מנהל הארנונה בעיריית תל אביב - יפו נ. א.ק. יוניברס בע"מ

פסק-דין בתיק בר"מ 7511/14 בבית המשפט העליון בר"ם 7511/14 לפני: כבוד השופט י' דנציגר כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופט נ' סולברג המבקש: מנהל הארנונה בעיריית תל אביב-יפו נ ג ד המשיבה: א.ק. יוניברס בע"מ בקשת רשות לערער על פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו (כב' השופט א' בכר) בעמ"נ 67615-10-13 מיום 24.8.2014 תאריך הישיבה: כ"ו בתמוז התשע"ו (1.8.2016) בשם המבקש: עו"ד נעמה חליפה; עו"ד דנה רייס בשם המשיבה: עו"ד גיא הרמלין בשם היועץ המשפטי לממשלה: עו"ד ליאורה וייס-בנסקי פסק-דין השופט ע' פוגלמן: בקשת רשות לערער על פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו (כב' השופט א' בכר) בגדרו נדחה ערעור המבקש על החלטת ועדת הערר לענייני ארנונה כללית שליד עיריית תל אביב-יפו (להלן: ועדת הערר) בעניין חיוב המשיבה בארנונה. משעיינו בטענות הצדדים, החלטנו לעשות שימוש בסמכותנו לפי תקנה 410 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984, ולדון בבקשה כאילו ניתנה רשות והוגש ערעור על פי הרשות שניתנה. רקע ותמצית ההליכים קודמים 1. חברת א.ק. יוניברס בע"מ, המשיבה לפנינו, מחזיקה החל מיום 1.7.2012 בנכס ששטחו 879 מ"ר בכיכר אתרים בתל אביב-יפו. בנכס פועל מועדון חשפנות בשם "פוסיקט" (להלן: הנכס). כעולה מפסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים, הנכס סווג לצרכי ארנונה בסיווג כללי של "בניינים שאינם משמשים למגורים, לרבות משרדים, שירותים ומסחר". המשיבה השיגה על קביעה זו לפני מנהל הארנונה בעיריית תל אביב-יפו, המערער לפנינו, בשני נימוקים. האחד, כי יש לסווג את הנכס בסיווג "אולמות המשמשים לריקודים" (להלן: סיווג אולם ריקודים) המנוי בסעיף 3.3.9 לצו הארנונה הכללית של עיריית תל אביב-יפו לשנת 2012. סיווג זה מוגדר בתור "אולמות המשמשים אך ורק לריקודים (למעט סטודיו למחול)" ובצדו תעריף נמוך מזה שנלווה לסיווג הכללי שבו סווגה המשיבה. השני, כי יש לסווג את הנכס בתור אולם ריקודים על פי הגדרתו הישנה של סיווג זה, כפי שעמדה בתוקפה עד לשנת 2007 אז תוקן צו הארנונה ושונתה הגדרת הסיווג. כעולה מפסק הדין, עד אז חל הסיווג על "אולמות המשמשים לריקודים ו/או למופעי בידור – אולמות המשמשים כדיסקוטקים ו/או למופעי בידור (למעט סטודיו למחול) (להלן: ההגדרה הישנה)" – סיווג אשר מוסכם כי כולל את פעילותה הנוכחית של המשיבה. יסודה של טענה זו בכך שבעת שתוקן צו הארנונה זכה התיקון לאישורם החריג של שר האוצר ושר הפנים – כמתחייב על פי דין (להלן: אישור חריג) – אשר הותנה בסייגים שלהלן: "1. בשנת הכספים 2007 לא תוטל ארנונה כללית בשיעור העולה על 5% מעל הסכום שרשאית היתה העירייה להטיל ללא היתר זה. 2. משנת הכספים 2008 ואילך לא תוטל ארנונה כללית כעולה מהיתר זה, אלא בשיעור שאינו עולה על 5% בכל שנה מעל הסכום שתהיה העירייה רשאית להטיל באותה שנה, ללא היתר זה (להלן: הוראת הגבייה המדורגת)". לטענת המשיבה, חיובה בארנונה הוא חיוב שהוטל לאחר שנת הכספים 2008 על נכס שבא בגדרי ההגדרה הישנה ולכן, בהתאם לסעיף 2 להוראת הגבייה המדורגת, יש לחייבה בתעריף אולם ריקודים בתוספת 5% מדי שנה. 2. ביום 6.12.2012 נדחתה ההשגה. המערער ציין כי לאחר ביקורת במקום נמצא כי הנכס אינו משמש "אך ורק" לריקודים – כפי ההגדרה התקפה בצו הארנונה הנוכחי – ולכן לא ניתן לחייב את המשיבה על פי סיווג זה. אשר לטענה כי המשיבה זכאית ליהנות מהוראת הגבייה המדורגת השיב המערער כי זו "חלה רק במקרים שבהם חל שינוי בחיוב מכוח האישור החריג" ולכן היא אינה רלוונטית לעניינה של המשיבה. המשיבה עררה על החלטה זו לפני ועדת הערר תוך שחזרה על טענותיה האמורות. המערער, בצד טענותיו לעניין דחיית הערר לגופו, טען כי הוועדה אינה מוסמכת לדון בערר שכן טענות המשיבה הן בבחינת תקיפה עקיפה של צו הארנונה, ובפרט של סיווג אולם ריקודים הנכלל בו, ולכן יש לדחות את הערר על הסף. בתום דיון שהתקיים לפני הוועדה ביום 23.4.2013 ניתן תוקף להצהרת המשיבה כי "השאלה היחידה שנותרה במחלוקת בתיק הערר היא השאלה המשפטית בדבר החלת תעריף הארנונה המדורג, על הנכס". בצד זאת הובהר כי המערער יהיה רשאי לטעון לעניין סמכות הוועדה במסגרת הסיכומים שיוגשו. 3. ביום 23.7.2013 התקבל הערר באופן חלקי (שכן נדחו גם טענות שאינן צריכות לענייננו). נקבע כי בהתאם לפסק הדין בעניין שקם (רע"א 3784/00 שקם בע"מ נ' מועצת עיריית חיפה, פ"ד נז(2) 481 (2003) (להלן: עניין שקם)) – שעל פרטיה נעמוד להלן – הוראת הגבייה המדורגת היא בבחינת הוראת "הקפאה" הצריכה לחול על נכסים "ישנים" ו"חדשים" כאחד. היינו, נקבע כי ההוראה חלה גם על נכסים שחויבו בארנונה על פי ההגדרה הישנה ותיקון הצו הביא להגדלת החיוב החל עליהם – הם נכסים "ישנים" (להלן: נכסים ישנים); וגם על נכסים שחיובם בארנונה נולד לאחר תיקון הצו ולא חויבו מעולם על פי ההגדרה הישנה אך פעילותם הנוכחית יכולה הייתה לבוא בגדרה של זו – הם נכסים "חדשים" (להלן: נכסים חדשים). מכיוון שנכסה של המשיבה הוא בבחינת נכס חדש, הרי שהיא זכאית ליהנות מהוראת הגבייה המדורגת. הוועדה התייחסה בהחלטתה להחלטתי בעניין זלצר שם ציינתי כי יש לפרש את הוראת הגבייה המדורגת נושא דיוננו כהוראת מעבר החלה רק על נכסים ישנים. ברם, צוין כי הדברים נאמרו כאמרת אגב במסגרת החלטה בדן יחיד שדחתה בקשת רשות לערער, והם אינם בבחינת הלכה מחייבת כפי פסק הדין בעניין שקם ((בר"ם 3656/11 זלצר מפיקים בע"מ נ' עיריית תל אביב-יפו, פסקה 6 (6.7.2011) (להלן: עניין זלצר)). זאת ועוד, ועדת הערר דחתה את טענת המערער שלפיה היא אינה מוסמכת לדון בסוגיה. לדידה, טענת המשיבה היא טענה בדבר יישום צו הארנונה על ידי המערער, והיא אינה נוגעת לחוקיות הצו או האישור החריג. 4. המערער ערער על החלטה זו. ביום 24.8.2014 דחה בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו (כב' השופט א' בכר) את הערעור תוך שאימץ את קביעות ועדת הערר על נימוקיה, הן לעניין זכאותה של המשיבה ליהנות מהוראת הגבייה המדורגת, הן לעניין סמכות ועדת הערר לדון בעניין. גם בית המשפט, כמו ועדת הערר, הדגיש כי פסק הדין בעניין שקם – אשר להבדיל מעניין זלצר, נפסק במותב תלתא – הוא הקובע את ההלכה המחייבת החלה בענייננו ולפיה יש להשוות את חיובה של המשיבה שלה נכס חדש לחיובו של מי שמחזיק בנכס ישן. עוד נפסק כי טענת המשיבה בעניין זה עניינה ביישום צו הארנונה – המצוי בסמכות ועדת הערר – ולא בתקיפה של הצו או האישור עצמם. הטענות בערעור 5. מכאן הערעור שלפנינו. לטענת המערער, בית המשפט לעניינים מינהליים שגה בקביעתו כי המשיבה זכאית ליהנות מהוראת הגבייה המדורגת שכן כפי שנפסק בעניין זלצר זו נועדה לחול אך ורק על מחזיקים בנכסים ישנים. לגבי אלה, תיקון הצו הביא לייקור תעריף הארנונה שחל עליהם ולפגיעה בתכנון התקציבי שלפיו התנהלו עד לאותו מועד, ולכן מוצדק להחיל עליהם את הוראת הגבייה המדורגת. לעומת זאת, נכסה של המשיבה מעולם לא סווג כאולם ריקודים והיא לא חויבה בארנונה על פי תעריף נמוך יותר. מכאן כי המשיבה לא נפגעה מתיקון הצו ואין כל הצדקה שתהנה מהוראת הגבייה המדורגת. המערער הוסיף והדגיש כי יש בסיס לאבחן את עניין שקם מענייננו. שם עסק פסק הדין במקרה שבו הועלה תעריף הארנונה בניגוד לדיני ההקפאה וללא קבלת אישור חריג מאת השרים כנדרש. מעבר לאי החוקיות עצמה, הביא המהלך לכך שהתקבע מצב – ללא הגבלת זמן – שבו שני מחזיקים העושים שימוש זהה בנכסיהם צפויים לשלם תעריפי ארנונה שונים אך מפאת ההבדל במועד תחילת ההחזקה בנכס. לעומת זאת, במקרה דנן תיקון הצו נעשה על פי דין, תוך קבלת אישור חריג מאת השרים. כמו כן, שינוי הסיווג חל באופן אחיד על כל מי שהוצאו מגדר ההגדרה הישנה, ועם תום תקופת המעבר כל אלה יחויבו בפועל בתשלום זהה. 6. המערער הוסיף וטען כי שגה בית המשפט לעניינים מינהליים כשקבע שוועדת הערר הייתה מוסמכת לדון בזכאות המשיבה ליהנות מהוראת הגבייה המדורגת. נטען כי סמכות ועדת הערר משתרעת אך על אותם עניינים שבהם מוסמך לדון מנהל הארנונה במסגרת השגה כמפורט בחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976 (להלן: חוק הערר). הסעיף מפרט שורה של סוגיות טכניות-עובדתיות כגון מיהות המחזיק או טיב השימוש שנעשה בנכס, ובהתאמה, הוועדה מוסמכת לדון רק בעניינים אלה. לעומת זאת, לוועדת הערר אין סמכות לדון באישור החריג, בפרשנותו ובאופן יישומו, והיא אינה מוסמכת "לקרוא" לצו הארנונה שעמד בתוקפו בשנת 2012 ושלפיו נקבעה שומת המשיבה, הוראות בעניין תעריפים שאינן מפורשות בו. 7. המשיבה מצדה סומכת ידיה על פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים, על נימוקיו, וסבורה כי דין הערעור להידחות. בנוסף, המשיבה מדגישה כי התעריף שבו היא מחויבת כיום בהתאם לפסק הדין – אשר יוסיף ויגדל ב-5% מדי שנה – ישתווה תוך שנים מעטות לתעריף שבו מבקש המערער לחייבה כבר כעת, כך שחשיבותו המעשית של הערעור זניחה. בשאלת הסמכות ציינה המשיבה בין היתר כי "לא העלתה שום טענה כנגד השרים וכנגד חוקיות האישור; נהפוך הוא: היא טוענת כי יש ליישם את האישור ככתבו וכלשונו- דהיינו מדובר בשאלת יישום בלבד" (סעיף 94 לתגובתה). 8. יוער כי לצדדים הותר להגיש הודעות משלימות לאחר מתן פסק הדין בעע"ם 5767/12 אלמוג יזמות תל אביב בע"מ נ' עיריית תל אביב-יפו (18.6.2015) (להלן: עניין אלמוג יזמות) שהיה תלוי ועומד בעת הגשת בקשת רשות הערעור והתשובה לה; ואשר נראה היה כי ידון בשאלה בדבר ההבחנה בין נכסים ישנים לבין נכסים חדשים בקשר לחלותה של הוראת גבייה מדורגת, דומה לזו שלפנינו. ואולם, בסופו של דבר נפסק שם כי הוראת גבייה מדורגת כלל לא נקבעה בנסיבות אותו עניין. בהתאמה, עדכנו הצדדים כי אין בפסק הדין בעניין אלמוג יזמות כדי להשפיע במישרין על ענייננו. עמדת היועץ המשפטי לממשלה 9. לאחר הדברים הללו, ומכיוון שמשרד הפנים היה צד קשור בעניין אלמוג יזמות, הוריתי ביום 9.11.2015 על קבלת עמדתו גם בהליך זה באמצעות היועץ המשפטי לממשלה. לעמדת היועץ, הדין עם המערער. לדידו, האישור החריג שניתן על ידי השרים בשנת 2007 הוא אישור כללי שחל מיד עם קבלתו על כלל הנכסים שיצאו מגדר ההגדרה הישנה עקב תיקון הצו – ישנים וחדשים כאחד. משמעות הדבר היא כי עם כניסת התיקון לתוקף ניתן היה לחייב את כל המחזיקים בנכסים שלא סווגו עוד כאולם ריקודים בתעריף הארנונה התואם את סיווגם העדכני. עם זאת, בצד האישור החריג נקבעה הוראת הגבייה המדורגת שהיא "הוראת יישום לביצוע תוצאות שינוי תת הסיווג האמור. הוראת מעבר זו נועדה לבטא התחשבות בנישומים המחזיקים בנכסים שהיו קיימים עובר לשינוי בצו". 10. לעמדת היועץ, מסקנה זו מתחייבת מכך שממילא סמכות השרים במתן האישור החריג מוגבלת לצו הארנונה כפי שאושר על ידי מועצת העירייה לשנת 2007, כך שלא ניתן לראות בו ככולל גם אישור עתידי לשינויים בצווי ארנונה עתידיים שטרם באו לעולם. עוד סבור היועץ כי המסקנה שלפיה הוראת הגבייה המדורגת חלה רק על מחזיקים ישנים נובעת גם מתכליתם של דיני ההקפאה כפי שפורשו בעניין שקם. כך, התכלית בדבר ריסון הרשות המקומית מהעלאה בלתי מבוקרת של הארנונה הוגשמה במקרה זה מעצם העובדה שהתקבל אישורם החריג של השרים כנדרש על פי דין, להבדיל מבעניין שקם. שנית, גם התכלית בדבר שמירת השוויון בין הנישומים נשמרת כאן שכן להבדיל מבעניין שקם, כל המחזיקים שאינם מחזיקים עוד בנכס המיועד "אך ורק" לריקודים נכללים תחת אותו סיווג ארנונה; ועם תום תקופת המעבר גם יחויבו בתעריף ארנונה זהה. היועץ הוסיף כי דווקא הקביעה שהוראת הגבייה המדורגת תחול גם על נכסים חדשים פוגעת בשוויון כלפי יתר תושבי הרשות המקומית, שכן בעוד שאלה נדרשים לשלם ארנונה בהתאם לסיווג המתאים לנכס על פי צו הארנונה התקף החל עליהם, ייהנו מחזיקי הנכסים החדשים מהסדר ייחודי. בשולי הדברים הדגיש היועץ כי מכיוון שעסקינן בדיני המס, הרי שאין למחזיקים הישנים – שלדידו עליהם בלבד חלה הוראת הגבייה המדורגת – טענת הסתמכות בנוגע להמשך חלותו של התעריף הישן, הנמוך יותר. אף על פי כן, ההתחשבות המוגבלת בהם כמי שהסתמכו על הסדר קודם במסגרת הוראת הגבייה המדורגת, היא סבירה ובלבד שתקופת ההסתגלות אינה ארוכה מדי. לענייננו ציין היועץ כי תקופת המעבר שנקבעה היא אכן ממושכת, אך נמנע מלקבוע מסמרות אשר לסבירות התקופה, בין היתר משטענות בעניין זה לא נשמעו ולא הוכרעו לפני בית המשפט לעניינים מינהליים; ומשהכרעה בסוגיה זו ממילא לא תשפיע על המשיבה. הצדדים הגיבו לעמדת היועץ המשפטי לממשלה. המערער לא מצא להוסיף על האמור בה ואילו המשיבה טענה כי עמדת היועץ שגויה; מנוגדת להלכה שנפסקה בעניין שקם ולתכליתם של דיני ההקפאה. דיון והכרעה מסגרת נורמטיבית 11. כלל היסוד הקבוע בסעיף 8(א) לחוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-1992 (להלן: חוק ההסדרים) הוא כי רשות מקומית תטיל מדי שנה ארנונה עירונית על הנכסים בתחומה. חיובו של נכס בארנונה בשנת כספים מסוימת אמור להיגזר מתעריף הארנונה שחל עליו בשנת הכספים הקודמת, בתוספת שיעור עדכון "אוטומטי" הקבוע בחוק (ראו סעיפים 7 ו9(ב)) לחוק ההסדרים). יסודו של מנגנון זה – המגביל בצורה ניכרת את שיקול הדעת של הרשות המקומית בהטלת ארנונה – במארג הסבוך של "דיני ההקפאה" שעיקרם בחוק הסדרים ובתקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות), התשס"ז-2007 (להלן: התקנות). כפי ששבנו ושנינו – ועל כן אין צורך כי אאריך בדברים גם כאן – אלה נועדו לשים קץ למנהגן של רשויות מקומיות להעלות תכופות את שיעורי הארנונה כדי לכסות את גירעונותיהן; או ליתן הנחות באופן לא מסודר. הכל, באופן שפגע בהתנהלותן הכספית של הרשויות המקומית ושנודעו לו השפעות אינפלציוניות על המשק בכללו (להרחבה ראו למשל: עע"ם 2503/13 זהר נ' עיריית ירושלים, פסקה 14 (4.2.2015); עע"ם 867/11 עיריית תל אביב-יפו נ' אי.בי.סי ניהול ואחזקה בע"מ, פסקאות 12-10 והאסמכתאות שם (28.12.2014); עע"ם 1242/05 אולמי מצפור נוף האגם בע"מ נ' עיריית טבריה, פסקאות 11-7 ו-14 (18.11.2008)). 12. בצד האמור, דיני ההקפאה הותירו לרשות המקומית מידה של גמישות המאפשרת לה לסטות ממנגנוני העדכון האוטומטי ולגבות ארנונה גבוהה מזו שנגבתה בשנת הכספים הקודמת בתנאים מסוימים, כשהעיקרי שבהם הנוגע לענייננו הוא קבלת אישור חריג להעלאת הארנונה מאת השרים (ראו באופן כללי סעיף 9(ב)(2) לחוק ההסדרים). על רקע ההסדרים האמורים ביקשה עיריית תל אביב-יפו בשנת 2006 לשנות את הגדרת הסיווג "אולמות המשמשים לריקודים" כפי שהיה קיים עד אז בצו הארנונה שלה, כך שיחול רק על נכסים המשמשים "אך ורק" לריקודים. על הטעם לשינוי ניתן ללמוד מדברי ההסבר שליוו את ההצעה לתיקון הצו לשנת 2007: "תעריף זה [של אולמות המשמשים לריקודים – ע' פ'] נמוך משמעותית מתעריף עסקים רגיל שבו מחוייבים מסעדות ופאבים. היום, במסעדות ופאבים רבים, בנוסף על שירותי ההסעדה, מתקיימות פעילויות מגוונות כגון: ערבי זמר, הופעות זמרים אורחים, מופעי קאריוקי וכו'. בעקבות זאת קיימות פניות רבות של בעלי מסעדות ופאבים להיכלל בתעריף זה, זאת על סמך הפעילות הנוספת המתקיימת במקום". ביום 26.11.2006 אישרה מועצת העירייה את התיקון המוצע. בהמשך לכך, וכמתחייב על פי דיני ההקפאה, פנתה המועצה לקבלת אישור חריג מהשרים. האישור התקבל ביום 24.1.2007 אך הוא הותנה בתחולה הדרגתית כאמור בהוראת הגבייה המדורגת שצוטטה לעיל. שתי שאלות עומדות אפוא להכרעתנו בערעור זה. האחת, עניינה היקף תחולתה של הוראת הגבייה המדורגת. היינו, אם חלה, כטענת המערער, רק על נכסים ישנים או שמא, כטענת המשיבה, חלה גם על נכסים חדשים. השנייה, עניינה בסמכות ועדת הערר – וכנובע מכך – סמכות בית המשפט לעניינים מינהליים לדון בטענות המשיבה בקשר לחיובה דנן. סמכות ועדת הערר 13. אפתח בשאלת סמכות ועדת הערר לדון בטענת המשיבה שלפיה יש להחיל עליה את הוראת הגבייה המדורגת. כידוע, "המסלול המתאים לתקיפת החלטתה של הרשות המקומית בעניין ארנונה תלויה בעילה בה מבקש החייב להשיג על ההחלטה" (עע"ם 5640/04 מקורות חברת מים בע"מ נ' מועצה אזורית לכיש, פסקה 4 (5.9.2005) (להלן: עניין מקורות)). מסלול אחד – המסלול העררי – מוסדר בחוק הערר. ראשיתו בהשגה לפני מנהל הארנונה, והמשכו בערר לוועדת הערר אשר החלטתה נתונה לערעור בזכות לבית המשפט לעניינים מינהליים (ראו סעיפים 3 ו-6 לחוק הערר וסעיף 5 יחד עם פרט 7 לתוספת השנייה לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, התש"ס-2000 (להלן: חוק בתי משפט לעניינים מינהליים)). על פסק דין בערעור כאמור ניתן לבקש רשות לערער פעם נוספת לפני בית משפט זה (סעיף 12(א) לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים) שתינתן רק במקרים המתאימים ((עע"ם 4068/10 עיריית חולון נ' קר פרי בע"מ, פסקה 12 (20.12.2011) (להלן: עניין עיריית חולון)); בר"ם 965/12 ציביאק נ' עיריית תל אביב-יפו, פסקה 5 (8.5.2013); בר"ם 1295/12 נורקייט בע"מ נ' עיריית פתח תקוה, פסקאות 7-5 (12.3.2012)). במסלול זה רשאי הטוען נגד חיובו בארנונה להעלות רק טענות המנויות בסעיף 3(א) לחוק הערר: השגה (א) מי שחוייב בתשלום ארנונה כללית רשאי [...] להשיג עליה לפני מנהל הארנונה על יסוד טענה מטענות אלה: (1) הנכס שבשלו נדרש התשלום אינו מצוי באזור כפי שנקבע בהודעת התשלום; (2) נפלה בהודעת התשלום שמשיגים עליה טעות בציון סוג הנכס, גדלו או השימוש בו; (3) הוא אינו מחזיק בנכס כמשמעותו בסעיפים 1 ו-269 לפקודת העיריות; (4) היה הנכס עסק כמשמעותו בסעיף 8(ג) לחוק הסדרים התשנ"ג – שהוא אינו בעל שליטה או שחוב הארנונה הכללית בשל אותו הנכס נפרע בידי המחזיק בנכס. לכך מוסיף סעיף 3(ב) וקובע כי: אין באמור בחוק זה כדי להסמיך את מנהל הארנונה או את ועדת הערר לדון או להחליט בטענה שמעשה המועצה של הרשות המקומית בהטלת הארנונה או בקביעת סכומיה היה נגוע באי-חוקיות שלא כאמור בפסקאות (1) עד (3) של סעיף קטן (א). 14. כפי שצוין לא אחת בפסיקתנו, המסלול העררי – על שלביו השונים – נועד לבירור טענות עובדתיות וטכניות באופיין העשויות לחייב בחינה של מצב הדברים "בשטח" (בר"ם 9817/06 וינברג נ' מנהל הארנונה – עיריית תל אביב, פסקה 5 (8.1.2007) (להלן: עניין וינברג); רע"א 10643/02 חבס ח.צ. פיתוח 1993 בע"מ נ' עיריית הרצליה, פסקה 10 (14.5.2006); עניין מקורות, פסקה 4; בג"ץ 351/88 טית בית בע"מ נ' עיריית פתח-תקוה פ"ד מב(3) 441, 446 (1988)). על תכליתו וחשיבותו של המסלול הקבוע בחוק הערר עמדה לאחרונה השופטת ד' ברק-ארז: "בבסיס ההסדר הקבוע בחוק הערר עומדים מספר טעמים. ראשית, טענות הנוגעות לסיווג הראוי של נכסים כרוכות בדרך כלל בבירור עובדתי נרחב, אשר מצריך לעתים את בדיקת המצב בנכס, באופן שמתאים להתקיים בפני אנשי מקצוע העוסקים בתחום הרלוונטי (כמו אלה שמשמשים, במקרים רבים, כחברים בוועדת הערר). שנית, סדרי הדין הגמישים ומאפיינים ייחודיים נוספים של הליכי ההשגה והערר מאפשרים לקיים הליך יעיל, זול ומהיר, באופן יחסי. שלישית, במסגרת הליך ההשגה מתגבשת התשתית העובדתית הנדרשת להכרעה אשר תשמש את בית המשפט אם וכאשר הסכסוך יובא להכרעה בפניו. לבסוף, בהסדרים אלה יש כדי להקל, ולו במעט, מן הנטל שבו נושאים בתי המשפט בתחום הארנונה. (עע"ם 6993/15 עיריית תל אביב-יפו נ' אספיאדה בע"מ, פסקה 22 (16.8.2016) (להלן: עניין אספיאדה)" 15. לעומת זאת, דינן של טענות שאינן מנויות בסעיף 3(א) לחוק הערר, לרבות כאלו הנוגעות לחוקיות צו הארנונה, להתברר לכתחילה במסלול שיפוטי (בר"ם 901/14 ויקטור נ' עיריית חיפה, פסקה 22 (6.7.2014); בר"ם 8943/10 כלל חברה לביטוח בע"מ נ' מנהל הארנונה של עיריית תל אביב, פסקה 5 (19.11.2011); עניין מקורות, פסקאות 6-4)). על פי רוב, ההליך המתאים שבו יש לנקוט הוא עתירה מינהלית לבית המשפט לעניינים מינהליים; ולעתים בעתירה לבית משפט זה בשבתו כבית משפט גבוה לצדק, כפי שיוסבר בהרחבה להלן. אכן, בפסיקה הותר "פתח צר" לכך שטענות שנועדו להתברר במסלול העררי תתבררנה לפני ערכאה שיפוטית לכתחילה, וזאת במקרים חריגים המעוררים שאלה משפטית רחבה בעלת חשיבות ציבורית. ואולם, ברגיל אין לאפשר לעקוף את הכלל לפיו יש להשיג על הטענות המנויות בסעיף 3(א) בדרך המנויה בחוק הערר (עניין אספיאדה, פסקה 23 והאסמכתאות שם). מן העבר השני נשמעה גם דעה שלפיה אין לשלול לחלוטין כי טענת הפליה – שאינה מנויה בסעיף 3(א) לחוק הערר – תתברר בערעור מינהלי על החלטת ועדת הערר (בר"ם 4021/09 מנהל הארנונה של עיריית תל אביב נ' חברת מישל מרסייה בע"מ, פסקה לה (20.12.2010)), אך אין חולק כי דרך המלך לבירור הטענה היא במסגרת עתירה מינהלית (בר"ם 3811/14 כלוף נ' מנהל הארנונה בעיריית תל אביב, פסקה 9 (5.3.2015)). בשולי הדברים יוער, להשלמת התמונה, כי סעיף 3(ג) לחוק הערר מתיר לחייב שלא השיג במועד לפני מנהל הארנונה להעלות – ברשות בית המשפט – טענה לפי סעיף 3(א)(3) שעניינה "איני מחזיק בנכס" בכל הליך משפטי אחר (רע"א 1809/07 עיריית הרצליה נ' גיא לוי בע"מ, פסקה 7 (3.6.2008)). 16. אם כן, כיצד יש לסווג את טענת המשיבה בדבר זכאותה ליהנות מהוראת הגבייה המדורגת? לכאורה, מבין החלופות המנויות בסעיף 3(א) לחוק הערר, זו המנויה בסעיף קטן (2) – שעניינה "טעות בציון סוג הנכס" – ועוסקת במחלוקות בדבר סיווג הנכס עשויה להיות רלוונטית לענייננו. ברם, כפי שהצהירה המשיבה לפני ועדת הערר, "השאלה היחידה שנותרה במחלוקת [...] היא השאלה המשפטית בדבר החלת תעריף הארנונה המדורג, על הנכס", וזאת לאחר שהמשיבה זנחה טענתה בדבר סיווג הנכס גופו. מכאן, כי המחלוקת בין הצדדים אינה יישומית כלל ועיקר והיא אינה נוגעת לטיב הפעילות הנעשה בנכס או לשאלת הסיווג המתאים לפי צו הארנונה התקף – עניינים שלגביהם שוררת הסכמה בין הצדדים. המחלוקת נוגעת כולה לפרשנות האישור החריג והטענות המועלות אגב כך, והיא יורדות לשורש הפעלת שיקול דעתו של המערער והשרים. מכאן, כי ועדת הערר לא הייתה מוסמכת לדון בשאלה זו; ועל המשיבה היה להפנות טענותיה בדבר זכאותה ליהנות מהוראת הגבייה המדורגת למסלול השיפוטי (עניין וינברג, פסקה 5). 17. בגדר המסלול השיפוטי, היה על המשיבה לתקוף את החלטת מנהל הארנונה במסגרת עתירה מינהלית, וזאת מכוח סעיף 5(1) לחוק בתי משפט לענינים מינהליים הקובע כי: סמכות בית המשפט עתירה נגד החלטה של רשות או של גוף המנוי בתוספת הראשונה בענין המנוי בתוספת הראשונה ולמעט עתירה שהסעד העיקרי המבוקש בה ענינו התקנת תקנות, לרבות ביטול תקנות, הכרזה על בטלותן או מתן צו להתקין תקנות (להלן – עתירה מינהלית); סעיף 1(א) לתוספת הראשונה קובע כי: סמכות בית המשפט ארנונות – עניני ארנונה לפי כל דין, למעט החלטות שר הפנים, שר האוצר או שניהם יחד. הנה, המחוקק הסמיך את בית המשפט לעניינים מינהליים לדון בענייני הארנונה. על פי רוב, אלה יתבררו בגדר עתירה מינהלית, למעט ערעורים על החלטת ועדת הערר שכאמור לעיל יתבררו בהליך של ערעור מינהלי (ראו סעיף 5(2) לחוק בצירוף פרט 7 לתוספת השנייה)). חריג לסמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים לדון בענייני ארנונה נוגע לתקיפת החלטות שהתקבלו על ידי שר הפנים, שר האוצר או שניהם יחד – שאז מסורה הסמכות לבית משפט זה בשבתו כבג"ץ. בענייננו, ניתן לכאורה לטעון כי משום שעסקינן בשאלת פרשנות האישור החריג שניתן על ידי השרים, הרי שמדובר במחלוקת שאינה בסמכות בית המשפט לעניינים מינהליים. ברם, כפי שנפסק לא אחת, "כדי להוציא עתירה מגדר הסמכות של בית-המשפט המחוזי צריך שהטענה העיקרית בעתירה תהיה מופנית נגד החלטת השר. לשון אחרת, צריך שהטענה הדומיננטית בעתירה, או העילה הדומיננטית בעתירה, יתייחסו לפגם שנפל בהחלטת השר" (בג"ץ 4381/97 מייזליק נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, פ"ד נא(5) 385, 396 (1997) (להלן: הלכת מייזליק); בג"ץ 6354/16 הרוש נ' שר הפנים, פסקה 2 (27.9.2016) (להלן: עניין הרוש)). הלכת מייזליק נפסקה אמנם בקשר לדיני התכנון והבניה, אך כוחה יפה גם ביחס לדיני הארנונה (עע"ם 8635/05 עיריית יבנה נ' ארנפרוינד כהן, פסקה 9 (15.5.2007); להקשרים נוספים שבהם הוחלה הלכת מייזליק ראו בג"ץ 4061/14 נאסר נ' שר החינוך, פסקה 5 (31.7.2014)). כמו בדיני התכנון והבניה, גם בדיני הארנונה החלת הכלל האמור נועדה להבטיח חלוקה נאותה של המשאבים השיפוטיים כך שרק עניינים בעלי חשיבות ציבורית מיוחדת יגיעו לפתחו של בית משפט זה (עניין הרוש, פסקה 2), בעוד שרובם המכריע של ענייני הארנונה יוסיפו ויתבררו לפני בית המשפט לעניינים מינהליים, בהתאם להוראות החוק (שבהן, כידוע אין לגרוע מסמכותו של בית משפט זה בשבתו כבג"ץ להוסיף ולדון בעניינים אלה במקרים המתאימים (בג"ץ 2208/02 סלאמה נ' שר הפנים, פ"ד נו(5) 950, 953 (2002)). 18. סיכום הנקודה, כדי לתקוף את החלטת מנהל הארנונה היה על המשיבה לפנות בעתירה מינהלית לבית המשפט לעניינים מינהליים. בענייננו, העניין הגיע בסופו של דבר לפתחו של בית המשפט לעניינים מינהליים, אך במסגרת ערעור מינהלי על החלטת ועדת הערר. מה דינו של פגם זה? לדידי, נוכח מכלול נסיבות העניין ובנתון לשלב הדיוני שבו אנו נמצאים, אין בכך כדי להשפיע על ההכרעה. ואסביר. הן העתירה המינהלית, הן הערעור המינהלי הם הליכים מינהליים המסורים לסמכותו העניינית של בית המשפט לעניינים מינהליים (ראו סעיפים 5(1) ו-(2) לחוק בתי משפט לענינים מינהליים) אשר דן בהם "בהתאם לעילות, לסמכויות ולסעדים שלפיהם דן בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק, בשינויים המחויבים לגבי עתירה מינהלית ולגבי ערעור מינהלי" (סעיף 8 לחוק). אכן, מדובר ב"הליכים נפרדים, הנבדלים זה מזה הן במהותם, בהיותם מוקדשים לעניינים שונים, הן בצורתם, בהיותם שונים זה מזה מבחינת סדרי הדין הנהוגים בכל אחד מהם" (עע"ם 10811/04 סורחי נ' משרד הפנים, פ"ד נט(6) 411, 417 (2005) (להלן: עניין סורחי)). בצד זאת, אין חולק כי חרף הטעות בסיווג ההליך, טענותיה של המשיב ביחס לחיובה בארנונה נדונו על ידי הערכאה שהייתה מוסמכת לעשות כן לכתחילה אשר ממילא הייתה דנה בו לו הוגשה עתירה מינהלית כנדרש. משכך, הפגם בפסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים איננו מסוג של חוסר סמכות עניינית (השוו להחלטת הרשם י' מרזל בע"א 3730/09 לומקין נ' מדינת ישראל, פסקה 3 (12.11.2007)) אלא של שגיאה בסיווג ההליך בלבד. הגם שאין להקל ראש בחשיבות ההקפדה על סיווגם הנכון של ההליכים השונים הנדונים לפני בית המשפט לעניינים מינהליים, אין מדובר בפגם היורד לשורשו של עניין. 19. לא זו אף זו. הלכה היא כי גם במקרה שבו נתן בית המשפט לעניינים מינהליים פסק דין בחוסר סמכות עניינית, במקרה שבו דן בעניין שהוגש כעתירה מינהלית אך היה צריך להיות מוגש כהליך אזרחי לבית המשפט המחוזי, אין הכרח כי פסק הדין יבוטל. תחת זאת, הסעד שיינתן על ידי ערכאת הערעור תלוי במכלול נסיבות העניין (עע"ם 7151/04 הטכניון – מכון טכנולוגי לישראל נ' דץ, פ"ד נט(3) 433, 444-443 (2005); והשוו לעע"ם 7752/12 אסל נ' מינהל מקרקעי ישראל, פסקה 9 לחוות הדעת של הנשיא א' גרוניס (2.11.2014)). מכאן, כי קל וחומר שבענייננו – שכאמור אינו מעורר פגם של חוסר סמכות עניינית – ובשים לב למכלול נסיבות העניין, אין הכרח להחזיר את הדיון לבית המשפט לעניינים מינהליים כדי שידון בתור עתירה מינהלית. 20. ראשית, כפי שציינו, הערכאה המתאימה היא ששמעה את ההליך. שנית, אין חשש כי הדיון במסגרת ערעור מינהלי קיפח את זכויותיהם הדיוניות של מי מהצדדים, והדבר אף לא נטען לפנינו (והשוו לבר"ם 9791/09 פלוני נ' היועץ המשפטי לממשלה, פסקה 2 (24.12.2009); רע"א 4990/05 ממן נ' עיריית הרצליה, פסקה 13 (7.10.2009)). מכיוון שבענייננו נתחמה המחלוקת בין הצדדים לכדי שאלה משפטית בלבד, אף לא מתעורר החשש שקופחה זכותה הדיונית של המשיבה. שלישית, בנסיבות העניין גם לא מתעורר החשש שמא קופחה זכות הערעור של המשיבה. כידוע, אחד ההבדלים בין עתירה מינהלית לבין ערעור מינהלי נעוץ באפשרות לערער על פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים לבית משפט זה. בעוד שעל פסק דין בעתירה מינהלית ניתן לערער בזכות לבית משפט זה; הרי שכדי לערער על פסק דין בערעור מינהלי נדרש תחילה לקבל רשות מבית המשפט (סעיפים 12-11 לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים). ואולם, בענייננו, גם היבט זה אינו מעורר קושי משממילא ניתנה רשות לערער והעניין נדון כערעור. בסופו של דבר הסוגייה נפרשה והתבררה במלואה לפנינו ואף קיבלנו את עמדת היועץ המשפטי לממשלה. 21. נסכם עד כאן. הסוגיה השנויה במחלוקת בין הצדדים התבררה במלואה לפני בית המשפט לעניינים מינהליים – הוא הערכאה המוסמכת – לאחר שנפרשה מלוא התשתית הצריכה להכרעה. כך היה גם לפנינו, ואף התקבלה עמדת היועץ המשפטי לממשלה. מכל הנימוקים הללו, וחרף החשיבות בהקפדה על המסגרת הדיונית המתאימה לפני בית המשפט לעניינים מינהליים, בנסיבות העניין, דומה כי אין מניעה כי נכריע בערעור לגופו של עניין; ואין מקום להורות על השבת הדיון לבית המשפט לעניינים מינהליים כדי שזה יבררו פעם נוספת בגדר ההליך המתאים (השוו לרע"א 519/08 ח'ורי נ' עוואד, פ"ד סד(1) 479, 492 (2010)). נפנה אפוא לבחון את הסוגיה שלפנינו לגופה. פרשנות הוראת הגבייה המדורגת 22. כמוסבר לעיל, כדי להכריע במחלוקת הנטושה בין הצדדים עלינו לקבוע אם הוראת הגבייה המדורגת חלה אך על נכסים ישנים, כטענת המערער, או שמא חלה גם על נכסים חדשים כטענת המשיבה. בעניין זלצר הבעתי דעתי – בהחלטה בדן יחיד – כי הוראת הגבייה המדורגת שבה עסקינן היא בבחינת הוראת מעבר החלה רק על נכסים ישנים: "הוראת המעבר נועדה לרכך את נטל המס המוטל על נישומים שהחזיקו נכסים אשר עובר לשינוי סווגו כ-'אולמות המשמשים לריקודים ו/או למופעי בידור' (לפי סעיף 3.4.9 בנוסחו הקודם), ולאחר השינוי – המצמצם את תחולת הסעיף ל-'אולמות המשמשים אך ורק לריקודים' – לא יבואו עוד בגדרו. כתוצאה משינוי הצו, הנישומים יידרשו לשלם מס בשיעור גבוה יותר בגין נכסים אלו; ומדובר בשינוי שלא היה באפשרותם לצפותו. מצבה של המבקשת, לעומת זאת, שונה [...] לפיכך, אין לקבל את טענתה כי התגבש אצלה אינטרס הסתמכות ראוי להגנה ביחס לאופן הסיווג" (שם, פסקה 6)). עתה, לאחר ששבתי ושקלתי את טיעוני הצדדים, נותרתי אמנם בדעתי שלפיה אין להחיל את ההוראה על מחזיקים חדשים דוגמת המשיבה, אולם המורכבות שעולה מצריכה בחינה נוספת כפי המפורט להלן. הבחנה בין נכסים "ישנים" לבין נכסים "חדשים" – פרשנות תכליתית 23. את הוראת הגבייה המדורגת – שאותה יש לקרוא יחד עם צו הארנונה המתוקן, ובשים לב להחלטת המועצה שקדמה לו – יש לפרש על רקע עקרונות הפרשנות התכליתית הנוהגים בשיטתנו (עע"ם 2849/07 עיריית תל אביב-יפו נ' אנרג'י מכון כושר ובריאות בע"מ, פסקאות 8-6 (8.4.2009) (להלן: עניין אנרג'י)). יש ליתן אפוא להוראת הגבייה המדורגת את אותה פרשנות שתגשים בצורה הטובה ביותר את תכליתה "[ה]מורכבת ממכלול המטרות, הערכים, המדיניות והפונקציות החברתיות שדבר החקיקה מבקש להגשים" (רע"א 3411/16 פלוני נ' משרד הרווחה ירושלים, פסקה 9 (20.6.2016)). המחלוקת בענייננו נובעת, בין היתר, מלשון הוראת הגבייה המדורגת, אשר מפאת נוחות הקריאה נביאה פעם נוספת: "אישור חריג זה כפוף לכך כי- 1. בשנת הכספים 2007 לא תוטל ארנונה כללית בשיעור העולה על 5% מעל הסכום שרשאית היתה העירייה להטיל ללא היתר זה. 2. משנת הכספים 2008 ואילך לא תוטל ארנונה כללית כעולה מהיתר זה, אלא בשיעור שאינו עולה על 5% בכל שנה מעל הסכום שתהיה העירייה רשאית להטיל באותה שנה, ללא היתר זה". רואים אנו אפוא כי סעיף 2 מדבר בארנונה שתוטל על נכסים משנת 2008 ואילך, אך הוא אינו מתייחס לשאלת סוג הנכסים שעליהם יחול. עמדת המערער נשענת על ההנחה כי סעיף 2 אינו עומד על רגליו שלו אלא ממשיך את סעיף 1. לפיכך, ובנתון לכך שאין מחלוקת כי סעיף 1 מתייחס לנכסים ישנים שחיובם בארנונה נולד לפני שנת 2008, הרי שסעיף 2 מתייחס לאותם הנכסים – הם הנכסים הישנים שחויבו בארנונה בשנת 2007. לעומתו, המשיבה סבורה כי סעיף 2 הוא הוראה עצמאית המתייחסת לכל הנכסים שיחויבו בארנונה משנת 2008, לרבות נכסים שבמועד זה יחויבו בארנונה לראשונה. זאת, ובלבד שהשימוש בנכס תואם את ההגדרה הישנה של סיווג "אולם ריקודים" שעמדה בתוקפה טרם תיקון צו הארנונה. מוכן אני להניח כי לשתי האפשרויות הפרשניות עיגון בלשון הוראת הגבייה המדורגת. מכאן, כי כדי להכריע בין שתי האפשרויות הפרשניות יש לבחון את תכלית הוראת הגבייה המדורגת. התכלית הסובייקטיבית 24. בענייננו "כוונת המחוקק" היא כוונתם המשותפת של מועצת העיר והשרים אשר נתנו את האישור החריג לתיקון הצו. כידוע, כוונה זו תילמד, בין היתר, ממקורות חיצוניים דוגמת "ההיסטוריה החקיקתית", כמו גם ממקורות פנימיים כגון מיקומה של ההוראה הנדונה במערך החקיקה הרלוונטי או ממקורות חיצוניים אחרים (ע"א 8622/07 רוטמן נ' מע"צ החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ, פסקה 34 (14.5.2012)). בענייננו, "ההיסטוריה החקיקתית" מלמדת בבירור כי כוונת מועצת עיריית תל אביב-יפו הייתה כי השינוי יחול רק על נכסים קיימים; וכי בהתאם לכך גם התבקש – והתקבל – האישור החריג מאת השרים. הדברים עולים בצורה מפורשת מחוברת דברי ההסבר שליוותה את הצעת תיקון הצו, וצורפה לפניית מועצת העיר אל השרים לצורך קבלת האישור החריג. נאמר שם כי: "בדיקה מדויקת של השינוי מצריכה ביקורת בכל החשבונות הנמצאים בתעריף זה. לפיכך נעשתה הערכה על סמך שטחי היחידות והמידע המצוי בתיקי הבית ולפיה, השינוי יחול על 60 יחידות, בהן תהיה הגדלת חיוב בשיעור של כ-80%. משמעות ההגדלה הינה כ-3 מליון ₪. סה"כ ההגדלה הצפויה בשנת 2007 הינה כ-200 אלף ₪" (ההדגשות הוספו – ע' פ'). עולה כי מועצת העירייה שיוותה לנגד עיניה 60 נכסים – הם הנכסים הקיימים בלבד – הצפויים לצאת מגדר סיווג אולם ריקודים עקב התיקון הצפוי בצו ושינוי הגדרת הסיווג. זאת ועוד, בפתח חוברת דברי ההסבר – שכלל התייחסות לכלל השינויים שהתבקשו ביחס לצו 2007, לרבות השינוי נושא דיוננו, נאמר כי: "במסמך זה מובאת הצעה לשינויים בצו הארנונה לשנת 2007 [...] בכל מקרה בו יש תוספת חיוב, מוצע להעלות את החיוב בשיעור של עד 5% ריאלית בכל שנה, עד ליישום המלא של ההצעה [...] לענין זה, תוספת ריאלית כוונתה לתוספת חיוב של 5% מעבר לתעריפים שנקבעו לשנת 2007" (ההדגשות הוספו – ע' פ'). כלומר, לכתחילה התייחסה המועצה למקרים של תוספת חיוב, אשר יכול להתרחש רק ביחס לנכסים קיימים שכבר חויבו בארנונה על פי התעריף הישן קודם לכן. 25. על רקע זה יש להבין את כוונת מועצת העירייה לפרוס את תוספת החיוב הצפויה. משנוכחה המועצה לראות כי תיקון הצו צפוי להביא להגדלת חיובם של המחזיקים בנכסים ישנים ב-80%, אשר הוערכו בשעתו בכ-3 מיליון ש"ח, ואשר צפויים היו להתחלק בין 60 מחזיקים בלבד, סברה האחרונה כי יש לפרוס את התוספת על פני מספר שנים ולא להטיל את מלוא העלות על אלה במהלך שנה אחת. לפיכך נקבע כי תוספת החיוב תגדל ב-5% בלבד מדי שנה. בהתאמה, ובהיעדר כל אינדיקציה אחרת, יש לייחס גם לשרים את אותה הכוונה בעת מתן האישור החריג: "במקרה שבו ניתן אישור לבקשת המערערת שנועדה לאשר עריכת רפורמה בסיווגי הנכסים שעל בסיסם נקבעת הארנונה העירונית, חזקה כי האישור נועד להתיר למערערת להגשים את המטרה שבה חפצה בהגשת הבקשה. פרשנות שמשמעותה שהמערערת לא תוכל להגשים את המטרה שרצתה להגשים, תידחה איפוא" (עניין אנרג'י, פסקה 14). ואכן, אישור השרים – המתייחס בפירוש אל חוברת דברי ההסבר – פותח ומציין כי: "בתוקף סמכותנו לפי תקנה 10(א) [...] ובהסתמך על צו המיסים וחוברת דברי ההסבר של עירית תל אביב-יפו [...] הרינו מחליטים כדלקמן: 4. לאשר את החלטת המועצה לשינוי סיווג/תת סיווג/העלאה חריגה/הפחתה חריגה בסעיף 3.2.9 בצו המיסים ובסעיף 3.2 בחוברת דברי ההסבר" (ההדגשה במקור – ע' פ'). היינו, השרים אישרו את החלטת המועצה כפי שהיא, בשים לב לחוברת דברי ההסבר שליוותה אותה, ובתוך כך אישרו גם את המרכיב הנוגע לפריסת תוספת החיוב כך שיגדל ב-5% בשנה בלבד, אשר על הטעמים לה עמדנו לעיל. סיכום הנקודה, כוונתם הסובייקטיבית של מועצת העיר והשרים הייתה להחיל את הוראת הגבייה המדורגת על נכסים ישנים בלבד. מכאן, כי פרשנות הוראת הגבייה המדורגת בראי התכלית הסובייקטיבית אינה מאפשרת לאמץ את הפרשנות שהוצעה על ידי המשיבה. התכלית האובייקטיבית 26. כידוע, בפרשנו את הוראת הגבייה המדורגת עלינו ליתן לה מובן שעולה בקנה אחד עם עקרונות היסוד של שיטתנו המשפטית, אשר השוויון הוא ראש וראשון להם. בהקשרם של דיני הארנונה מחייב עיקרון השוויון כי שני נישומים העושים שימוש זהה בנכס יחובו בתעריף ארנונה זהה, כפי שנקבע בצו הארנונה התקף לגבי הנכס (ראו תקנה 1 לתקנות המגדירה "סיווג נכס" כ"קביעת סוג הנכס בהתאם לשימוש בו"; עניין עיריית חולון, פסקאות 13-12; ע"א 7975/98 אחוזת ראשונים רובינשטיין שותפות רשומה נ' עירית ראשון לציון, פסקה 13 (9.2.2003)). הוראת הגביה המדורגת הפרה עקרון זה גם אם לפרק זמן של תקופת מעבר בלבד. בעקבותיה, נוצרה הבחנה בין שני מחזיקים המחזיקים בנכסים בסיווג "בניינים שאינם משמשים למגורים, לרבות משרדים, שירותים ומסחר"; אשר מתקיימים בהם מופעי בידור; הם אינם משמשים אך ורק לריקודים; אך אופי הפעילות והשימוש בהם יכול היה לזכותם להיכלל בסיווג "אולם ריקודים" ערב תיקון הצו. כל זאת על בסיס המועד שבו נוצר חיוב הארנונה. אם נוצר החיוב עד לשנת הכספים 2007 איפשרה הוראת המעבר למחזיק להמשיך וליהנות מתעריף מופחת; ואם נוצר החיוב לראשונה בשנת הכספים 2008 ולאחריה, חויב המחזיק בתעריף גבוה משמעותית. בעניין שקם (שלהלן נתייחס להבדלים הרלוונטיים בינו לבין המקרה שלפנינו) נקבע במפורש כי הבחנה המושתתת אך על מועד יצירת חיוב הארנונה ולא על השימוש בפועל בנכס היא הבחנה בלתי שוויונית שלא יכולה לעמוד: "התוצאה שבית-המשפט המחוזי הגיע אליה עשויה להביא להפעלה בלתי שוויונית של הוראות ההקפאה באופן שעל שתי נישומות העושות שימוש זהה בנכס יושתו תעריפי ארנונה שונים רק מן הטעם כי נכסה של האחת בא לעולם לאחר נכסה של האחרת" (שם, בעמ' 494). אכן, דומה כי עיריית תל אביב-יפו סברה במועד תיקון הצו כי ישנו טעם טוב להבחין בין מחזיקים כאמור, והוא אינטרס ההסתמכות של המחזיקים בנכסים הישנים. מכיוון שהעירייה הניחה כי המחזיקים בנכסים הישנים כלכלו את צעדיהם על בסיס תעריפי העבר שהיו נמוכים משמעותית מהתעריף הצפוי עקב תיקון הצו, היא ביקשה "לרכך" את הנטל על ידי פריסת התוספת. ואולם, בנקודה זו חשוב להזכיר כי הארנונה היא מס ככל מס אחר והיא מבטאת את מדיניותה הכלכלית העדכנית של הרשות המקומית. לפיכך, גם ביחס אליה חל הכלל הבסיסי כי לאדם אין זכות קנויה כי המס החל עליו יעמוד בעינו ולא ישתנה (בג"ץ 3734/11 דודיאן נ' כנסת ישראל, פסקה 24 (15.8.2012)). מכאן, כי גם למחזיקים הקיימים בשנת 2007 לא הייתה כל זכות מוקנית בתעריף הארנונה שחל עליהם עד לאותה עת, ועיריית תל אביב-יפו הייתה רשאית לקבוע כי יחויבו על פי התעריף החדש והגבוה יותר באופן מיידי. זאת גם אם מחזיקים אלה כלכלו צעדיהם על בסיס התעריף הישן ועל כן העלאתו המיידית של התעריף צפויה הייתה לפגוע בהם (בג"ץ 396/82 ה.ש.י – המגדר תעשיות פלדה בע"מ נ' שר התעשייה והמסחר, פ"ד לז(1) 44, 50 (1982)). 27. מכל מקום, מוכן אני להניח לצורך הדיון – ומבלי להכריע בכך – כי בנסיבות ששררו ערב תיקון הצו ובשים לב לצפי כי התוספת על המחזיקים בנכסים הישנים תהיה משמעותית, ניתן היה לקבוע הוראת מעבר דוגמת הוראת הגבייה המדורגת. ואולם, גם בהינתן ההנחה האמורה, תוקפה של הוראת מעבר כאמור מותנה בראש ובראשונה בתחימתה לפרק זמן מוגבל וסביר (בג"ץ 4806/94 ד.ש.א. איכות הסביבה בע"מ נ' שר האוצר, פ"ד נב(2) 193, 211 (1998)). כפי שציינה השופטת ד' ברק-ארז בעניין אלמוג יזמות: "התחשבות במי שפעל בגדרו של הסדר קודם יכולה להיות סבירה למשך תקופת מעבר מוגדרת [...] אולם, תמיד יש לבחון האם המשקל שניתן לכך הוא מידתי, וכמו כן האם 'תקופת ההסתגלות' שניתנה אינה ארוכה מדי ולכן יוצרת כשלעצמה חשש להפליה" (שם, בפסקה 43). בענייננו, הוראת הגבייה המדורגת לא נקצבה לפרק זמן מידתי. כמוסבר לעיל, ההוראה נועדה לפרוס תוספת חיוב של כ-80% באופן שהעלות הריאלית שתוטל על המחזיקים בנכסים ישנים תגדל ב-5% בלבד מדי שנה. חשבון פשוט מלמד כי הוראת הגבייה המדורגת נועדה אפוא לחול על פני תקופה ממושכת בת למעלה מעשור. לראיה, הוראת הגבייה המדורגת עומדת בתוקפה גם היום, 8 שנים לאחר כניסתה לתוקף; וכעולה מהחומר לפנינו, היא צפויה להוסיף ולחול על המחזיקים בנכסים הישנים במשך תקופה לא מבוטלת נוספת. משכך, לדידי, מדובר בפרק זמן בלתי סביר. נוכח עצמת הפגיעה בשוויון הנובעת מעצם החלתה של הוראת המעבר על מחזיקים בנכסים ישנים בלבד, כאשר באותו הזמן כל המחזיקים בנכסים חדשים משנת 2008 מוסיפים ומשלמים תעריף ארנונה שנתי רגיל, גבוה משמעותית מזה שבו מתחייבים המחזיקים בנכסים הישנים. לא זו אף זו, בהקשר שעומד להכרעה לפנינו, דעתי היא כי כבר בשנת 2013 עת הוגש הערר – בחלוף 5 שנים מאז תוקן צו הארנונה – חלפה תקופת המעבר הסבירה ולכן לדידי – בהינתן עקרון השוויון ונפקותו המוגבלת אם בכלל של אינטרס ההסתמכות בכל שאמור בהטלת ארנונה – גם בהנחה שניתן לקבוע הוראת מעבר כאמור, זו לא יכולה הייתה להוסיף ולעמוד במועד זה. הסעד המתאים 28. האיזון בין התכליות השונות הביאנו לכלל מסקנה כי לא ניתן לאמץ את הפרשנות שהוצעה על ידי המשיבה שלפיה היא זכאית ליהנות מהוראת הגבייה המדורגת כמי שמחזיקה בנכס חדש. בה בעת, מצאנו כי לא ניתן לאמץ את פרשנות המערער להוראת הגבייה המדורגת שלפיה הוראת הגבייה המדורגת תוסיף לחול על מחזיקים בנכסים ישנים למשך פרק זמן ממושך נוסף. בנקודת הזמן בה הוגש הערר שלפנינו לא ניתן היה להשאירה בתקפה. מהו אפוא הסעד המתאים במקרה זה? כפי שראינו, המשיבה לא תקפה בשום שלב את תוקפה של הוראת הגבייה המדורגת ואנו לא התבקשנו ליתן סעד המורה על בטלות ההוראה. מכאן, אין מקום ליתן סעד כללי כאמור. בה בעת, יש ליצוק תוכן למסקנה המשפטית אליה הגענו בגדרם של הסעדים שהתבקשו בהליך זה. פרשנות הוראת הגבייה בראי תכליותיה אינה מאפשרת לאמץ את החלופה הפרשנית שלה טוענת המשיבה ומתן סעד שיורה על כך. 29. זה המקום להבהיר כי גם פסק הדין בענין שקם שאליו הופנינו – ואשר עמד בבסיס פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים – אינו תומך במתן סעד במתכונת שלה טוענת המשיבה. שינוי הסיווג באותו מקרה נעשה בניגוד ברור לדיני ההקפאה ותוך עקיפתם, ללא קבלת אישור חריג מהשרים שתפקידם לבקר את השינוי המבוקש, ומכאן גם הסעד שניתן באותו מקרה – הוראה על בטלות חיובי הארנונה שהוטלו שלא במגבלות הוראות ההקפאה ללא אישור משר הפנים ושר האוצר – אינו זהה לסעד שלו עותרת המשיבה. 30. לדידי, מכיוון שהפרשנות שאימצנו אינה מאפשרת להחיל את הוראת הגבייה המדורגת על המשיבה באופן שזו תהנה מתעריף מופחת, אציע לחבריי לקבל את הערעור, לבטל את פסק הדין של בית המשפט המחוזי ולהורות כי המשיבה תחויב בארנונה על פי הודעת השומה המקורית שנשלחה אליה. ואולם, המשך החלת הוראת הגבייה המדורגת על נכסים ישנים מותירה על כנה תוצאה מפלה שאינה עולה בקנה אחד עם עיקרון השוויון. בהינתן המגבלה הדיונית שעליה עמדנו אין אנו נותנים סעד בהתייחס לתוקפה של הוראת המעבר, אולם הנחתנו היא כי לקראת שנת הכספים 2017 תפעל עיריית תל אביב-יפו לבחינה מחודשת של ההוראה בהתאם לאמור בפסק דיננו באופן שכלל המחזיקים בנכסים בסיווג "בניינים שאינם משמשים למגורים, לרבות משרדים, שירותים ומסחר", ואשר אינם משמשים אך ורק לריקודים, כמו נכסה של המשיבה, יחויבו בפועל בתעריף ארנונה זהה, בלי קשר למועד שבו נוצר לראשונה החיוב בארנונה בגין הנכס (השוו לבג"ץ 637/89 "חוקה למדינת ישראל" נ' שר האוצר, פ"ד מו(1) 191, 207-205 (1991)). זאת, אם בדרך של ביטול הוראת הגבייה המדורגת, אם בדרך אחרת. סוף דבר, אם דעתי תשמע הערעור יתקבל במובן האמור. בנסיבות העניין לא הייתי עושה צו להוצאות. ש ו פ ט השופט י' דנציגר: אני מסכים. ש ו פ ט השופט נ' סולברג: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק הדין של השופט ע' פוגלמן. ניתן היום, ‏כ"א בחשון התשע"ז (‏22.11.2016). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 14075110_M12.doc על מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il