הועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים נ. פאטמה עבאסי

7 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים ע"א 7486/21 לפני: כבוד השופטת ד' ברק-ארז כבוד השופטת ע' ברון כבוד השופט ע' גרוסקופף המערערת: הוועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים נ ג ד המשיבה: פאטמה עבאסי ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים מיום 24.10.2021 בת"א 42501-06-21 שניתן על-ידי כבוד השופט א' דראל תאריך הישיבה: ט"ז באדר א התשפ"ב (17.2.2022) בשם המערערת: עו"ד מרדכי חזיזה, עו"ד פיני ויקסלבוים, עו"ד אילנית גוהר בשם המשיבה: עו"ד יזיד קעואר, עו"ד זיאד קעואר פסק-דין השופטת ד' ברק-ארז: 1. מהו היקף תחולתה של תקנה 54 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשע"ט-2018 (להלן: התקנות החדשות), המסדירה את האפשרות לנקוט בהליך אזרחי שלא על דרך הגשת כתב תביעה? זו הסוגיה המרכזית שביסוד ההליך דנן. ליתר דיוק ובאופן קונקרטי, הערעור שבפנינו מעלה את השאלה האם ניתן לנקוט מכוח התקנה האמורה בהליך של מימוש הפקעה לפי סעיף 8 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן: פקודת הקרקעות) על דרך של בקשה המוגשת לבית המשפט חלף הגשת כתב תביעה? 2. כידוע, כניסתן לתוקף של התקנות החדשות, בראשית שנת 2021, הובילה לשינוי המתכונת הנהוגה של פתיחה בהליכים אזרחיים בערכאות הדיוניות: אם בעבר תקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984 (להלן: התקנות הישנות) אפשרו לנקוט במספר דרכים לצורך כך – ובין היתר המרצת פתיחה, אבעיה וטען ביניים – הרי שעל פי הדין החל כיום ברירת המחדל המרכזית היא הגשתו של כתב תביעה. כך, תקנה 9(א) לתקנות החדשות מורה כי "הליך בבית משפט ייפתח בהגשת כתב תביעה שבמענה לו יוגש כתב הגנה". 3. בצד האמור, תקנה 54 לתקנות החדשות פותחת פתח צר לנקוט הליך שלא בדרך הרגילה של תובענה. וכך היא מורה: "נקבע בדין שניתן לפנות לבית המשפט בהליך עיקרי שלא על דרך כתב תביעה, לרבות בהמרצה, באבעיה או לקבלת חוות דעת, תוגש הפנייה כבקשה בכתב ויחולו עליה הוראות פרק זה". אם כן, בהתאם לתקנה זו, במקרים שבהם הדין קבע דרך פנייה לבית משפט שאינה הגשת כתב תביעה, תעשה הפנייה בדרך של בקשה בכתב, ויחולו לגביה הוראותיו של פרק ח' לתקנות החדשות שעניינו "בקשות ורשימת בקשות". 4. ההליך שבפנינו מכוון לפרשנותה של תקנה זו בהקשר ספציפי – הליך של פנייה למתן צו למסירת חזקה על קרקע שהופקעה לצרכי ציבור בהתאם לסעיף 8 לפקודת הקרקעות. במילים אחרות, הכוונה היא לאותם מצבים שבהם כבר ננקטו הליכי הפקעה לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות, והגיעה העת לממש את ההפקעה. מפאת חשיבותו לעניין הנדון יובא אף סעיף 8 לפקודת הקרקעות כלשונו: "אם בעלי הקרקע העומדת להירכש או המחזיקים בה מסרבים להרשות לשר האוצר לקנות חזקה בה, רשאי היועץ המשפטי לממשלה לפנות לבית המשפט, ואם נוכח בית המשפט כי שר האוצר זכאי לקנות חזקה בקרקע עפ"י סעיף 7 יתן צו שבו יצווה למסור את החזקה בקרקע" (ההדגשות הוספו – ד' ב' א'). 5. כפי שניתן להיווכח, קבלת צו למסירת החזקה בקרקע מחייבת פנייה יזומה לבית המשפט והיא אינה נעשית באופן אוטומטי. בעבר, בהתאם להסדרים שהתאפשרו מכוח התקנות הישנות, פנייה מסוג זה לבית המשפט נעשתה כעניין שבשגרה על דרך של המרצת פתיחה, בהתאם להסדר שנקבע בתקנות 258-248 להן (ראו למשל: ע"א 119/01 אקונס נ' מדינת ישראל, פ"ד נז(1) 817, 832 (2003)). אלא, שהליך זה בוטל כאמור עם כניסתן לתוקף של התקנות החדשות. לפיכך, מתעוררת השאלה כיצד יש לנקוט כיום בהליך המבוסס על סעיף 8 לפקודת הקרקעות – האם פנייה כזו לבית המשפט צריכה להיעשות לפי ברירת המחדל שקובעות התקנות החדשות, בדרך של הגשת כתב תביעה, או שמא חל בנסיבות אלו החריג הקבוע בתקנה 54 לתקנות החדשות, המאפשר לפנות לבית המשפט בדרך של הגשת בקשה בכתב. זוהי השאלה הנדרשת להכרעתנו. 6. הסוגיה האמורה התעוררה בגדרו של הליך הפקעה המתנהל ביחס לחלקת מקרקעין המוחזקת על-ידי המשיבה ומצויה באזור ירושלים. ראשיתו של ההליך בבקשה בכתב שהגישה הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים (להלן: הוועדה המקומית) לפי סעיף 8 לפקודת הקרקעות, ובהתאם לפרשנותה את תקנה 54 לתקנות החדשות. הוועדה המקומית הבהירה כי לשיטתה זוהי הדרך המתאימה לניהולו של הליך מסוג זה שאמור להיות פשוט ויעיל ולאפשר תפיסה מהירה של החזקה בקרקע, ואין להיזקק לדרך הרגילה של הגשת כתב תביעה על כל הכרוך בכך. 7. עמדתה של הוועדה המקומית נדחתה על-ידי בית המשפט המחוזי, אשר ביום 24.10.2021 הורה על מחיקת הבקשה, בקבעו כי תקנה 54 לתקנות החדשות לא חלה בנסיבות העניין, וכי על הוועדה המקומית היה על כן להגיש כתב תביעה (ת"א 42501-06-21, השופט א' דראל). בית המשפט המחוזי הבהיר, כי יש לפרש את תקנה 54 לתקנות החדשות, כך שתחולתה תשתרע רק על אותם מצבים שבהם נקבעה בדין מסוים הוראה פוזיטיבית המסדירה דרך פנייה ספציפית לבית המשפט שאינה הגשת כתב תביעה ושבוטלה במסגרת התקנות החדשות. בית המשפט המחוזי הדגיש כי פרשנות זו עולה בקנה אחד עם תכלית ההסדר שנקבע בתקנה 54 לתקנות החדשות, שעניינו מתן מענה למקרים קונקרטיים שבהם הדרך שנקבעה לנקיטת ההליך העיקרי בוטלה במסגרת התקנות החדשות. בהתאם לכך, בית המשפט המחוזי המשיך וציין כי סעיף 8 לפקודת הקרקעות אינו קובע במפורש שיש לפנות לבית המשפט בדרך של המרצת פתיחה, או בדרך אחרת שאינה הגשת כתב תביעה ובוטלה במסגרת התקנות החדשות. על כן, כך נקבע, לא ניתן לקבל את עמדת הוועדה המקומית לפיה קיימת תחולה בענייננו לתקנה 54 לתקנות החדשות. 8. הערעור שבפנינו, שהגישה הוועדה המקומית, נסב על החלטה זו. זהו אפוא ערעור בעל אופי עקרוני, המנותק מנסיבותיהם של המתדיינים הספציפיים. בטיעוניה של הוועדה המקומית הודגש בעיקר החשש כי הצורך בהגשת תובענה יוביל, הלכה למעשה, להתמשכות הליכים בתחום חשוב זה של הפקעה לצורכי ציבור ולפגיעה באינטרס הציבורי. הוועדה המקומית אף שבה והדגישה כי פרשנותה עולה בקנה אחד עם הפרקטיקה שהייתה נהוגה בעבר, וגם לכך יש ליתן משקל פרשני. 9. מנגד, המשיבה סמכה את ידה על פסק דינו של בית המשפט המחוזי, בציינה כי תקנה 54 לתקנות החדשות אינה חלה על מקרה זה. המשיבה הדגישה כי לא ניתן למצוא בסעיף 8 לפקודת הקרקעות כל התייחסות לאופן שבו תעשה הפנייה לבית המשפט, ומשכך היה על הוועדה המקומית לנקוט בדרך של הגשת כתב תביעה, שהיא כאמור דרך המלך לנקיטת הליכים. המשיבה הטעימה כי בדברי חקיקה אחרים, במסגרתם ביקש המחוקק להתיר נקיטה בהליך שלא על דרך הגשת כתב תביעה, הדבר נעשה באופן מפורש. 10. הדיון בערעור התקיים בפנינו ביום 17.2.2022, ובו חזרו הצדדים על עיקרי טענותיהם כמפורט לעיל. מעבר לעניינם הפרטני של הצדדים, ראינו חשיבות עקרונית במתן פסק דיננו זה. זאת, בשים לב להיבטים הרוחביים העולים מההליך דנן, לראשוניותה של הסוגיה בשל מועד כניסתן לתוקף של התקנות החדשות, וכן לקיומן של הכרעות סותרות בעניין בערכאות הדיוניות (ראו: ת"א (מחוזי ת"א) 6510-04-21 נת"ע – נתיבי תחבורה עירוניים להסעת המונים בע"מ נ' שמואל (4.7.2021); ת"א (מחוזי י"ם) 28559-09-21 הוועדה המקומית לתכנון ירושלים נ' עשאיר (16.12.2021)). 11. אפתח באופן שבו יש לתחום לדעתי את היקף תחולתה של תקנה 54 לתקנות החדשות, ולאחר מכן אסביר את טעמיי לכך. בעיקרו של דבר, אני סבורה כי תקנה זו חלה רק באותם מצבים שבהם חוק או תקנה חיצוניים לתקנות החדשות מסדירים באופן פוזיטיבי אפשרות של פנייה לבית משפט שלא על דרך של הגשת כתב תביעה. בהתאמה, מקום שבו דבר חקיקה אינו מורה באופן מפורש על דרך הפנייה לבית המשפט, עליה להיעשות בהתאם לברירת המחדל הקבועה בתקנות החדשות, קרי בהגשת כתב תביעה. 12. תחילה אדרש לפרשנות הלשונית. כאמור לעיל, תקנה 54 לתקנות החדשות מתייחסת למקרים שבהם "נקבע בדין שניתן לפנות לבית המשפט בהליך עיקרי שלא על דרך כתב תביעה..." (ההדגשה הוספה – ד' ב' א'). בשים לב לכך, מובן כי היקף תחולתה של תקנה 54 לתקנות החדשות תלוי באופן פרשנותו של המונח "דין". החלופה הרלוונטית לענייננו להגדרתו של המונח "דין" בסעיף 3 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981 היא "חיקוק". בהתאם להגדרה זו, התקנה תחול רק באותם מצבים שבהם חוק או דבר חקיקת משנה הכירו בכך שניתן יהיה לפתוח הליך אזרחי בדרך שאינה הגשת כתב תביעה. מאחר שבפנינו פרשנותו של דבר חקיקה חדש ועדכני, אינני סבורה שיש מקום לקבל בהקשרו פרשנות אחרת, רחבה יותר למונח "דין", ואין לומר שזה כולל גם את ההלכה הפסוקה (לדעה שונה, ראו: יששכר רוזן-צבי הרפורמה בסדר הדין האזרחי: מורה נבוכים 302-301 (2021) (להלן: רוזן-צבי)). 13. ומכאן לפרשנות התכליתית. כידוע, התקנות החדשות ביקשו לצמצם את היקף החלופות העומדות לנקיטה בהליכים אזרחיים המתנהלים בבתי המשפט. זאת, במסגרת המטרה הכללית הניצבת ביסודן "לייעל, לפשט ולקצר את ההליכים האזרחיים, תוך עשיית צדק במסגרת קיומו של הליך ראוי והוגן" (ראו: דברי ההסבר לתקנות סדר הדין האזרחי, התשע"ט-2018, וכן תקנות 2 ו-5 לתקנות החדשות. ראו עוד: בג"ץ 8684/20 לשכת עורכי הדין בישראל נ' שר המשפטים, פסקה 9 (27.12.2020)). מטרה זו באה כאמור לידי ביטוי בבחירה הברורה להשמיט דרכים מסוימות לפתיחתו של הליך אזרחי אשר הוכרו בתקנות הישנות (ראו: יעקב שקד סדר הדין האזרחי החדש 114-113 (מהדורה שנייה מעודכנת, 2020); אורי גורן סוגיות בסדר דין אזרחי כרך ב 340 (מהדורה שלוש-עשרה, 2020); רוזן צבי, בעמ' 303-299). במובן זה, פתיחה בהליך על דרך הגשת תובענה כ"דרך המלך" משמשת עיקרון חשוב ומרכזי המעוגן בתקנות החדשות, שיש להקפיד עליו. 14. על רקע האמור, את ההסדר הקבוע בתקנה 54 לתקנות החדשות יש להבין כמעגן חריג לכלל. חריג זה נועד לספק מענה דיוני לקושי הנובע מקיומן של הוראות חוק שונות המתירות דרכי פנייה לבתי המשפט שלא על דרך הגשת כתב תביעה, ואשר בוטלו במסגרת הרפורמה בתקנות סדר הדין האזרחי (ראו למשל: סעיף 93(ב) לחוק לשכת עורכי הדין, התשכ"א-1961; סעיף 19ה(ב) לחוק מרשם האוכלוסין, התשכ"ה-1965; סעיף 41 לפקודת הסדר זכויות במקרקעין [נוסח חדש], התשכ"ט-1969; סעיף 127(ה) לחוק מס ערך מוסף, התשל"ו-1975). במילים אחרות, תקנה זו לא נועדה לשמש כחלופה לכלל המצבים שבהם, בהתאם לתקנות הישנות ולפרקטיקה שנהגה לפיהן, ניתן היה לנקוט בהליך עיקרי שלא על דרך הגשת כתב תביעה. חלף זאת, תקנה 54 לתקנות החדשות סללה נתיב מצומצם ומוגדר – כזה שמיועד לגשר על הפער שעלול היה להיווצר אחרת בין אותם הסדרים חקיקתיים קונקרטיים, שעומדים בתוקפם גם כיום, לבין סדרי הדין הנהוגים עתה לאור כניסתן לתוקף של התקנות החדשות. 15. בשים לב לרציונל זה, קיים טעם של ממש בפרשנות התוחמת את תחולתה של תקנה 54 לתקנות החדשות אך למצבים בהם הדין עיגן באופן מפורש את האפשרות לנקוט בהליך שלא על דרך הגשת כתב תביעה. פרשנות זו מאפשרת להגשים את התכלית הדיונית שביסוד התקנה האמורה, ובד בבד אינה חותרת יתר על המידה תחת שאיפתן הכללית של התקנות החדשות להוביל לצמצום ההליכים האזרחיים ולאיחודם. קבלת פרשנותה של הוועדה המקומית, כך שתקנה 54 לא תוגבל למצבים האמורים, עלולה הייתה לרוקן מתוכן את ברירת המחדל שנקבעה בתקנות החדשות וליצור, הלכה למעשה, מסלול עוקף נרחב להגשת כתב תביעה. 16. המסקנה האמורה מתיישבת גם עם הסתכלות רחבה יותר על החקיקה בכללותה. ככלל, כאשר המחוקק ביקש להתיר פתיחה בהליך שלא על דרך הגשת כתב תביעה, הוא ציין זאת באופן מפורש (ראו למשל: סעיף 90 לפקודת מס בולים; סעיפים 11, 12 ו-23 לחוק נכסי נפקדים, התש"י-1950; סעיף טז לתוספת הראשונה לחוק הבוררות, התשכ"ח-1968; סעיף 5(ג) לחוק האפוטרופוס הכללי, התשל"ח-1978; תקנה 10 לתקנות בתי המשפט (גישור), התשנ"ג-1993; סעיף 319כו לחוק חדלות פירעון ושיקום כלכלי, התשע"ח-2018). 17. ומן הכלל אל הפרט: בענייננו, כאמור, נוסח לשונו של סעיף 8 לפקודת הקרקעות אינו נוקב בדרך מסוימת שעל פיה תיעשה הפנייה לבית המשפט לצורך קבלת צו למסירת החזקה. משכך, כפי שציין בית המשפט המחוזי, אין מדובר במקרה שבו קיים פער בין הפרוצדורה המפורשת המתחייבת מהוראות ההסדר החוקי, לבין הדרכים לנקיטתו של הליך בהתאם לתקנות החדשות. על כן, מקובלת עלינו המסקנה כי לא קיימת תחולה לתקנה 54 לתקנות החדשות בנסיבות אלו. בניגוד לנטען על-ידי הוועדה המקומית, העובדה שבעבר, בהתאם לתקנות הישנות, ננקט בשגרה ההליך האמור בדרך של המרצת פתיחה, אינה מעלה או מורידה. כפי שצוין לעיל, כניסתן לתוקף של התקנות החדשות נועדה לקדם פישוט ואחידות בסדרי הדין וזאת גם במחיר ביטול הליכים שנתפסו כמהירים יחסית, כדוגמת המרצת פתיחה ותביעה בסדר דין מקוצר. במצב דברים זה, ובהיעדר הוראת דין מפורשת המורה על דרך פנייה אחרת, אין לאפשר יצירת מסלול המשמר, הלכה למעשה, את כל אותם ההליכים שבוטלו בתקנות החדשות. 18. על כך יש להוסיף בקצרה, כי בניגוד לחששותיה של הוועדה המקומית, פתיחת הליך בדרך של תובענה אין משמעותה בהכרח ניהולו של הליך מסורבל וארוך. אכן, מקובלת עלינו הטענה כי פעמים רבות מאפייניהם של ההליכים מכוח סעיף 8 לפקודת הקרקעות מחייבים קיומו של הליך מהיר (ראו: ע"א 361/66 מדינת ישראל נ' ארבספלד, פ"ד כ(3) 526, 532 (1966); רע"א 3092/01 קיסר נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב יפו, פ"ד נז(1) 313, 323 (2002); ע"א 1359/20 תייר נ' עיריית תל אביב-יפו, פסקה 8 (21.2.2022)). על כך יש להשיב כי אופן ניהולו של ההליך מסור למותב היושב בדין, וחזקה עליו שידע לבחור בדרך ניהול מיטבית בהתאם למאפייניו של המקרה. מטבע הדברים, אף במסגרת התקנות החדשות ניתנו בידי בתי המשפט כלים שונים ביחס לניהול ההליך שיש בהם לאפשר מתן מענה מתאים ומהיר במידת הצורך (ראו למשל: תקנה 63 לתקנות החדשות). 19. התוצאה היא אפוא כי דינו של הערעור להידחות. בנסיבות העניין, אין צו להוצאות. ניתן היום, ‏ה' באדר ב התשפ"ב (‏8.3.2022). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ 21074860_A04.docx עכ מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1