עיריית לוד נ' ממשלת ישראל

8 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 7487/21 לפני: כבוד המשנה לנשיאה נ' הנדל כבוד השופט ג' קרא כבוד השופט ד' מינץ העותרת: עיריית לוד נ ג ד המשיבה: ממשלת ישראל עתירה למתן צו על תנאי וצו ביניים תאריך הישיבה: ד' בטבת התשפ"ב (8.12.2021) בשם העותרת: עו"ד עפר שפיר; עו"ד אמיר בירנבוים; עו"ד זאב מוק בשם המשיבה: עו"ד ליאורה וייס-בנסקי; עו"ד דניאל מארקס פסק-דין השופט ד' מינץ: עניינה של העתירה שלפנינו בטענת העותרת, עיריית לוד, כי החלטת ממשלה מס' 550 מיום 24.10.2021, שעניינה "התוכנית הכלכלית לצמצום פערים בחברה הערבית עד לשנת 2026" (להלן: החלטת הממשלה או ההחלטה), בה נקבע כי העיר לוד לא תיכלל ברשימת "יישובי התכנית" המפורטים בנספח א' להחלטה, אשר יזכו לקבלת ההטבות מכוחה (להלן: יישובי התכנית), מפלה את תושבי העיר המשתייכים למגזר הערבי. הרקע לעתירה ברקע להחלטת הממשלה האמורה, עומדת החלטת ממשלה קודמת מס' 292 מיום 1.8.2021 בעניין "תכנית חומש למגזר הערבי" בה הוחלט, בין היתר, על תקצוב תכנית רב-שנתית לפיתוח חברתי-כלכלי בחברה הערבית בישראל, עבור השנים 2026-2022. על בסיס החלטה זו התקבלה ביום 24.10.2021 החלטת הממשלה מושא העתירה. החלטת הממשלה נועדה להביא, על פי האמור בה, לצמצום פערים בין החברה הערבית לאוכלוסייה הכללית במגוון תחומים. בהחלטה נקבעו שני סוגי הטבות: הסוג האחד, הטבות הניתנות לפי הדין הכללי לכלל החברה הערבית בישראל, שלא על פי חלוקה לישובים; הסוג השני, הטבות הניתנות על בסיס ישובי, ליישובי התכנית שהוכרזו כיישובי עדיפות לאומית לצורך ההחלטה, בהתאם לחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2010-2009), התשס"ט-2009 (להלן: חוק ההתייעלות הכלכלית או החוק). יישובי התכנית שהוכרזו הם ישובים שלמעלה מ-80% מתושביהם אינם נמנים על האוכלוסייה היהודית, לפי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. לצד ההטבות האמורות, נקבע בסעיף 28 להחלטה, כי תגובש תכנית משלימה ייעודית עבור "ישובים מעורבים" אשר תובא לאישור הממשלה בנפרד, בתוך 150 ימים. העותרת, עיריית לוד, אשר לא נכללה ברשימת יישובי התכנית, טוענת להפליה קשה הפוגעת באופן ישיר ולא מידתי בתושבי העיר לוד הנמנים על האוכלוסייה הערבית. נטען כי ההחלטה חוסמת ושוללת את זכותה של האוכלוסייה הערבית בלוד מלהיכלל מלכתחילה בתכנית ממשלתית רחבת היקף ותקציבים, מבלי שניתן הסבר מניח את הדעת מדוע לא תיכלל העיר ברשימת יישובי התכנית, ומדוע דווקא ישובים אחרים שמצבם הסוציואקונומי טוב ממנה, נכללו ברשימה. בחינת התמונה במלואה מגלה כי מצבה של האוכלוסייה הערבית בעיר לוד מורכב וקשה בהתייחס לכל הפרמטרים הרלוונטיים, ביניהם המדד חברתי-כלכלי, המישור התכנוני, תחום הדיור והאכלוס ותחום החינוך. החלטת הממשלה מתעלמת מן העובדה שרבים מקרב תושבי שכונותיה של העיר נותרו רשומים כתושבי הכפרים מהם היגרו, מאחר ששטחים רבים בעיר נבנו ללא תכנון וללא הסדרה. עובדה זו מביאה לכך שנתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה לוקים בחסר. המשיבה אף התעלמה מנתוני אמת עדכניים שנאספו על ידי מרכז המידע והמחקר של הכנסת המצביעים על מצבה האמיתי של האוכלוסייה הערבית בלוד. עוד נטען כי חלק קטן בלבד מהתכנית הממשלתית מיועד לכלל האוכלוסייה הערבית, בעוד שהפרקים העיקריים בתכנית עוסקים בתקציבים המושקעים בתושבי יישובי התכנית בלבד. כך בתחומי החינוך, הרווחה, הזקנה, הספורט, התרבות, התעסוקה, הדיור והשיכון ועוד ועוד. הפרק בהחלטת הממשלה שעוסק ב"ישובים מעורבים" רק מבליט את חוסר השוויון וההפליה, שכן מדובר בתכנית עתידית בלבד אשר על פי ההערכה תסתכם בהיקף תקציבי קטן בהרבה. הרושם המצטייר הוא כי השורות הבודדות בהחלטת הממשלה העוסקות בתכנית לישובים מעורבים נכתבו רק על מנת "לצאת ידי חובה". העותרת מדגישה בעתירתה כי לעובדה שמדובר ב"עיר מעורבת" עשויה להיות השפעה על השיעור הראוי של התקציב שהיא תהיה זכאית לו מתוך כלל התקציבים. אולם, שאלה זה צריכה להתברר בשלב קביעת התבחינים לחלוקת התקציבים אשר מסגרתם נקבעה בתכנית, ולא בקביעה גורפת כי העותרת אינה רשאית כלל להתמודד על חלוקת התקציב בהתאם לתבחינים כפי שייקבעו. עוד נטען לפגמים חמורים שנפלו בהליך קבלת החלטת הממשלה היורדים לשורש ההליך. כך, נטען כי לא התקיים הליך מעמיק, לרבות בחינה של אמות מידה המתבססות על ניתוחים מקצועיים, כלכליים, דמוגרפיים וחברתיים. ההחלטה התקבלה ללא שנבחנו כל השיקולים הרלוונטיים, לא הופעל שיקול דעת כנדרש ולא התבררו העובדות הראויות בירור. בנוסף לא ניתנה לנציגי העותרת ותושביה להביע את עמדתם וזכותם בשלב גיבוש התכנית הממשלתית וטרם מתן ההחלטה. בנוסף על האמור, במהלך הדיון שהתקיים בעתירה ציין בא-כוח העותרת כי ייחודיותה של העיר לוד על פני יתר הישובים המעורבים באה לידי ביטוי בכך שהוקמו בה שכונות שכל תושביהן נמנים על האוכלוסייה הערבית, ומדובר בטריטוריה נפרדת לחלוטין מיתר העיר לוד. על כן, יש להתייחס לייחודיות זו והלכה למעשה להביט על שכונות אלו כיחידה נפרדת הנכנסת לגדרה של ישוב מיישובי התכנית, שהאוכלוסייה הערבית שבו עולה על 80%. מנגד, לעמדת המשיבה, דין העתירה להידחות בהיעדר עילה להתערבות בהחלטת הממשלה. המשיבה עמדה על הרקע להחלטת הממשלה, בציינה כי ההחלטה ניתנה כחלק משורה של החלטות ממשלה שהתקבלו בשנים האחרונות, נוכח החשיבות הלאומית שרואה הממשלה בהמשך פיתוח כלכלי-חברתי וצמצום פערים בחברה הערבית. החלטות אלה, כמכלול, יוצרות מאגר של הטבות וכלי סיוע בתחומים שונים. המשיבה ציינה כי ההחלטה ניתנה בהתבסס על עבודת מטה מקיפה אשר הניבה תשתית עובדתית רלוונטית באשר לצרכי החברה הערבית בכללותה. ההתמקדות בישובים שלפחות 80% מתושביהם אינם יהודים נעשתה על בסיס שיקולים שוויוניים, ענייניים וסבירים העולים בקנה אחד עם הוראות החוק. זאת בהינתן פער משמעותי בין מצבם של ישובים אלו לבין כלל הישובים במדינה, הבא לידי ביטוי בין היתר בתשתיות של אזורי תעשייה ותעסוקה, במידת ההכנסות העצמיות של הרשויות, בתשתיות התחבורה ובתחום החינוך. הדבר גם עולה בקנה אחד עם הוראת סעיף 150 לחוק ההתייעלות הכלכלית הנותן בידי המשיבה כלי לקידום מדיניות ממשלתית בראיה אזורית או ישובית על ידי מתן הטבות ייעודיות בתחומים שונים. בהינתן העובדה שהתושבים הלא-יהודים בעיר לוד מהווים כשליש מתושבי העיר כולה, ברי כי היא אינה עומדת בתנאי הבסיסי לקבלת הטבות על בסיסי ישובי, לפי החלטת הממשלה. מעבר לכך, גם לגופו של עניין, אין בסיס לטענת העותרת כי לא היה מקום להבחין בין תושביה הערבים לבין תושבי הישובים הכלולים בתכנית וכי לוד מופלית לרעה ביחס אליהם. כך למשל תקציבה של לוד גבוה באופן משמעותי מישובים ערבים מקבילים; ממוצע ההכנסות של תושב בלוד גבוה בהרבה ממוצע ההכנסות של תושב מיישובי התכנית; היקף ההכנסות של עיריית לוד מארנונה שלא למגורים (היינו מסחר, תעשייה ועסקים) גבוה משמעותית מזה של יישובי התכנית ועוד. כמו כן, יש לציין כי במהלך השנים הוקצו לעותרת תקציבים משמעותיים וניתנו לה הטבות בתחומים רבים, חלקם חופפים לתחומים בהן עוסקת החלטת הממשלה. לצד זאת הדגישה המשיבה כי אכן יש לגבש מענה מותאם ביחס למאפייניה של לוד, כמו גם ביחס למאפייני יתר הערים המעורבות, ועל רקע האמור גם קובע סעיף 28 להחלטת הממשלה כי תגובש הצעה לתכנית רב-שנתית לישובים מעורבים, זאת לאחר שיבוצע מיפוי מדויק של צרכי הערים המעורבות ומאפייניהן השונים. העתירה הוגשה עוד בטרם גובשה הצעה כאמור, כאשר בימים אלה ממש נערכת עבודת מטה והיוועצות לזיהוי צרכים, פערים וכיווני פעולה אפשריים ביחס לערים מעורבות. כך גם מסתמן שהתכנית שתתגבש תתמקד בחיזוק ההיבטים החברתיים-כלכליים של החברה הערבית בערים המעורבות ובמתן מענה מותאם לצרכי הערים השונות. עוד נטען כי אין מקום לטענה בדבר פגיעה בזכות הטיעון של העותרת שעה שמדובר בהחלטה בעלת אופי שלטוני-ריבוני אשר אין לפרט זכות טיעון ביחס אליה. דיון והכרעה לאחר עיון בטענות הצדדים ושמיעת טענותיהם בעל-פה, הגעתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות. נקודת המוצא לדיון היא כי התערבות בהחלטות מינהליות שעניינן מדיניות חברתית-כלכלית היא מצומצמת ביותר ושמורה למקרי קיצון שבהם נופל פגם מהותי, היורד לשורש העניין בשיקול הדעת אשר הופעל על ידי הרשות השלטונית (בג"ץ 6407/06 דורון, טיקוצקי, עמיר, מזרחי עורכי דין נ' שר האוצר, פסקה 66 (23.9.2007); בג"ץ 6925/14 פורום החוסכים לפנסיה בישראל נ' שר האוצר, פסקה 12 (24.12.2017); בג"ץ 5984/20 המון – ווליום בע"מ נ' ממשלת ישראל, פסקה 3 (3.11.2020)). אמנם החלטת ממשלה, ככל החלטה מינהלית, צריכה לעמוד בכללי המשפט המינהלי. בכלל זה, על ההחלטה להתקבל על בסיס שיקולים עניינים, על יסוד תשתית עובדתית רלוונטית, ועל המשיבה מוטלת החובה לנהוג בשוויון, בסבירות וללא שיקולים זרים (בג"ץ 3921/20 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה, פסקה 59 (22.7.2021); בג"ץ 8171/09 יוסף נ' מועצת התכנון העליונה במינהל האזרחי, פסקה 21 (20.11.2021); בג"ץ 911/21 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל, פסקה 15 (12.12.2021)). ואכן, עיקרון השוויון מחייב כל גוף ציבורי במדינה, והוא חל בראש ובראשונה על הקצאת משאבים של המדינה (בג"ץ 8300/02 נסר נ' ממשלת ישראל, פסקאות 36-35 (22.5.2012)). אולם אין בטענות העותרת כדי להביא למסקנה כי החלטת הממשלה התקבלה על בסיס שיקולים לא-עניינים, מפלים או פסולים. אין חולק כי בבסיס החלטת הממשלה עומדת התפישה כי יש ליתן מענה ממוקד לבעיות הייחודיות המאפיינות את החברה הערבית בישראל. מענה זה מתמקד בעיקר בחיזוק התשתיות ובשיפור השירותים הניתנים לתושבים ביישובי התכנית, שבהם מתגוררת אוכלוסייה ערבית משמעותית, לצד קבוצת הטבות לכלל האוכלוסייה הערבית. בהחלטת הממשלה צוין כי בין מטרותיה, "לפעול לצמצום פערים בין החברה הערבית לאוכלוסייה הכוללת במגוון תחומים, תוך שימת דגש על פיתוח התעסוקה, הן מבחינת שיעור התעסוקה והן מבחינת איכותה ודגש על פיתוח תשתיות במקביל לשמירה על המשכיות וסנכרון עם פעולות שננקטו במסגרת החלטות קודמות לפיתוח כלכלי חברתי בחברה הערבית...". אין מחלוקת בין הצדדים כי החלטת הממשלה מבקשת להביא לידי ביטוי צורך חיוני לפעול לצמצום הפערים בין החברה הערבית ליתר החברה הישראלית, תוך יצירת התחייבות ממשלתית מגובית בתקציבים משמעותיים. כאמור, המשיבה הבהירה כי להחלטת הממשלה קדמה עבודת מטה משמעותית, והליך היוועצות רחב היקף. על רקע עבודת מטה זו, ההחלטה להחיל את ההטבות המוענקות על בסיס ישובי, על ישובים שלמעלה מ-80% מתושביהם אינם יהודים, נעשתה מתוך מודעות לצרכים הייחודים של ישובים אלה, אשר אינם בהכרח זהים לצרכיהם של "ישובים מעורבים", לגביהם נקבע כי תתגבש תכנית משלימה נפרדת. בהחלטת הממשלה פורטו אף בהרחבה הנתונים המצביעים על הפערים המשמעותיים שבין ערים אשר 80% אחוז מתושביהן נמנים על האוכלוסייה הלא-יהודית, לבין יתר הרשויות בישראל (ובכלל זה ערים מעורבות כדוגמת העותרת). פערים אלה חולשים על תחומים רבים, ביניהם ממוצע ההוצאה לתושב, ממוצע ההכנסות העצמיות לתושב, אחוז שטחי התעשייה והמסחר ועוד. הנימוקים והשיקולים להכרה ב"יישובי התכנית" לפי החלטת הממשלה אף תואמים את השיקולים המנויים בחוק, המאפשר הכרזה על אזור או ישוב מסוים כבעלי "עדיפות לאומית" בהתייחס לחוסן הכלכלי והחברתי של האזור או הישוב והצורך בצמצום פערים בין האזורים. הדבר אף נעשה בהתאם לסעיף 151(ג) לחוק, על פיו החלטת ממשלה בדבר "אזור עדיפות לאומית" צריכה להיות מנומקת ומבוססת על נתונים. הגדרת הישובים שלפחות 80% מתושביהם אינם יהודים כ"יישובי התכנית" נעשתה אפוא על בסיס שיקולים שוויוניים, ענייניים וסבירים. מדובר בקריטריון המבוסס על נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, והוא נשען על נתונים אובייקטיביים נוספים ממשרדי הממשלה השונים בהתייחס לפערים בין הישובים על פי המדדים השונים. אכן, אין להתעלם מכך, שגם לעמדת המשיבה, העותרת מתמודדת עם אתגרים בתחומים רבים ומשמעותיים. ברם, לא נקבעה כל עמדה ביחס למצבה של העיר לוד לעומת ערים מעורבות אחרות. יתרה מכך, מהעתירה למדנו כי הממשלה החליטה להידרש לצרכיהן של ערים מעורבות באמצעות גיבוש תכנית בהתאם לייחוד ולצרכים של הערים השונות. כך מורה סעיף 28 להחלטה כי תגובש הצעה לתוכנית רב-שנתית לישובים מעורבים בהיקף של עד 300 מיליון ש"ח אשר תובא לאישור הממשלה בתוך 150 ימים. עוד לא למותר לציין כי בהתאם לסעיף 27א.5. להחלטה, הוקצו 50 מיליון ש"ח בשנת 2021 לעידוד שיתוף פעולה וקיום משותף בערים המעורבות, וכי במקביל להחלטת הממשלה, קיבלה הממשלה את החלטה מס' 549 מיום 24.10.2021 שעניינה "תכנית לטיפול בתופעות הפשיעה והאלימות בחברה הערבית 2022-2026" אשר מקצה תקציב של 2.4 מיליארד ש"ח נוספים ליישומה, בין היתר, בערים מעורבות, והיא טומנת בחוּבּה כלים מגוונים למיגור הפשיעה והאלימות בערים המעורבות. מכל מקום, משטרם נסתיימה המלאכה – אין זה ראוי כי בית משפט זה יביע עמדה בנדון. על אחת כמה וכמה כאשר גורמים רלוונטיים אחרים לא היו חלק מהעתירה, לא שמענו את עמדותיהם ולא הוצגו לנו נתונים אודותיהם. לא למותר לציין כי הפליה אין פירושה חוסר שוויון במובנו הטכני, כי אם מתן יחס שונה לשווים משיקולים שאינם ממן העניין. התייחסות מפלה היא התייחסות שונה כלפי פרטים השייכים לאותה "קבוצת שוויון" (בג"ץ 3792/95 תאטרון ארצי לנוער נ' שרת המדע והאמנויות, פ"ד נא(4) 259, 282-283 (1997)). הבחנה עניינית בין מקרה אחד למשנהו איננה באה בגדר הפלייה (בג"ץ 2489/19 אביב בגליל – התנועה לצדק חברתי ומנהל תקין נ' שר הפנים, פסקה 29 (27.4.2021)). בענייננו, העותרת לא הניחה תשתית לטענה כי החלטת הממשלה מבטאת הפליה בין האוכלוסייה הערבית בלוד לבין יתר יישובי התכנית. ההבחנה בין יישובי התכנית לבין יתר הישובים בישראל, ובכלל זה "ערים מעורבות", מבוססת כאמור על שיקולים עניינים ואין בטענות כדי להצביע על עילה להתערבות בה. מדובר אפוא בשתי קבוצות שוויון שונות. אין גם בטענות העותרת כדי להצביע על יחס שונה כלפיה לעומת קבוצת השוויון אליה היא משתייכת, היינו יתר הערים המעורבות בישראל. אדרבה, לפי טענת העותרת כפי שבאה לידי ביטוי במסגרת הדיון שנערך לפנינו, העותרת מבקשת הלכה למעשה לקבל יחס עודף על פני יתר הערים המעורבות. כך, מבקשת העותרת לראות במאפייניה הייחודים ככאלה המאפשרים להתייחס לחלק ממנה, בכל הנוגע לשכונות מסוימות בה, כמעין "ישוב" נפרד הנמנה על יישובי התכנית, היינו כישוב אשר למעלה מ-80% מתושביו אינם יהודיים. אלא שזאת לא ניתן לעשות. אין לשעות לסעד שמשמעותו הפרת השוויון ומתן יחס מועדף לעותרת על פני יתר הערים המעורבות. בשולי הדברים, לא נמצא ממש גם בטענות העותרת בדבר הליך קבלת החלטת הממשלה, אשר נטענו בעלמא וללא כל ביסוס. גם אין מקום לטענת העותרת בדבר הפרת זכות הטיעון שלה, כאשר נטען כי המשיבה "לא פנתה לעיריית לוד לקבלת התייחסותה טרם קבלת החלטתה בדבר הדרת ערביי לוד מהתכנית". זכות הטיעון, ככל זכות במשפט, אינה זכות מוחלטת. מדובר בזכות יחסית אשר אינה חלה בכל מקרה ומקרה לכל אורכה ורוחבה. נוכח מאפיינה של החלטת ממשלה, נקבע זה מכבר כי לא חלה חובה ליתן למי שעלול להיפגע ממנה זכות טיעון טרם קבלתה. וכך נקבע: "הלכה פסוקה היא מלפנינו כי נוכח טיבן של החלטות ממשלה, מעמדה של הממשלה, דרך קבלת ההחלטות, אופיין של ההחלטות ורוחב היקפן אין מוטלת על הממשלה חובה לשמוע כל מי שעלול להיות מושפע מן ההחלטות. די לה לממשלה כי תקבל את המידע הרלוונטי באמצעות אנשי המקצוע ונושאי התפקידים הרלוונטיים" (בג"ץ 1661/05 המועצה האזורית חוף עזה נ' כנסת ישראל, פ"ד נט(2)1 481, 724 (2005); וראו גם: בג"ץ 9518/16 הראל נ' כנסת ישראל, פסקות ט"ו-ט"ז (5.9.2017)). לא נפל אפוא כל פגם בקבלת החלטה המבוססת על מסד נתונים שהובאו לפני הממשלה על ידי גורמי המקצוע ומשרדי הממשלה השונים בלי שנדרשו חברי הממשלה לשמוע את העותרת ושכמותם. דין העתירה להידחות אפוא. העותרת תישא בהוצאות המשיבה בסך של 20,000 ש"ח. ש ו פ ט המשנה לנשיאה נ' הנדל: אני מסכים. המשנה לנשיאה השופט ג' קרא: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ד' מינץ. ניתן היום, ‏י"ז בטבת התשפ"ב (‏21.12.2021). המשנה לנשיאה ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 21074870_N04.docx רכ מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1