ועדת הערר המחוזית לתכנון ובנייה מחוז צפון נ. י.ג.מ.ח ייזום ו

17 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"מ 7329/21 לפני: כבוד השופט י' אלרון כבוד השופט ע' גרוסקופף כבוד השופט א' שטיין המערערת: ועדת הערר המחוזית לתכנון ובנייה מחוז צפון נ ג ד המשיבות: 1. י.ג.מ.ח ייזום והשקעות בע"מ 2. הועדה המקומית לתכנון ובנייה גליל מזרחי 3. עמירה ישפה ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בנצרת ב-עת"מ 8506-11-20 מיום 1.8.2021 שניתן על ידי כב' סגן הנשיא א' קולה תאריך הישיבה: כ"ח באדר ב התשפ"ב (31.03.2022) בשם המערערת: עו"ד תהילה רוט; עו"ד מיכל דניאלי בשם המשיבה 1: עו"ד רותם חנני; עו"ד דוד בנימינוב בשם המשיבה 2: עו"ד ענת באור פרל בשם המשיבה 3: עו"ד יואב בק-לייסטנר פסק-דין השופט י' אלרון: לפנינו ערעורה של ועדת הערר המחוזית לתכנון ובניה, מחוז צפון (להלן: ועדת הערר), על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בנצרת בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים ב-עת"מ 8506-11-20 (סגן הנשיא א' קולה) מיום 1.8.2021. במוקד המחלוקת מושא ערעור זה בקשת המשיבה 1, חברת י.ג.מ.ח ייזום והשקעות בע"מ (להלן: החברה), כי יינתן לה היתר לתוספת בניה במקרקעין בכפר תבור לצורך הקמת מבנה מסחרי. חרף ההתנגדויות שהוגשו, החליטה הוועדה המקומית לתכנון ובניה גליל מזרחי (להלן: הוועדה המקומית) ליתן את ההיתר, בתנאים מסוימים, ואולם ערר שהוגש לוועדת הערר – התקבל. החברה הגישה עתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים, וזו התקבלה "באופן עקרוני" כהגדרת בית המשפט, תוך שנקבע כי החברה נדרשת להגיש לבחינת הוועדה המקומית בקשה מחודשת למתן היתר בניה, אשר תיבחן לאור שורת קביעות שפורטו בפסק הדין. רקע נדרש והליכים קודמים ביום 30.7.2019 החברה הגישה לוועדה המקומית בקשה להיתר בניה במקרקעין אשר בבעלותה הידועים כגוש 17032, חלקה 130 (להלן: הבקשה, ו-המקרקעין, בהתאמה), וזאת לצורך הקמת "מרכז מסחרי צומת גזית". המקרקעין נמצאים בשטחה המוניציפאלי של המועצה המקומית כפר תבור, וחלה עליהם "תכנית ג/8846 – שנוי לג/4784 מתאר כפר תבור, ייעוד שטח למרכז אירועים, תיירות ושירותי דרך" (להלן: התוכנית). בבקשה התבקש להרחיב את הבינוי הקיים בכ-3,000 מ"ר נוספים, תוך מתן מספר הקלות – הגבהת המבנה לגובה 15 מטרים (במקום 8 מטרים לפי התוכנית); הגבהת שלט פרסום לגובה של 12 מטרים (במקום 8 מטרים לפי התוכנית); ובניית שתי קומות (במקום קומה אחת המותרת לפי התוכנית); כאשר בחלק מהמבנה תיבנה "קומת משנה" או עליית גג במסגרת "קומה" שלישית. לאחר פרסום הודעה בדבר ההקלות שהתבקשו, הוגשו שתי התנגדויות לבקשה, אחת מהן על ידי המשיבה 3. התנגדות המשיבה 3 נומקה בחשש כי אם תאושר הבקשה, היה ותגיש בעתיד בקשה לשינוי ייעוד בחלקה סמוכה שבבעלותה (עם אחרים), היא תיאלץ לשאת בשיעור הפקעה גבוה יותר. התנגדות דומה הוגשה על ידי גברת גילה להב, שאף לה זכויות בחלקה הסמוכה למקרקעין. במסגרת הדיון בהתנגדויות הועלתה טענה נוספת – כי הבקשה והשינוי המוצע בה אינם תואמים לתוכנית. לאור טענות אלו, החליטה הועדה המקומית ביום 18.12.2019 כי "לצורך בחינת התאמת השימושים המבוקשים להוראות התכנית המאושרת, מחליטה הוועדה להשהות את הדיון בבקשה. הבקשה תובא לדיון פנימי חוזר במליאת הישיבה הבאה". בהמשך, בהחלטה הנושאת את התאריכים 15.1.2020 ו-22.1.2020, עמדה הוועדה המקומית על כך שבמסגרת ההתנגדויות שהוגשו לא הועלה נימוק תכנוני הקשור להקלות שהתבקשו, וכי טיעון זה נכלל רק במסגרת הדיון בהתנגדויות. בכל זאת, נכתב שלאחר שהוועדה המקומית בחנה "בבדיקה מחודשת" את הטענות, היא החליטה לאשר את הבקשה בתנאים ולדחות את נימוקי ההתנגדויות שנשמעו בדיון. כך נקבע: "מהות הקמת בניין מסחרי בן 3 קומות בשטח כולל של 6327 מ"ר. [...] 1. מעיון בתקנון התוכנית ג/8846 וכעולה מתשריט התוכנית שהינו חלק בלתי נפרד ממנה וכולל בתוכו בינוי עקרוני, ניתן להתיר שימוש למסחר במסגרת התכליות המותרות ביעוד של "מרכז אירועים תיירות ושרותי דרך". בטבלת הזכויות המעוגנות בסעיף 13 לתוכנית, אין כל הוראה או מגבלה ביחס להיקף המסחר המותר מסך כל השטח ביעוד זה. התכנון המוצע למרכז מסחרי הינו סביר בהקפו ולא פגע בתכליות הנוספות שמומשו. 2. הוועדה סבורה כי ההקלה בגובה המקסימלי מ-8 מטר ל-11.8 מטר (למעט עליית גג בגובה 15 מטר נקודתית) ובשים לב לכך שמדובר ב 2 קומות מסחריות, מוצדקת תכנונית, ומאפיינת מרכזים מסחריים וכן אינה חורגת מהגובה המקסימלי המותר במגרש. באשר לתכנון עתידי בחלקות המתנגדים, הועדה תפעיל שיקול דעתה ככל שיוגש כזה. לאור האמור לעיל, ההתנגדויות נדחות והבקשה להקלות לתוספת קומה בגובה של המבנה בעמוד הפרסום מאושרת בתנאים [...]". יצוין, כי בהחלטה מיום 9.3.2020 אישררה הוועדה המקומית את מתן ההיתר תוך ששינתה את הפירוט בסעיף ה"מהות" בהחלטתה, ובין היתר נכתב כי מדובר בהקמת בניין מסחרי מוצע בן 2 קומות (חלף 3 קומות כפי שנכתב בהחלטתה הקודמת). המשיבה 3 הגישה ערר על החלטת הוועדה המקומית, המופנה בעיקרו כלפי אי התאמת הבקשה והחלטת הוועדה המקומית למטרתה ו"רוחה" של התוכנית. ביום 22.6.2020 קיימה ועדת הערר דיון, ולאחר שערכה סיור במקרקעין ניתנה ביום 23.9.2020 החלטתה כי יש לקבל את הערר (להלן: החלטת ועדת הערר), ולדחות את הבקשה. ועדת הערר קבעה, כי התוכנית ותוכנית הבינוי העקרונית בגדרה, אינן מאפשרות הקמת מבנה מסחרי בן שלוש קומות אשר השימושים המסחריים שיותרו במסגרתו כלל אינם ידועים. נכתב, כי השימוש "מסחר" המנוי כאחד מבין השימושים המותרים, אינו "דיבר בודד וכללי" אלא פורט במסגרת שורת שימושים, וכי סעיף 5 לתוכנית קובע כי על כלל השימושים המותרים לשאת "אופי של אירוח כפרי" שאף "מתמזג עם הנוף הכפרי חקלאי של הסביבה" (פסקאות 27-26 להחלטת ועדת הערר). על כן, ועל בסיס הכתוב במסגרת תוכנית הבינוי העקרוני שבו הוקצה לשימוש המסחר במשותף עם שימוש המסעדה שטח של 450 מ"ר, ועדת הערר קבעה כי הכוונה היא "לשימוש מסחרי נקודתי, לצד המסעדה" כדוגמת "חנות כלשהי לממכר תוצרת חקלאית" (פסקה 29 להחלטת ועדת הערר). עוד נומק, כי "מקום בו התכנית מפרטת השימושים הכפריים כפי שנסקר לעיל, אין לאשר באופן גורף קניון מסחרי שהשימושים בו כלל אינם קבועים" (פסקה 33 להחלטת ועדת הערר). אשר לגובה המבנה, נקבע כי לא ניתן לאשר מבנה בן שלוש קומות כפי שהוצע, וכי אף אם הגבהת הבניין נועדה לצרכי הקמת מבנה השירותים, הבינוי המבוקש חורג משמעותית מהוראות התכנית. כך סיכמה ועדת הערר את החלטתה: "[...] הבקשה להיתר חורגת משמעותית מהוראות התכנית החלה, בהיבטי השימושים והבינוי שהוצעו. ככל שאכן יש כוונה לשקול שימושים נוספים במקום [...] יש לבחון התכנות הכנתה של תוכנית מפורטת לשטח. אין בכך כדי לגרוע מן האפשרות לממש את התכנית החלה, אך זאת בדרך של הגשת בקשה להיתר התואמת את הוראותיה כפי שנסקרו. ובהם מסחר ממוקד כאמור, היקפי בינוי מצומצמים, ותוך קיום דרישת התמזגות הבינוי עם הנוף, ושמירת הגישות והמבטים אליו [...] כפי שטענה הועדה המקומית, לעמדת הועדה המקומית בעניין פרשנותה של תכנית משקל רב, ואולם בענייננו מדובר בבקשה להיתר במסגרתה נדרשת הועדה המקומית לראשונה לפרשנות הוראות תכנית זאת בהקשרם של שימושים מסחריים גורפים. במצב דברים זה אין נסיון מעשי נצבר של הועדה המקומית בהקשר זה. ממילא על ועדת הערר לבחון את פרשנות התכנית בעצמה, על יסוד כלל מסמכיה" (שם, פסקאות 40-39). לפיכך, הערר התקבל וההיתר שניתן על ידי הוועדה המקומית, בוטל. עתירה שהגישה החברה לבית המשפט לעניינים מנהליים על החלטה זו התקבלה "באופן עקרוני" כלשון פסק הדין. בתמצית יתואר, כי בית המשפט סבר שאין התניה או הגבלה הדורשת "אופי אירוח כפרי" לכלל השימושים המנויים בסעיף 12 לתוכנית, ובכלל זה לשימוש ה"מסחר". נקבע, כי רכיב ה"אופי הכפרי" מתייחס רק לשימוש האכסון, בעוד יתר השימושים הנכללים בתוכנית אינם נדרשים להיות בהכרח בעלי "אופי כפרי". כן צוין, כי לא נמצא תימוכין לטענה ששימוש המסחר "טפל" למטרה העיקרית – מרכז אירועים, תיירות ושירותי דרך. על רקע זה, משסבר בית המשפט כי סעיף 5 לתוכנית, בו מעוגנת מטרתה, לוקה באי בהירות מסוימת, פנה לפרשו. בית המשפט קבע כי מאחר שהתוכנית פורסמה לפני קרוב ל-30 שנה, קיים צורך ליתן פרשנות תכליתית עכשווית באופן שמוליך למסקנה כי פרשנותה של הוועדה המקומית סבירה מזו של ועדת הערר ומתיישבת עם הוראות התוכנית. בית המשפט קבע בנוסף, כי התוכנית אינה קובעת חיוב "דווקני" לבנות את כלל השימושים המותרים בתוכנית, וכי מותר "לנייד" שימוש אחד לטובת אחר. עוד הוסיף, כי נוכח העובדה שוועדת הערר אינה חולקת על כך שנבנו בעבר מבנים בניגוד לתוכנית הבינוי העקרונית, הרי שיש להתייחס לבקשה גם על רקע מה שהותר בעבר – גם אם לא הוגשו עררים בעניינים אלו, כך שוועדת הערר לא נדרשה להם. אשר לנספח הבינוי העקרוני, בית המשפט קבע כי מדובר בתוכנית בינוי עקרונית ולא אופרטיבית, אשר הוועדה המקומית רשאית לסטות ממנה. היינו: כי גם אם השטח המיועד למסעדה ולמסחר לפי נספח הבינוי העקרוני הוא 450 מ"ר, אין מניעה להגדילו על חשבון השטח שלא נוצל בתוכנית המפורטת. ביחס לגובה המבנה המוצע, בית המשפט המחוזי אימץ את עמדת הוועדה המקומית כי ההקלה שהתבקשה בעניין היא בסמכות הוועדה המקומית, ושעה שניתנה לה הסמכות לנקוט ב״גמישות״ תכנונית שכזו "... אין ליטלה הימנה אלא אם הדבר נוגד לחלוטין כל פרשנות סבירה של התוכנית..." (פסקה 89 לפסק הדין); והוסיף, כי מבנה בעל שתי קומות, כשלעצמו, אינו פוגע ב"אופי הכפרי" של המקום. לבסוף, בית המשפט המחוזי קיבל כאמור את העתירה "באופן עקרוני" וקבע בפסק דינו כי החברה נדרשת להגיש בקשה מחודשת להיתר הכוללת את פירוט השימושים המיועדים במבנה והיקפם, וכן כי הוועדה המקומית: "...תשקול עמדתה בכפוף למה שנכתב לעיל, לאמור: - מסחר מותר גם בשטח העולה על זה שנקבע בתוכנית הבינוי העקרונית. - ניתן להשתמש בשטחים אחרים, של שימושים מותרים, לצורך שטחי המסחר המוצעים, כשם שגם ניתן להשתמש בשטחים החסרים בתוכנית הבינוי העקרונית. - אין על העותרת (החברה – י' א') מגבלה של 450 מ"ר למסחר. - אין מניעה לאישור ההקלה של שתי קומות בגובה של 11.8 מטר ועליהן "עליית גג" בשטח מצומצם ובגובה של עד 15 מטר. -אין חובה לניצול כל השימושים המפורטים בסעיף 12.1 לתוכנית" (שם, פסקה 95). כעת לערעור שלפנינו. עיקרי טענות הצדדים לשיטת ועדת הערר, בית המשפט לעניינים מנהליים חרג מאמות המידה להתערבות בהחלטות מוסדות התכנון בכלל, והחלטות ועדת הערר בפרט. נטען, כי פעל באופן שהחליף את שיקול דעת גורמי התכנון המוסמכים ונכנס בנעליהם, מקום בו לא קיים כל פגם המצדיק התערבות שיפוטית בהחלטת ועדת הערר. הודגש, כי קביעות בית המשפט קמא אף אינן עולות בקנה אחד עם סמכותה של ועדת הערר להיכנס בנעלי הוועדה המקומית כמוסד מקצועי גבוה יותר בהיררכיה התכנונית, אשר נתונה לו סמכות מקורית. לשיטת ועדת הערר, הפרשנות שניתנה על-ידי בית המשפט לעניינים מנהליים חורגת מכללי הפרשנות המקובלים, היות שבפועל בית המשפט לא התייחס כנדרש ללשון ותכלית התוכנית. ועדת הערר טענה בנוסף, כי הגדרת המונח "אופי כפרי" קשורה בקשר הדוק לשאלה מקצועית של עיצוב מדיניות תכנונית, ועל פי הגיונו הפשוט של מונח זה, מרכז מסחרי כפי שהוצע בגדרי הבקשה, אינו עומד בהגדרה זו. נטען, כי פרשנות בית המשפט המחוזי "מחקה", הלכה למעשה, מונח מרכזי מהתוכנית, וכי גם אם בית המשפט לעניינים מנהליים סבר שקיימת אי בהירות בפרשנות שיש להעניק למונח מקצועי-תכנוני על רקע התוכנית, היה מקום לפנות למסמכים תכנוניים ברמה נורמטיבית גבוהה יותר החלים במקום. כן נטען, בהסתמך על פסק הדין בעע"מ 7926/06 אדרי-אל ישראל בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה גליל עליון (24.6.2009) (להלן: עניין אדרי-אל), כי בית המשפט שגה גם בקביעתו כי אין כל צורך שהבינוי המסחרי המבוקש יהיה "בעל אופי כפרי", נוכח הפרשנות שנתן לסעיפים 5 ו-12 לתוכנית; כי לא העניק משקל ראוי למיקום הבינוי וסביבתו, ולרגישות הסביבתית בשים לב לנחל הגובל במקום; וביחס לגובה הבינוי המבוקש, כי אף אם תתקבל העמדה לפיה מדובר במבנה בן 2 קומות שבחלקו הגבהה נוספת – הבקשה להיתר חורגת בבירור מהתוכנית, כך שהחלטת ועדת הערר אינה מקימה עילה להתערבות שיפוטית. אל מול טיעונים אלו, טענה החברה כי הכרעת ועדת הערר נדרשה אך ורק ביחס לטענות אותן העלתה המשיבה 3 בהתנגדותה בכתב לבקשה, שבה אין כל טענה תכנונית. משכך, לא היה מקום לשיטתה כי ועדת הערר תדון ותכריע בטענות אלו, והדבר עולה כדי פגיעה בזכותה להליך שיפוטי הוגן. לעניין גובה המבנה שהוצע – נטען שמדובר במבנה בן שתי קומות "שחלק קטן ממנו בלבד הוגבה לצורך מתן מענה בדמות שירותים ציבוריים", וכי המשיבה 3 לא התנגדה להוספת הקומה; כי בעבר הוועדה המקומית אישרה תוספת קומות לצורך הקמת מבנה הכולל מלון ומסעדה בגובה שתי קומות; וכי ההחלטה לאשר קומה נוספת מצויה בסמכות הוועדה המקומית. כן נטען, שבהתאם להוראות סעיף 14 לתוכנית, הוועדה המקומית לא חרגה מסמכותה, החלטתה מצויה במתחם הסבירות והיא אף מתיישבת עם הוראות פרק 13 לתוכנית. החברה מוסיפה, כי פרשנות ועדת הערר שגויה, ופוגעת אנושות בזכויותיה הקנייניות. לגישת החברה, הפרשנות הנכונה להוראות סעיף 12.1 לתוכנית, היא שכל שימוש עומד בפני עצמו, באופן שניתן לצרכי מימוש התוכנית לבחור כל שימוש מהשימושים המפורטים בה. עוד נטען, כי פרשנות ועדת הערר סותרת את הוראות המחוקק; איננה מתיישבת עם תכלית התוכנית; איננה סבירה ואיננה מידתית; וכי בקביעות שבעניין אדרי-אל יש כדי לחזק דווקא את פרשנותה של הוועדה המקומית להוראות התוכנית. אשר לתוכנית הבינוי שנכללה בתוכנית, נטען כי מדובר בתוכנית רעיונית הנתונה לשינויים, ואשר הסמכות לשנותה מוקנית לוועדה המקומית, והיא אף שונתה בפועל מאחר שכבר נבנו מלון, תחנת דלק, חנות נוחות ומסעדה, במקום שונה מזה הקבוע בתוכנית. החברה מוסיפה כי בית המשפט צדק בכך שקבע כי ה"אופי הכפרי" מתייחס לשימוש איכסון ולאו דווקא לשימוש מסחר, כי מבנה בעל שתי קומות אינו פוגע באופי כפרי זה, ושיש לפרש באופן "עכשווי" את המונח "אופי כפרי". עוד טוענת החברה, כי מקום בו נדרשת פרשנות לתוכנית, בית המשפט הוא המוסמך לפרשה. הוועדה המקומית סבורה, כי פסק הדין מיישם באופן מיטבי וראוי את כללי היסוד בפרשנות התכנית. נטען, כי נקודת המוצא היא ש"תכנית היא חיקוק" ובית המשפט הוא לעולם הפרשן המוסמך לפרשה תוך שעליו לשים לבו לכוונת מוסד התכנון עת אישר את התכנית ולמטרותיה בראי ההתפתחויות בחלוף השנים. לטענתה, בהוראות התכנית אין כל תנאי המצמצם את השימוש המסחרי; נותר שטח לא מבוטל במתחם שטרם מוצו בו הזכויות שבו ניתן לעשות שימוש זה; כי התרת המבנה המסחרי לצד מלון ותחנת דלק מתיישבת עם פרשנות התכנית; וכי הוועדה המקומית הייתה רשאית לאשר את ההקלה בגובה המבנה ומספר הקומות לאור הגמישות המוקנית לה בסעיף 14 בתכנית. לבסוף, הוועדה המקומית טענה כי ועדת הערר העלתה בהליך זה טענות שלא נכללו בכתבי טענות קודמים. ביחס למשיבה 3 – בהתאם להחלטת השופטת ק' אזולאי, רשמת בית משפט זה, נקבע כי המשיבה 3 פטורה מהגשת סיכומים – כבקשתה, ואולם לא מהתייצבות לדיון. עובר לדיון בערעור, החברה הגישה בקשה לצירוף ראיות – שלושה היתרי בניה אשר נטען כי ניתנו בין השנים 2000-1996 ויש בהם כדי ללמד על הסתמכות החברה עת רכשה את המקרקעין ביחס לפרשנות התוכנית. עוד נטען, כי היתרים אלו מלמדים על שתיקת או הסכמת ועדת הערר להקמת הנכס כפי שהתבקש בבקשה. הוסבר, כי לא היה ניתן לאתר ראיות אלו עד כה משום שמדובר במסמכים ישנים מאוד, שקשה לאתרם, ונוכח מצבו הרפואי של בעל הזכויות בחברה. ועדת הערר התנגדה למבוקש, מאחר שהבקשה אינה עומדת לשיטתה בתנאים שנקבעו בתקנה 144 לתקנות סדר הדין האזרחי, תשע"ט-2018 (להלן: תקנות סדר הדין האזרחי); ומאחר שטענת החברה כי לא נחשפה קודם לראיות אלו סותרת את טענתה להסתמכותה עליהן בעת רכישת המקרקעין. המשיבה 2 לא התנגדה לבקשה, והסכימה לצירוף הראיות. דיון והכרעה לאחר שעיינתי היטב בטענות הצדדים, ולאחר ששמענו השלמות טיעון בעל-פה, הגעתי לכלל מסקנה כי דין הערעור להתקבל. לצרכי הדיון וההכרעה בטענות לגופן, יש להניח לנגד עינינו שתי הנחות יסוד: ראשונה, בית המשפט אינו שם עצמו בנעליהן של רשויות התכנון ואינו מעמיד את שיקול דעתו שלו תחת שיקול דעתן המקצועי של אותן רשויות. התערבות בית המשפט בהחלטות רשויות התכנון נעשית במשורה, בעילות מובהקות המצדיקות התערבות במעשה המנהלי, כדוגמת חריגה מסמכות, חוסר תום-לב או חריגה קיצונית ממתחם הסבירות (ראו לאחרונה: בג"ץ 7841/19 ארגון עמק שווה ו-22 נוספים נ' ממשלת ישראל, פסקה 20 לחוות דעתי (15.5.2022); וכן, מני רבים: עע"מ 7310/16 עיריית בת ים נ' ועדת המשנה לעררים המועצה הארצית לתכנון, פסקה 18 לחוות דעתי (23.10.2018); עע"מ 3885/17 קשתות נכסים בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז דרום, פסקה 13 לחוות דעתו של חברי השופט ע' גרוסקופף (4.7.2018); עע"מ 6626/18 תעשיית אבן וסיד בע"מ נ' הוועדה הארצית לתכנון ולבניה של מתחמים מועדפים לדיור, פסקה 22 לחוות דעתו של חברי השופט א' שטיין (17.12.2019); עע"מ 2418/05 מילגרום נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה (24.11.2005)‏‏; עע"מ 29/20 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה נתיבות נ' מועצה מקומית שדות נגב, פסקה 21 (26.11.2020)). שניה, בית המשפט נדרש לבחון את החלטת ועדת הערר, ולא את החלטת הוועדה המקומית, וזאת מתוך נקודת מוצא לפיה תפקיד ועדת הערר אינו הפעלת ביקורת שיפוטית על החלטות הוועדה המקומית, אלא קיום בחינה מקצועית-תכנונית של החלטות הוועדה המקומית לגופן כמוסד תכנון מקצועי גבוה יותר בהיררכיה התכנונית. מכאן שהביקורת שמפעילה ועדת הערר נעשית בדרך של בחינה מחדש (DE NOVO) של ההחלטה, בהתאם לשיקולים מקצועיים ותכנוניים (עע"מ 5097/19 הוועדה המקומית לתכנון ובניה לוד נ' ועדת ערר מחוזית לתכנון ובניה - מחוז מרכז, פסקה 16 (6.8.2020) (להלן: עניין הוועדה המקומית לוד); עע"מ 2994/21 ועדת ערר מחוז חיפה נ' עזבון המנוח זאב בורנשטיין ז"ל, פסקה 5 (12.9.2021))‏‏. כפי שארחיב כעת, בהינתן הנחות יסוד אלו, אני סבור כי טענות הצדדים וקביעות בית המשפט המחוזי הפליגו במידה רבה למחוזות בלתי נדרשים. בבוא בית המשפט לערוך ביקורת שיפוטית במקרה מסוג זה, עליו להניח לפניו את ההחלטה מושא העתירה – ובענייננו החלטת ועדת הערר, ולבחון האם נפל בה פגם המצדיק את התערבותו. אין אפוא צורך להידרש למחלוקות שאינן מחייבות הכרעה, לכל הפחות בשלב זה, ואף אין מקום בנסיבות המקרה דנן לפרשנות דקדקנית ומפורטת של הוראות התוכנית, החורגת מהכתוב בהחלטת ועדת הערר עצמה. על רקע דברים אלו, מובן כי קביעת ועדת הערר לפיה בהתאם להוראות התכנית ונספח הבינוי העקרוני שפורט במסגרתה, התוכנית אינה מאפשרת הקמת מבנה מסחרי אשר "השימושים המסחריים שיותרו במסגרתו כלל אינם ידועים" (סעיף 24 להחלטת ועדת הערר) – אינה מקימה עילה להתערבות שיפוטית. זאת מאחר שקביעה דומה עד מאוד נכללה גם בפסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים, אשר אף הוא סבר כי "... [ש]הקמת "קניון מסחרי", ללא שיפורטו השימושים שיעשו בו וללא שתוגש תוכנית בינוי מפורטת, יכול שלא יעלה בקנה אחד עם הגדרת התוכנית..." (שם, פסקה 74). אם כך, ודאי שלא נמצא בקביעה זו של ועדת הערר עילה מובהקת להתערבות בהחלטתה. הדברים דומים ביחס לקביעת ועדת הערר כי היא אינה רואה לאשר הקמת מבנה בן שלוש קומות או שתי קומות ו"הגבהה" כזו או אחרת, כאשר בהתאם לתוכנית יתר הבינוי, מלבד המלון, נדרש להיות בן קומה אחת (סעיף 13 לתוכנית). מדובר בקביעה תכנונית-מקצועית מובהקת, שלא היה מקום להתערב בה. בהקשר זה, סעיף 14 לתוכנית אמנם מעניק לוועדה המקומית "גמישות" באישורה של תוכנית בינוי מפורטת, אולם סמכות זו מותנית בתנאים – שממילא לא התקיימו. בית המשפט קמא בחן האם "הקלה" זו בסמכותה של הוועדה המקומית, ומשסבר שאכן כך, הוסיף וקבע שאין להתערב בהחלטתה אלא אם היא נוגדת כל פרשנות סבירה של התוכנית. בכך שגה. כאמור לעיל, ועדת הערר ודאי יכולה לקבל החלטה שונה מהחלטת הוועדה המקומית, וזאת גם כאשר החלטת הוועדה המקומית סבירה, וגם כאשר מדובר בהחלטה שמפרשת את התוכנית. בהחלטת ועדת הערר נכללו נימוקים נוספים שחלקם נוגעים לפרשנות שיש ליתן להוראות התוכנית. בכלל זה, נקבע כי נוכח ייעודה של התוכנית להקמת "מרכז אירועים תיירות ושירותי דרך", כלל השימושים על פיה שלובים בייעוד זה וצריכים לתאום לאופיו. קביעות אלו נסמכות על פרשנותה של התוכנית, ובפרט סעיפים 5 ו-12 לה. אפנה אפוא כעת למלאכת פרשנות זו. כפי שנקבע, מעמדה של תוכנית מתאר הוא כשל חיקוק, והפרשן המוסמך לפרשה הוא בית המשפט (עע"מ 241/12 ועדת הערר המחוזית לתכנון ובניה מחוז דרום נ' פז בית זיקוק אשדוד בע"מ, פסקה 12 (9.8.2012)); על כן, נקודת המוצא לפרשנות התוכנית היא לשונה, ומקום בו הלשון מאפשרת מספר פרשנויות, יש לבחור את זו המגשימה את תכלית החיקוק באופן מיטבי (עע"מ 8600/15 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה קרית אתא נ' פז גז בע"מ, פסקה 35 (1.11.2018); עע"מ 8411/07 מעוז דניאל בע"מ נ' אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה, פסקה 16 (28.1.2010) (להלן: עניין מעוז דניאל)). לפרשנות הוועדה המקומית אמנם יש להקנות משקל, אך לא משקל מכריע (עע"מ 4487/12 סטולרו נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה דרום השרון, פסקה 20 (9.10.2013) (להלן: עניין סטולרו)). כמו כן, נקבע שכאשר מדובר במחלוקת פרשנית ולא בסוגיה תכנונית-מקצועית, הכלל הידוע לפיו בית המשפט אינו שם עצמו בנעליהן של רשויות התכנון, נסוג במידה מסוימת לאחור: "מקובל עלי כי הפרשן המוסמך של תוכנית הוא בית המשפט [...]. כפי שבואר שם בתי המשפט לערכאותיהם הם לעולם הפרשנים המוסמכים של הדין, לרבות תוכניות בניין עיר שהן בגדר חיקוק. לעניין פרשנות תוכנית אין אנו עוסקים באי התערבות בהחלטת מוסדות התכנון אלא בקביעת הפרשנות הנכונה [...]" (עע"מ 2523/11 פייר - טימיאנקר פנינה ואח' נ' ועדת ערר מחוזית - משרד הפנים, פסקה 17 (20.8.2012); וראו גם: עניין מעוז דניאל, פסקה 16; עניין אדרי-אל, פסקה 14‏‏). בענייננו, המחלוקת שבין הצדדים נעוצה בעיקרה בממשק שבין סעיף 5 לתוכנית – "תכלית התוכנית", לסעיף המפרט את השימושים המותרים במסגרתה – סעיף 12. סעיף 5 לתוכנית מורה בזו הלשון: "מטרת התכנית היא ייעוד שטח למרכז אירועים, תיירות ושירותי דרך בעלי אופי של אירוח כפרי בכל השימושים הכלולים בו והמתמזג עם הנוף הכפרי חקלאי של הסביבה." השימושים המותרים מפורטים בסעיף 12.1 לתוכנית, תחת הכותרת "במרכז אירועים ושירותי דרך": "תחנת תדלוק ופנצריה, סככה לטרקטורונים, איכסון באופי אירוח כפרי, מסעדה, מסחר, אולם אירועים, חצר אירועים, אורווה, מחסנים, פאב, מנג', בית בד, חניה (תחנת התדלוק תהיה מסוג ב')." בית המשפט לעניינים מנהליים קבע בפסק דינו כי התוכנית מציבה דרישה ל"אופי כפרי" ביחס לשימוש האיכסון בלבד (פסקאות 64 ו-73 לפסק הדין). קביעתו זו נסמכה, בין היתר, על כך שבמסגרת סעיף 12.1 נכתב במפורש "איכסון באופי אירוח כפרי". מכך למד שיתר השימושים אינם נדרשים בהכרח להיות בעלי "אופי כפרי". לפרשנות זו איני מסכים, משאני סבור כי היא אינה עולה בקנה אחד עם לשון התוכנית ואף לא עם תכליתה. כאמור, עלינו לבחון תחילה את לשון התוכנית, וזו כוללת קביעה מפורשת בסעיף 5 לתוכנית, כי אותו "אופי של אירוח כפרי ... [ו]המתמזג עם הנוף הכפרי חקלאי של הסביבה" נדרש להתקיים "בכל השימושים הכלולים בו". הדברים ברורים, ולשיטתי – חד משמעיים. קשה לקבל מסקנה פרשנית לפיה אך ורק שימוש ה"איכסון" הוא שנדרש לעמוד בדרישה לשמירת ה"כפריות", וקשה עוד יותר ליישב מסקנה שכזו אל מול התיבה "בכל השימושים הכלולים בו". קיים אפוא טעם של ממש בטענה כי בדרך הפרשנית אותה מציעה החברה יש כדי "למחוק" חלק ניכר מהוראות סעיף 5, וזאת על מנת לאיין קושי פרשני מסוים שייתכן ועולה מכך שביחס לשימוש ה"איכסון" נכתב בשנית כי הוא נדרש להיות "באופי אירוח כפרי". קביעה שכזו, בעולם המעשה, משמעותה כי ניתן לכאורה להקים לפי התוכנית מרכז מסחרי רחב היקף אשר כלל אינו נדרש לעמוד בהוראות סעיף 5 לתוכנית. צודקת ועדת הערר, כי גישה זו עולה כדי שינוי של ממש של התוכנית וריקון חלק ניכר ממנה מתוכנה. ישאל השואל, כפי שטענה החברה, במה שונה – לשם הדוגמא, פנצ'ריה רגילה מפנצ'ריה "בעלת אופי של אירוח כפרי". משמע, אין כל הגיון בהחלת דרישת ה"אופי הכפרי" על כל שימוש ושימוש. ואולם, אני סבור כי בטענה זו יש במידה רבה כדי להחמיץ את מהותו של הדבר, והיא אף קוראת לתוך החלטת ועדת הערר קביעות שלא נכללות בה. קביעת ועדת הערר בהחלטתה מושא הליך זה, לא הייתה כי אין לאשר פנצ'ריה או "פאב", משום שאלו אינם בעלי "אופי כפרי" או שאינם "מתמזגים" עם הנוף הכפרי חקלאי של הסביבה. החלטת ועדת הערר התייחסה למכלול הדברים: "בענייננו, ייעודה המשולב של התכנית הוא "מרכז אירועים תיירות ושירותי דרך". כלל השימושים על פיה שלובים בייעוד משולב זה וצריכים לתאום לאופיו, עליו עומדים כלל מסמכיה" (שם, פסקה 32). משזו הייתה החלטת ועדת הערר בהקשר זה, והיא שעומדת לביקורת שיפוטית, איננו נדרשים לדון כעת במקרים תיאורטיים ומחלוקות שאין זו השעה להכריע בהן, ולגישתי – אף לא ניתן להכריע בהן בשלב זה. זאת מאחר שבהעדר פירוט והיקף השימושים במסגרת ה"מרכז המסחרי" שהוצע, לא ניתן היה לבחון באופן קונקרטי האם שימוש מסוים מתיישב עם הוראות סעיפים 5 ו-12 לתוכנית או לא; ומאחר שבהתאם להוראות סעיף 14 לתוכנית סטייה מתכנית הבינוי העקרונית אפשרית רק מקום בו מוגשת תכנית בינוי מפורטת, וכזו לא הוגשה. אין אפוא צורך לקבוע כעת, טרם הוגשה בקשה חדשה למתן היתר בניה, טרם התקבלה עמדת הוועדה המקומית בעניין זה, וטרם ניתנה עמדת ועדת הערר (ככל שהנושא יובא לפתחה בשנית), מהו שימוש מסחרי העולה בקנה אחד עם הוראות התוכנית. לזאת אוסיף, כי גם לו הייתי סבור שלשון התוכנית מאפשרת מספר פרשנויות – ולא כך היא, הרי שעלינו לבחור את האפשרות המגשימה את תכלית החיקוק באופן מיטבי, ובענייננו – את תכלית התוכנית, שהיא המטרות, הערכים, המדיניות והפונקציות החברתיות שהתכנית מבקשת להגשים, כפי שהם נלמדים מהוראותיה, נספחיה והקשרה התכנוני הכולל (ע"א 540/16 חג'אזי נ' מדינת ישראל, פסקה 17 (12.6.2017); עניין סטולרו, פסקה 9). בענייננו, מטרת התוכנית עולה במפורש מסעיף 5 לה ואף היא מחייבת פרשנות לפיה מכלול השימושים נדרש לעלות בקנה אחד עם ה"אופי הכפרי" המתחייב, כפי שסברה גם ועדת הערר. 21. אף הכלל האמור לפיו יש להעניק משקל מסוים לפרשנותה של הוועדה המקומית, אין בו כדי להוביל לתוצאה שונה. אל מול פרשנות הוועדה המקומית ניצבת פרשנותה הנגדית של ועדת הערר, שהיא מוסד תכנוני הגבוה יותר בהיררכיה התכנונית (עניין הוועדה המקומית לוד, פסקה 16; עע"מ 8256/12 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ראשון לציון נ' נאות מזרחי בע"מ, פסקה 10 (31.7.2014)). במחלוקת כדוגמת זו שלפנינו, ובהתחשב בסמכותה של ועדת הערר לשים את שיקול דעתה במקום שיקול דעתה של הוועדה המקומית, אני סבור כי יש להעניק ממילא לפרשנותה משקל רב יותר. כמו כן, בין אם נבחר לסווג שימוש כזה או אחר בתוכנית כ"טפל" לשימושים אחרים או לייעוד התוכנית, ובין אם לא, נגיע לאותה מסקנה פרשנית כי הוראות סעיף 5 חלות על כל שימוש ושימוש בתוכנית. בהקשר זה אעיר, כי אני סבור שקביעה קונקרטית לפיה שימוש מוצע כזה או אחר "בעל אופי של אירוח כפרי ... [ו]המתמזג עם הנוסף הכפרי חקלאי של הסביבה" חורגת מגדרי פרשנות התוכנית, וקשורה קשר הדוק להיבטים תכנוניים מקצועיים, עליהם אמונים מוסדות התכנון. בסוגיה זו, שב לקדמת הבמה הכלל הבסיסי עליו עמדתי לעיל, המורה אותנו להתערב במשורה בהחלטות מסוג זה. משכך, איני סבור כי במסגרת פסק הדין קמא נדרש היה להוסיף ולקבוע כיצד יש לפרש את הדרישה ל"אופי כפרי" וכיצד יש להתאים את פרשנותו של המונח לזמננו אנו – הן מאחר שכאמור בהעדר פירוט שימושים, ועדת הערר ממילא לא נדרשה לכך באופן קונקרטי, וקביעתה התמקדה בכך ש"אין לאשר באופן גורף קניון מסחרי שהשימושים בו כלל אינם קבועים" (פסקה 33 להחלטת ועדת הערר); הן מאחר שבכך בית המשפט שם עצמו, הלכה למעשה, כמתכנן-על, תוך נקיטת עמדה נחרצת שלא לצורך ביחס לסוגיה מקצועית הנוגעת לעיצוב מדיניות תכנונית; והן מאחר שהשאלה שהונחה לפתחו של בית המשפט לעניינים מנהליים לא הייתה איזו עמדה תכנונית עדיפה – זו של הוועדה המקומית או זו של ועדת הערר (סעיף 80 לפסק הדין), אלא האם נפל בהחלטת ועדת הערר פגם המצדיק התערבות שיפוטית. אשר לאפשרות "לנייד" בין שימושים שונים הנקובים בתוכנית – דומה כי גם לשיטת ועדת הערר ניתן להמיר שימושים מסוימים המנויים בתוכנית באחרים, אולם "זאת בעקרונות עליהם עמדה התכנית במפורש" (פסקה 35 להחלטת ועדת הערר). אם כך, החלטת ועדת הערר אין משמעותה כי נדרש להיצמד בדווקנות לתוכנית הבינוי העקרונית, אלא כי המרת השימושים נדרשת להתבצע תוך שמירה על עקרונות התוכנית. אף קביעה זו, רחוקה לטעמי עד מאוד מלהצדיק התערבות שיפוטית. לעניין העיתוי שבו הועלו טענות המשיבה 3 ביחס להתאמת הבקשה להוראות התוכנית – כפי שנקבע "[...] מקום שנעשה בו פרסום תקין וכשר של דבר ההליך התכנוני, והוענקה לציבור האפשרות להגיש התנגדות, לא ימהר בית-המשפט לשעות להשגות בעלות אופי "תכנוני" המועלות לראשונה בפניו, ושלא נשמעו כלל בפני הוועדות" (ע"א 4002/98 מונייר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, ירושלים, פ"ד נז(4) 665, 670 (2003)‏‏. בהינתן זאת, בעוד שדרך הילוכה של המשיבה 3 בהקשר זה אכן מעורר קושי – הוועדה המקומית התייחסה לטענות אלו, והן נכללו במהותם בערר שהוגש לוועדת הערר אשר דנה בהן אף היא. היות שהדברים נדונו והוכרעו גם בפסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים – איני סבור כי נפגעה זכותה של החברה להליך שיפוטי הוגן כנטען, רחוק מכך. ייתכן שלהבא, מוטב יהיה אילו כלל הנוגעים בדבר יקפידו מלכתחילה על המסגרות הדיוניות הקבועות בדין. אולם, משההליך התקדם עד שהגיע לפתחנו, ועל רקע פסק דינו של בית המשפט קמא, אין מנוס מלהתייחס לטענות לגופן. נוכח קביעותיי עד כה, איני רואה צורך להתייחס לסוגיות נוספות שנכללו בהחלטת ועדת הערר, כגון ביחס לעמידת הבינוי הנכלל בבקשה במגבלת התכסית הקבועה בתוכנית ובשיקולים הנוגעים לרגישות הסביבתית הקיימת באזור התוכנית בהינתן הקרבה לנחל. אשר לבקשה לצירוף ראיות בשלב הערעור – לא ראיתי להיעתר לה. אין בנסיבות המקרה כדי לעמוד באמות המידה הקבועות בתקנה 144 לתקנות סדר הדין האזרחי – הן ביחס לסיבה שבעטיה הראיות לא הוצגו בבית המשפט קמא, והן ביחס לנפקותן (ראו גם יוסף אלרון "קבלת ראיות שלא על פי סדר הדין" המשפט יב 15 (2007)). ממילא, נוכח תוצאת פסק דין זה, החברה תוכל להגיש בקשה חדשה לקבלת היתר ובגדרי הדיון בה, ככל שהיא חפצה בכך, להעלות טענות ביחס למסמכים אלו ומשמעותם. סוף דבר, אציע לחבריי כי נקבל את הערעור; נבטל את פסק הדין קמא; ותחת זאת נקבע כי החלטת ועדת הערר עומדת בעינה. במישור פסיקת ההוצאות – אודה כי התקשיתי לרדת לסוף דעתו של בית המשפט קמא בקביעתו כי המשיבה 3 וועדת הערר "חטאו" לחברה. הלכה למעשה, על אף שבפסק הדין נקבע כי העתירה התקבלה "באופן עקרוני", החברה נדרשה להגיש בקשה מחודשת להיתר. מהות הדברים היא אפוא כי הבקשה, במתכונת בה הוגשה, נדחתה כדין על ידי ועדת הערר. על כן אציע, כי החברה תישא בהוצאות ועדת הערר בהליך זה ובערכאה קמא בסכום של 30,000 ש"ח וכי יתר הצדדים יישאו כל אחד בהוצאותיו. למען הסר ספק, ההוצאות שנפסקו לחובת המשיבה 3 בפסק הדין קמא – בטלות אף הן. ש ו פ ט השופט ע' גרוסקופף: אני מסכים לקבלת הערעור, כאמור בחוות דעתו של חברי, השופט יוסף אלרון. המחלוקת במקרה זה עוסקת בשאלה האם בהתאם לתוכנית המתאר המפורטת התקפה ביחס למקרקעין (תוכנית מתאר כפר תבור ג'/4748. להלן: התוכנית החלה) ניתן להוציא היתר בניה לתוספת המבוקשת על ידי בעלי המקרקעין (המשיבה 1), הוספת קניון מסחרי בהיקף של כ- 3,000 מ"ר, או שמא לצורך בניית התוספת האמורה נדרש מהלך במישור התכנוני, דהיינו הכנת תוכנית מתאר מפורטת חדשה או תיקון תוכנית המתאר החלה. עמדת הוועדה המקומית לתכנון ולבניה גליל המזרחי (המשיבה 2. להלן: הוועדה המקומית) הייתה שהתוכנית החלה מאפשרת הוספה שכזו, ועל כן ניתן להוציא היתר בניה ללא מהלך כלשהו במישור התכנוני; עמדת וועדת ערר מחוזית לתכנון ולבניה מחוז צפון (המערערת. להלן: ועדת הערר) הייתה שהדבר אינו אפשרי ללא הכנתה של "תכנית מפורטת לשטח", שכן התוספת "חורגת משמעותית מהוראות התוכנית החלה, בהיבטי השימושים והבינוי שהוצעו" (עמוד 7 להחלטה מיום 23.9.2020). בית המשפט קמא תמה "כלום עתה לאחר קרוב ל- 30 שנה ניתן להתעלם מהתמורות שחלו בשטח בפרט ובאזור בכלל?", וסבר כי יש לתת לתוכנית "פרשנות תכליתית-עכשווית" (פסקה 77 לפסק הדין), ברוח גישת הוועדה המקומית. קבלת הערעור מוצדקת לשיטתי מהטעם שהתוכנית החלה אינה יכולה לשאת עליה את המטען הפרשני הכבד שהוועדה המקומית ובית המשפט קמא מבקשים להניח עליה. מטרתה של התוכנית החלה היא לייעד את השטח "למרכז אירועים, תיירות ושירותי דרך בעלי אופי של אירוח כפרי בכל השימושים הכלולים בו והמתמזג עם הנוף הכפרי חקלאי של הסביבה" (סעיף 5 לתוכנית החלה). אכן, במסגרת "מרכז אירועים תיירות ושירותי דרך" שכזה ניתן לקיים גם פעילות מסחר, כפי שצוין בסעיף 12.1 לתוכנית החלה, אך צדקה ועדת הערר בעמדתה כי הניסיון לאפשר מכוח הוראה זו הקמת מרכז מסחרי, מהסוג שהמשיבה 1 ביקשה, הוא בגדר מתיחת הכתוב בתוכנית החלה אל מעבר לגבולות הפרשנות הסבירה. ודוק, משמעות הדבר אינה שלא ניתן להקים במקום מרכז מסחרי במתווה שהוצע, אלא שלצורך כך אין די בהגשת בקשה להיתר בניה, אלא נדרש הליך תכנוני לתיקון או החלפת התוכנית החלה. במילים אחרות, ככל שאכן חלו "תמורות בשטח בפרט ובאזור בכלל" הרי שהדבר עשוי להצדיק שינוי מצב במישור התכנוני (ובעניין זה אנו, כמו וועדת הערר, איננו נוקטים כל עמדה), ולא ניתן לראות בו בסיס להוצאת היתר בניה שאינו תואם את התוכנית החלה. כך סברה ועדת הערר; כך סבורים אף אנחנו. ש ו פ ט השופט א' שטיין: אני מצטרף לאמור בפסק דינו של חברי, השופט י׳ אלרון. גם הערותיו של חברי, השופט ע׳ גרוסקופף, מקובלות עלי.  ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט י' אלרון. ניתן היום, ‏א' בסיון התשפ"ב (‏31.5.2022). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 21073290_J12.docx עע מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1