מנהל הארנונה בעיריית ראש העין נ. פולק (אינטרנשיונל ) בע"מ

פסק-דין בתיק עע"מ 7576/13 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"מ 7576/13 לפני: כבוד השופט י' דנציגר כבוד השופט נ' הנדל כבוד השופטת ע' ברון המערערים: 1. מנהל הארנונה בעיריית ראש העין 2. עיריית ראש העין נ ג ד המשיבה: פולק (אינטרנשיונל) בע"מ ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים מרכז-לוד (כבוד השופט ר' אמיר) מיום 30.9.2013 ב-עת"מ 42998-11-11 תאריך הישיבה: י"ח באב התשע"ה (3.8.2015) בשם המערערים: עו"ד ברוך חייקין בשם המשיבה: עו"ד יעל נגר פסק-דין השופטת ע' ברון: 1. לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים מרכז-לוד בעת"מ 42998-11-11 (כבוד השופט ר' אמיר) מיום 30.9.2013. במסגרת פסק הדין התקבלה בחלקה עתירה שהגישה חברת פולק (אינטרנשיונל) בע"מ (להלן: המשיבה), שעניינה תוקפם של חיובי ארנונה שהוטלו עליה על-ידי המערערים, עיריית ראש העין ומנהל הארנונה בעירייה (להלן: המערערים), בגין יתרות קרקע הנלוות למבנה תעשייתי שבו מצוי מפעל שבבעלותה. 1. המשיבה היא חברה שעיסוקה מזה כארבעה עשורים בייצור ושיווק של ציוד רפואי בארץ בעולם, ובמשך שנים ארוכות היה מפעלה ממוקם בכפר סבא. כדי לחסוך בנטל המיסוי העירוני, בחנה המשיבה חלופות אפשריות להעתקת מפעלה – וביניהן אזור התעשייה אפק שבראש העין (להלן: אזור אפק). בשלהי שנת 1996 אכן החליטה המשיבה להעביר את המפעל לאזור אפק. היא עשתה כן, לדבריה, בעקבות פגישה שקיימה עם נציגי המערערים שבמהלכה הובטח לה כי לא תחויב בארנונה בגין יתרות קרקע הנלוות למפעל. 3. אזור אפק הוקם בשנים 1996-1995, והוגדר על ידי המערערים כאזור ד'. עם הקמתו ולצורך קביעת שיעורי הארנונה שיחולו על השטחים באזור, פנו המערערים לשרים הממונים מתוקף חקיקת ההסדרים במשק המדינה, הידועה בכינוייה "דיני ההקפאה". שורשיהם של דינים אלה במשבר הכלכלי הקשה ובאינפלציה הדוהרת במשק הישראלי בראשית שנות השמונים של המאה הקודמת; ותכליתם להגביל את שיקול הדעת של הרשויות המקומיות בקביעה או שינוי של תעריפי הארנונה (רע"א 2453/13 עמר נ' עיריית חדרה, בפסקה 19 (14.4.2015)). בתוך כך נקבע בחוקי ההקפאה, כי רשות מקומית לא תטיל ארנונה כללית על סוגי נכסים או סוגי שימושים בנכסים שעליהם לא הטילה ארנונה בשנת הכספים הקודמת – אלא באישור מאת שר הפנים ושר האוצר, או מי שהם הסמיכו לכך (להלן: השרים). המערערים ביקשו את אישור השרים לסיווגים ולתעריפי הארנונה באזור אפק – הן ביחס למבנים למטרות מסחר, תחנות דלק, תעשיה ומלאכה, והן ביחס ליתרות קרקע הנלוות לכל אחת ממטרות אלה. השרים אישרו את המבוקש בנוגע לכל סוגי המבנים; ואולם בנוגע ליתרות קרקע – אושרו הסיווגים והתעריפים רק ביחס למסחר ולתחנות דלק, ולא ניתן אישור לסיווג 742 לתעשייה ולמלאכה (להלן: סיווג 742). ייאמר כבר עתה כי מלכתחילה לא נדרש אישור השרים – כך בכלל, ולסיווג 742 בפרט, זאת מאחר שדיני ההקפאה אינם חלים על הטלת ארנונה לראשונה, במיוחד כשמדובר באזור חדש בעיר, ומשכך לא חויב בארנונה קודם לכן. 4. המערערים פעלו בהתאם להחלטת השרים, ולא חייבו יתרות קרקע הצמודות למבני תעשייה ומלאכה לפי סיווג 742 (הגם שסיווג זה הופיע ברשימת הסיווגים בצווי הארנונה של המערערים). כך היה גם בעניינה של המשיבה: בעוד שהמבנה המרכזי שבחזקתה, קרי המפעל, סוּוג כמבנה לתעשייה וחויב בארנונה לפי סיווג זה, יתרות הקרקע הצמודות למפעל לא חויבו בגדר סיווג 742. בין השנים 2003-1996 נמנעו המערערים לחלוטין מחיוב המשיבה בארנונה בגין יתרות הקרקע; והחל משנת 2004 ואילך, חייבו את יתרות הקרקע לפי סיווג 712 למסחר (להלן: סיווג 712). לשם השלמת התמונה, יצוין כי מלכתחילה תעריפי החיוב לפי סיווג 712 וסיווג 742 היו די דומים, ואולם בשנים האחרונות גבוהים תעריפי המסחר (סיווג 712) מתעריפי התעשיה והמלאכה (סיווג 742) בכ-20%. 5. המשיבה השיגה על חיובה בארנונה בגין יתרות הקרקע לפי סיווג 712, קרי: סיווג למסחר – כאשר לגישתה לא היה מקום לחיוב כלל. בכל שנה לאורך השנים 2011-2004 הגישה המשיבה ערר על צווי הארנונה שהוצאו לה, ולבסוף דנה ועדת הערר בעררים הללו במאוחד וביום 31.8.2011 ניתנה החלטתה. ועדת הערר קיבלה את הטענה שלפיה מאחר שמדובר ביתרות קרקע הצמודות למפעל תעשייתי, אין מקום לחייבן בארנונה לפי סיווג 712 – המיועד כאמור למסחר. ואולם הטענה כי אין לחייב את יתרות הקרקע בארנונה בכל שיעור שהוא – נדחתה, והוועדה הורתה למערערים לחייב את המשיבה בגין יתרות הקרקע בהתאם לחיוב המבנה העיקרי, לפי הסיווג המיועד לתעשייה ולמלאכה – הוא סיווג 742. עמדת המשיבה בהקשר זה היתה כי סיווג 742 אינו חוקי, משהשרים דחו את בקשת המערערים לאשרו. ואולם ועדת הערר קבעה כי שאלת החוקיות של הסיווג אינה בסמכותה, וכי את טענותיה בעניין זה שומה על המשיבה להפנות לבית משפט לעניינים מנהליים. בשלהי שנת 2011, ובעקבות החלטתה של ועדת הערר, הוציאו המערערים חיובים מתוקנים לתקופה הרלוונטית (משנת 2004 ואילך), ולפיהם חויבו יתרות הקרקע של המשיבה בהתאם לסיווג 742 לתעשיה ולמלאכה. המשיבה מצידה הגישה את העתירה דנן לבית המשפט לעניינים מנהליים, וטענה לאי חוקיותו של החיוב. 6. פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים עוסק בהרחבה בטענת המשיבה לחוסר חוקיותו של חיוב הארנונה שהושת עליה בגין יתרות קרקע לפי סיווג 742. יצוין כי במסגרת עתירתה טענה המשיבה כי יש לבטל את החיוב האמור גם משום שהוא עומד בניגוד להבטחה שלטונית שניתנה לה לטענתה מפי קברניטי המערערים, ולפיה לא תחויב בארנונה בגין יתרות קרקע. ואולם בית משפט קמא סבר כי לנוכח התוצאה שאליה הגיע מתייתר הדיון בטענה בדבר הבטחה שלטונית, והוא לא נדרש לה לגופה. בית משפט קמא שם דגש על כך שבעת שקבעו המערערים את סיווג 742, היה אזור אפק אזור תעשיה חדש, ומטבע הדברים לא הוטלה עליו ארנונה קודם לכן. נמצא אפוא כי מדובר בהטלת ארנונה לראשונה – וההלכה היא שבנסיבות כאלה הטלת ארנונה אינה טעונה אישור של השרים (עע"מ 5967/07 אשר רז (זרוג) נ' עיריית ראשון לציון (8.2.2011); עע"מ 1721/10 מועצה מקומית גני תקוה נ' קופלביץ (9.8.2012); עע"מ 7518/09 משואה למלונאות ונופש בע"מ נ' עיריית ירושלים (20.11.2011)). על רקע דברים אלה הוסיף בית המשפט וקבע כי שגו המערערים לסבור כי אישור השרים דרוש להם לשם קביעת סיווגים ותעריפים לארנונה באזור אפק, אף שלא זה היה המצב ואישור כאמור לא היה נחוץ. ועוד הוברר, כי אמנם השרים דחו את בקשת המערערים לאשר את סיווג 742, ואולם בנסיבות האמורות אין לדחייה נפקות כלשהי: מדובר בפעולה שנעשתה בחוסר סמכות פונקציונלית, ועל פי עקרון החוקיות אין לה כל משמעות. בהינתן כל האמור, פסק בית המשפט לעניינים מנהליים כי סיווג 742 הוא שריר ובר תוקף. 7. אך לא היה זה סוף פסוק; בית משפט קמא הוסיף ונתן דעתו להתנהלות המערערים לאורך השנים ביחסיהם עם המשיבה. בהקשר זה הובהר כי החל בשנת 1996, מעת שדחו השרים את בקשתם של המערערים לאשר את סיווג 742 באזור אפק, הציגו המערערים בפני המשיבה מצג שלפיו סיווג זה אינו תקף לגביה. עיקרו של המצג נובע מהעובדה שבמרוצת השנים מאז ועד למועד החלטת ועדת הערר בנושא, נמנעו המערערים מלחייב את המשיבה לפי סיווג 742. תחילה, משנת 1996 ועד שנת 2003 (כולל), לא חויבה המשיבה בתשלום ארנונה בגין יתרות הקרקע בכלל, וגם לאחר שהחלו המערערים לחייבה בשנת 2004 – החיוב נעשה לפי סיווג 712 ולא סיווג 742. בית משפט קמא הבהיר כי עסקינן במצג מתמשך, הנפרש על פני למעלה מעשור, שלפיו לא יחייבו המערערים את המשיבה בגדרי סיווג 742; ועוד נקבע כי המשיבה היתה רשאית להסתמך על מצג זה ולהניח כי לא תחויב בארנונה בגין יתרות הקרקע. בהקשר זה הבהיר בית המשפט כי גם אם בחלק מן התקופה חויבה המערערת בתשלום, לפי סיווג 712 כאמור, ניתן היה להניח כי חיוב זה בסופו של דבר יבוטל – שכן סיווג 712 אינו תואם את ייעודו של המפעל (ואמנם משהגישה המשיבה ערר בנדון, החיוב לפי סיווג 712 אכן נפסל ובוטל). ועוד הוברר על ידי בית המשפט, כי בעת הרלוונטית היתה יכולה המשיבה לצפות, באופן סביר, שלכל היותר היא תחויב בתשלום ארנונה בגין יתרות הקרקע לפי סיווג 700 – שהוא סיווג שיורי לקרקע תפוסה, ותעריפיו נמוכים באופן משמעותי ביחס לסיווג 742, לא כל שכן ביחס לסיווג 712 (להלן: סיווג 700). בשלב זה העמיד בית המשפט לענייניים מנהליים על כפות המאזניים שיקולי חוקיות כלליים מצד אחד, ושיקולי הגינות, מניעות וצדק שמתחייבים בנסיבות העניין מצד שני. לאחר שאיזן בין אלה לאלה, קבע בית המשפט כי אף שיש לסיווג 742 תוקף בצווי הארנונה של המערערים – ראוי "להקפיא" את יישומם בעניינה של המשיבה, ואין לחייבה לפי סיווג זה כל זמן שהמשיבה הסתמכה כדין על מצג המערערים שלפיו סיווג 742 אינו תקף. ואילו ככל שמדובר בחיוב לפי סיווג 712, היה יסוד לסברת המשיבה שחיוב זה יתבטל – כפי שאמנם הורתה ועדת הערר לארנונה – שהרי סיווג זה עניינו ביתרות קרקע הנלוות למסחר, בעוד שיתרות הקרקע למפעל של המשיבה היו בסיווג של תעשיה. ועוד קבע בית משפט קמא, כי המועד שבו הגיעה לקיצה הסתמכות המשיבה על מצג המערערים הוא שלהי חודש אוגוסט 2011, שאז ניתנה החלטה בעררים שהגישה המשיבה לוועדת הערר. החיוב לפי סיווג 742, כך נקבע על ידי בית המשפט, לא היה אף בגדר אפשרות עד שניתנה החלטת ועדת הערר בעניין – ואולם משניתנה החלטה זו, כבר אין הצדקה להימנע מחיוב המשיבה לפי סיווג זה. סופו של דבר, בית המשפט לעניינים מנהליים קיבל את העתירה בחלקה. בהתייחס לחיובי הארנונה בגין יתרות קרקע לתקופה שמשנת 2004 ועד לחודש אוגוסט 2011 – בית המשפט הורה למערערים לבטל את החיוב שנערך לפי סיווג 742, וחלף זאת לחייב את המשיבה לפי סיווג 700 – שהוא כאמור הסעיף השיורי שחל בכל האזורים ושתעריפיו נמוכים משמעותית. אשר לחיובי המשיבה מחודש ספטמבר 2011 ואילך – נקבע כי החיוב לפי סיווג 742 יעמוד בתוקפו. 8. הערעור מופנה כנגד קביעתו של בית משפט קמא בנוגע לאופן שבו יש לחייב את המשיבה בארנונה בגין יתרות קרקע, בהתייחס לשנים 2004 ועד סוף אוגוסט 2011 בלבד. ויוער, כי המשיבה מצידה אינה טוענת כנגד קביעתו של בית המשפט ביחס לתוקפו של סיווג 742 ממועד זה ואילך. לטענת המערערים שגה בית משפט קמא משהורה על שינוי הסיווג שקבעה ועדת הערר, סיווג 742, לסיווג 700. לעמדת המערערים, ולפי חוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976 (להלן: חוק הרשויות המקומיות), משלא הגישה המשיבה ערעור על החלטתה של ועדת הערר, אין בית המשפט רשאי לשנות הימנה במסגרת של עתירה מנהלית. המערערים מלינים אף על קביעות עובדתיות שונות שקבע בית משפט קמא בפסק הדין, ובעיקר על הקביעה שלפיה המערערים יצרו מצג מתמשך בפני המשיבה שלפיו סיווג 742 אינו חוקי ואינו תקף ומשכך היא לא תחוב לפיו. על פי הנטען, מדובר בקביעה עובדתית שגויה העומדת ביסוד הכרעתו של בית משפט קמא, ומכיוון שאין בה ממש נשמט היסוד מפסק הדין כולו. המערערים מתנגדים לחיוב המשיבה בתקופה הרלוונטית לפי סיווג 700. לעמדתם, סיווג זה ביחס לקרקע תפוסה אינו חוקי באשר חישוב הארנונה מכוחו נעשה ביחס ליחידה של דונם, בעוד שבתקנות 3 ו-4 לתקנות ההסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות) התשס"ז-2007 נקבע כי חישוב כאמור צריך להיעשות לפי יחידה של מטר רבוע. פרט לכך שהדבר נוגד את הוראות התקנות, לטענת המערערים הטלת ארנונה לפי סיווג 700 מובילה אף לחוסר שוויון בין הנישומים בחבות במס העירוני. המערערים מפנים עוד לכך שככלל יש ליתן עדיפות לסיווג פרטני ולא שיורי של חיוב בארנונה, ונסמכים על הלכה פסוקה בנדון (עע"מ 1024/10 מלכא נ' מועצה מקומית כפר קמא, בפסקה 45 (2.8.2012); בר"מ 4021/09 מנהל הארנונה של עיריית תל אביב נ' חברת מישל מרסייה בע"מ, פסקה לא לפסק דינו של השופט רובינשטיין (כתוארו אז) (20.12.2010)). לגישת המערערים, לפי הלכה זו שומה היה על בית המשפט לעניינים מנהליים לבחון אם אין סיווג אחר המתאים למקרה הנדון – ובענייננו מן הראוי היה להחיל על המשיבה את סיווג 740, שנטען כי חל על יתרות קרקע לתעשיה ברחבי העיר מאז ומתמיד, עובר להקמת אזור אפק וקביעת הסיווגים החלים בו (להלן: סיווג 740); ואף חל כיום באזור התעשיה הוותיק. במצב הדברים שתואר, עותרים המערערים לקבלת הערעור, באופן שייקבע כי חיוב הארנונה בגין יתרות קרקע של המשיבה יערך לפי סיווג 742 גם ביחס לתקופה שבין שנת 2004 לחודש אוגוסט 2011, ולמצער לפי סיווג 740. 9. המשיבה מצידה סומכת ידה על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים. לגישתה, התשתית העובדתית שהונחה בפני בית משפט קמא מלמדת על מצג מתמשך שהציגו המערערים בפני המשיבה לגבי אי תוקפו של החיוב לפי סיווג 742 – וכלל ידוע הוא שערכאת הערעור לא תיטה להתערב בקביעות עובדתיות כגון דא. מצג זה אף יצר לדידה של המשיבה "השתק מנהלי", באופן שהמערערים אינם יכולים לטעון כעת כי יש לחייבה בגין יתרות הקרקע לפי סיווג 742 בתקופה שהחל משנת 2004 ועד לחודש אוגוסט 2011. ובנוגע לטענה החלופית של המערערים, קרי: חיוב לפי סיווג סעיף 740, מפנה המשיבה לכך כי לא ניתן כלל להחיל סיווג זה, שאין חולק שהוא מוגבל לאזור התעשיה הוותיק. בהתייחס לסמכותו של בית משפט קמא לקבוע את אשר קבע, המשיבה סבורה כי פסק הדין אינו תוקף את החלטת ועדת הערר, אלא שהוא עוסק בטענות שוועדת הערר כלל אינה מוסמכת לדון בהן – ועל כן בית משפט קמא לא חרג מסמכותו. לגישת המשיבה, סמכות בית המשפט לעניינים מנהליים לדון בהשגות המשיבה על חיובי הארנונה שהוטלו עליה, שואבת כוחה מהוראות חוק הרשויות המקומיות: בסעיף 3(א) לחוק זה מופיעה רשימה סגורה של עילות השגה על חיובי ארנונה הנתונות לסמכות יחידה של מנהל הארנונה וועדת הערר, ונובע מהסעיף כי לבית המשפט לעניינים מנהליים הסמכות השיורית לדון בכל עילה שאינה מנויה בסעיף זה. בענייננו, השגות המשיבה לדבריה אינן באות בגדר סעיף 3(א) לחוק, ולכן פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים ניתן בסמכות וכדין (עע"מ 5640/04 מקורות חברת מים בע"מ נ' מועצה אזורית לכיש (5.9.2005)). אשר לתוקפו של סיווג 700, טוענת המשיבה כי המערערים מימשו את הסמכות ושיקול הדעת הנתונים להם שעה שקבעו כי סיווגי הארנונה באזור א' (שהוא אזור בתעשייה הוותיק) וביניהם סיווג 740, אינם מתאימים ליישום על נכסים המצויים באזור ד' (שהוא אזור התעשייה החדש) ובתוך כך גם על אזור אפק. בהיעדר סיווג ספציפי מתאים ליתרות הקרקע של המשיבה, ומשהחליט בית משפט קמא כי אין לחייב את המשיבה בארנונה לפי סיווג 742 בחיובי הארנונה שבין השנים 2011-2004 – בדין נקבע כי יש להחיל את הסיווג השיורי, הוא סיווג 700. עוד יצוין בהקשר זה, כי סיווג 700 הוא יציר כפיהם של המערערים, וככזה הוא מופיע על גבי צווי הארנונה המוצאים על ידם מזה שנים רבות – ומשכך סבורה המשיבה כי המערערים אף מושתקים מלטעון כנגד חוקיותו של סיווג 700. דיון והכרעה 7. לאחר שבחנו את פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים, קראנו את טיעוני הצדדים שבכתב והיטינו אוזן לטענות הצדדים בעל-פה, הגענו לכלל דעה כי דין הערעור להידחות בגדרה של תקנה 460(ב) לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984 (ראו סעיף 34 לתקנות בתי משפט לעניינים מינהליים (סדרי דין) התשס"א-2000). כך, משמצאנו כי אין מקום להתערב בקביעותיו העובדתיות ובממצאיו של בית משפט קמא; כי ממצאים אלה תומכים במסקנות המשפטיות שאליהן הגיע; וכי לא נפלה בפסק הדין המפורט והמנומק טעות שבחוק. ראשית דבר, לא מצאנו ממש בטענות המערערים כי פסק הדין ניתן בחוסר סמכות עניינית. שנית, ולגופם של דברים, אין מקום להתערב במסקנתו של בית משפט קמא כי התנהלות המערערים לאורך שנים מצביעה על מצג מתמשך שהציגו בפני המשיבה, שלפיו סיווג 742 אינו חוקי ולא יחול בעניינה. גם אין מקום להתערב באבחנתו הנכונה של בית משפט קמא, כי גם אם מתברר עתה כי סיווג זה הוא חוקי ותקף, בנסיבות המקרה לא ניתן לחייב את המשיבה לפיו, וזאת לנוכח הסתמכותה כדין על אותו מצג ברור ומתמשך מצד המערערים. בדרכו לתוצאה נדרש בית משפט קמא למלאכת איזון אינטרסים בין מכלול השיקולים העומדים על הפרק בנסיבות העניין – והגיע לכדי תוצאה נכונה וצודקת. אכן, ראוי כי סיווג 742 לא ייושם על יתרות הקרקע של המשיבה בכל הנוגע לתקופת העבר שבין שנת 2004 לחודש אוגוסט 2011. ואולם עם מתן החלטתה של ועדת הערר בעניין המשיבה, התפוגג העשן מעל תוקפו המחייב של סיווג 742, ואין עוד הצדקה להגביל את החלתו של סיווג זה על יתרות הקרקע של המשיבה – ולכן, המשיבה גם לא חלקה על כך, סיווג זה יחול החל מחודש ספטמבר 2011. סופו של דבר, הערעור נדחה. המערערים יישאו בהוצאות המשיבה בסך 30,000 ש"ח. ש ו פ ט ת השופט י' דנציגר: אני מסכים. ש ו פ ט השופט נ' הנדל: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ע' ברון. ניתן היום, ‏א' בטבת התשע"ו (‏13.12.2015). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 13075760_G08.doc הי מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il