היחידה לפיקוח ארצי על הבחירות - משרד הפנים נ. שרית גינזבורג

8 1 בבית המשפט העליון בר"מ 7557/23 לפני: כבוד השופטת י' וילנר כבוד השופט ח' כבוב כבוד השופט י' כשר המבקשים: 1. היחידה לפיקוח ארצי על הבחירות - משרד הפנים 2. מנהל הבחירות מועצה אזורית לב השרון נ ג ד המשיבה: שרית גינזבורג בקשת רשות ערעור על פסק הדין של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד (כב' השופט ע' עאסי) מיום 15.10.2023 בתיק עתמ 15920-10-23 תאריך הישיבה: ז' בחשון התשפ"ד (22.10.2023) בשם המבקשים: עו"ד תהילה רוט בשם המשיבה: עו"ד שמעון שמואלי פסק-דין השופטת י' וילנר: 1. בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (השופט ע' עאסי) בעת"מ 15920-10-23 מיום 15.10.2023, שבגדרו התקבלה עתירה שהגישה המשיבה נגד החלטת המבקש 2 (להלן: המבקש), אשר הורה על מחיקת המשיבה מרשימת מועמדים לבחירות למועצה האזורית לב השרון (להלן: המועצה). זאת, בנימוק שלפיו המשיבה הגישה מועמדות בשתי רשימות, באופן הסותר את הוראת סעיף 37 לחוק הרשויות המקומיות (בחירות), התשכ"ה-1965 (להלן: חוק הבחירות המקומיות או חוק הבחירות), ואת הוראת סעיף 153(ב) לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958 (להלן: צו המועצות המקומיות או הצו). הרקע לבקשה 2. ביום 20.9.2023 הגישה המשיבה למבקש רשימת מועמדים למועצה, במסגרת הליך הבחירות לרשויות המקומיות שנקבעו ליום 31.10.2023, כשרשימה זו כוללת את המשיבה (להלן: הרשימה הראשונה). בו-ביום, ולאחר שהגישה כאמור את הרשימה הראשונה, הגיעה המשיבה להסכמה עם גורמים נוספים בדבר הקמת רשימה אחרת (להלן: הרשימה השנייה). ביום 21.9.2023 פנתה המשיבה למבקש באופן טלפוני, וציינה כי ברצונה לבטל את הרשימה הראשונה, על מנת שתוכל להתמודד בבחירות במסגרת הרשימה השנייה. בשיחה זו ציין המבקש כי על המשיבה להגיש לו מכתב אשר מבטל את הרשימה הראשונה, וזאת טרם הגשת הרשימה השנייה. המשיבה פעלה בהתאם להנחיית המבקש והגישה לו מכתב כאמור, ורק לאחר מכן הוגשה הרשימה השנייה, ביום 21.9.2023. 3. ביום 1.10.2023 הוזמנה המשיבה למועצה כדי לקבל את אישור הרשימה הראשונה. בעקבות זאת פנתה המשיבה למבקש, והדגישה כי הודיעה לו על ביטול הרשימה הראשונה. למרות זאת, ביום 5.10.2023 קיבלה המשיבה את החלטת המבקש מושא הבקשה שלפניי, שבגדרה הודיע לה על מחיקתה מרשימות המועמדים למועצה, בשל "הגשת מועמדות ביותר מרשימה אחת". 4. על החלטה זו הגישה המשיבה עתירה מינהלית לבית המשפט המחוזי. בעתירה נטען, בעיקרו של דבר, כי מאחר שביטלה את הרשימה הראשונה טרם הגשת הרשימה השנייה, המשיבה לא הסכימה בשום שלב להיכלל בשתי רשימות מועמדים, וממילא אין להורות על פסילת מועמדותה מהטעם האמור. 5. בית המשפט המחוזי קיבל את העתירה והורה על ביטול החלטת המשיב. צוין, כי לפי סעיף 153(ב) לצו המועצות המקומיות, "מי שנתן הסכמתו בכתב להכללת שמו בשתי רשימות מועמדים או יותר [...] ימחוק מנהל הבחירות את שמו מכל הרשימות האמורות". נקבע, כי המכתב ששלחה המשיבה למבקש בעניין ביטול הרשימה הראשונה, הוא בבחינת התפטרותה מרשימה זו; וכי מאחר שהרשימה השנייה הוגשה רק לאחר התפטרותה כאמור, הרי שהמשיבה לא הסכימה "להיכלל בו זמנית בשתי רשימות מועמדים" (פס' 15 לפסק הדין), כך שאין להורות על מחיקת מועמדותה. בין היתר, הודגש כי מסקנה זו אף נתמכת בשיקולי צדק, בהינתן שהמשיבה פעלה בתום-לב וביטלה את הרשימה הראשונה תוך הסתמכות על הנחיית המבקש. מכאן הבקשה שלפנינו. תמצית טענות הצדדים 6. המבקשים טוענים כי פסק דינו של בית המשפט המחוזי עומד בסתירה לסעיף 37 לחוק הבחירות ולסעיף 153(ב) לצו המועצות המקומיות, אשר מורים כי ניתן להגיש מועמדות לבחירות "ברשימת מועמדים אחת בלבד". נטען כי לנוכח פסיקתם של בתי המשפט המחוזיים בסוגיה, ובהתאם לעקרונות דיני הבחירות, יש לפרש סעיפים אלו כך שהתפטרות מרשימה אחת אינה מכשירה מעבר לרשימה אחרת באותה מערכת בחירות. המבקשים מדגישים, כי מתן האפשרות למועמד להיכלל בשתי רשימות – אף אם לא בו-זמנית – באותה מערכת בחירות, עלולה לפגוע בעקרונות דיני הבחירות, שעיקרם ודאות, טוהר הבחירות ותקינותן; וכי אין בהסתמכות המשיבה על הנחיית המבקש כדי להכשיר סטייה מהוראות החוק הנדונות. 7. מנגד, המשיבה טוענת כי דין הבקשה להידחות. המשיבה מדגישה, כי בשום שלב לא הסכימה להיכלל בשתי רשימות מועמדים בו-זמנית, והצטרפותה לרשימה השנייה נעשתה רק לאחר התפטרותה מהראשונה. נטען כי סעיפי החוק הנדונים נועדו למנוע מצב שבו מועמד הסכים להיכלל בשתי רשימות בו-זמנית; וכי פרשנות המבקשים תרוקן מתוכן את זכותו של מועמד להתפטר מרשימה, הקבועה בסעיף 160(א) לצו. לטענת המשיבה, פסקי הדין של בתי המשפט המחוזיים אשר דנו בפרשנות סעיפים הנדונים עסקו בנסיבות שונות, שבהן ניתנה הסכמת מועמד להיכלל בשתי רשימות בו-זמנית. המשיבה מוסיפה, כי יש לאפשר לה להתמודד במסגרת הרשימה השנייה, ולו משיקולי צדק, בהינתן שפעלה בתום-לב תוך הסתמכות על הנחיית המבקש. דיון והכרעה 8. לאחר עיון בכתובים ושמיעת טענות הצדדים בדיון שנערך לפנינו, הגעתי למסקנה כי יש לקבל את בקשת רשות הערעור, משזו מעוררת שאלה משפטית (ראו: סעיף 42(ג) לחוק הבחירות); בהתאם, ייקראו המבקשים להלן המערערים. כפי שיבואר להלן, אני סבורה כי דין הערעור להתקבל אף לגופו. 9. כמפורט לעיל, בערעור שלפנינו מתעוררת שאלת פרשנותם של סעיף 37 לחוק הבחירות וסעיף 153(ב) לצו המועצות המקומיות, אשר מורים כדלקמן: כל מועמד – ברשימה אחת בלבד 37. אדם יוכל להיות מועמד ברשימת מועמדים אחת בלבד; מי שהסכים להכללת שמו בשתי רשימות מועמדים או יותר, ימחוק מנהל הבחירות את שמו מכל הרשימות. הסכמה לשמש כמועמדים 153. (א) [...] (ב) אדם רשאי להיות מועמד ברשימת מועמדים אחת בלבד, לכל אחד מן המוסדות העומדים לבחירה; מי שנתן הסכמתו בכתב להכללת שמו בשתי רשימות מועמדים או יותר לאחד מן המוסדות העומדים לבחירה, ימחוק מנהל הבחירות את שמו מכל הרשימות האמורות. 10. כאמור, לטענת המערערים, מהסעיפים האמורים נובע שבמסגרת אותה מערכת בחירות, אדם יכול להיות מועמד ברשימת מועמדים אחת בלבד, כך שאין בהתפטרותו מרשימה מסוימת כדי להכשיר את מעברו לרשימה אחרת, אף אם ההתפטרות נעשתה טרם המעבר. מנגד, לטענת המשיבה, אדם רשאי להיות מועמד ברשימת מועמדים אחת בלבד בכל נקודת זמן; לפיכך, אם מועמד התפטר מרשימה מסוימת, לאחר שהוגשה, באפשרותו לעבור לרשימה אחרת, שכן הסעיפים נועדו למנוע מועמדות בשתי רשימות בו-זמנית בלבד. 11. כפי שיבואר להלן, במחלוקת הפרשנית שנתגלעה בין הצדדים, אני סבורה כי הדין עם המערערים. 12. מחלוקת פרשנית זהה לזו שבענייננו התעוררה לפני מספר שנים ביחס לסעיף 58 לחוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב], התשכ"ט-1969 (להלן: חוק הבחירות לכנסת), אשר הוראתו מקבילה להוראת סעיף 37 לחוק הבחירות המקומיות – שניצב, כאמור, במוקד דיוננו – ועניינה רשימות מועמדים לכנסת: כל מועמד – ברשימה אחת בלבד 58. אדם יכול להיות מועמד ברשימת מועמדים אחת בלבד; מי שהסכים להכללת שמו בשתי רשימות מועמדים או יותר, תמחוק הועדה המרכזית את שמו מכל הרשימות. מחלוקת פרשנית זו נדונה והוכרעה בהחלטת יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ה-23, השופט נ' הנדל (להלן: יו"ר ועדת הבחירות או יו"ר הוועדה), מיום 15.1.2020 בה"ש 3/23; וכך נוסחה שם השאלה הטעונה הכרעה: "האם מועמד, שהסכים להיכלל ברשימת מועמדים אחת רשאי, לאחר שהוגשה הרשימה לוועדת הבחירות המרכזית, לחזור בו מהסכמתו כאמור, ולהיכלל לאחר מכן ברשימת מועמדים אחרת?" (פס' 1 להחלטה). יו"ר ועדת הבחירות השיב על שאלה זו בשלילה. נקבע כי לשון הסעיף הנדון אינה מובילה למסקנה חד-משמעית בסוגיה שעל הפרק, ומשכך יש להכריע בה בהתאם לתכלית החקיקה. בעניין זה נקבע, כי לנוכח תכליות דיני הבחירות, שעניינן "הוודאות המשפטית וסופיות ההליך ו[...] טוהר בחירות וניהולן התקין" (שם, פס' 5), מועמד שנכלל ברשימת מועמדים אחת אינו רשאי להתמודד ברשימה אחרת במסגרת אותה מערכת בחירות. יו"ר הוועדה הדגיש, כי שלב הגשת הרשימות נועד לקבוע את זהות הרשימות שתתמודדנה בבחירות ואת הרכבן, וכי שלב זה הוא בגדר "הגדרה עצמית" של הרשימות והוא מאופיין בבהירות וסופיות. עוד הודגש, כי "לו ניתן היה לשנות את הרכבי הרשימות שהוגשו לוועדת הבחירות עד לרגע האחרון [...] היה זה פתח למצב כאוטי ש[...] עלול לפגוע ברשימות עצמן ומשכך גם בבוחר"; וכי האפשרות לעבור בין רשימות באותה מערכת בחירות "עלולה להוביל ל'תאונת שרשרת בעלת השלכות מרחיקות לכת על הזכות להיבחר, על הבוחר ועל עבודת הוועדה" (שם, פס' 6). בין היתר, נקבע כי מתן אפשרות כאמור "יתמרץ את הרשימות להגיש רשימתן ברגע האחרון לרישום, כדי להימנע ממניפולציות של מועמדים שונים שיכולים לנדוד מרשימה לרשימה עד למועד האחרון להגשתן" (שם). הודגש, כי אמנם זכותו של מועמד להתפטר מרשימה עומדת לו בכל עת, בהתאם לסעיף 87 לחוק הבחירות לכנסת, אך התפטרותו אינה מכשירה מעבר לרשימה אחרת באותה מערכת בחירות. 13. השיקולים שהנחו את יו"ר הוועדה בנוגע לפרשנות סעיף 58 לחוק הבחירות לכנסת – אשר כמפורט לעיל, הוראתו זהה כמעט לחלוטין להוראת סעיף 37 לחוק הבחירות המקומיות – כמו גם המסקנה שאליה הגיע, מקובלים עלי כולם, שכן כוחם יפה גם ביחס לפרשנות הוראות החוק מושא דיוננו. כמבואר לעיל, הכרעת יו"ר הוועדה מבוססת על עקרונות דיני הבחירות, שעניינם ודאות, שוויון, טוהר הבחירות וניהולן התקין; וכידוע, עקרונות אלו ניצבים גם בבסיס הבחירות לרשויות המקומיות (ראו, לדוגמא: בג"ץ 6654/98 הלפרין נ' פקידת הבחירות לעיריית הרצליה, נב(5) 348, פס' 24 (1998); בג"ץ 5769/93 חמזה נ' פקיד הבחירות בשעב, פס' 4 (25.10.1993)). אכן, לא נמצא טעם להבחין בהקשר הנדון בין בחירות לכנסת לבין בחירות לרשויות המקומיות. בשני המקרים, מעבר מועמדים בין רשימות שהוגשו במסגרת אותה מערכת בחירות עלול לפתוח פתח למניפולציות, וצפוי ליצור חוסר ודאות בקרב השחקנים השונים של מערכת הבחירות – הרשימות, המועמדים, הבוחרים ו-ועדות הבחירות – באופן שיפגע בעקרונות השוויון, טוהר הבחירות וניהולן התקין. כפי שכבר הודגש בפסיקתו של בית משפט זה, פגיעה בעקרונות אלו משמעותה פגיעה בזכות לבחור ולהיבחר (ראו, למשל: בג"ץ 7231/18 רשימת ג'בהת אלעמל אלבלדי נ' מנהל הבחירות למועצה המקומית מג'ד אלכרום 2018, פס' 31 (22.10.2018); עניין הלפרין, פס' 24)). 14. ואכן, אף בפסיקת בתי המשפט המחוזיים, אשר עסקה בשאלת האפשרות לעבור בין רשימות במסגרת אותה מערכת בחירות לרשויות המקומיות, עמדו בתי המשפט על הקשיים הטמונים במעבר כאמור, ובהתאם לכך שללו אפשרות זו. כך, למשל, בפסק דינו של בית המשפט המחוזי בע"ש (מחוזי נצרת) 7/89 כץ נ' פקיד הבחירות לעירית נצרת עלית (15.8.1989) (השופט ת' אור), נדונה טענת המערערים שם, שלפיה יש לפרש את סעיף 37 לחוק הבחירות המקומיות, כך שהתפטרות מרשימה אחת מאפשרת מעבר לרשימה אחרת. וכך נקבע שם: "הרעיון והמטרה שביסוד ההוראה שבסעיף 37 לחוק הבחירות הם, שצריך מי שמציג מועמדותו בבחירות לבחור באיזה רשימה מוכן להיות מועמד, ואין הוא יכול בשום שלב להציג את מועמדותו בשתי רשימות. [...] לו פרשנותם של המערערים הייתה מתקבלת, יכול היה להיווצר מצב, שאדם יסכים להכללת שמו ברשימת מועמדים, ולשמור לעצמו בה בשעה אופציה להכלל ברשימה אחרת ואף יסכים להכלל ברשימה האחרת, ובלבד שיגיש את 'התפטרותו' מהרשימה שהוגשה ראשונה, קודם שתוגש הרשימה השניה. נראה לי, שפרשנות כזו מביאה לתוצאה בלתי רצויה, על פיה יכול אדם לפסוח על שני הסעיפים עד להגשת הרשימה השניה, בה הסכים להיות מועמד. במצב כזה, היתה נמנעת הכוונה של המחוקק, שעל אדם המעונין להיות מועמד ברשימת מועמדים לבחור באיזה רשימה יופיע, ללא אפשרות של טעות או הטעיה של אחרים בענין זה" (שם, פס' 6; ההדגשה הוספה). 15. לנוכח כל האמור לעיל, אני סבורה שיש לפרש את סעיף 37 לחוק הבחירות ואת סעיף 153(ב) לצו המועצות המקומיות, כך שבאותה מערכת בחירות, אדם רשאי להיות מועמד ברשימה אחת בלבד; מימוש זכותו של מועמד להתפטר מרשימה אינו מכשיר מעבר לרשימה אחרת לאחר ההתפטרות במסגרת אותה מערכת בחירות. 16. ויודגש: בשום אופן, אין באמור לעיל כדי להטיל דופי במשיבה, אשר ניכר כי פעלה בתום לב ואף הסתמכה בפעולתה על הנחיית המשיב. ברם, בשים לב לתכליות דיני הבחירות, שפורטו לעיל, לא ניתן לפסוק בענייננו בניגוד להוראות החקיקה, ולא ניתן להכשיר את מועמדות המשיבה ברשימה השנייה לאחר שהסכימה להיכלל ברשימה הראשונה. סוף דבר 17. אשר על כן, הערעור מתקבל, ופסק דינו של בית המשפט המחוזי מבוטל בזאת. לנוכח אופייה העקרוני של הסוגיה הנדונה, תום ליבה של המשיבה והסתמכותה על הנחייתו של המערער, אין צו להוצאות. ש ו פ ט ת השופט ח' כבוב: אני מסכים. ש ו פ ט השופט י' כשר: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט לקבל את הערעור כאמור בפסק דינה של השופטת י' וילנר. ניתן היום, ט' בחשון התשפ"ד (‏24.10.2023). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 23075570_R04.docx מה מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1