ארקיע קווי תעופה ישראליים בע"מ נ. מנכל משרד ראש הממשלה

פסק-דין בתיק בג"ץ 7487/15 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 7487/15 בג"ץ 162/16 לפני: כבוד השופטת א' חיות כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופט א' שהם העותרת בבג"ץ 7487/15: ארקיע קווי תעופה ישראליים בע"מ העותרת בבג"ץ 162/16: עיריית אילת נ ג ד המשיבים בבג"ץ 7487/15: 1. מנכ"ל משרד ראש הממשלה 2. ממשלת ישראל 3. עיריית אילת 4. המנהלים מטעם בית המשפט לניהול שטח הגוש הגדול המשיבים בבג"ץ 162/16: 1. ממשלת ישראל 2. מנכ"ל משרד ראש הממשלה 3. שר התחבורה והבטיחות בדרכים 4. שר התיירות 5. שר הבריאות 6. רשות מקרקעי ישראל 7. רשות שדות התעופה 8. המנהלים מטעם בית המשפט לניהול שטח הגוש הגדול 9. עיריית תל אביב-יפו עתירות למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: י"א בשבט התשע"ו (21.1.2016) בשם העותרת בבג"ץ 7487/15: עו"ד דוד זילר; עו"ד יעקב ברנט; עו"ד ד"ר סער פאוקר; עו"ד עמית לאופר בשם העותרת בבג"ץ 162/16 והמשיבה 3 בבג"ץ 7487/15: עו"ד אלון גלרט; עו"ד ינקי פפר בשם המשיבים 2-1 בבג"ץ 7487/15 והמשיבים 6-1 בבג"ץ 162/16: עו"ד יצחק ברט; עו"ד רינה מיוחס בשם המשיבים 4 בבג"ץ 7467/15 והמשיבים 8 בבג"ץ 162/16: עו"ד רחל זכאי; עו"ד משה ליפקה; עו"ד אליהו מינקוביץ; עו"ד גלית רוזובסקי; עו"ד מיכאל שפטלר בשם המשיבה 7 בבג"ץ 162/16 והמשיבה שצירופה התבקש בבג"ץ 7487/15: עו"ד אריה שחם; עו"ד שרון קנר בשם המשיבה 9 בבג"ץ 162/16: עו"ד יודפת כהן פסק-דין השופט ע' פוגלמן: עניינן של עתירות אלו בבקשה לדחיית מועד הפסקת הטיסות האזרחיות בנמל התעופה דב הוז בתל אביב (להלן: שדה דב או השדה) מיום 30.6.2016 עד לחודש ינואר 2019 שבו אמור להסתיים השימוש הצבאי בשדה; או עד לאחר השלמת התכנון הסטטוטורי שיאפשר הוצאת היתרי בנייה בחלק משמעותי מהשדה; או עד למועדים חלופיים אחרים עליהם עומדות העותרות בעתירותיהן. העובדות הצריכות לעניין 1. שדה דב הוא שדה תעופה צבאי שפועלת בו גם תעופה אזרחית, מכוח צו רשות שדות התעופה (מתן שירותים בשדה דב הוז (תל-אביב)), התש"ן-1969 (להלן: צו שדה דב). חלק ניכר מהפעילות האזרחית המתקיימת כיום בשדה דב הוא טיסות קו של העותרת (להלן גם ארקיע) וישראייר תעופה בע"מ (להלן: ישראייר) לאילת ולחיפה (בצד טיסות לראש פינה ועין יהב, טיסות שכר ליעדים מסוימים בחו"ל ועוד). 2. המקרקעין שעליהם פועל השדה מצויים בחלקם הגדול בבעלות כמה אלפי אזרחים, ומנוהלים על ידי המשיבים 4 בבג"ץ 7487/15 שהם גם המשיבים 8 בבג"ץ 162/16 (להלן: הבעלים הפרטיים ו-המנהלים). בעקבות הליכים אזרחיים בין המדינה לבין המנהלים, שתלויים ועומדים מזה עשרות שנים, ויתרו המנהלים על תביעות לדמי שימוש ואילו המדינה ויתרה על חובות בגין מס רכוש (שגבייתו הופסקה בשנת 2000). חלקה 204 בגוש 6896, עליה ממוקם – בין היתר – שדה התעופה, רשומה באופן זמני על שם המדינה בנאמנות עבור הבעלים הפרטיים. בהסכם בין המדינה לבין המנהלים הסכימו האחרונים – באישור בית משפט השלום בתל אביב-יפו שניתן ביום 10.2.2008 – להעביר למדינה 50% מזכויות הבנייה אשר יוקנו להם בחלקה חלף פינוי שדה דב ומיצוי מקסימלי של זכויות הבנייה בחלקה. שווי זכויות אלו מוערך בסך של כ-4 מיליארד ש"ח. בעקבות המלצות של ועדה שנועדה לבחון את מכלול משמעויות פינוי השדה (להלן: ועדת גנות) שהציגה ממצאיה ביום 29.11.2010, התקבלה החלטה מספר 4224 של הממשלה ה-32 "פינוי שדה התעופה בתל-אביב על שם דב הוז" (5.2.2012). הממשלה הורתה על הקמת צוות היגוי בין משרדי שתפקידו לקדם את יישום ההסכם עם המנהלים שבגדרו הצהירה המדינה על כוונתה לפנות את שדה דב במועד שייקבע על ידה ובתוך זמן סביר (להלן: הצוות הבין משרדי). 3. לאחר שהצוות הבין משרדי מסר את המלצותיו, התקבלה החלטה מספר 5188 של הממשלה ה-32 "פינוי שדה התעופה בתל-אביב על שם דב הוז" (28.10.2012) (להלן: החלטת הממשלה השנייה). בהחלטה זו נקבע לוח זמנים לפינוי השדה, הסדרת הקמתן של תשתיות לקליטת פעולה תעופתית אזרחית באתרים חלופיים, והוחלט על סיום הפעילות בשדה לא יאוחר מסוף שנת 2018. כמו כן הנחתה הממשלה את שר התחבורה לא להאריך את תקפו של צו שדה דב לאחר יום 30.6.2016; הווה אומר הפסקת פעילות תעופתית אזרחית במועד זה. בצד האמור סעיף ח' להחלטת הממשלה השנייה הסמיך את מנכ"ל משרד ראש הממשלה (להלן: מנכ"ל המשרד) לדחות את המועדים הקבועים בה, כמפורט להלן: "ח. להסמיך את המנהל הכללי של משרד ראש הממשלה להכריע במחלוקות הקשורות לביצוע החלטה זו, ובכלל זה להאריך את לוחות הזמנים שנקבעו כאמור בהחלטה זו לפינוי שדה דב אם יתגלעו מחלוקות או חסמים אשר יעכבו באופן מהותי את תכנון המקרקעין המתפנים ושיווקם. החלטות המנהל הכללי של משרד ראש הממשלה בנושאים אלה יובאו, בהתאם לצורך, להחלטת ראש הממשלה, אשר יגישם לאישור הממשלה בהתאם לסעיף 19(ב) בתקנון לעבודת הממשלה (אישור החלטה של הממשלה שלא בישיבתה)" (סעיף ח' להחלטת הממשלה השנייה). נאמר כבר עתה במאמר מוסגר כי החלטת מנכ"ל המשרד להשאיר את המועדים הקבועים בהחלטת הממשלה בעינם, היא שעומדת במוקד עתירות אלה. 4. לאחר החלטת הממשלה השנייה, ובהתאם להסכם בין רשות מקרקעי ישראל (להלן: רמ"י) ורשות שדות התעופה (להלן: רש"ת) שאושר על ידי מועצת מקרקעי ישראל ביום 15.10.2013, העבירה רמ"י לרש"ת כספים שסכומם הכולל צפוי להגיע לסכום של 220,000,000 ש"ח שנועדו להתאמת תשתיות בשדות תעופה שאליהם תועתק הפעילות משדה דב שביניהם נמל התעופה בן גוריון (להלן: נתב"ג). רש"ת מצדה הודיעה כי היא ערוכה לקלוט את מלוא הפעילות שתתפנה בלוח הזמנים שעליו הוחלט. ביום 17.7.2013 אישר בית משפט השלום בתל אביב-יפו הסכם בין המדינה לבין המנהלים שהסדיר את השתתפות האחרונים בחלק מעלויות הפינוי של שדה דב. במקביל פעלה הממשלה גם לפינוי החלק הצבאי של שדה דב, כחלק מעבודת מטה להעתקת מחנות צה"ל לנגב. 5. מכאן לכאן קודמו הליכי התכנון של תכניות בשטח השדה. פורסמה הודעה על הכנת תכנית לפי סעיף 77 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, וביום 30.11.2015 הורתה הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז תל אביב למשרד להגנת הסביבה להכין הנחיות לתסקיר השפעה על הסביבה. התכנית המקודמת כוללת 16,500 יחידות דיור וכן כחצי מיליון מ"ר לתעסוקה ולמסחר. הצפי של משרדי הממשלה הוא כי התכנית תאושר – לכל המוקדם – ברבעון השני של 2018 וניתן יהיה להוציא מכוחה היתרי בנייה. 6. הואיל והתקדמות הליכי התכנון הייתה אטית יותר מן התחזית שהונחה לפני הממשלה עובר לקבלת החלטת הממשלה השנייה (ההנחה במועד קבלת ההחלטה הייתה כי במועד שנקבע להפסקת הפעילות האזרחית יאושר תכנון שיאפשר למצער שיווק של חלק מיחידות הדיור המתוכננות) התקבלו במשרדי הממשלה פניות שונות שנסבו על דחיית מועד הפסקת הפעילות התעופתית האזרחית בשדה דב לאחר חודש יוני 2016. ארקיע ביקשה לדחות את המועד נוכח ההשלכות על המשך פעולתה; ועיריית אילת טענה לפגיעה שתיגרם לתושבי העיר אילת כתוצאה מסגירת השדה. מנגד התנגדו המנהלים לדחייה וטענו כי יהיה בכך משום הפרה של ההסכמים שנחתמו עמם. ועד תושבי השכונה נופי ים בתל אביב-יפו המתגוררים בסמוך לשדה התנגד לדחייה ועמד על הנזק הבריאותי שנגרם לתושבי השכונה עקב המשך פעילות השדה. בעקבות פניות אלו קיימו מנכ"ל משרד ראש הממשלה וסמנכ"ל כלכלה ותשתיות במשרד ראש הממשלה התייעצויות עם גורמי המדינה השונים, ואלה שטחו לפני מנכ"ל משרד ראש הממשלה את עמדתם המפורטת. 7. משרד התחבורה ורשות התעופה האזרחית תמכו בדחיית מועד הפסקת הפעילות האזרחית נוכח העיכוב בהליך התכנוני שלא מאפשר – בלוח הזמנים שעליו עמדנו – מתן היתרי הבנייה בשלב המתוכנן לסיום הפעילות האזרחית. משרד התחבורה עמד על כך כי חשוב לספק פתרונות לתעופה האזרחית ולפיכך יש להיעתר לבקשת הדחייה. לעמדה זו הצטרפו משרד התיירות שעמד על החשש לפגיעה בתיירות ומשרד הבריאות שעמד מצדו על החשש לפגיעה במטופלים המוטסים לקבלת שירותים רפואיים באזור המרכז. משרד הביטחון לא התנגד לדחייה ובלבד שהפסקת הטיסות תתבצע בהתאם להודעתו בדבר הצורך להפסיקה. 8. משרד האוצר ורמ"י התנגדו לדחיית המועד בשל ההשלכה על שוק הנדל"ן; ההשפעה על המימון הנדרש לעלות פינוי מחנות צה"ל; ונוכח המורכבות של הפינוי הדורשת טיהור קרקעות לפני שיווק הקרקע. בעניין זה הוגשה עמדה מפורטת מטעם המשרד להגנת הסביבה הכוללת לוחות זמנים לשלבים השונים. משרד האוצר אף עמד על פרטי תכנית אסטרטגית שאותה הוא מקדם עבור העיר אילת ובכלל זה לעניין הנגישות לאילת. כמו כן עמד משרד האוצר על הנגישות הגבוהה של נתב"ג בהיבט של הסעת המונים. בצד האמור הציג משרד המשפטים את ההשלכות המשפטיות של התנגדות המנהלים, והסיכון הצפוי כפועל יוצא מביטול ההסכם על ידם, במקרה של היעתרות לבקשת הדחייה. 9. לאחר ההתייעצויות גיבש מנכ"ל משרד ראש הממשלה את החלטתו. נקודת המוצא להכרעתו הייתה החלטת הממשלה השנייה לפינוי שדה דב בהקדם האפשרי וקידום תכניות למגורים באזור שיתפנה. אמנם, בשים לב למועד המשוער לאישור התכנון, לא נשללה מעיקרה דחייה סבירה של מועד הפסקת הפעילות, באופן שיצמצם את הנזק האפשרי הנטען לתעופה, לתיירות ולתושבי אילת. אולם בצד האמור, נמצא כי הסיכון מבקשה לביטול ההסכם עם המנהלים מכריע בהקשר זה את הכף. בהקשר זה ניתנה הדעת לכך שהודעה על ביטול ההסכם מצד המנהלים עלולה למנוע אפשרות לדיון בוועדה הארצית לתכנון ולבנייה של מתחמים מועדפים לדיור (להלן: ותמ"ל), שכן תנאי לדיון בוועדה זו הוא כי 80% מן המקרקעין יהיו בבחינת מקרקעי ישראל, וכפועל יוצא ייגרם עיכוב ניכר בתכנון בנייה למגורים, בשיווק הקרקע ובקבלת תגמולים שאמורים לשמש לבניית מחנות צה"ל בנגב. מנכ"ל משרד ראש הממשלה אף נתן דעתו בהקשר זה לשווי הכספי העצום של ההסכם עם המנהלים, והסיכון הנובע מביטולו גם בהקשר זה. לפיכך לא ראה המנכ"ל להיעתר לבקשה לדחות את מועד הפסקת הפעילות האזרחית בשדה דב בלא הסכמה עם המנהלים, והותיר על כנו את המועד שקבעה הממשלה: חודש יוני 2016. על החלטה זו נסבות העתירות שלפנינו. טענות הצדדים 10. ארקיע טוענת בעתירתה כי נוכח העיכוב בהליך התכנוני (והערכתה באשר למועד אישור התכנון – הנסמכת על חוות דעת מומחה מטעמה – שצופה טווחים רחוקים בהרבה מהמועד המשוער לאישור התכנון לפי הערכת המדינה), סגירת שדה דב לתעופה אזרחית בשנת 2016 היא שרירותית ובלתי סבירה; כי צפויה פגיעה קשה ובלתי הפיכה בתעופה האזרחית הפנים ארצית אם לא יתאפשר להפעיל תעופה אזרחית עד לשנת 2019; כי בעיות הנגישות של נתב"ג למרכז גוש דן בשעות העומס יאריכו את זמן ההגעה מאילת ואליה; וכי לפני שנת 2019, לכל המוקדם, לא ניתן יהיה לבצע את פעולות הבדק והתחזוקה של מטוסיה בנתב"ג ובשל כך תיפגע קשות יכולתה להמשיך לפעול. עוד נטען כי דחיית הפסקת הפעילות האזרחית מתחייבת מדחיית פינוי החלק הצבאי של שדה דב; וכי הותרת מועד הפינוי על כנו פוגעת באופן בלתי מידתי בזכותה החוקתית לקניין. 11. עיריית אילת מצדה מעלה טענות ברוח דומה. להשקפתה, מלאכת התאמת התשתיות ויצירת חלופה לשדה דב לא הושלמה. בה במידה מלאכת התכנון נמצאת בחיתוליה, על אף שלפי המצג שהיה לפני הממשלה עובר לקבלת ההחלטה השנייה בשנת 2016 היה אמור – למצער – להתאשר חלקו של התכנון באופן שהיה מאפשר הוצאת היתרי בנייה. במצב דברים זה, הפסקת הפעילות האזרחית תגרום לפגיעה קשה בתיירות לאילת ולתושביה (לרבות אלה הנזקקים לטיפול רפואי) עקב הארכת זמן הנסיעה "מדלת לדלת". משכך, ההחלטה שלא לדחות את פינוי התעופה האזרחית משדה דב היא בלתי סבירה באופן קיצוני, בלתי מידתית, מהווה הפרה של הבטחה שלטונית, ויוצרת הפליה לעומת הפעילות התעופתית הצבאית. 12. המדינה, בטיעונה הכתוב, עמדה בפירוט על תהליך קבלת ההחלטות ועל השיקולים העומדים בבסיס החלטת מנכ"ל משרד ראש הממשלה, שעל עיקרם עמדנו לעיל. המנהלים מצדם טוענים כי העתירות הוגשו בשיהוי ניכר ובחוסר תום לב; וכי קבלת העתירה משמעה הפרת התחייבויות מפורשות של המדינה כלפי הבעלים הפרטיים, כמו גם הפרה של החלטות שיפוטיות ופגיעה לא מידתית בקניינם של הבעלים הפרטיים. רש"ת ציינה כי היא ערוכה להפסקת הפעילות בשדה דב ולקליטת התעופה המסחרית המתפנה משדה דב בנתב"ג. עיריית תל אביב-יפו הודיעה כי היא רואה חשיבות לקיומו של שדה דב או שדה תעופה חלופי אחר לטיסות פנים המצוי במטרופולין גוש דן. בצד האמור הדגישה כי מדובר בחטיבת קרקע מרכזית וחשובה ביותר והיא רואה עצמה מחויבת לקידום התכנון ובהמשך לפיתוח הקרקע בהתאם להחלטות המדינה. 13. לאחר ששמענו את טיעוניהם המפורטים של הצדדים במועד הדיון בעתירות למתן צו על תנאי, הצענו לצדדים להסכים לדחות את המועד שבו תופסק הפעילות האזרחית למשך פרק זמן נוסף בן 12-9 חודשים. עמדתנו זו התבססה על ניתוח המתווה שאותו הציגה המדינה, אשר לא שלל את האפשרות – בהינתן העיכוב בהשלמת הליכי התכנון – לדחות את מועד הפסקת הפעילות, אך בסופו של יום לא ראה לעשות כן על בסיס הערכת הסיכון המשפטי שייגזר מפעולה שאינה מתואמת עם המנהלים, כמבואר לעיל. סברנו כי מתווה של הסכמה כאמור, שלה יהיו שותפים גם המנהלים, יאפשר להמשיך את הפעילות האזרחית לפרק זמן נוסף, מבלי לפגוע בקידומם של הליכי התכנון, כמו גם באפשרות לעריכת סקרים, דיגומים ודגימות לטיפול בזיהום הקרקע בלוחות הזמנים שפורטו על ידי המשרד להגנה על הסביבה. 14. לאחר שקילה, הודיעו העותרות כי אין בידן לקבל את ההצעה וכי הן עומדות על עתירותיהן במלוא היקפן. המדינה והמנהלים הסכימו לדחיית המועד להפסקת הפעילות האזרחית ב-10 חודשים. בתשובה לשאלתנו הבהירו כי הסכמה זו עומדת בעינה גם בלא זיקה להסכמות העותרות, ובלבד שייקבע מועד סופי ומוגדר להפסקת הפעילות האזרחית. הסכמה זו תהווה אפוא נקודת מוצא להכרעה בעתירות, והיא תבוא חלף ההחלטה המקורית של מנכ"ל משרד ראש הממשלה. דיון והכרעה 15. שקלנו את טיעוניהם המפורטים של הצדדים. במחלוקת שלפנינו מספר רב של צדדים, אינטרסים וזכויות. כפי שראינו, מלכתחילה גם בקרב משרדי הממשלה לא הייתה אחידות דעים. כפי שהבהיר בא כוחה של המדינה בהמשך לשאלתנו, לאחר קבלת החלטת מנכ"ל משרד ראש הממשלה תומכים כל משרדי הממשלה בעמדה שגובשה. בנסיבות אלו משלא נדרש שינוי החלטת הממשלה וכאשר אף גורם מגורמי המדינה לא חלק על העמדה שגובשה, לא נדרשה הכרעה נוספת של הממשלה בנושא זה. ניצבים אפוא לפנינו מזה טיעוני עיריית אילת שמעלה את האינטרס של תושביה לנגישות מהירה לאזור המרכז; אינטרס הציבור למנוע פגיעה בתיירות לאילת; טיעוני ארקיע שמבקשת לשמר את המצב הקיים לפרק זמן נוסף; ואינטרס הציבור בתעופה האזרחית בכלל. מצדו השני של המתרס מצויים זכות הקניין החוקתית של הבעלים הפרטיים המיוצגים על ידי המנהלים; ואינטרס הציבור לפתור את המשבר בשוק הדיור, להעביר את מחנות צה"ל מאזור המרכז ולדאוג למימונם. 16. קיימת במקרה זה מורכבות רבה בתכנון ופיתוח מקרקעין ששימשו כשדה תעופה, הן בתזמון הפסקת הפעילות הצבאית לעומת זו האזרחית, הן בטיהור לפחות חלקן של הקרקעות בטרם יוחל שיווקן. לכך נוסף הסיכון המשפטי שלפניו ניצבת המדינה במערכת היחסים עם הבעלים הפרטיים במקרה של פעולה לא מתואמת עם המנהלים. ואלו רק חלק מאבני הבניין המרכזיות במשוואה הדורשת פתרון. זוהי קטגוריה שאותה כינה השופט י' זמיר בשעתו בשם "רב-קדקודית". בהתייחסו לדוגמה של הכנת תכנית מתאר ציין: "בעיה מסוג זה לא ניתן לפתור בתשובה של כן או לא, מותר או אסור, זה או זה. לכן גם קשה מאד, ואולי אף אי אפשר, לפתור אותה באמצעות כלל משפטי או בנוסחת איזון. כדי לפתור אותה, צריך להכין תכנית שתהא מורכבת מן האינטרסים המעורבים בבעיה, כל אחד לפי מהותו ומשקלו, מעשה פסיפס. זהו תפקיד מובהק לרשות מינהלית, שיש לה התמחות וכלים הנדרשים לפתרון הבעיה, והיא יכולה לפעול באופן גמיש, תוך התייעצות ותיאום בין הגורמים המעורבים בעניין. זה אינו תפקיד הולם לבית-המשפט. אין פירושו של דבר שבית-המשפט ימשוך ידו מכל טיפול בבעיה רב-קדקודית. הוא מוסמך לטפל בבעיות כאלה, כגון בתכנית מיתאר או בתוואי לדרך, ובפועל הוא מטפל בהן מעשה שיגרה. אך הוא מגביל עצמו בדרך הטיפול. מצד אחד, הוא אינו מוכן לשים עצמו במקום הרשות המינהלית ולמלא את התפקיד שהוטל עליה, כגון להכין תכנית מיתאר או לקבוע תוואי לדרך או להורות לה מה תהיה התכנית או מה יהיה התוואי. מצד אחר, הוא מוכן, במקרה של מחדל שלא כדין, לצוות על הרשות המנהלית להפעיל את סמכותה, כגון להכין תכנית מיתאר לפי שיקול-דעתה. כמו כן לאחר שהרשות המינהלית הפעילה את סמכותה, הוא מוכן לבקר את חוקיות הפעולה, כגון את חוקיות התכנית כולה או חלקה" (בג"ץ 7721/96 איגוד שמאי ביטוח בישראל נ' המפקח על הביטוח, פ"ד נ"ה(3) 625, 645 (2001)). 17. ומן הכלל אל הפרט: אף אנו – בלשונו של השופט י' זמיר – לא משכנו את ידנו מביקורת חוקיות הפעולה. משנמצא כי הליכי התכנון מתקדמים בקצב איטי מן הצפוי וניתן לדחות את הפסקת הפעילות האזרחית למשך פרק זמן מוגבל, סברנו כי כך ראוי שייעשה שכן – בלשונם של העותרים – "זה נהנה וזה אינו חסר", ובמצב דברים זה עמידה דווקנית על לוח הזמנים המקורי הייתה עלולה להגיע לכדי שרירות. אולם, משהסכימו המנהלים והמדינה לדחייה של 10 חודשים, לא שוכנענו לאחר שקילת מכלול הטיעונים, שעל עיקרם נעמוד גם להלן, כי בהינתן אופייה הרב קדקודי של הבעיה, הונחה עילה להתערבותנו. זאת, בהינתן אי הוודאות באשר למשך הזמן שיידרש לצורך פעולות הטיפול בקרקע, במים ובגזי הקרקע עליה עמד בהרחבה המשרד להגנת הסביבה. נזכיר כי לפי הערכת המשרד להגנת הסביבה העבודות שצריך לבצע בשדה התעופה לאחר הפסקת הפעילות האזרחית ולפני שיווק הקרקע עתידות להימשך 24 חודשים לפחות (ראו גם הניתוח להלן בדיון המתייחס להבחנה בין הפסקת הפעילות האזרחית והצבאית). הערכתה של המדינה בהינתן האמור היא כי דחייה נוספת – ובפרט כזו שלא תינתן לה הסכמת המנהלים – עלולה להביא לעיכוב לא מוצדק בהליכים לפינוי השדה ובצעדים שיינקטו לקראת תכנון ושיווק המקרקעין. מקובלת עלינו עמדת המדינה כי בהינתן החלטת הממשלה ועצמת האינטרס הציבורי המחייב השלמת התכנון והפיתוח מהטעמים שעליהם עמדנו, אין מקום לכפות דחייה נוספת. אין לבטל גם את משקלו של הסיכון המשפטי שהוא פועל יוצא של פעולה לא מתואמת עם הבעלים הפרטיים, שהתממשותו עלולה להביא לפגיעה ניכרת ביכולת לקדם את הליכי התכנון שחשיבותם מרחיקת לכת בשוק הנדל"ן בישראל, בתקבולי המדינה ובמימון העתקת מחנות צה"ל לנגב כמבואר לעיל. הנה כי כן, בהינתן אופייה המורכב והרב קדקודי של הבעיה שבמחלוקת, אין בידנו לקבוע כי עמדתה העדכנית של המדינה לפנינו היא בלתי סבירה באורח קיצוני, במידה החורגת ממתחם הסבירות. ומכאן להתייחסות תמציתית נוספת לטענות נוספות שבעתירות. 18. אשר לטענת ארקיע לפגיעה בלתי מידתית בזכותה החוקתית לקניין. כפי שהובהר לעיל, במשך פרק זמן ממושך נעשה שימוש בקניינם של הבעלים הפרטיים המיוצגים על ידי המנהלים. אלה האחרונים הביעו הסתייגות נחרצת מהמשך הפגיעה בזכות הקניין שלהם, שאינה שנויה במחלוקת. להבדיל מכך מעמדה של ארקיע בשדה דב מעורר שאלה. לטענת המדינה, ארקיע פועלת בשדה דב מבלי לשלם דמי שימוש מלאים, ומאז שנת 1995 היא נמנעת מחתימה על חוזה הרשאה מוסדר ומשלמת דמי שימוש בסכום מופחת, בלא הסכמת רש"ת. על רקע האמור הגישה רמ"י תביעה לפינוי ארקיע מן המקרקעין, אשר תלויה ועומדת בבית משפט המחוזי בתל אביב-יפו. למותר לציין כי אין באמור משום נקיטת עמדה מצדנו לגופו של סכסוך אחרון זה. בצד האמור, ברור – למצער – כי בנסיבות אלו מתקשים אנו להלום את טענת ארקיע לפגיעה בזכויותיה וברי כי אין שקילות בין טענה אחרונה זו לבין פגיעה אפשרית בבעלים הפרטיים (שזכותם אינה שנויה במחלוקת) שאינם מוכנים להמשך פגיעה בקניינם. לכך יש להוסיף כי בשנת 2010 הצהירה ארקיע לפני ועדת גנות כי היא זקוקה ל-5 שנים על מנת להעתיק את פעילותה לנתב"ג. בלוח הזמנים שנקבע בעקבות המלצות ועדת גנות, ניתן לארקיע פרק הזמן שאותו ביקשה להתארגנות. על ארקיע היה אפוא להכין עצמה למעבר בפרק הזמן שנקצב לה על פי בקשתה. כמו כן, מתגובת רש"ת אנו למדים כי זו ערוכה ומוכנה לקליטת הפעילות התעופתית המסחרית בנתב"ג, ואין מניעה מקליטת כלל הפעילות המסחרית של ארקיע משדה דב בנתב"ג. 19. אשר לטענה בדבר פגיעה בתיירות הנכנסת ובתושבי העיר אילת. רשויות המדינה לא התעלמו מהיבטים הכרוכים בטענה זו, אשר נגזרים מהפסקת פעילותו של שדה דב. עם זאת יש לזכור כי סגירתו המתוכננת של השדה אינה יכולה להיות שנויה במחלוקת בנקודת הזמן הנוכחית, והיא פועל יוצא של שיקולים קניינים, תכנונים ועירוניים. אכן, בנסיבות של הכרעה רב קדקודית, אך מובן הוא כי לא ניתן לענות על כל צורך כלכלי וחברתי במידה המיטבית במנותק משיקולים רלבנטיים אחרים שלהם נדרש מענה. על הרשות המבצעת לאזן בין מכלול של שיקולים ואילוצים שלפניהם היא ניצבת. כך למשל, עיריית אילת, שמוכנים אנו להניח כי היא מודאגת באמת ובתמים מהארכה אפשרית של פרק הזמן שבו נדרש לנוסע לצאת ולבוא בשעריה, מקדמת את העתקת שדה התעופה שבתחומה לתמנע הרחוקה מאילת כ-20 קילומטרים, ובמקביל מקדמת תכנית להקמת מתחם מלונאות, נופש, מסחר ומגורים בשטחו של שדה התעופה הנוכחי באילת. בכך מאריכה היא במו ידיה את פרק הזמן הנדרש להגעה אליה וממנה. כרשות שנהירים לה השיקולים הענייניים התומכים בהעתקת שדה תעופה הנמצא בתוככי העיר, לא צריך להעלם מעיניה ההיגיון הכלכלי והתכנוני שבהעתקת שדה דב, וצריכה היא להבין – למשל – גם את דרישתם של תושבי שכונת המגורים נופי ים בתל אביב-יפו, הסמוכה לשדה דב, להימנע מדחיית מועד הפסקת הפעילות בו עקב המטרדים הבריאותיים שהוא גורם להם לטענתם. 20. בצד זאת, רשויות המדינה הודיעו על נקיטת צעדים שימנעו (ולמצער יפחיתו) את הפגיעה בעיר אילת ובתושביה. משרד האוצר עמד על קידום תכנית אסטרטגית שצפויה להביא להגדלת מספר חדרי המלון באילת ולהקמת תשתיות תיירות נוספות. עוד הודגש כי נפתחו קווי טיסה מוזלים ("לואו קוסט") בין שדה התעופה "עובדה" לבין ערים שונות באירופה, בסבסוד חלקי של הממשלה. כמו כן, להשקפת משרד האוצר נגישות לאילת של תיירים הנוחתים וממריאים מנתב"ג צפויה להשתפר. לכך יש להוסיף כי שדה התעופה בנתב"ג נגיש יותר משדה דב בהיבט של הסעת המונים, עקב חיבורו לרכבת. בהקשר זה מציינת המדינה כי ניתן יהיה להפעיל שירות היסעית ("שאטל") מהיר בתדירות גבוהה ומתן מענה לתושבי אילת שיאפשר מעבר מהיר בנתב"ג. רשמנו לפנינו הצהרתן זו של הרשויות. הנחתנו היא כי בפרט הצעדים האחרונים הנזכרים, שאינם מצריכים שינוי תשתיתי ותקציבי רב היקף, יינקטו הלכה למעשה על ידי הרשויות, ויהיה בהם כדי לקצר את פרק הזמן הנדרש לצורך הגעה מאילת ואליה. 21. אשר להבחנה במועדים בין הפסקת הפעילות האזרחית לצבאית. כפי שמסבירה המדינה, החלק האזרחי של שדה התעופה בצירוף שטחים צבאיים צמודי דופן שיפונו ביחד אתו, ממוקם באזור המיועד להיות הרווי ביותר בבנייה. עקב השלבים השונים בשיווק המקרקעין, הפסקת הפעילות האזרחית תאפשר להתחיל חלק מן העבודות באזור זה. לכך יש להוסיף כי חלק מעבודות הבדיקה והטיהור יכולות להיות מבוצעות גם כאשר נמשכת הפעילות הצבאית בשדה. לעומת זאת ביצוע פעולות אלו במקביל להמשך הפעילות האזרחית, עלול לגרום לצורך בחזרה עליהן, ובכך להאריך את משך הטיהור, להעלות את עלותו ולהביא לדחייה במועד השיווק. בהינתן הסברים אלה, לא מצאנו כי המועדים השונים שנקבעו מגלים עילה להתערבותנו על פי אמות המידה המקובלות לביקורת שיפוטית. לא מצאנו עילה להתערבותנו גם בטענות נוספות שמועלות בעתירות. 22. בטרם חתימה נבקש להתייחס להיעדרה של החלטה מינהלית כתובה של מנכ"ל משרד ראש הממשלה. ראוי שהחלטה מינהלית, בפרט החלטה דוגמת זו שלפנינו, תועלה על הכתב מבעוד מועד. אמנם במקרה דנן התשתית העובדתית והמקצועית העומדת בבסיס ההחלטה, כמו גם ההחלטה עצמה והשיקולים שעמדו בבסיסה, הוצגו בפירוט בתגובה מטעם המדינה, וזו נתמכה – בין היתר – בתצהירו של מנכ"ל משרד ראש הממשלה. אולם כאשר מדובר בהפעלת סמכות מכוח החלטת ממשלה, ובפרט נוכח ההיבטים המורכבים שעמדו על הפרק, היה מקום לכך שההחלטה תינתן בכתב. סיכומם של דברים: אנו נותנים תוקף של פסק דין להסכמת המדינה והמנהלים לדחיית המועד להפסקת הפעילות האזרחית בשדה דב עד ליום 30.4.2017. בכפוף לאמור, ובהיעדר עילה להתערבותנו, אנו דוחים את העתירות. בנסיבות העניין, החלטנו שלא לעשות צו להוצאות. ש ו פ ט השופטת א' חיות: 1. אני מצטרפת בהסכמה לחוות-דעתו של חברי השופט ע' פוגלמן שעוגניה נטועים בהסכמה שהושגה, בהמלצתנו, בין המדינה ובין מנהלי שטח הגוש הגדול (המשיבים 4 בבג"ץ 7487/15 והמשיבים 8 בבג"ץ 162/16). 2. בצד התוצאה שאליה הגענו אני רואה חשיבות להדגיש את האמור בפיסקה 22 לחוות-דעתו של חברי. בעיניי סדרי מינהל תקינים חייבו כי החלטה מנהלית מן הסוג שקיבל מנכ"ל משרד ראש הממשלה במקרה דנן, תינתן בכתב. במקרה דנן הובא תוכן ההחלטה בפני בית-המשפט ובפני העותרים על דרך של שילובה בכתובים לראשונה בתגובה שהגישה המדינה בעתירות אלה, והגם שאותה התגובה נתמכה בתצהירו של מנכ"ל משרד ראש הממשלה – לא זו הדרך. יתרה מכך, במהלך הדיון שהתקיים בפנינו התברר עוד כי אין בנמצא פרוטוקול המתעד את הדיון שהתקיים בפני מנכ"ל משרד ראש הממשלה טרם קבלת אותה ההחלטה. בנסיבות אלה, אין מנוס מן המסקנה כי האופן שבו תועדו הדיון וכן ההחלטה הנ"ל לוקה בחסר ומן הראוי להבטיח כי ליקויים מסוג זה – אף שבמקרה דנן סברנו כי אין בהם כדי להשפיע על התוצאה שאליה הגענו – לא יישנו. ש ו פ ט ת השופט א' שהם: אני מסכים לפסק דינו של חברי, השופט ע' פוגלמן, ולהערותיה של חברתי, השופטת א' חיות. אף אני סבור, כי יש בדחיית המועד להפסקת הפעילות האזרחית בשדה דב בעשרה חודשים נוספים, היינו עד ליום 30.4.2017, משום איזון ראוי בין האינטרסים השונים של בעלי הדין. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק הדין של השופט ע' פוגלמן. ניתן היום, ‏ט"ו בשבט התשע"ו (‏25.1.2016). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 15074870_M10.doc אח מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il