הלוי נ' הביטחון ואח'

5 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 74976-09-24 לפני: כבוד הנשיא יצחק עמית כבוד השופט דוד מינץ כבוד השופטת רות רונן העותר: עמית הלוי נגד המשיבים: 1. שר הביטחון 2. שר הפנים 3. צה"ל צבא ההגנה לישראל 4. שב"כ שירות הביטחון הכללי עתירה למתן צו על תנאי תאריך ישיבה: ה' בשבט התשפ"ה (03 פברואר 2025) בשם העותרים: עו"ד דוד פטר בשם המשיבים: עו"ד רן רוזנברג פסק-דין הנשיא יצחק עמית: עניינה של העתירה בחוק לביטול אזרחותו או תושבותו של פעיל טרור שמקבל תגמול עבור ביצוע מעשה הטרור (תיקוני חקיקה), התשפ"ג-2023 (להלן: החוק), ובבקשת העותר כי נורה למשיבים לקיים את הוראות החוק. הרקע הדרוש לעניין 1. ביום 19.2.2023 נחקק החוק (ס"ח 3024), שבמסגרתו נחקקו תיקון מס' 14 לחוק האזרחות, התשי"ב-1952 (להלן: חוק האזרחות) ותיקון מס' 35 לחוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952 (להלן: חוק הכניסה לישראל). כאמור בסעיף 1 לחוק, מטרתו "לקבוע הליך ייעודי לביטול האזרחות או הרישיון לישיבת קבע בישראל והרחקתו מישראל של מי שנדון למאסר בפועל בעקבות הרשעה בביצוע מעשה טרור והוכח שהוא מקבל תגמול בעד מעשה הטרור מהרשות הפלסטינית או מטעמה; נסיבות כאמור מעידות על השתייכותו של אותו אדם לרשות הפלסטינית שמעשיה מביאים לכך שאדם כאמור הוא חלק ממנה ומצדיקות את ניתוק זיקתו לישראל והרחקתו לשטחי הרשות הפלסטינית". (-) להוראת סעיף 11 לחוק האזרחות נוסף סעיף קטן (ב1) הרלוונטי לעתירה שלפנינו: ביטול אזרחות 11. [...] (ב1) (1) התקיימו לגבי אדם כל אלה, יודיע לו שר הפנים, בתוך שבעה ימי עבודה, על כוונתו לבקש מבית המשפט לבטל את אזרחותו הישראלית: (א) הוא הורשע בעבירה ובית המשפט שהרשיעו קבע כי העבירה היא מעשה טרור, ואם העבירה בוצעה לפני תחילתו של חוק המאבק בטרור – היא מעשה טרור על סמך העובדות שנקבעו בפסק הדין בעניינו, או שהוא הורשע בעבירה לפי סעיפים 97 עד 99 לחוק העונשין, התשל"ז-1977, והכול אם הוטל עליו עונש מאסר לריצוי בפועל; (ב) הוכח, להנחת דעתו של שר הפנים, לאחר שנתן לאותו אדם הזדמנות לטעון את טענותיו בתוך שבעה ימי עבודה, שהוא או מי מטעמו ובידיעתו קיבל כספים בזיקה לטרור; (2) בית המשפט, לבקשת שר הפנים כאמור בפסקה (1), יבטל את האזרחות אלא אם כן שוכנע, מטעמים מיוחדים שיירשמו, כי ביטול האזרחות אינו מוצדק בנסיבות העניין; בית המשפט יחליט בבקשה בתוך 30 ימים מיום שהוגשה; (3) ביטל בית המשפט את אזרחותו של אדם כאמור בסעיף קטן זה ולא נסתרה החזקה האמורה בסעיף קטן (ב)(2), יורחק האדם מישראל בתום תקופת ריצוי עונשו, לפי סעיף 13 לחוק הכניסה לישראל, לשטחי הרשות הפלסטינית, ולא תותר עוד כניסתו לישראל; (4) הוראות סעיף קטן (ב)(2) יחולו לעניין ביטול אזרחות של מי שבשל הביטול ייוותר חסר כל אזרחות; (5) בסעיף זה – "הרשות הפלסטינית" – כהגדרתה בחוק להקפאת כספים ששילמה הרשות הפלסטינית בזיקה לטרור מהכספים המועברים אליה מממשלת ישראל, התשע"ח-2018; "שטחי הרשות הפלסטינית" – שטחי המועצה הפלסטינית כהגדרתם בסעיף 13י לחוק הכניסה לישראל ושטח רצועת עזה. (-) להוראת סעיף 11א לחוק הכניסה לישראל נוספו סעיפים קטנים (א1) ו-(ג1) הרלוונטיים לעתירה שלפנינו: ביטול רישיון לישיבת קבע בשל הפרת אמונים 11א. [...] (א1) (1) בלי לגרוע מהוראות סעיף קטן (א), התקיימו לגבי אדם כל אלה, יודיע לו שר הפנים בתוך שבעה ימי עבודה על כוונתו לבטל את רישיונו, וייתן לו הזדמנות לטעון את טענותיו בתוך שבעה ימי עבודה: (א) הוא הורשע בעבירה ובית המשפט שהרשיעו קבע כי העבירה היא מעשה טרור, ואם העבירה בוצעה לפני תחילתו של חוק המאבק בטרור, התשע"ו-2016 – היא מעשה טרור על סמך העובדות שנקבעו בפסק הדין בעניינו, או שהוא הורשע בעבירה לפי סעיפים 97 עד 99 לחוק העונשין, התשל"ז-1977, והכול אם הוטל עליו עונש מאסר לריצוי בפועל; (ב) הוכח, להנחת דעתו של שר הפנים, לאחר שנתן לאותו אדם הזדמנות לטעון את טענותיו בתוך שבעה ימי עבודה, שבוא או מי מטעמו ובידיעתו קיבל מהרשות הפלסטינית, במישרין או בעקיפין, שכר או תגמול בעד הפרת האמונים למדינת ישראל (להלן – כספים בזיקה לטרור); (2) לעניין סעיף קטן זה, לא ניתנה הסכמת שר המשפטים כאמור בסעיף קטן (א) בתוך שבעה ימי עבודה, יראו כאילו נתן את הסכמתו; (3) ביטל שר הפנים רישיון של אדם כאמור בסעיף קטן זה ולא נסתרה החזקה האמורה בסעיף קטן (ב), יורחק האדם מישראל בתום תקופת ריצוי עונשו, לפי סעיף 13, לשטחי הרשות הפלסטינית, ולא תותר עוד כניסתו לישראל. [...] (ג1) שר הפנים ידווח לוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת, אחת לשנה, על המקרים שבהם התקיימו הנסיבות כאמור בסעיף קטן (א1)(1)(א) ו-(ב) ולא בוטל הרישיון והנימוקים לכך. 2. העתירה שלפנינו מצטרפת לשרשרת התדיינויות משפטיות בעניין האפשרות לבטל מעמד של אדם שביצע מעשים חמורים העולים כדי הפרת אמונים כלפי מדינת ישראל. 3. ההסדר לביטול אזרחות למי שעשה מעשה שיש בו משום הפרת אמונים למדינת ישראל קיים בחוק האזרחות מאז חקיקתו בשנת 1952, אולם עבר שינויים לא מעטים לאורך השנים (לפירוט השינויים שעבר ההסדר ראו עע"מ 8277/17 זיוד נ' שר הפנים, פסקאות 24-20 (21.7.2022) (להלן: עניין זיוד)). התיקון המשמעותי ביותר להסדר ביטול אזרחות מחמת הפרת אמונים היה תיקון מס' 9 בשנת 2009. יצוין כבר עתה כי במסגרת עניין זיוד נבחנה חוקתיותו של ההסדר לביטול אזרחות מחמת הפרת אמונים בהרכב מורחב של שבעה שופטים, ונקבע ברוב דעות כי ההסדר חוקתי. 4. ההסדר לביטול רישיון לישיבת קבע בשל מעשה שיש בו משום הפרת אמונים הוא הסדר חדש יותר. ביום 13.9.2017 ניתן פסק דין בבג"ץ 7803/06 אבו ערפה נ' שר הפנים שנידון בהרכב מורחב של תשעה שופטים. העתירה הוגשה על החלטת שר הפנים לבטל רישיונות ישיבת קבע מחמת הפרת אמונים מכוח סמכותו הכללית לביטול רישיון ישיבה הקבועה בסעיף 11(א)(2) לחוק הכניסה לישראל. העתירה התקבלה ברוב דעות ונקבע כי ההסמכה הכללית עליה הסתמך שר הפנים עמומה ביחס לפגיעה הקשה בזכויות היסוד ולכן לא ניתן לשלול על בסיסה רישיון לישיבת קבע מחמת הפרת אמונים. לצד זאת, נקבע כי בטלות החלטת שר הפנים תושהה למשך חצי שנה על מנת "לאפשר לכנסת, ככל שתראה זאת לנכון, לחוקק הסדר ראשוני-פרטני מתאים". בעקבות פסק הדין, ביום 11.3.2018, פורסם תיקון מספר 30 לחוק הכניסה לישראל ברשומות, שבמסגרתו נחקק סעיף 11א אשר מסמיך את שר הפנים לבטל את רישיון ישיבת הקבע של אדם אשר עשה מעשה שיש בו משום הפרת אמונים למדינת ישראל. נגד חוקתיות התיקון לחוק הכניסה לישראל הוגשו לבית משפט זה חמש עתירות אשר נידונו במאוחד (בג"ץ 367/19 אבו ערפה נ' שר הפנים (26.10.2020)). בתום הדיון, ובהסכמת הצדדים, ניתן פסק דין לפיו, בשים לב לכך ששאלות דומות עומדות לדיון במסגרת עניין זיוד שבאותה עת טרם הוכרע, העתירות ימחקו תוך שמירת זכויות וטענות הצדדים לגבי הסוגיות החוקתיות שנטענו בעתירות. יצוין כי עתירה נוספת שהוגשה נגד חוקתיות תיקון מספר 30 לחוק הכניסה לישראל נמחקה לאחרונה בהסכמת הצדדים, תוך שהוסכם כי העותרת "תפעל למיצוי הליכים ותגיש עתירה חדשה בעניין תיקוני החוק כמכלול ונושאים נוספים" (בג"ץ 1634/23 המוקד להגנת הפרט נ' שר הפנים (18.12.2024)). 5. כאמור, ביום 19.2.2023 נחקקו התיקונים לחוק האזרחות ולחוק הכניסה לישראל העומדים בבסיס העתירה. לטענת העותר, חרף ניסיונות ועדת הכנסת ורמ"ט שר הפנים לקבל לידיהם מידע מקיף באשר למורשעים בעבירות הטרור ולמקבלי תגמולי הרשות הפלסטינית (להלן: הרש"פ), מידע זה לא הועבר ממערכות הביטחון. עוד נטען כי בישיבת ועדת חוץ וביטחון שהתקיימה ביום 2.1.2024 ציין יועמ"ש המטה ללוחמה בטרור כי המידע על מקבלי תגמולי הרש"פ קיים במערכת הביטחון. ביום 22.8.2024 פנה העותר במכתב מיצוי הליכים לשר הביטחון, לשר הפנים ולרמטכ"ל, בדרישה כי יעבירו מידע רלוונטי בנוגע למורשעי טרור ולמקבלי תגמולי הרש"פ למשרד הפנים על מנת שיוכל לקיים את הוראות החוק. ביום 29.9.2024 הוגשה העתירה דנן. טענות הצדדים 6. בעתירה נטען, בין היתר, כי החוק מהווה נדבך מרכזי במאבק בתשתיות הטרור ובהרחקת מחבלים והרתעתם, ואי יישומו פוגע באופן ממשי בביטחון האזרחים ובשלטון החוק; כי החוק קובע סמכות שבחובה להעביר את המידע הרלוונטי למשרד הפנים על מנת שתתאפשר שלילת המעמד, ללא הותרת מרחב שיקול דעת לגורמי המינהל; כי הימנעות מערכת הביטחון מהעברת המידע הרלוונטי מהווה חריגה מסמכות ושקילת שיקולים זרים; כי בהתאם לחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-1981, מסירת מידע בין גופים ציבוריים ומשרדי ממשלה מותרת אם היא למטרת ביצוע חיקוק, ובהתאם לעמדת המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט ציבורי-חוקתי) מיום 20.12.2023, בנסיבות הביטחוניות החריגות שבהן אנו מצויים העברת מידע בין גופים ציבוריים לטובת הגשמת אינטרסים של ביטחון המדינה מותרת אף ביתר שאת; וכי אין להסכין עם פרקטיקה של סיכול ביצוע דבר חקיקה בדרך של הימנעות מהעברת מידע. 7. לעמדת המשיבים דין העתירה להידחות בהיעדר עילה להתערבות. בתגובתם המקדמית נטען, בעיקרם של דברים, כי מדובר בעתירה חריגה במהותה, המוגשת על ידי חבר כנסת מסיעות הקואליציה, בבקשה לחייב את גופי הרשות המבצעת להעביר מידע חסוי ורגיש מזרוע אחת לזרוע אחרת, באופן שפוגע בעיקרון הפרדת הרשויות; וכי קבלת העתירה כמוה כהתערבות בסדרי העדיפויות הנוגעים לאופן הפעלת הכלים המסורים לרשות המבצעת בהתמודדות עם טרור, עניין המסור כולו לשיקול דעתה של הרשות. במסגרת כך, נטען כי לא עלה בידי העותר להצביע על תשתית משפטית שבכוחה לשאת צו שיפוטי כה חריג. עוד צוין כי שר הפנים עשה שימוש בסמכויות מקבילות לשלילת מעמד בשל הפרת אמונים ב-15 מקרים שונים. 8. בתשובתו, העותר טוען כי המשיבים למעשה מודים שהמידע הרלוונטי קיים במערכת הביטחון אולם לא מועבר למשרד הפנים מתוך החלטה מודעת; כי העותר לא מבקש את התערבות בית המשפט בסדרי עבודתה של הרשות אלא את הפעלת סמכויות החובה החלות על הרשות מכוח החוק; כי שלילת מעמד בשל מעשה שיש בו הפרת אמונים לא מהווה סמכות מקבילה לסמכות שבה עוסקת העתירה דנן ולכן אין לעובדה כי נעשה בה שימוש כל רלוונטיות לענייננו; כי המידע המבוקש כלל לא חסוי ורגיש, כפי שהמשיבים מבקשים לטעון, אלא מדובר במידע טכני שנעשה בו שימוש בשגרה; וכי הימנעות מערכת הביטחון מהעברת המידע מסכלת את יישום החוק. 9. בדיון לפנינו, הדגיש העותר כי העתירה לא באה לכפות על הממשלה יישום מדיניות כזו או אחרת, ואף לא את יישומו של החוק. לשיטתו, העתירה היא טכנית במהותה – על גופי הביטחון הרלוונטיים להניח את המידע בפני שר הפנים, שיפעיל את שיקול דעתו ביחס לשימוש בחומר. לשיטת העותר, העובדה שהוא חבר בקואליציה אינה מעלה ואינה מורידה – הוא עותר בכובעו כפרלמנטר שתפקידו לפקח על הרשות המבצעת, ואין להתיר מצב שבו גופי הביטחון מונעים מהרשות המבצעת ליישם חוק שנחקק על ידי הכנסת. כך ככלל, וכך במיוחד בחוק שבו עסקינן, שזכה לתמיכה גורפת של חברי הכנסת. אין חולק כי המידע נמצא ברשות צה"ל, כך שיש לראות את המידע כמעין חפץ, אובייקט שיש להעבירו לרשות המבצעת על מנת שזו תחליט אם וכיצד ליישם את החוק. אף אין ממש בטענה כי המדובר בחומר סודי, והא-ראיה שנעשה שימוש במאגר מידע זה הן על מנת לאכוף צווי חילוט, הן בהליכים הנוגעים ליחס בין חוק הבטחת הכנסה, התשמ"א-1980 לתגמולי הרש"פ למורשים בטרור, והן לצורך יישום החוק להקפאת כספים ששילמה הרשות הפלסטינית בזיקה לטרור מהכספים המועברים אליה מממשלת ישראל, התשע"ח-2018. אף אם מדובר בחומר סודי, הרי שחזקה על הגורמים הרלוונטיים במשרד הפנים כי הם בעלי הסיווג הביטחוני המתאים לשם טיפול בחומר. מכל מקום, קשה להלום כי שר הפנים יבקש את החומר אך ייענה בשלילה על ידי צה"ל. החוק נושא הדיון מתנה את שלילת האזרחות והתושבות בשני תנאים: הרשעה בעבירה שהיא מעשה טרור והמורשע או מי מטעמו קיבל כספים מהרש"פ בזיקה לטרור. התנאי הראשון קל להוכחה והתנאי השני מצריך לטענת העותר את קבלת המידע מצה"ל, ורק בדרך זו ניתן לשיטתו "להתניע" את יישום החוק. המשיבים עמדו בראשית דבריהם בדיון על כך שמדובר בעתירה תקדימית שבה חבר קואליציה מבקש לתרגם עשייה פרלמנטרית לסעד שיפוטי. לגופם של דברים, המשיבים הדגישו כי המדובר בסוגיה מורכבת ורבת גוונים וכי גם המצב העובדתי הנוגע לעמדת השרים הרלוונטיים אינו כפי שהוצג על ידי העותר. הוסבר כי קיימת מורכבות משמעותית בהעברת רשימה כזו או אחרת של מקבלי תשלומים מהרש"פ, וכי העובדה שנעשה שימוש במידע דומה עבור החלטות מינהליות ממוניות אין משמעותה שגם ניתן לעשות בו שימוש זהה כפי שהוא לצרכים אחרים כמו שלילת מעמד. עוד הובהר כי מתקיים שיח פנימי בין המשיבים השונים בנוגע לאופן הפעלת החוק ונדרש זמן נוסף למציאת פתרונות. בהסכמת העותר קיימנו דיון במעמד צד אחד והפנינו שאלות למשיבים ולגורמי הביטחון. דיון והכרעה 10. העותר הוא חבר כנסת, והוא עותר בכובעו זה, להבדיל ממצב שבו שר עותר כנגד הממשלה שבה הוא חבר (בג"ץ 4137/24 השר דוד אמסלם נ' שר הביטחון (6.6.2024)). עם זאת, דומה כי העתירה שלפנינו היא תקדימית במובן זה שהעותר הוא חבר קואליציה, שעתירתו מופנית כנגד שרי ממשלה בקואליציה שבה הוא חבר, והעותר לא הצביע בפנינו על תקדים משפטי במצב דברים מעין זה. אכן, העובדה שמדובר בעתירה תקדימית, אינה מחלישה בהכרח את העתירה ואינה פוטרת את בית המשפט מלדון בטענות שהועלו על ידי העותר. יחד עם זאת, הסיטואציה התקדימית של חבר קואליציה שעותר נגד חברי ממשלתו, מחייבת גם זהירות יתר בבוא בית המשפט לפרוץ דרכים חדשות בארץ לא נודעת (ראו והשוו בג"ץ 5936/23 ח"כ יצחק וסרלאוף נ' היועצת המשפטית לממשלה, פסקה 16 לפסק דיני (30.5.2024)). 11. ולגופה של עתירה. הדברים מורכבים יותר מכפי שהוצגו על ידי העותר, ואין מדובר בעתירה טכנית גרידא, כפי שנטען. אין מדובר במקרה פשוט שבו גורם מינהלי מונע מידע מהרשות המבצעת על מנת שלא לאפשר לרשות המבצעת להפעיל שיקול דעתה מכוח החוק. אכן, כפי שהתרשמנו, אין חולק כי שר הפנים פנה וביקש בשעתו את הנתונים, אך בהמשך, חלה התפתחות ורשמנו לפנינו כי תגובת המשיבים הוגשה על דעת כל המשיבים. וכך נאמר בסעיף 30 לתגובה: " [...] ממילא, כפי שגם עולה מהעתירה, שר הפנים מצוי בשיח מול יתר גורמי המשיבים בנושא". די בכך כדי לדחות את העתירה, באשר קשה להלום כי דרישה של חבר כנסת מהקואליציה תצדיק התערבות של בית המשפט בעיצומו של שיח פנימי בין חברי הרשות המבצעת. 12. זאת ועוד. כפי שנכתב בתגובת המשיבים, "המידע שהעותר דורש את העברתו מידי גופי הביטחון לידי שר הפנים לצורך הפעלת הסמכות מושא העתירה הוא מידע חסוי רגיש ביותר – שאופן ועיתוי השימוש בו מורכבים מאוד [...] לא עלה בידי העותר להציג תקדים משפטי אחד שבכוחו לשאת סעד שיפוטי חריג המחייב העברה ושימוש – כאן ועכשיו – במידע חסוי רגיש ביותר של קהיליית המודיעין; לא כל שכן לצורך הליכים של שלילת תושבות קבע או אזרחות, שיש להניח כי יובילו בתורם להגשת הליכים משפטיים שיעסקו גם במידע החסוי, חרף רגישותו המודיעינית" (הדגשה הוספה – י"ע). לאחר ששמענו הסברים במעמד צד אחד, התרשמנו כי התמונה שהוצגה על ידי העותר לגבי הנתונים – כמעין חפץ שכבר נעשה בו שימוש לשם הטלת סנקציות ממוניות ואשר השימוש בו פשוט וקל, בבחינת הושט היד לנתונים הצריכים לעניין – אינה משקפת את המורכבות הכרוכה בשימוש בנתונים הקיימים. כך, לדוגמה, השימוש בנתונים כאלה ואחרים במישור הסנקציות הממוניות עליהם הצביע העותר, אינו דורש הנמקה ותשתית עובדתית כמו זו שנדרשת לצורך יישום החוק. דומה כי זו הסיבה לשיח המתנהל כיום בין המשיבים לבין עצמם, וכאמור, אין מקום להתערבות בית משפט זה בעיצומו של שיח זה, שמטבע הדברים, ולנוכח רגישות המידע, חייב להיעשות בחדרי חדרים. 13. סוף דבר, שהעתירה עוררה שאלות של ממש הנוגעות ליחסי חבר כנסת מהקואליציה לבין הממשלה, ויחסי הדרג הצבאי-ביטחוני לבין הרשות המבצעת. אך נותיר שאלות אלה לכשתידרשנה, והעתירה דנן אינה האכסניה המתאימה לדון בהן. 14. אשר על כן, העתירה נדחית. אין צו להוצאות. יצחק עמית נשיא השופט ד' מינץ: אני מסכים. דוד מינץ שופט השופטת ר' רונן: אני מסכימה. רות רונן שופטת לפיכך הוחלט כאמור בפסק דינו של הנשיא יצחק עמית. ניתן היום, ‏י"ח בשבט התשפ"ה (‏16.2.2025). יצחק עמית נשיא דוד מינץ שופט רות רונן שופטת