ספא וזוז נ. מפקד כוחות צה"ל בגדה המערבית

5 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 7549/18 לפני: כבוד השופט נ' הנדל כבוד השופט י' עמית כבוד השופט מ' מזוז העותרים: 1. ספא וזוז 2. ראמי וזוז 3. עבאדה וזוז 4. מחמד וזוז 5. אמאל וזוז 6. זיד וזוז נ ג ד המשיבים: 1. מפקד כוחות צה"ל בגדה המערבית 2. מתאם פעולות הממשלה בשטחים 3. המינהל האזרחי לאזור הגדה המערבית עתירה למתן צו על תנאי בשם העותרים: עו"ד יותם בן הלל בשם המשיבים: עו"ד סיון דגן פסק-דין השופט נ' הנדל: 1. עותרת 1 (להלן: העותרת), ילידת ירדן, ועותר 2, תושב האזור (להלן: העותר), נישאו זה לזה בחודש מרץ 2000. חודשים ספורים לאחר מכן, נכנסה העותרת לאזור באמצעות דרכונה הירדני, וקיבלה רישיון ביקור לתקופה בת שלושה חודשים. תקופה זו חלפה עברה לה, אך העותרת הוסיפה להתגורר בגדה המערבית עד שנת 2007 – בעוד בקשה לאיחוד משפחות, שהעותרים טוענים כי הגישו לרשות הפלסטינית בחודש אפריל 2000, עודנה תלויה ועומדת. באותה שנה עקרה המשפחה לקנדה, ובהמשך זכו בני הזוג – וילדיהם הקטינים, הרשומים כתושבי קבע במרשם האוכלוסין הפלסטיני (עותרים 3-6) – באזרחות קנדית. במהלך השנים 2009-2012, ערכו העותרים מספר ביקורים באזור, ולעותרת, שעשתה בהזדמנויות אלה שימוש בדרכונה הקנדי החדש, ניתנו אשרות כניסה מתאימות. ברם, הביקור האחרון התארך עד מאוד – לגרסת העותרים, על רקע מצבו הרפואי של אבי העותר – והעותרת שהתה באזור שלא כדין במשך למעלה משנה (עד חודש ינואר 2014), למרות שבקשתה להאריך את תוקף האשרה נדחתה "בגין חשד לזיוף ושינוי פרטי האשרה". בחודש יוני 2018 ביקשו העותרים לשוב לאזור ולהשתקע בו, אך תוכניתם עלתה על שרטון לאחר שהמשיבים החליטו למנוע את כניסת העותרת – נוכח "חשש להשתקעות, שהות בלתי חוקית בעבר ושקרים במהלך תשאול בגבול", כלשון מכתב המענה להשגת העותרים (להלן: מכתב המשיבים). במקביל, הובהר לעותרת כי בשל אזרחותה הירדנית היא תוכל להיכנס לאזור רק באמצעות רישיון ביקור מטעם הרשות הפלסטינית – כך שעל העותרים להקדים ולפנות בעניין לגורמי הרשות, שיחליטו האם להעביר את בקשתם לאישור המשיבים. מכאן העתירה הנוכחית, אותה הגישו העותרים לאחר שהפירוד הכפוי אילץ אותם לשוב, "באופן זמני", לקנדה. 2. את עיקר חיציהם מכוונים העותרים כלפי התניית כניסתה של העותרת לאזור ברישיון ביקור מטעם הרשות הפלסטינית. לדבריהם, סעיף 28(14) לנספח האזרחי להסכם הביניים בין הרשות הפלסטינית למדינת ישראל (להלן: הסכם הביניים), מאפשר לאזרחי מדינות המקיימות יחסים דיפלומטיים עם ישראל – דוגמת ירדן וקנדה, שבדרכוניהן מחזיקה העותרת – להיכנס לאזור גם ללא רישיון כזה. לפיכך, סעיף 5.ב. לנוהל כניסת זרים לשטחי איו"ש (להלן: נוהל כניסת זרים), הקובע כי אזרחי ירדן לא יוכלו לבקש אשרות כניסה לפי נוהל זה, אינו יכול לעמוד. למצער, יש להעניק לו פרשנות מצמצמת כך שמבקשים דוגמת העותרת – המחזיקה גם באזרחות קנדית – יזכו לטיפול הולם, ולא יידרשו לפנות לרשות הפלסטינית. על פי השקפת העותרים, החלת הנוהל המחמיר – "נוהל הנפקת רישיונות ביקור זרים ברשות הפלס'" (להלן: נוהל רישיונות ביקור), המתנה את הכניסה לאזור ברישיון מטעם הרשות, ומכביד על אישורו והארכתו – פוגעת בזכותם לחיי משפחה, בטובת הקטינים ובעקרון השוויון, מנוגדת לדין הבין-לאומי, ונגועה בשיקולים זרים. הם מבקשים, אפוא, להורות למשיבים לאשר את בקשת העותרת לפי נוהל כניסת זרים; לתקן נוהל זה, כך שיחול על אזרחי כלל המדינות המקיימות יחסים דיפלומטיים עם ישראל, לרבות ירדן; ולהשוות את הקריטריונים שבנוהל רישיונות ביקור לאלה שבנוהל כניסת זרים. 3. מנגד, המשיבים סבורים שדין העתירה להידחות על הסף, תוך חיוב העותרים בהוצאות. לדידם, אזרחי ירדן הוצאו מגדרי נוהל כניסת זרים משיקולי ביטחון – ושיקולים אלה יפים גם לגבי מבקשים דוגמת העותרת, המחזיקים בנוסף באזרחות אחרת. ממילא, לא ניתן להעניק לעותרת אשרת כניסה, ועליה לפנות בבקשה מתאימה לרשות הפלסטינית, לפי נוהל רישיונות ביקור. יתר על כן, המשיבים גורסים כי גם אלמלא עמדה אזרחותה הירדנית למכשול בדרכה, לא ניתן היה להעניק לעותרת אשרת כניסה לפי נוהל כניסת זרים – או לאשר בקשה שתועבר בעניינה לפי נוהל רישיונות זרים. לדעתם, נהלים אלה מסדירים שהות קצרה באזור, ולכן אינם רלוונטיים בעניינה של העותרת, המבקשת להשתקע בגדה המערבית ולהקים בה את ביתה. בנסיבות אלה, על העותרים לפנות לרשות הפלסטינית בבקשה לאיחוד משפחות, ורק אם בקשה זו תועבר לאישור הצד הישראלי – על פי שיקול דעת הרשות, ובהתאם למנגנון הקבוע בסעיף 28(11) להסכם הביניים – יהיה מקום לדון בה, "בהתאם לנהלים הקבועים באותה עת". מאחר ובקשה כזו אינה מונחת על שולחן המשיבים, אין מקום להתערב בהחלטתם, שכן כוונת ההשתקעות של העותרת, שהותה הבלתי חוקית הממושכת באזור בעבר, והמידע הכוזב שסיפקה בתשאול שנערך לה, מעוררים חשש ממשי שהיא תיוותר באזור שלא כדין. נוכח חוסר הרלוונטיות של הנהלים המסדירים כניסה זמנית לאזור, מבקשים המשיבים לדחות על הסף גם את הסעדים הכלליים שהתבקשו לגביהם – שהרי בכל מקרה לא יהיה בהם כדי להשפיע על עניינה של העותרת. 4. העותרים התבקשו להשיב לתגובת המשיבים, והודו בפה מלא כי העותרת "אכן מבקשת להתגורר בשטחים", ולממש בהם את זכותה לחיי משפחה – אלא שלטעמם, אין בכך כדי למנוע את בירור בקשתה בשלב זה לפי נוהל כניסת זרים. לדבריהם, במהלך חודש פברואר 2019 (ושוב, במהלך חודש מרץ 2019) הגישו לגורמי הרשות הפלסטינית בקשה לאיחוד משפחות, והבקשה – שהועברה לאישור המשיבים – עודנה תלויה ועומדת בפניהם. עם זאת, נוכח הקריטריונים המחמירים לאישור בקשות כאלה, מדובר, לטענתם, במסלול "חסום, הלכה למעשה", שלא יהיה בו כדי לייתר הכרעה בבקשה למתן אשרת כניסה. אף חלופת רישיונות הביקור נתפסת בעיני העותרים כתיאורטית בלבד – והם עומדים בהקשר זה על השיהוי בהתייחסות המשיבים לבקשה נוספת שהגישו לרשות הפלסטינית בחודש פברואר 2019. בהעדר חלופות מעשיות, העותרים רואים בנוהל כניסת זרים את המפלט היחיד, ועומדים על בירור טענותיהם, הפרטניות והכלליות, לגביו לגופן. הם שבים וטוענים כי האזרחות הקנדית מאפשרת לבחון את בקשת העותרת במסלול זה, ומוסיפים כי גם הוצאתם מן הכלל של אזרחי ירדן אינה לגיטימית, שכן ניכר כי המניע לכך אינו ביטחוני אלא דמוגרפי: "החריג הירדני" מתייחס רק לקרובי משפחה של תושבי האזור, אך אינו מגביל כניסת אנשי עסקים, מרצים וכיוצא באלה – למרות שמבחינה ביטחונית אין להבחנה זו כל יסוד. הכרעה 5. דין העתירה להידחות על הסף, בהעדר עילת התערבות בהחלטת המשיבים. נוהל כניסת זרים, שבו תולים המערערים את יהבם, מסדיר מתן אשרות כניסה לבני זוג של תושבי האזור לתקופה של עד שלושה חודשים (סעיף 2 לנוהל), אותה ניתן להאריך "לתקופה נוספת של עד שנה (לא יותר מאשר 27 חודשים מצטברים)" (סעיף 4.א. לנוהל) – והוא מיועד, אפוא, לבני זוג המעוניינים "לבקר" באזור לתקופה קצובה. לעומתם, מבקשים השואפים להשתקע באזור ולהקים בו את דירת הקבע שלהם, נדרשים לצעוד במסלול אחר: עליהם להגיש בקשה לאיחוד משפחות לרשות הפלסטינית, המחזיקה בסמכות למתן תושבות קבע לבני זוג של תושבי האזור, לפי סעיף 28(11) להסכם הביניים. לרשות מסור שיקול דעת בעניין, והיא רשאית לדחות את הבקשה על הסף – או להעביר אותה לאישור מוקדם של הצד הישראלי. בהעדר יסוד לפקפק בטענת המשיבים כי לא הועברה לידיהם כל בקשה בעניינה של העותרת – למצער, עד מועד קבלת ההחלטה מושא ההליך דנן – ברי שלא היה בידיהם להתיר את כניסתה לאזור לצורך איחוד משפחות. כפי שהובהר בעניין אחר: "אין מדובר בגחמה ובשרירות לב, אלא בעמידה על קיום מחויבות שנטלה ישראל על עצמה בהסכמים עם הרשות, מחויבות שזכתה להכרה בפסיקת בית משפט זה. אכן, לא אחת נפסק כי כל עוד לא העבירה הרשות את הבקשה לאישור מדינת ישראל: 'אין המדינה בת דברו של העותר וכל טרוניה בענין זה יש להפנות לרשות הפלסטינית'" (בג"ץ 2060/15 פלוני נ' מפקד כוחות צה"ל באיו"ש, פסקה 6 (20.7.2015) (להלן: עניין פלוני)). 6. העותרים אינם משיגים על קביעה עקרונית זו – ואף ציינו כי לאחר הגשת תגובת המשיבים פנו לרשות הפלסטינית בבקשה לאיחוד משפחות. אולם, הם טוענים כי נוכח המדיניות הנוקשה שגיבשו המשיבים לגבי אישור בקשות מסוג זה, עליהם להעניק לעותרת אשרת כניסה ארוכת טווח, לפי נוהל כניסת זרים – בהתאם לפרקטיקה שהתפתחה, לדבריהם, "בעשורים האחרונים". בטענה זו אין ממש. גם אם נניח שאזרחותה הירדנית של העותרת אינה מציבה בפניה מכשול בלתי עביר, לא ניתן "לעקוף" את מנגנון איחוד המשפחות הקבוע בהסכם הביניים באמצעות נוהל כניסת זרים. ודוקו, העותרת הודתה בהליך דנן ברצונה להשתקע באזור, ולממש בו את זכותה לחיי משפחה – אך במהלך התשאול שנערך לה ניסתה להסתיר את תכלית כניסתה, וסיפרה כי הגיעה לבדה לביקור בן חודש ימים. זאת ועוד, העותרת התגוררה באזור עם בני משפחתה במשך שנים ארוכות לאחר שפקעו אשרות הכניסה שניתנו לה – מה שמעצים את החשש כי תפעל גם הפעם בדרך דומה למימוש שאיפת ההשתקעות המוצהרת. בנסיבות אלה, אין באדרת הפורמלית שעטתה הבקשה כדי לטשטש את קווי המתאר המהותיים שלה, המלמדים שלפנינו בקשה לאיחוד משפחות. ממילא, לא נפל פגם בהחלטת המשיבים לטפל בעניינה של העותרת בהתאם למנגנון הקבוע בהסכם הביניים – קרי, לבחון את הסוגיה רק אם הרשות הפלסטינית תחליט להעביר לאישורם בקשת איחוד שהוגשה לה, ודין העתירה בעניין זה להידחות. אמנם, השאיפה לאיחוד משפחות אינה מוציאה את המבקש מגדרי נוהל כניסת זרים או נוהל רישיונות ביקור; אדרבה, נהלים אלה עשויים לתת מענה לתקופת הביניים שעד ההכרעה בבקשת האיחוד (ראו, למשל, בג"ץ 1852/14 פלוני נ' מפקד כוחות צה"ל באיו"ש, פסקה ב (4.9.2014)). אולם, יש להקפיד כי נהלים המסדירים כניסה זמנית לאזור לא ישמשו לעקיפת מדיניות אישור הבקשות לאיחוד משפחות – שאינה עומדת לדיון בהליך זה ואיני מביע לגביה כל עמדה – תוך חריגה מהפרוצדורה הקבועה בהסכם הביניים, ומן הקריטריונים המהותיים שאימצו המשיבים. 7. נוכח חובתם לצעוד בשלב זה במסלול איחוד המשפחות, איני מוצא להידרש לסוגיות העקרוניות שעוררו העותרים בנוגע לנוהל כניסת זרים ונוהל רישיונות ביקור – שהרי ההכרעה בהן אינה נדרשת בהליך דנן. 8. בטרם סיום – חזקה על המשיבים כי יבחנו את בקשת האיחוד שהעותרים טוענים כי הועברה אליהם בעוד ההליך דנן תלוי ועומד, ויכריעו בה בשקידה ראויה בהתאם למכלול השיקולים הרלוונטיים. מכל מקום, אין בהגשה המאוחרת של בקשה זו כדי להשפיע על גורל ההחלטה שבמוקד ההליך דנן. 9. העתירה נדחית. אין צו להוצאות. ניתן היום, ‏ז' בסיון התשע"ט (‏10.6.2019). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 18075490_Z09.docx מא מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il 1