לביא זכויות האזרח מינהל תקין ועידוד ההתיישבות (ע"ר) נ' לממשלה ואח'

2 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 75390-08-25 לפני: כבוד המשנה לנשיא נעם סולברג כבוד השופט דוד מינץ כבוד השופט עופר גרוסקופף העותרת: לביא – זכויות אזרח, מנהל תקין ועידוד ההתיישבות נגד המשיבות: 1. היועצת המשפטית לממשלה 2. התנועה למען איכות השלטון בישראל עתירה למתן צו על-תנאי בשם העותרת: עו"ד יצחק בם בשם המשיבה 1: עו"ד רן רוזנברג; עו"ד מיה ציפין פסק-דין המשנה לנשיא נעם סולברג: בעתירה שלפנינו התבקש צו על-תנאי, המופנה כלפי המשיבה 1 – היועצת המשפטית לממשלה (להלן גם: היועצת) – ומורה לה לבוא וליתן טעם מדוע לא תורה למשיבה 2, התנועה למען איכות השלטון בישראל, "לחדול, לאלתר, מכל קמפיין פומבי" העוסק בה ובכהונתה כיועצת המשפטית לממשלה; "מדוע לא תשלם [היועצת המשפטית לממשלה] לאוצר המדינה את שווי הקמפיין אשר כבר בוצע"; ו"מדוע לא תמשוך [היועצת המשפטית לממשלה] את ידיה מכל עיסוק בענייני התנועה למען איכות השלטון". זאת, על רקע קמפיין שילוט אוטובוסים שערכה התנועה למען איכות השלטון, לתמיכה ביועצת המשפטית לממשלה. בעתירה נטען, בעיקרו של דבר, כי "הקמפיין הוא מתנה אסורה", לפי חוק שירות הציבור (מתנות), התש"ם-1979 (להלן: חוק המתנות), שכן "אין כל ספק כי הקמפיין הוא טובת הנאה הניתנת ל[יועצת המשפטית לממשלה] באשר היא עובדת ציבור". בהתאם לכך נטען, כי היועצת המשפטית לממשלה "נדרשת לשלם לאוצר המדינה את שווי הקמפיין", וכי חלה עליה חובה לפעול להפסקתו. כמו כן נטען, כי הקמפיין מקים ניגוד עניינים ליועצת המשפטית לממשלה – מה שמחייב אותה להימנע מעיסוק בסוגיות שונות שבהן מעורבת התנועה למען איכות השלטון, בדגש על הליכים משפטיים שהאחרונה צד להם. בהחלטה מיום 2.9.2025, התבקשו תגובות תמציתיות מטעם המשיבות לעניין טענות סף. בתגובה מטעם היועצת המשפטית לממשלה, שהוגשה ביום 21.9.2025, נטען כי דין העתירה להידחות על הסף, מחמת אי-מיצוי הליכים. בתוך כך נטען, כי טרם הגשת העתירה פנתה העותרת אל היועצת פעם אחת בלבד; תוך שכבר בחלוף כ-5 שבועות – ובפרט, פחות מ-45 ימים, בהתאם לסעיף 2(א) לחוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות), התשי"ט-1958 (להלן: חוק ההנמקות) – הגישה את העתירה. בנסיבות אלה, כך נטען, העותרת לא הותירה ליועצת זמן סביר למתן מענה, וממילא, לא עמדה בחובתה למצות הליכים טרם הגשת העתירה. עוד צוין בתגובה, כי ביום שבו הוגשה התגובה, נשלח מענה לפניית ב"כ העותרת, ובו נכתב כי "הקמפיין הנזכר [...] נעשה שלא בידיעתה של היועצת המשפטית לממשלה, לא לבקשתה, ואין לה כל קשר אליו. משכך, אין לראות בו כמתנה החוסה תחת הוראות [חוק המתנות] ואין בסיס לאמור בפנייתכם". נטען אפוא, כי "מטבע הדברים, לו היתה העותרת ממתינה שהות סבירה לקבלת המענה, העתירה במתכונתה הנוכחית היתה מתייתרת"; וכי לפי מצוות הפסיקה, "אין במענה לפניית מיצוי ההליכים לאחר הגשת העתירה, כדי לרפא את הפגם שדבק בעתירה במישור זה של הדברים". העותרת ביקשה להשיב לתגובה מטעם היועצת. בתשובה נטען, כי לא נפל פגם בהתנהלותה של העותרת, אלא דווקא בהתנהלותה של היועצת, "אשר התעלמה מפניית העותרת בנושא ציבורי בעל חשיבות רבה והשיבה לפנייה אך במועד בו נדרשה להגיש תגובה לבית המשפט". עוד נטען, כי המענה מטעם היועצת נמסר כחודשיים לאחר הפנייה, קרי "שבועיים לאחר תום המועד הקצוב לפי חוק ההנמקות", כך ש"בעוד שבאי כוח [ה]יועצת מבקשים להסתמך על חוק ההנמקות, הקוצב ארבעים וחמישה ימים למענה, אין היועצת עומדת אף בו". כמו כן נטען, כי "טענת המשיבה, לפיה היה על העותרת לפנות מספר מסוים של פעמים בבקשת מענה, או להמתין ארבעים וחמישה ימים דווקא לפני הגשת העתירה, אין לה על מה לסמוך"; וכי "בענייננו, שיקולים הנוגעים לנסיבות העניין, הדחיפות, החשיבות הציבורית והנזק העלול להיגרם לשלטון החוק מהמתנה ארוכה לתשובת הרשות שוללים את הטענה בדבר עתירה מוקדמת או אי-מיצוי הליכים". לבסוף נטען, כי בלאו הכי, "לנוכח התשובה של היועצת, מונחת בפני בית המשפט הנכבד התשתית המלאה המאפשרת להכריע בעתירה. מקום שהיועצת מודיעה כי אין בדעתה לעשות מאומה ודוחה למעשה את פניית העותרת, נפתחת הדרך לבחינת העתירה לגופה. גם אם נניח שבעתה העתירה הייתה מוקדמת, עתה היא בשלה לדיון". דיון והכרעה לאחר שבחנתי את טענות הצדדים, באתי לכלל מסקנה כי דין העתירה – להידחות על הסף, מחמת אי-מיצוי הליכים. לא פעם ולא פעמיים, עמד בית משפט זה על חשיבותה של חובת מיצוי ההליכים. כפי שציינתי בעבר: "לא בדקדוקי-עניות של פרוצדורה עסקינן, אלא במהות: הסדר הטוב; היעילות; החסכון במשאבים; מיקוד המחלוקת וציוני-דרך לפתרונה; הפעלת שיקול דעת מקצועי; הפריית השיח שבין האזרח לבין הרשות; כיבוד הדדי בין הרשות השופטת לבין הרשות המבצעת; כל אלה מחייבים מיצוי הליכים תחילה, וביקורת שיפוטית אחר כך" (בג"ץ 112/12 אדם טבע ודין נ' ממשלת ישראל, פסקה 8 (24.5.2012); ראו גם: בג"ץ 6159/18 אבירם נ' שר התחבורה, פסקה 4 (26.8.2018)). בפסיקה הודגש, כי "במקרים בהם נערכה פניה לרשות, אולם העותרים לא הותירו בידי הרשות זמן סביר לבחון את הטענות ולגבש מענה להן – פניה זו אינה בבחינת מיצוי הליכים מהותי" (בג"ץ 3083/23 משמר הדמוקרטיה הישראלית נ' ראש ממשלת ישראל, פסקה 3 (17.5.2023) (להלן: עניין משמר הדמוקרטיה)). אשר לשאלה מהו 'פרק זמן סביר' לשם גיבוש מענה, נקבע כי אמנם, התשובה על שאלה זו "תלויה בנסיבות העניין ובין היתר [ב]שיקולים של דחיפות לאור הסוגיה הנדונה", אך "כאמת מידה כללית ניתן להפנות ל[חוק ההנמקות], הקובע כי ככלל, מקום בו נתבקש עובד ציבור בכתב להשתמש בסמכות שניתנה לו על פי דין, עליו להחליט בבקשה ולהשיב לפניה בכתב בהקדם אך לא יאוחר מ-45 ימים מיום קבלת הבקשה (ובכפוף לחריגים שנקבעו לכך)" (בג"ץ 5586/22 אגוד מכוני הרישוי בישראל נ' שר האוצר, פסקה 7 (24.8.2022)). בענייננו, ביום 22.7.2025 העבירו העותרים ליועצת המשפטית לממשלה פנייה הכוללת טענות הנוגעות לסוגיות מושא העתירה. העתירה הוגשה ביום 29.8.2025, מבלי שהועברו פניות נוספות. אם כן, 45 יום, שהם כאמור נקודת המוצא לבחינת 'זמן סביר' לגיבוש מענה מאת הרשות – לא חלפו מאז פנייתה היחידה של העותרת עד להגשת העתירה. אמנם, העותרת טוענת כי בנסיבות העניין, היתה הצדקה להגשת העתירה בתוך פרק זמן קצר יותר. ואולם, אף אם אכן כך, סבורני כי נוכח התנהלותה של העותרת – הטענה מעוררת קושי. תחילה אציין, כי אני מתקשה לראות טעם שבגינו לא יכולה היתה העותרת להמתין 45 ימים, בהינתן שכבר המתינה 38 ימים; ממילא, טעם כאמור – לא הוצג. על כל פנים, ובכך העיקר, העותרת יכולה היתה למצות את ההליכים כדבעי במהלך אותו פרק זמן, בפרט באמצעות העברת פניות נוספות, שבהן ניתן היה גם להדגיש את דחיפות העניין מצדה, ואת ההכרח שהיא רואה בקבלת מענה מהיר, חלף המתנה לפרק הזמן הנתון לרשות לטובת מענה לפי חוק ההנמקות. ואולם, כזאת – לא נעשה; העותרת הסתפקה בפנייה אחת בלבד, ולא עשתה כל שלאל ידה – גם לא קרוב לכך – כדי למצות את ההידברות טרם עתירתה לבית משפט זה. כפי שכבר נקבע לא אחת, פנייה בודדת לרשות אינה עולה, ככלל, כדי מיצוי הליכים, ככל משפטו וחוקתו (ראו למשל: בג"ץ 6999/21 חברת יחזקאל מורד בע"מ נ' רשות המיסים בישראל, פסקה 4 (20.10.2021); ראו גם, והשוו: בג"ץ 6949/21 טנטורי נ' מדינת ישראל – ממשלת ישראל, פסקה 10 (19.12.2021); בג"ץ 5309/20 לינא נ' מדינת ישראל, פסקה 3 (20.10.2020); בג"ץ 8744/20 אור נ' משרד הבריאות, פסקה 5 (21.12.2020)). סבורני אפוא, כי בהתחשב בכלל האמור, לא ניתן לראות בהתנהלות העותרת כמיצוי הליכים הולם; ודאי שלא מיצוי הליכים במובנו המהותי. אשר לטענת העותרת, שלפיה אף אם מדובר היה בעתירה מוקדמת, ואף אם לא מוצו ההליכים כנדרש, כעת, משהועבר המענה מטעם היועצת, אין כל מניעה להמשיך ולדון בעתירה, שכן "עתה היא בשלה לדיון" – טענה זו הועלתה בעבר לפני בית משפט זה, ונדחתה בשתי ידיים: "ניתן לטעון כי משעה שהתקבל מענה המשיבים כעת, הפגם שבאי-מיצוי ההליכים נרפא. איני סבור כן. מיצוי הליכים הוא, כאמור, בגדר 'תנאי סף'. עליו להתבצע עובר להגשת העתירה לבית משפט זה ולא לאחריה. כך מתחייב מטעמי הסדר הטוב וההיגיון הבריא. [...] הצד הדיוני משפיע על הצד המהותי. כך, העתירה חסרה התייחסות ישירה לתשובה שניתנה" (עניין משמר הדמוקרטיה, פסקה 5; ההדגשה במקור). אילו התקבל טיעון זה, "היה הדבר מביא, במקרים רבים, לאיונה של הדרישה בדבר מיצוי הליכים. עותר פוטנציאלי עלול להתפתות ולהגיש עתירה זמן קצר ביותר לאחר שפנה לרשות המוסמכת ולא קיבל תשובה. אם בית המשפט לא ידחה העתירה על אתר אלא יבקש תגובה תועלה הטענה הנזכרת. אין כל סיבה להביא בפועל לחיסולה של הדרישה כי הליכים ימוצו לפני פניה לבית המשפט" (בג"ץ 10038/09 עמותת איתך – משפטניות למען צדק נ' שר התעשייה והמסחר, פסקה 7 (8.2.2010)). סיכומם של דברים: דין העתירה להידחות על הסף. העותרת תישא בהוצאות היועצת המשפטית לממשלה בסך של 2,500 ₪. ניתן היום, י"ד חשוון תשפ"ו (5 נובמבר 2025). נעם סולברג משנה לנשיא דוד מינץ שופט עופר גרוסקופף שופט