פסק הדין המלא
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 7416/20
לפני:
כבוד השופט נ' הנדל
כבוד השופט י' עמית
כבוד השופט י' אלרון
העותרים:
1. היכל תרבות בכרמיאל ע"ש נרקין בע"מ
2. המרכז הקהילתי החדש קרית גת בע"מ
3. חברה להפעלת תוכניות תרבות והתחדשות במזכרת בתיה בע"מ
4. מרכזים לקהילה והתחדשות השכונות ברמלה בע"מ
5. היכל התרבות העירוני נתניה
6. חברת מוסדות חינוך ותרבות נס ציונה בע"מ
7. החברה לתרבות פנאי וספורט בת-ים בע"מ
8. עמותת מופעים- עמותה עירונית לתרבות מודיעין מכבים רעות
9. מעלה אדומים מפעלי תרבות בע"מ
10. היכל תרבות גבעת שמואל- מרכז תרבות נוער וספורט "מרחב"
11. תיאטרון ירושלים לאומנויות הבמה
12. קהילתיים- תרבות פנאי וקהילה בגבעתיים
13. היכל התרבות תל אביב ע"ש צ'רלס ברונפמן
14. החברה העירונית רחובות לתרבות ספורט ונופש
15. תיאטרון חולון- החברה לפיתוח תיאטרון, מוסיקה אמנות ומחול חולון בע"מ
16. עמותת אמנות ותרבות בגני תקווה
17. תרבותא היכל התרבות באורנית- החברה הכלכלית לאורנית בע"מ
נ ג ד
המשיבים:
1. שר התרבות והספורט
2. משרד התרבות והספורט
3. שר האוצר
4. משרד האוצר
5. מדינת ישראל
6. מרכז השלטון המקומי
7. פורום מוסדות תרבות ואמנות בישראל
עתירה למתן צו על תנאי וצו ביניים
תאריך הישיבה:
ב' בטבת התשפ"א
(17.12.2020)
בשם העותרים:
עו"ד טל מישר בן נתן ועו"ד עדיאל זימרן
בשם המשיבים 5-1:
עו"ד ערין ספדי-עטילה ועו"ד אבי טוויג
בשם המשיב 6:
עו"ד נועה בן-אריה
בשם המשיב 7:
עו"ד יונתן ברמן
פסק-דין
השופט י' עמית:
1. העתירה שלפנינו היא דוגמה נוספת לפגיעתה הקשה של מגפת הקורונה בעולם התרבות בישראל. בעתירה דנן מבקשים העותרים להורות על תיקון "המבחנים לחלוקת כספי תמיכות של משרד החינוך התרבות והספורט לסיוע למוסדות תרבות [...] כך שיאפשרו לכל מוסדות התרבות – ובכלל אלה גם למוסדות תרבות שהם 'היכלי תרבות' – אשר פעילותם נפגעה בעקבות משבר הקורונה, לקבל כספי תמיכה ייעודיים להתמודדות עם משבר הקורונה".
הכוונה לחבילת סיוע לעולם התרבות בסכום של כ-200 מליון ₪, שעליה הוסכם על ידי שר האוצר ושר התרבות, כחלק מתכנית הסיוע הכלכלי לכלל המשק. במסגרת העתירה דנן העותרים מתדפקים על דלתו של בית משפט זה ומבקשים כי לא ייפקד חלקם כמי שזכאים לקבל חלק מאותה חבילת סיוע (אציין כי עתירה קודמת שהוגשה על ידי העותרים נדחתה על הסף בשל אי מיצוי הליכים – בג"ץ 7129/20 מיום 19.10.2020).
2. העותרים מפעילים היכלי תרבות המארחים פעילויות תרבות בכל רחבי הארץ (להלן: מוסדות מארחים). לטענתם של העותרים, אין להבחין בינם לבין מוסדות תרבות העוסקים ביצירה של פעילות תרבותית (להלן: מוסדות יוצרים). תמצית טענתם של העותרים היא שכמוסדות מארחים הם תורמים להנגשה של פעילויות התרבות למיניהן ולסוגיהן השונים. לכן, יש להעניק גם להם כספים מכוח המבחנים לחלוקת כספי תמיכות של משרד התרבות והספורט לסיוע למוסדות תרבות נוכח השלכות נגיף הקורונה (הוראת שעה) לפי סעיף 3א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן: מבחני התמיכה המיוחדת).
3. המוסדות המארחים מעמידים עצמם אל מול המוסדות היוצרים, וליתר דיוק, לצד המוסדות היוצרים, ובפיהם טענה שיש בה יותר מנימה של עלבון והתמרמרות. לא יכולה להיות מחלוקת על תרומתם של המוסדות המארחים להבאת התרבות אל העיר, אל השכונה ואל המתנ"ס המקומי. היכלי התרבות הם "החצי השני" שבלעדיו אין, כמי שמפיצים את יצירת התרבות ואת בשורת התרבות לקהל הרחב. המוסדות היוצרים כשמם כן הוא, עוסקים ביצירה ובהפקה, אך המוסדות המארחים הם שמביאים את הקהל שבלעדיו אין תקומה ליצירה ולהפקה. חלק נכבד מהופעות הבמה בישראל – לטענת העותרים למעלה מ-60% – נעשה במוסדות המארחים, ואשר בניגוד למוסדות היוצרים שמתרכזים בעיקר בתל אביב (כמו הבימה, הקאמרי ובית לסין), מנגישים את התרבות גם בפריפריה. נוסיף ונספר לקורא כי לא רק הצגות תיאטרון מועלות על בימות המוסדות המארחים, אלא מגוון של אירועי תרבות כמו מופעים מוסיקליים מכל הסוגים (החל מג'ז דרך מוסיקה קלאסית וכלה בזמר עברי), מחול, בידור, העשרה ודעת בתחום התרבות ועוד. תרומתם של המוסדות המארחים להפצת התרבות ולהנגשתה לציבור הרחב היא אפוא מן המפורסמות שאינן צריכות ראיה.
4. טענתם של העותרים היא, שעל פי החלטת הממשלה, כספי התמיכה שהוקצו לטובת התמודדות עם משבר הקורונה, נועדו לסייע למוסדות תרבות ציבוריים להתמודד עם הפגיעה הכלכלית הקשה שנגרמה להם עקב צמצום הפעילות. וזאת יש לדעת, כי עיקר תקציבם של המוסדות המארחים, שרובם ככולם הם מוסדות ללא כוונת רווח, חלקם תאגידים עירוניים, מקורו בהכנסות עצמיות ממכירת כרטיסים ומנויים, וכן מכספי תמיכה של הרשות המקומית שבשטחה נמצא המוסד המארח. נטען כי כמי שתרומתם לתרבות אינה שנויה במחלוקת, גם המוסדות המארחים זכאים לכספי התמיכה המיוחדת, בעוד שהמשיבים ביססו את המבחנים לקבלת כספי התמיכה על מבחני התמיכה הרגילים, מבחנים שתכליתם היא אך לעודד יצירה תרבותית.
מרכז השלטון המקומי תמך בעמדתם של העותרים, והצביע על כך שתקציבי הרשויות המקומיות מדולדלים מכדי להזרים כספי תמיכה למוסדות המארחים.
5. המדינה העלתה מספר טענות סף, שאיני רואה להידרש להן, מן הטעם שדין העתירה להידחות לגופה, כפי שיוסבר להלן.
6. נקודת המוצא היא שאין לאדם או לגוף זכות קנויה לקבל כספי תמיכה מהמדינה ולמדינה שיקול דעת רחב בהענקת תמיכות (ראו, לדוגמה, בג"ץ 5264/05 ישיבת שבי שומרון נ' שרת החינוך התרבות והספורט (16.11.2005); בג"ץ 8418/03 אולפנא כפר פינס נ' משרד הפנים, בפסקה 7 (4.7.2005); בג"ץ 2023/19 תיאטרון האינקובטור נ' שרת התרבות והספורט, בפסקה 10 והאסמכתאות שם (8.8.2019)).
הוראות סעיף 3א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן: חוק יסודות התקציב) הן המקור הנורמטיבי לחלוקת כספי תמיכות לגופים ולמוסדות, והוראות החוק והפסיקה בנושא, מחייבות את הרשות לנהוג בחלוקת כספי התמיכה באופן שוויוני ועל פי תבחינים ברורים, ענייניים, סבירים ושווים. על השוויון ועל ההפליה, שהיא הצד השני של המטבע, נשפכו נהרות של דיו (ראו, בהרחבה, פסק דיני בעע"מ 343/09 הבית הפתוח בירושלים לגאווה ולסובלנות נ' עירית ירושלים, פ"ד סד(2) 1, פסקה 34 והאסמכתאות שם (2010) (להלן: עניין הבית הפתוח)). תורת הצמצום מכנסת את דיני השוויון וההפליה אל משפט קצרצר, שהוא בבחינת מעט שמחזיק את התורה כולה על כתפיו: הפליה היא יחס שונה לשווים. ממשפט זה יוצאים ומתפשטים כאדוות דיני השוויון וההפליה ואידך זיל גמור.
על מנת לבחון טענת הפליה, עלינו לזהות תחילה את קבוצת ההתייחסות הרלוונטית שהיא "קבוצת השוויון", ולאחר מכן יש לבדוק אם הרשות נוהגת באופן שוויוני בתוך קבוצת השוויון (עניין הבית הפתוח, בפסקה 41; בג"ץ 1438/98 התנועה המסורתית נ' השר לענייני דתות (7.10.1999)). סעיף 3א(ד) לחוק יסודות התקציב משקף את העקרון של קבוצת השוויון:
תמיכות במוסדות ציבור
3א. [...]
(ד) הסכום שנקבע בסעיף תקציב לסוג של מוסדות ציבור יחולק בין מוסדות ציבור הנמנים עם אותו סוג לפי מבחנים שוויוניים.
7. בשנת 1992 הותקן "נוהל להגשת בקשות לתמיכה מתקציב המדינה במוסדות ציבור ולדיון בהן" (להלן: נוהל התמיכות). נוהל התמיכות תוקן מעת לעת, ועל פי המבחנים שנקבעו בנוהל זה, המוסדות היוצרים, שעליהם מושתת עולם התרבות בישראל, נתמכים בימים כתיקונם על ידי משרד התרבות, במסגרת מבחני התמיכה של משרד זה (להלן: המבחנים העיקריים).
המוסדות המארחים לא נתמכו ואינם נתמכים על פי המבחנים העיקריים. בכך באה לידי ביטוי מדיניותו של משרד התרבות, על פי סמכותו ושיקול דעתו המקצועי, להתמקד ביצירה של פעילות תרבותית מקורית, ואת בחירתו זו הביא לידי ביטוי במבחנים העיקריים שנועדו לתמוך בפעילות של המוסדות היוצרים. אכן, למוסדות המארחים פעילות ברוכה בשדה התרבות, וכשלעצמי, איני שותף לעמדה שהובעה בתגובתה של המדינה, כי יש לראות את פעילות היכלי התרבות כעסקית במהותה, כמצטמצמת להזמנת פעילויות תרבות ושיווקן לציבור. עם זאת, עיקר פעילותם של המוסדות המארחים אינו בתחום היצירה ולכן לא ניתן לראותם כקבוצת שוויון לצד המוסדות היוצרים.
8. מבחני התמיכה המיוחדת בעקבות נגיף הקורונה, נקבעו בהתבסס על המבחנים העיקריים, שכאמור, מיועדים למוסדות היוצרים. לשם כך, פרסם משרד התרבות והספורט תיקון רוחבי למבחנים העיקריים לתקופת משבר הקורונה. התיקון הרוחבי נועד להתאים את מאפייני התמיכה לשינויים ולצמצומים שחלו בפעילותם של מוסדות התרבות הנתמכים בתקופת הקורונה, בעקבות המגבלות שהטילה הממשלה על פעילותם של מוסדות התרבות בתקופה זו, לנוכח האיסור לכנס קהל צופים. במבחני התמיכה על פי התיקון הרוחבי הובהר במפורש כי הכוונה למוסד במשמעותו במבחנים העיקריים, וסעיף 4 לתיקון הרוחבי מפרט וקובע כי תאושר תמיכה לשנת 2020 למוסד שאושרה לו תמיכה בשנים 2019 או 2018 ואשר הגיש בקשת תמיכה לשנת 2020. בנוסף ובנפרד, אושרה תמיכה למוסדות יוצרים חדשים שהגישו בקשה בשנת 2020 בהתאם למבחנים העיקריים, אך לא נתמכו בשנים 2019-2018.
בהמשך לתיקון הרוחבי שנעשה במבחנים העיקריים, פורסמו ביום 25.9.2020 מבחני התמיכה המיוחדת, אלו המבחנים שנתקפים בעתירה דנן, ואשר נועדו להתמודד עם השפעת משבר הקורונה על פעילותם של המוסדות היוצרים. תכליתם של מבחנים אלה היא לשמר ככל שניתן את התשתית הארגונית ואת ההון האנושי והאמנותי להמשך הפעילות התרבותית של המוסדות היוצרים כאשר ניתן יהיה לחזור לימי שגרה. מבלי להידרש לכל התבחינים וקטגוריות התמיכה שפורטו במבחני התמיכה המיוחדת, הרי שבסעיף 6 למבחנים אלה פורטו עשרה תנאי סף מצטברים, שמצביעים על הקשר ההדוק בין התמיכה המיוחדת לבין המבחנים העיקריים. ודוק: בעוד שהעותרים מבקשים פיצוי או שיפוי עבור התקופה הקשה שעוברת עליהם בימי הקורונה, הרי שכספי התמיכה המיוחדת אינם בבחינת מענק כספי. כספי התמיכה משתלמים כדי להמשיך לקיים את הפעילות של המוסדות היוצרים, והם כפופים ומותנים בכך שישמשו את המוסד למטרה לשמה ניתנו, תוך התחייבות של מקבל התמיכה להחזיר את הכספים אם יתברר כי לא עמד בתנאי התמיכה.
9. ובמילים פשוטות. המוסדות המארחים אינם בגדר גופים הנתמכים בימי שגרה, הם לא משתייכים לאותה קבוצת שוויון של המוסדות היוצרים אלא מהווים קטגוריה נפרדת, שפעילותה לא נתמכה עד היום על ידי משרד התרבות במסגרת המבחנים העיקריים. ממילא, המוסדות המארחים אינם נכנסים לגדר מבחני התמיכה המיוחדת, אשר נוכח משבר הקורונה נועדו להרחיב את התמיכה שניתנת למוסדות היוצרים בימי שגרה על פי המבחנים העיקריים. הגדיר זאת היטב המשיב 7 בתגובתו – המדובר בתוספת תמיכה למוסדות מסוג מסוים המקיימים פעילות מסוג מסוים ונתמכים בשגרה על ידי משרד התרבות, כך שאין מדובר בהפליה לעומת גופים מסוג אחר שמקיימים פעילות מסוג אחר.
10. הנה כי כן, ככל שהמוסדות המארחים מבקשים להיכנס אל ד' אמות מבחני התמיכה המיוחדת הם אינם יכולים לעשות כן, מאחר שאינם נמנים על אותה קבוצת שוויון של המוסדות היוצרים, קבוצה שזוכה דרך קבע לתמיכה על פי המבחנים העיקריים. בין שתי הקבוצות קיים שוני רלוונטי.
נציין את המובן מאליו, כי העוגה היא אחת, והכללתם של העותרים ככאלה שזכאים לכספי התמיכה המיוחדת, תנגוס מטבע הדברים בכספים המיועדים למוסדות היוצרים. לא למותר לציין כי המשיב 7, פורום מוסדות תרבות ואמנות בישראל, לא צורף על ידי העותרים מלכתחילה לעתירה, אלא רק בהמשך, לנוכח טענת המדינה כי יש לסלק העתירה על הסף בשל אי צירוף המוסדות היוצרים שעלולים להיפגע מהעתירה.
11. לא בכדי ביקשו העותרים סעד נוסף, ולפיו יש להורות למדינה להקצות כספים נוספים וייעודיים לתמיכה בהיכלי תרבות. סעד זה אינו נשען על טענת ההפליה ועומד על רגליו שלו, ומכוחו ביקשו העותרים כי המדינה תעצב מבחנים חדשים התפורים למידותיהם.
12. ברי כי המוסדות המארחים נפגעו בעקבות האיסורים וההגבלות שהוטלו על ידי הממשלה על מנת להילחם בנגיף הקורונה. למעשה, הכורת עלה על מכירת כרטיסים ומנויים, מקור ההכנסה העיקרי של המוסדות המארחים. בנסיבות אלה, מצוקתם של המוסדות המארחים ברורה, ואף ספק אם יש בכוחן של הרשויות המקומיות, שאף הן נקלעו מן הסתם למשבר כספי בתקופת הקורונה, כדי לסייע למוסדות אלה.
אלא שכאן חוזרים אנו להלכה לפיה אין לאדם או לגוף זכות קנויה לקבל כספי תמיכה מהמדינה. המוסדות המארחים אינם המגזר היחיד שנפגע בעקבות משבר הקורונה, וניתן למצוא ענפים ומגזרים נוספים שנפגעו ואינם זוכים לסיוע ולמענקים. משרד התרבות, במסגרת הפררוגטיבה המוקנית לו, בחר לתת עדיפות למוסדות היוצרים, שכאמור בתגובת המדינה, מהווים את "עמוד השדרה המוסדי והמקצועי של היצירה בעולם התרבות הישראלית". ברצותה ובאפשרותה, תכרה המדינה אוזן גם למצוקת המוסדות המארחים ותקצה להם סיוע, ואם תעשה כן, תבוא עליה הברכה. אך בסופו של דבר, עוסקים אנו בשיקול דעת מקצועי-כלכלי ואין דרכו של בית משפט זה להורות למדינה כיצד לחלק ולהקצות את משאביה. כך על דרך הכלל, כך גם בימי חירום ומשבר, וכפי שנאמר אך לאחרונה:
"נקודת המוצא היא כי 'לממשלה שיקול דעת רחב בהתוויית המדיניות הכלכלית בהתאם לראייתה את צרכי המדינה והמשק, סדרי העדיפויות, שיקולי תקציב ומכלול ההיבטים הנוגעים לעניין'. הרשות המבצעת היא שמחזיקה במומחיות הנדרשת, והיא שנושאת – יחד עם הרשות המחוקקת – באחריות הציבורית להכרעות הנורמטיביות הגלומות במדיניותה החברתית-כלכלית.
[...] בנסיבות אלה, אין מקום להתערב בסדרי העדיפויות שקבעו המשיבים, אשר ביקשו לאזן בין הרצון לסייע במהירות למשק הישראלי – ובין הצורך לשמור גם בתקופת המשבר על ריסון תקציבי ועל קופת המדינה" (בג"ץ 5984/20 המון ווליום בע"מ נ' ממשלת ישראל (3.11.2020)).
(וראו גם בג"ץ 2382/20 לשכת יועצי המס בישראל נ' ראש הממשלה (28.7.2020); בג"ץ 2397/20 דורון, טיקוצקי, קנטור, גוטמן, נס, עמית, גרוס עורכי דין נ' ממשלת ישראל (12.5.2020)).
13. בשולי הדברים אך לא בשולי חשיבותם.
מתגובת המדינה עולה שמשרד התרבות תומך לאורך השנים בהיכלי התרבות שלא במסגרת המבחנים העיקריים, בדרך של סבסוד סדרות תרבות ברשויות מקומיות בפריפריה. בנוסף, ככל שהעותרים זכאים לכך, הם יכולים להגיש תביעות לפי חוק התכנית לסיוע כלכלי (נגיף הקורונה החדש) (הוראת שעה), התש"ף-2020. זאת ועוד. משרד התרבות הקצה סכום של כ-33 מליון ₪ במסגרת מבחני התמיכה לאירועי תרבות עירונית, שנועדו לסייע לרשויות המקומיות לעודד קיום פעולות תרבות במהלך חודשי הקיץ ובתקופת החגים. חלק מפעילות זו מתקיימת באמצעות היכלי תרבות ברשויות המקומיות, ומועד הגשת הבקשות על ידי הרשויות המקומיות הוארך עד ליום 6.4.2021. מכאן, שלא אלמן ישראל וייתכן כי תרופתם של העותרים תימצא להם בנתיבים אחרים.
14. סוף דבר שהעתירה נדחית. בנסיבות העניין לא ייעשה צו להוצאות.
ניתן היום, ו' בטבת התשפ"א (21.12.2020).
ש ו פ ט
ש ו פ ט
ש ו פ ט
_________________________
20074160_E06.docx עכב
מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il