יהושע ארואס נ. שר העבודה והרווחה והישורתים חברתיים

6 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 7541/19 לפני: כבוד השופטת ד' ברק-ארז כבוד השופט ד' מינץ כבוד השופטת י' וילנר העותר: יהושע ארואס נ ג ד המשיבים: 1. שר העבודה והרווחה והשירותים חברתיים 2. המנהל למתן רישיונות חשמל, יו"ר מועצת מקצועות החשמל ורשם המהנדסים והאדריכלים – מר אליהו אבישר 3. מנהלת אגף רישום ורישוי עיסוקים במשרד העבודה הרווחה והשירותים החברתיים – גב' מיכל אבגנים 4. נציב שירות המדינה – פרופ' דניאל הרשקוביץ עתירה למתן צו על תנאי בשם העותר: בעצמו בשם המשיבים: עו"ד שרון הואש-איגר פסק-דין השופט ד' מינץ: העותר הוא עובד בחברת החשמל, אשר מחזיק ברישיון "חשמלאי-הנדסאי" מיום 26.7.1998; רישיון מסוג "מסויג" מיום 20.6.2001; ורישיון מסוג "חשמלאי בודק 2" מיום 5.1.2010. בין השנים 2014-2012, הגיש העותר למנהל למתן רישיונות לעבודות חשמל לפי סעיף 3(ב) לחוק החשמל, התשי"ד-1954 (להלן: חוק החשמל) הוא משיב 2 בעתירה דנא (להלן: מנהל הרישיונות), שלוש בקשות לקבלת רישיון מסוג "חשמלאי-מהנדס" (להלן: הרישיון). במסגרת הדיון בכל בקשה, העותר הופיע לפני ועדה מקצועית המייעצת למנהל הרישיונות לבחינת עמידת המבקשים בתנאים לקבלת הרישיון (להלן: הוועדה המייעצת). בכל אחת מהפעמים האלו, לאחר שמיעת העותר והפניית שאלות מקצועיות אליו, המליצה הוועדה למנהל הרישיונות לסרב לבקשה בשל חוסר ידע מקצועי מספק. המנהל נעתר להמלצות הוועדה ולא העניק לעותר את הרישיון. העותר לא הגיש ערר על החלטות אלו. ביום 31.8.2015 הופיע העותר שוב לפני הוועדה המייעצת, לבקשתו. משום שסירב להשיב לשאלות המקצועיות שנשאל, הוחלט שלא להעניק לו את הרישיון. ביום 17.2.2016 הופיע העותר בפני הוועדה המייעצת בפעם החמישית, וגם בפעם הזו סורבה בקשתו על ידי מנהל הרישיונות, בהתאם להמלצת הוועדה המייעצת. נגד החלטה זו הגיש העותר ערר לבית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כוועדת עררים לפי סעיף 7 לחוק החשמל (ו"ע 33764-06-16) (להלן: ועדת העררים). ביום 22.12.2016 קבעה ועדת העררים כי נוכח פגמים שנפלו בהליך, יש לזמן את העותר לדיון נוסף לפני הוועדה המייעצת, לשם בחינה מחודשת של בקשתו לקבלת הרישיון. הן העותר והן מנהל הרישיונות הגישו על החלטת ועדת העררים ערעורים לבית המשפט המחוזי בירושלים בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים. בפסק דין מיום 23.4.2017, בית המשפט לעניינים מנהליים (השופטת נ' בן אור, עמ"נ 46441-01-17) דחה את שני הערעורים. בין היתר נקבע, בניגוד לטענת העותר, כי למנהל הרישיונות סמכות להיעזר בוועדה המייעצת לבחינת בקשתו של אדם לקבלת רישיון, וסמכות לבחון את עמידתו בתנאי הרישיון. בעקבות דחיית הערעורים, ובהתאם לאמור בפסק הדין, העותר הופיע שוב לפני הוועדה המייעצת, אך סירב לענות על שאלות מקצועיות שהופנו אליו, ובהחלטת מנהל הרישיונות מיום 3.10.2017, בהמלצת הוועדה המייעצת, שוב נדחתה בקשתו לקבלת הרישיון. ביני לביני, הגיש העותר לבית משפט זה בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים, במסגרתה טען כי הוא עומד בתנאים שבדין לקבלת הרישיון, והדרישה ממנו להופיע לפני הוועדה המייעצת חורגת מסמכותו של מנהל הרישיונות. ביום 15.11.2017 נדחתה הבקשה על ידי השופט ע' פוגלמן (להלן: בר"ם 4129/17). בין היתר נקבע, בניגוד לטענת העותר, כי למנהל הרישיונות סמכות להיוועץ בגורמים מקצועיים, כדוגמת הוועדה המייעצת, בטרם קבלת החלטתו בעניין מתן רישיונות. זאת, על אף שסדרי עבודתה של הוועדה המייעצת אינם מוסדרים בחוק או בתקנות. כן נקבע, בשים לב לקיומם של הליכי אסדרה של תנאי הכשירות הנדרשים למתן רישיונות בתחום החשמל, כי אין להתערב במסקנת בית המשפט לעניינים מנהליים, כי למנהל הרישיונות ישנה סמכות לשקול שיקולים נוספים מעבר לתנאים הפורמליים המופיעים בתקנות החשמל (רשיונות), התשמ"ה-1985 (להלן: תקנות החשמל), בעת בחינת מתן רישיונות. על החלטת מנהל הרישיונות האמורה מיום 3.10.2017, בה כזכור נדחתה שוב בקשתו לקבלת הרישיון לאחר החזרת הדיון למנהל הרישיונות על ידי ועדת העררים, הגיש העותר ערר לוועדת העררים (ו"ע 35941-11-17). ביום 26.2.2018 ועדת העררים דחתה את הערר תוך קביעה כי העותר רשאי להגיש בקשה חדשה לקבלת הרישיון וכי אם יזומן לדיון לפני הוועדה המייעצת, זו תוכל להציג לו שאלות מקצועיות, בעל-פה או בכתב לפי בחירתו. גם על החלטה זו הגיש העותר ערעור לבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (השופט א' רובין, עמ"נ 25289-07-18). בתום דיון שהתקיים ביום 25.9.2019, ניתן פסק דין במסגרתו הערעור נדחה בהסכמת העותר. בית המשפט ציין בפסק דינו כי: "רשמתי לפניי את הסכמת המערער ואת רצונו להופיע שוב בפני הוועדה המקצועית וכן את הסכמתו להישאל שאלות שעליהן ישיב כמיטב יכולתו. כל זאת מבלי לגרוע מזכותו של המערער להגיש אחרי שתתקבל החלטה חדשה בעניינו כל הליך למעט הליך שעניינו כפירה בסמכות הוועדה המקצועית לשאול בעל-פה שאלות של ידע מקצועי." חרף האמור, עד לעת הזו, העותר לא הגיש בקשה נוספת לקבלת הרישיון, וביום 13.11.2019 הוגשה העתירה שלפנינו. למען הבהרת טענות הצדדים, יצוין בתמצית כי סעיף 6(ב) לחוק החשמל מסמיך את מנהל הרישיונות להעניק רישיונות לביצוע עבודות בחשמל "אם נוכח שיש למבקש הרשיון הכשרה מקצועית ראויה ונסיון מעשי המניח את הדעת". סעיף 6(ד) לחוק החשמל קובע כי דרכי מתן הרשיונות ייקבעו בתקנות. בהתאם, תקנה 20 לתקנות החשמל קובעת שני תנאים למתן רישיון "חשמלאי-מהנדס" למבקש זאת: "(1) הוא מהנדס חשמל בזרם חזק הרשום במדור חשמל, בפנקס המהנדסים; (2) הוא עבד במשך שנתיים בהנדסת חשמל זרם חזק". עוד לשלמות התמונה יצוין כי זה מכבר נחקק חוק החשמל (תיקון מס' 4), התשע"א-2011 (להלן: תיקון מס' 4 או התיקון) במסגרתו תוקן סעיף 6(ד) לחוק החשמל ונקבע ששר התעשייה המסחר והתעסוקה (להלן: השר) יקבע בצו את תנאי הכשירות לקבלת רישיונות לעבודות חשמל (להלן: הצו). כמו כן, במסגרת התיקון הוסף סעיף 6א לחוק החשמל, לפיו השר יקים "ועדה מייעצת" אשר אליה יוגשו בקשות לעיון מחדש בהחלטותיו של מנהל הרישיונות, והיא תגיש לו את המלצותיה. עם זאת, לפי סעיף 9 לתיקון, תחולתם של הסעיפים האמורים תהא רק מיום תחילתו של הצו האמור בסעיף 6(ד) לחוק (המתוקן). ברם, הואיל ועד היום לא פורסם צו כאמור, התיקון בהקשר של סעיפים אלו טרם נכנס לתוקף. תמצית טענות הצדדים העותר טוען כי סמכותו של מנהל הרשיונות לבחון את זכאות המועמדים לקבלת רישיון "חשמלאי-מהנדס" מתמצית בבחינת התקיימותם של שני התנאים המפורשים האמורים בתקנה 20 לתקנות החשמל – רישומם כמהנדסי חשמל בפנקס המהנדסים, וניסיון של שנתיים בתחום. בהיעדר הוראה בדין, מנהל הרישיונות נעדר סמכות לקיים בחינת ידע – בין אם בכתב ובין אם בעל-פה – ולהתנות בה את קבלת הרישיון. לשיטת העותר, העובדה שמועמד לקבלת רישיון נרשם בפנקס המהנדסים בתום ההכשרה האקדמית, הינה ההוכחה המספיקה והנדרשת לפי הדין הנוכחי להוכחת ידיעותיו של המועמד בתחום הרלוונטי. העותר הדגיש כי "הוועדה המייעצת" עליה דובר בתיקון מס' 4, שנועדה לקיים עיון מחדש בהחלטות מנהל הרישיונות, טרם הוקמה. בין היתר תוקף העותר פרסום של משרד העבודה הרווחה והשירותים החברתיים, לפיו על המבקש לקבל רישיון חשמל לגשת לבחינה בעל-פה לפני הוועדה המייעצת או לחלופין לעבור בחינה בכתב. לטענתו מדובר בחריגה מההוראות בתקנות החשמל המסדירות את מתן הרישיונות. כמו כן, הלין העותר על חריגה של מנהל הרשיונות מהמועדים הקבועים בתקנות החשמל למתן תשובה לבקשה למתן רישיון; התנהלות הבחינות המתקיימות לפני הוועדה המייעצת; ופגמים בהתנהלותם של חברי הוועדה המייעצת ומנהל הרישיונות כפי שבאו לידי ביטוי בהליכים בעניינו של העותר ובהליכים אחרים. בנוסף, העותר העלה שלל טענות הנוגעות להחלטות שניתנו בעניינו הספציפי על ידי מנהל הרישיונות ובערכאות השונות המפורטות לעיל. מנגד, המשיבים טענו כי דין העתירה להידחות על הסף ולגופה. לשיטתם, יש לדחות את טענות העותר נגד החלטת ועדת הערר מיום 26.2.2018 (ו"ע 35941-11-17) ונגד פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים מיום 25.9.2019 (עת"מ 25289-07-18) אשר דנו בהשגות העותר על החלטת מנהל הרישיונות לדחות את בקשתו לקבלת הרישיון. זאת מכיוון שאין זו הערכאה המתאימה לדון בטענות ערעוריות אלו, ובשים לב לכך שבפסק הדין האמור צוין כי העותר הסכים להישאל שאלות של ידע מקצועי על ידי הוועדה המייעצת, אך הוא טרם הגיש בקשה חדשה מתאימה, וזאת חרף פניית המשיבים אליו בעניין זה. באשר לסעדים הכלליים המתבקשים בעתירה, המשיבים טוענים כי יש לדחותם על הסף. ראשית בשל כך שהמשיב מנוע מלבקשם בעקבות הסכמתו בפסק הדין בבית המשפט המחוזי. שנית משום שבית משפט זה הכריע בטענות זהות במהותן שהועלו על ידי העותר במסגרת בר"ם 4129/19. לגופו של עניין, נטען כי למנהל הרישיונות סמכות להיוועץ עם הוועדה על מנת לבחון אם למבקש רישיון ישנו הניסיון המקצועי הנדרש לצורך קבלת הרישיון. זאת בשים לב לשיקול הדעת שניתן למנהל הרישיונות כעולה מסעיף 6(ב) לחוק החשמל, ותקנה 20 לתקנות החשמל לפיה מנהל הרישיונות "רשאי" לתת רישיון בהתקיים התנאים המתאימים. כמו כן, באשר לטענות שהעלה העותר נגד העיכוב בהתקנת הצו, המשיבים טענו כי נעשו במהלך השנים פעולות משמעותיות לקידום יישום התיקון לחוק, אשר יביא לאסדרה כללית של התנאים למתן הרישיונות לביצוע עבודות חשמל. דיון והכרעה לאחר עיון בטענות הצדדים ובהליכים הקודמים שהתקיימו בעניינו של העותר, הגעתי למסקנה כי דין העתירה להידחות על הסף, הן בשל אי-מיצוי הליכים וקיומם של סעדים חלופיים והן בשל היעדר עילה להתערבות בית משפט זה. דין טענותיו הפרטניות של העותר – נגד החלטות הוועדה המייעצת, ועדת הערר ובית המשפט לעניינים מנהליים שניתנו בעניינו, ופגמים שנפלו לשיטתו בהתנהלות מנהל הרישיונות בהליכים אלו – להידחות, וזאת בשל אי מיצוי הליכים וקיומם של סעדים חלופיים. מקומן של טענותיו של העותר נגד ההחלטות המפורטות לעיל בערכאות השונות הן בהליכי ההשגה והערעור הקבועים בחוק, ולא במסגרת עתירה לבית המשפט הגבוה לצדק. מפסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים מיום 25.9.2019 עולה כי העותר הסכים להופיע שוב לפני הוועדה המייעצת אשר תבחן את ידיעותיו בעל פה, ומנהל הרישיונות אף הסכים לעשות מאמץ לזרז את קיום ההליך בעניינו. על כן, ככל שהעותר מעוניין בקבלת הרישיון, עליו לפעול על פי הקבוע והמוסכם, ולא לנסות להשיג את מבוקשו באופן החותר תחת הסכמתו. למרות שהעותר מעלה גם טענות "עקרוניות" נגד הוועדה המייעצת, למקרא העתירה עולה בבירור כי טענות אלה משמשות כקרדום לחפור בו בניסיון להביא את עניינו האישי, בדרך לא דרך, לפני בית משפט זה בשבתו כבית משפט גבוה לצדק. זאת אין להלום. למעלה מן הצורך ייאמר כי בית משפט זה נדרש לעיקרן של טענות העותר בדבר סמכויות מנהל הרישיונות והוועדה המייעצת זה מכבר בבר"ם 4129/17, הדן גם הוא בעניינו של העותר. כפי שצוין שם, במסגרת סמכויות העזר הניתנות למנהל הרישיונות לפי סעיף 17(ב) לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981, עומדת לו הסמכות להיוועץ בגורמים מקצועיים הדרושים להחליט בעניין מתן רישיונות חשמל (בר"ם 4129/17, פסקה 10; בג"ץ 244/19 קלר נ' משרד העבודה הרווחה והשירותים החברתיים, פסקה 10 (15.4.2019)). בשולי הדברים, אין לקבל את טענות העותר בדבר האפשרות המוצעת למבקש רישיון לעבור בחינה בכתב. לא זו בלבד שהעותר לא בחר בחלופה להיבחן בכתב אלא שאין מדובר במבחן בכתב כתנאי למתן רישיון. הבחינה בכתב מוצעת אך כחלופה אפשרית לבדיקת ידע מקצועי על ידי הוועדה המייעצת, וזאת רק במקרה שבו בחר בכך מבקש הרישיון. משכך, לא מצאתי מקום להידרש לטענות העותר בעניין זה. גם לא מצאתי מקום לאפשר לעותר להגיש תגובה לתשובה המקדמית מטעם המשיבים. כאמור, העתירה נדחית על הסף. העותר יישא בהוצאות המשיבים בסך של 5,000 ש"ח. ניתן היום, ‏ג' בשבט התש"ף (‏29.1.2020). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ 19075410_N05.docx רח מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il 1