' השופט נ' ג'השאן) מיום 20.8.2018 בעת"ם 42311-03-18, בגדרו התקבלה בחלקה עתירה מינהלית שהגישו המשיבים נגד המערערות. רקע 2. המשיבים הם בעלי דירות בבניינים המצויים ברחוב עין בוקק בחדרה, בצמוד לדרך שדרות הפרדס (להלן: דרך הפרדס). בשנת 2013 הוצאו היתרי הבניה לבתי המשיבים, וזאת מכוח "תכנית חד/1200" – תכנית אשר אושרה ביום 15.4.2003 (ופורסמה למתן תוקף ביום 9.11.2004) על-ידי הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז חיפה (להלן: תכנית חד/1200). עוד יצוין כי דרך הפרדס אושרה במסגרת "תכנית חד/926/א" – שאושרה ביום 6.4.1991 על-ידי הוועדה לבניה למגורים מחוז חיפה על-פי חוק הליכי תכנון ובניה (הוראת שעה), התש"ן-1990, ופורסמה למתן תוקף ביום 14.5.1992 (להלן: תכנית חד/926/א). 3. המשיבים הגישו לבית המשפט המחוזי עתירה מינהלית נגד עיריית חדרה ונגד הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חדרה, הן המערערות (להלן בהתאמה: העירייה והוועדה המקומית), וזאת על רקע מפגעי רעש נטענים הנובעים מתנועת כלי רכב בדרך הפרדס. בתוך כך, עתרו המשיבים לקבלת שלושה סעדים: במסגרת הסעד הראשון התבקש בית המשפט המחוזי להורות למערערות לפעול בהתאם לתכנית חד/1200 ולערוך נספח אקוסטי שיכלול אמצעי מיגון מפני רעשים (להלן: הסעד הראשון); במסגרת הסעד השני עתרו המשיבים להורות למערערות לבצע מיגון אקוסטי מלא לבתיהם או לבנות קיר אקוסטי שיפריד בין הבתים לבין דרך הפרדס, וזאת בהתאם לנספח האקוסטי שייערך (להלן: הסעד השני); במסגרת הסעד השלישי התבקש בית המשפט קמא להורות למערערות להימנע מביצוע עבודות הרחבה של דרך הפרדס בטרם תאושר תכנית מפורטת במסגרתה תינתן למשיבים הזכות להתנגד לתכנית. לחלופין, ביקשו המשיבים להתנות את הרחבת דרך הפרדס בביצוע מיגון אקוסטי לבתיהם (להלן: הסעד השלישי). אציין כבר עתה כי הערעור דנן נסוב אך על קביעות בית המשפט המחוזי ביחס לסעד השלישי, וזאת נוכח הודעת המערערות בסיכומיהן כי הן אינן עומדות על ערעורן המתייחס לסעד הראשון שנוגע להכנת הנספח האקוסטי – אשר בוצע זה מכבר על-ידן. משכך אתמקד להלן אך בסעד זה. 4. המשיבים טענו בבית משפט קמא, בין היתר, כי דרך הפרדס אשר נסללה בשנות ה-90 ברוחב של 10 מטרים בלבד ומאז לא הורחבה, סומנה אך באופן כללי על-גבי תשריט תכנית חד/926/א, ברוחב של 30 מטרים, וכי מעולם לא נעשה תכנון מפורט לדרך זו. עוד טענו המשיבים כי כאשר תכנית חד/1200 פורסמה למתן תוקף, הופיע בתחומה חלק מדרך הפרדס – וזאת מבלי לסמנה כ"דרך חדשה"; וכי אף תכנית חד/1200 אינה משום תכנית מפורטת בכל הנוגע להרחבת דרך הפרדס. משכך, ולנוכח מפגעי הרעש הנטענים כאמור, טענו המשיבים כי אין לאפשר למערערות להרחיב את דרך הפרדס מבלי שתפורסם תחילה תכנית מפורטת ותינתן לציבור זכות להתנגד לה. 5. המערערות, מצדן, טענו כי תכנית חד/926/א היא תכנית מפורטת, וכי במסגרתה אושר תוואי דרך הפרדס ברוחב של 30 מטרים. נטען כי הלכה למעשה, המשיבים מבקשים לתקוף בעתירתם תכנית מפורטת אשר פורסמה למתן תוקף לפני למעלה מ-26 שנה. עוד טענו המערערות כי במסגרת תכנית חד/1200 – אשר מכוחה הונפקו היתרי הבניה לבתי המשיבים – אך הוטמעו הוראות תכנית חד/926/א בכל הנוגע למקטע דרך הפרדס הצמוד לבתיהם. נוכח כל האמור, טענו המערערות כי אין מקום להכנת תכנית מפורטת סטטוטורית נוספת. פסק דינו של בית המשפט המחוזי 6. בפסק דינו קיבל בית המשפט המחוזי את העתירה בכל הנוגע לסעד השלישי, על חלופתו הראשונה בלבד, במובן זה שניתן צו המורה לוועדה המקומית להכין תכנית מפורטת לגבי הרחבת דרך הפרדס "אשר תכלול תכנון מפורט לגבי דרכים" ו"תכנון מפורט אף למתקני הדרך", ותינתן לציבור זכות להתנגד לתכנית המפורטת האמורה. כן נקבע כי כל עוד לא תאושר תכנית מפורטת כאמור, העירייה אינה רשאית לבצע הרחבה של דרך הפרדס. בתוך כך, קבע בית המשפט המחוזי כי הרחבת דרך הפרדס מצריכה הכנת תכנית מפורטת, וזאת בין אם חלות עליה הוראותיה של תכנית חד/926/א ובין אם חלות עליה הוראות תכנית חד/1200. אשר לתכנית חד/1200 - נקבע כי זו אינה מכילה כל תכנון מפורט לגבי דרך הפרדס – ובכלל זה לגבי חתכי הדרך, גובהה, מתקני הדרך שייבנו ומיקומם – וכי כל שיש בתכנית זו הוא הטמעה של התוואי אשר אושר במסגרת תכנית חד/926/א לגבי מקטע דרך הפרדס העובר בסמוך לבתי המשיבים. נקבע כי בהיעדר תכנון מפורט כאמור, יש לפרש את תכנית חד/1200 כ"כזו שמתכוונת כי תוכן תכנית מפורטת" בכל הנוגע להרחבת דרך הפרדס בחלקיה המצויים בתכנית זו. זאת, כדברי בית המשפט המחוזי, בשים לב לזכותו של הציבור להיות שותף להליך התכנוני, להתנגד לתכנון מפורט מוצע ולחתור לשינויו. אשר לתכנית חד/926/א - ציין בית המשפט המחוזי כי מדובר בתכנית ישנה אשר הוכנה מכוח חוק הליכי תכנון ובניה (הוראת שעה) – הוראת שעה שנועדה להתיר בניה מזורזת ואשר אינה תקפה עוד. בנוסף, בית המשפט המחוזי עמד על כך שתכנית חד/926/א אינה קובעת הוראות מפורטות לגבי סלילת כבישים, וכי צוין בה שהדבר יוסדר על-ידי "תכנית בינוי" – לה רשאי הציבור להתנגד. משכך, נקבע כי משלא הוגשה תכנית בינוי כאמור לשם הרחבת דרך הפרדס, על המערערות להגיש תכנית מפורטת, אשר אינה שונה מהותית מתכנית בינוי, וזאת על-מנת "ליצור אחידות לאורך דרך שדרות הפרדס, ובשל חלוף השנים מאז אושרה הדרך ומאז בוצעה בחלקה". על פסק דין זה נסוב הערעור שלפנינו. הערעור דנן 7. בערעורן טוענות המערערות, בעיקרו של דבר, כי דרך הפרדס, על מלוא הרוחב והתוואי שלה, אושרה זה מכבר בתכנית סטטוטורית מפורטת – היא תכנית חד/926/א, והוטמעה בתכנית חד/1200 בהתאם למצבה התכנוני המאושר, ומשכך אין כל צורך בהכנת תכנית מפורטת נוספת לגביה. לעניין זה, מבהירות המערערות כי כל שמבוקש כיום הוא להמשיך ולסלול את דרך הפרדס לכדי מלוא רוחבה המאושר (30 מטרים) לפי תכנית חד/926/א, ומשכך לא מדובר בשינוי תכנוני מוצע – אשר רק לגביו יש להכין תכנית מפורטת ולאשרה. עוד טוענות המערערות כי תכנית חד/926/א עמדה בשעתה להתנגדויות הציבור, וכי אף במסגרת ההתנגדויות שהוגשו לתכנית חד/1200 ניתן היה להתנגד להכללת דרך הפרדס בתכנית זו ולהשלכותיה של הדרך על דיירי המבנים שתוכננו במסגרת תכנית חד/1200. כן, נטען כי שגה בית המשפט המחוזי בכך שלא הבחין בין תכנית מפורטת לבין תכנון מפורט לביצוע, וכי תכנון הנתונים אליהם התייחס בית המשפט המחוזי (חתכים, גבהים, מתקני הדרך וכיוצא באלה), צריך להיעשות במסגרת תכנון מפורט לביצוע, ולא במסגרת הליך תכנוני סטטוטורי של הכנת תכנית מפורטת. כמו כן, מציינות המערערות כי טרם הגשת הערעור דנן הן קיימו היוועצות עם הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז חיפה (להלן: הוועדה המחוזית), אשר תידרש לאשר את התכנית המפורטת, וכי עמדתה היא כי הכנת תכנית מפורטת כאמור אינה נדרשת ואינה מקובלת, וזאת מאחר שהיא אינה מייצרת כל "מוצר" או שינוי תכנוני אשר יש לאשרו במסגרת תכנית מפורטת. על כן, לטענת המערערות, נראה כי תכנית כאמור אף לא תקודם או תאושר על-ידי הוועדה המחוזית, ומשכך הכנתה – לא רק שנעדרת כל הצדקה תכנונית, אלא גם תביא לבזבוז משאבי ציבור. עוד טוענות המערערות כי שגה בית המשפט המחוזי בקביעתו לעניין הצורך בהגשת תכנית בינוי מכוח תכנית חד/926/א לדרך הפרדס, שכן תכנית בינוי נדרשת על-פי הוראות תכנית זו כתנאי להגשת בקשות להיתרי בניה, אשר אינם נדרשים לצורך סלילת דרך הפרדס הנעשית מכוח תכנית מפורטת כאמור לעיל (ראו סעיף 261(ד)(2) לחוק). 8. המשיבים סומכים ידיהם על פסק דינו של בית המשפט המחוזי, וטוענים, בין היתר, כי התנגדותן של המערערות אינה מופנית כלפי עצם הצורך בתכנון מפורט של הדרך, אשר נדרש אף לדידן, אלא כלפי עריכתו במסגרת הליך של תכנית מפורטת. זאת, כך נטען, מתוך "ניסיון להתחמק" מהליך תכנוני אשר יאפשר למשיבים להיחשף לפרטי התכנון ולהתנגד להם. כמו כן, שבים המשיבים על טענותיהם בבית המשפט המחוזי וטוענים כי התכניות הרלוונטיות לענייננו – הן תכנית חד/926/א והן תכנית חד/1200 – אינן תכניות מפורטות ביחס לדרך הפרדס. עוד נטען כי אין די בהכנת תכנון מפורט לביצוע עובר לסלילתה או הרחבתה של דרך, שכן זה נערך, בשונה מתכנית מפורטת, בהיעדר שקיפות וללא שיתוף הציבור. בתוך כך, טוענים המשיבים כי לא עמדה להם האפשרות להתנגד לתכנון דרך הפרדס, שכן שכונת הפארק בה מצויים בתיהם תוכננה שנים רבות לאחר מועד פרסומה של תכנית חד/926/א (וממילא כלל לא הופיעה בתשריט תכנית זו). כמו כן, נטען כי מאחר שתכנית חד/1200 לא חידשה דבר ביחס לדרך הפרדס ואך העתיקה חלק מן התוואי שנקבע בתכנית חד/926/א, הרי שאף ביחס לתכנית זו לא התאפשר למשיבים להתנגד לתכנון הדרך, ומשכך נטען כי יש לאפשר למשיבים לממש את זכותם להגיש התנגדויות – בטרם הרחבתה של דרך הפרדס. כמו כן, טוענים המשיבים כי טענת המערערות לפיה המשך סלילתה של דרך הפרדס מהווה אך "השלמת סלילה" של דרך קיימת ומאושרת, לא נטענה לפני בית המשפט המחוזי, ולכן יש בה משום הרחבת חזית אסורה. אף לגופם של דברים נטען כי מדובר בתכנון דרך חדשה תחת הדרך הקודמת, וזאת ברוחב הגדול פי שלושה מרוחבה של דרך הפרדס כיום. אשר לעמדת הוועדה המחוזית עליה נסמכות המערערות, טוענים המשיבים כי לא רק שזו הועלתה לראשונה במסגרת הערעור, אלא שגם לא ברור מה טיבה של אותה היוועצות בוועדה המחוזית, ומכל מקום, אין המדובר בעמדה סדורה המוגשת מטעם הוועדה המחוזית. עוד נטען כי התכנית המפורטת הנדרשת בהתאם לפסק דינו של בית המשפט המחוזי נתונה לסמכותה של הוועדה המקומית, ואינה מצריכה את אישור הוועדה המחוזית. דיון והכרעה 9. לאחר ששקלתי את הטענות אשר הועלו על-ידי הצדדים בטיעוניהם בכתב ובדיון שהתקיים לפנינו, אקדים ואומר כי הגעתי לכלל מסקנה כי דין הערעור להתקבל – הכול כמבואר להלן. האם תכנית חד/926/א היא תכנית מפורטת? 10. השאלה שבמוקד הדיון היא האם תכנית חד/926/א – אשר מכוחה הותוותה דרך הפרדס ברוחב של 30 מטרים – מהווה תכנית סטטוטורית מפורטת? ככל שהמענה לשאלה זו חיובי, כי אז ברי שאין כל צורך בהכנת תכנית סטטוטורית מפורטת נוספת אך לצורך השלמת סלילת דרך הפרדס למלוא רוחבה המאושר כבר (במאמר מוסגר יוער כי לא מצאתי ממש בטענת המשיבים כי טענת המערערות לפיה עסקינן ב"השלמת סלילה" של דרך קיימת ומאושרת, מהווה הרחבת חזית אסורה. זאת, משום שעיון בתגובתן של המערערות בבית המשפט המחוזי מעלה כי טענה זו אכן נטענה על-ידן באופן ברור (בפרט ראו סעיף 41 לתגובת המערערות בבית המשפט המחוזי)). 11. תכנית מפורטת היא תכנית בניין עיר (תב"ע) סטטוטורית המתרגמת לפרטים פיזיים את עקרונות תכנית המיתאר המקומית, ואשר ניתן לקבוע בה הוראות בעניינים הנוגעים לחלוקת קרקעות למגרשים, לייעוד קרקעות, למיקומם של בניינים וכיוצא באלה. כמו כן, בהיעדרה של תכנית מיתאר מקומית, ניתן לקבוע בתכנית מפורטת הוראות בכל עניין שיכול להיות נושא לתכנית מיתאר מקומית, ובכלל זה – הוראות בדבר צפיפות הבניה המותרת, התוויית דרכים חדשות, תחימת שטחים ותנאי שימוש בקרקע (ראו: סעיפים 63 ו-69 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: החוק); ראו גם: אהרן נמדר תכנון ובנייה: תכניות, מוסדות והליכי תכנון (חלק ראשון) 305-302 (2015)). עוד יש לציין כי הליך סטטוטורי זה של תכנית מפורטת כרוך בחובת פרסום ובמתן זכות להגיש התנגדות לתכנית (ראו סעיף 100 לחוק). זאת, על-מנת להגשים ערכים ועקרונות של שקיפות, הגינות, מתן זכות טיעון ושיתוף ציבור בתהליך קבלת ההחלטות התכנוני (ראו למשל: ע"א 2962/97 ועד אמנים – חוכרים ביפו העתיקה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל-אביב, פ"ד נב(2) 362, 379-378 (1998)). 12. בפסיקה נקבע כי ייעודה של תכנית מפורטת הוא לשמש תשתית נורמטיבית נאותה לביצוע בניה, ומשכך עליה לכלול הוראות ברמת פירוט אשר תאפשר הוצאת היתר בניה מכוחה לפי סעיף 145 לחוק, מבלי שיהא צורך בקיום הליך סטטוטורי נוסף (ראו והשוו למשל: ע"א 7654/00 ועדת ערר מחוזית, חיפה נ' חברה לבנין הירדן בע"מ, פ"ד נז(2) 895, 904-903 (2003) (להלן: עניין חברה לבנין הירדן); בג"ץ 3917/14 פורום הארגונים למען יער ירושלים נ' הועדה הארצית לתכנון ולבניה תשתיות לאומיות, פסקה 10 (17.12.2014); כן, ראו: נמדר, בעמוד 303: "המבחן העיקרי לתכנית מפורטת הינו שהיא מהווה בסיס לקבלת היתר בנייה"). ויודגש: קיומה של תכנית מפורטת, או של תכנית מיתאר העונה על רמת הפירוט הנדרשת לצורך מתן היתרי בניה ויכולה למלא את מקומה של תכנית מפורטת – מהווה תנאי בסיסי והכרחי לצורך מתן היתר בניה (ראו גם: סעיפים 145(ב) ו-145(ז) לחוק; עניין חברה לבנין הירדן, בעמודים 906-905; אהרן נמדר תכנון ובנייה: תכניות, מוסדות והליכי תכנון (חלק שני) 131-128, 307 (2015); שרית דנה ושלום זינגר דיני תכנון ובנייה 37-36, 63-62, 358-355 (2015)). יפים לעניין זה דבריהם של דנה וזינגר (ראו שם, בעמוד 356): "התכנית המפורטת איננה לפיכך עוד תכנית, היא השלב האחרון המביא את התכנון הסטטוטורי עד לקו הסיום, ממנו ניתן להוציא היתר. התכנית המפורטת נועדה לפיכך להבטיח שבהיתר לא יהיו 'הפתעות' לעומת מה שנכלל בתכנית. ההליך להוצאת היתר בנייה התואם את התכנית התקפה אינו פתוח לציבור. נדרש אפוא שיקדם לו הליך תכנוני העונה לעקרונות השקיפות והדמוקרטיזציה. הליך זה הוא שלב התכנית המפורטת" (ההדגשה הוספה, י.ו.). 13. בענייננו, הוצאו זה מכבר היתרי בניה להרחבת שכונת בית אליעזר וזאת מכוחה של תכנית חד/926/א. ברי כי יש בכך כדי להעיד כמאה עדים כי אכן עסקינן בתכנית מפורטת על-פי דרישות החוק והפסיקה, שהרי, כאמור, לא ניתן היה להוציא היתרי בניה בהיעדר תכנית סטטוטורית מפורטת. חשוב מכך, וזה העיקר, לא ניתן היה לסלול את דרך הפרדס ברוחב של עשרת המטרים אשר נסללו זה מכבר, לולא היתה תכנית חד/926/א תכנית מפורטת מאושרת אף בהתייחס לדרך זו. 14. נוכח מסקנה זו, ממילא יש לדחות אף את טענת המשיבים כי העובדה שתקנון תכנית חד/926/א מחייב הכנת תכנית בינוי מלמדת כי תכנית זו אינה תכנית מפורטת. 15. הנה כי כן, תכנית חד/926/א – בה הותוותה דרך הפרדס ברוחב של 30 מטרים – מהווה תכנית סטטוטורית מפורטת ומאושרת. משכך, לצורך השלמת הסלילה של דרך הפרדס לרוחב של 30 מטרים, אין כל צורך בהכנת תכנית סטטוטורית מפורטת נוספת. 16. בשולי הדברים אעיר כי תכנית חד/1200 אינה רלוונטית לענייננו שכן אף לגישת המשיבים, תכנית זו אך הטמיעה מקטע מתוך תוואי הדרך הקיימת בהתאם למצבה התכנוני המאושר מכוח תכנית חד/926/א. מכל מקום, ברי כי אף תכנית חד/1200 היא תכנית סטטוטורית מפורטת, שכן מכוחה הוצאו היתרי הבניה לבתיהם של המשיבים. 17. עוד חשוב לציין כי טרם השלמת סלילתה של דרך הפרדס יידרש כמובן תכנון מפורט לביצוע (להבדיל מתכנית מפורטת המקנה זכות התנגדות) שיכלול תכנון הנדסי-תעבורתי אשר יתייחס לחתכים, לגבהים ולמתקני הדרך. לעניין זה יצוין כי המערערות הדגישו בטענותיהן כי הן אכן שוקדות על הכנתו של תכנון מפורט כאמור, שאף נבחן על-ידי ועדות מקצועיות, לרבות ועדת תיאום תנועה, ונעשה באישור משרד התחבורה. 18. לבסוף, מצאתי לדחות אף את טענת המשיבים כי יש לאפשר להם לממש את זכותם להגיש התנגדויות לתכנית חד/926/א בטרם סלילת דרך הפרדס למלוא רוחבה, וזאת, כך נטען, מאחר ששכונת הפארק בה מצויים בתיהם טרם תוכננה בעת פרסומה של תכנית זו ולכן לא התאפשר להם להתנגד לתכנון הדרך. תכנית חד/926/א פורסמה כדין למתן תוקף ועמדה להתנגדויות הציבור בטרם אושרה, ופשיטא כי בניה חדשה אינה יכולה להקים זכות התנגדות לתכנית קיימת ומאושרת. נהפוך הוא, הנטל על רוכש נכס חדש לברר ולבדוק את התכניות המאושרות הקיימות באזור בו ממוקם נכס זה. יתרה מכך, אף במסגרת תכנית חד/1200, מכוחה ניתנו היתרי הבניה לבתי המשיבים, עמדה להם הזכות להתנגד להכללתה של דרך הפרדס בתכנית זו. 19. סוף דבר: נוכח כל האמור לעיל, אציע לחבריי לקבל את הערעור, לבטל את פסק דינו של בית המשפט המחוזי ביחס לסעד השלישי, ולדחות את עתירת המשיבים ביחס לסעד זה. סכום ההוצאות שנפסק לטובת המשיבים בבית המשפט המחוזי יופחת לסך 7,500 ש"ח. עוד אציע כי המשיבים יישאו יחד ולחוד בהוצאות המערערות בסך 30,000 ש"ח. ש ו פ ט ת הנשיאה א' חיות: אני מסכימה. ה נ ש י א ה השופט ג' קרא: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת י' וילנר. ניתן היום, ‏ז' באדר התש"ף (‏3.3.2020). ה נ ש י א ה ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ 18076120_R05.docx יכ מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il 1