מפלגת מרצ נ. יו"ר הכנסת ח"כ יריב לוין

2 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 7322/20 לפני: כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופטת ד' ברק-ארז כבוד השופט מ' מזוז העותרים: 1. מפלגת מרצ 2. ח"כ תמר זנדברג 3. ח"כ ניצן הורוביץ 4. ח"כ יאיר גולן נ ג ד המשיבים: 1. יו"ר הכנסת ח"כ יריב לוין 2. סגן יו"ר הכנסת ח"כ מנסור עבאס 3. כנסת ישראל ה-23 4. ממשלת ישראל ה-35 עתירה למתן צו על תנאי בשם העותרים: עו"ד אורי הברמן; עו"ד מישל נגר; עו"ד דרור בן-אבי בשם הכנסת: עו"ד אביטל סומפולינסקי בשם המשיבה 4: עו"ד ענר הלמן; עו"ד יונתן נד"ב פסק-דין השופט ע' פוגלמן: לפניי עתירה בעניין ההצבעות שנערכו במליאת הכנסת ביום 21.10.2020 לגבי הצעתה של העותרת 2, חברת הכנסת תמר זנדברג, להקים ועדת חקירה פרלמנטרית לבחינת פרשת הצוללות וכלי השיט (להלן: ההצעה; וועדת החקירה הפרלמנטרית או ועדת החקירה). רקע עובדתי בעתירה דנן מבקשים העותרים, מפלגת מרצ וחברי כנסת מטעמה, לתקוף את ההחלטות שהתקבלו בקשר להצבעות על ההצעה להקים ועדת חקירה פרלמנטרית ובגדרי כך כי נורה כי ההצבעה הראשונה במליאה, שאישרה את ההצעה, נערכה כדין ואילו ההחלטה לבטלה כמו גם תוצאות ההצבעה המאוחרת על ההצעה – בטלות. מפאת חשיבות הדברים לבחינת הטענות בעתירה, נעמוד על השתלשלות האירועים בעניין ההצבעות כפי שעלו מהקלטת הישיבה שצורפה לעתירה (להלן: ההקלטה) ומן הממצאים שנאספו על ידי ממלאת מקום היועץ המשפטי לכנסת (להלן: היועצת המשפטית לכנסת או היועצת המשפטית) בהתייחסותה להליך ההצבעה לאחר שצפתה בהקלטה ושוחחה עם הנוגעים בדבר, המתוארים גם בתגובתה המקדמית של הכנסת. ההצעה להקים ועדת חקירה פרלמנטרית הובאה לדיון לפני מליאת הכנסת ביום 21.10.2020 בישיבה שנוהלה על ידי המשיב 2, סגן יושב ראש הכנסת חבר הכנסת מנסור עבאס (להלן: סגן היו"ר או חבר הכנסת עבאס). לאחר שחברי הכנסת הביעו עמדותיהם לגבי ההצעה, ביקש סגן היו"ר לעבור להצבעה באמצעות מערכת הצבעה אלקטרונית, לפי ברירת המחדל הקבועה בתקנון הכנסת (סעיף 36(א)(1); להלן גם: התקנון). סגן היו"ר הודיע כי מי שמעוניין להצביע מתבקש להגיע למושבו, ובטרם החלה ההצבעה ניגש יושב ראש הקואליציה, חבר הכנסת מיקי זוהר (להלן: יו"ר הקואליציה), אל דוכן המליאה והחליף דברים עם סגן היו"ר. לאחר מכן, בתגובה לקריאה מאולם המליאה ציין סגן היו"ר כי הוא ממתין לחברת הכנסת זנדברג. בהמשך, בטרם התחילה ההצבעה האלקטרונית, הגיע שוב יו"ר הקואליציה לדוכן ונשאר שם (האחרון מסר ליועצת המשפטית כי באותו שלב הוא פנה לחבר הכנסת עבאס ואמר "ביקשנו שמית, למה אתה לא עושה שמית?"). במקביל נשמעים בהקלטה קולות רקע של חברי כנסת על כך שההצבעה צריכה להיות שמית. רגעים לאחר מכן הודיע סגן היו"ר כי חברי הכנסת יכולים להצביע ושניות ספורות אחרי הודעה זו נשמע האחרון שואל (כפי הנראה את יו"ר הקואליציה) "אה, הצבעה שמית?". בעוד השניים כפי הנראה שוחחו על בקשתו לקיים הצבעה שמית, הסתיימה ההצבעה (שנמשכת 10 שניות) ותוצאתה: 25 חברי כנסת תמכו בהעברת ההצעה לוועדת הכנסת (לפי ההליך הקבוע בסעיפים 136-128 לתקנון הכנסת), ו-23 התנגדו לה (להלן: ההצבעה הראשונה). נוכח הספק שהתעורר אצל חבר הכנסת עבאס אם ההצבעה הראשונה נערכה כדין, בשל השאלה אם הוגשה בקשה להצבעה שמית לפני שהחל בהצבעה האלקטרונית, נמנע האחרון מלהודיע על תוצאותיה וביקש לבדוק את העניין. בשלב זה ניתן לשמוע ברקע קולות של חברי כנסת על כך שיושב ראש הישיבה לא הכריז על תחילת ההצבעה בטרם היא החלה וכי למרות שהם נכחו במליאה – הם לא הצביעו בשל כך. לפיכך ביקשו האחרונים לצרף את השמות שלהם לתוצאות ההצבעה. בהמשך להשתלשלות האמורה, החליט המשיב 1, יושב ראש הכנסת חבר הכנסת יריב לוין (להלן: יו"ר הכנסת), שנכח באולם המליאה במהלך האירועים, לנהל בעצמו את הישיבה. לאחר ששוחח עם סגן היו"ר הודיע יו"ר הכנסת כי החליט לבטל את התוצאות של ההצבעה הראשונה ולערוך הצבעה חוזרת שתהא שמית, בהתאם לבקשתו של יו"ר הקואליציה. בהצבעה החוזרת, 44 חברי כנסת תמכו בהסרת ההצעה מסדר היום ולא היו חברי כנסת שנמנעו או התנגדו, נוכח החלטתם של חברי הכנסת שתמכו בהצעה לא להשתתף בהצבעה הנוספת (להלן: ההצבעה החוזרת). בהמשך אותו ערב, נוכח פניות רבות של חברי כנסת בעניין ההצבעות, ניתנה על ידי היועצת המשפטית לכנסת חוות דעת בעניין הליך ההצבעה על ההצעה (נספח 3 לעתירה; להלן: חוות הדעת). לצורך הכנת חוות הדעת, צפתה היועצת המשפטית בהקלטת הדיון במליאה ושוחחה עם יו"ר הכנסת, סגנו, יו"ר הקואליציה, חברי כנסת שנכחו במליאה ועם מזכירת הכנסת. בחוות הדעת צוין כי בימים כהרגלם מקום מושבם של חברי הכנסת הוא באולם המליאה בלבד, אולם נוכח הוראות משרד הבריאות כחלק מההתמודדות עם מגפת הקורונה, בתקופה זו מתחלק מקום מושבם של חברי הכנסת בין אולם המליאה, יציע העיתונאים ויציע המוזמנים – על מנת לשמור על מרחק סביר בין חבר כנסת אחד למשנהו. בהתאמה, בכל מושב של חבר הכנסת שמקום מושבו הועבר ליציע, הותקנה גם מערכת הצבעה אלקטרונית. בהמשך לאמור, ציינה היועצת המשפטית כי בימים אלה נהפכה "הריצה" של חברי הכנסת למושביהם מסורבלת מבעבר, וכך גם הפנייה ליו"ר הישיבה והדיבור עם מסיכה על הפנים מקשה על שמיעת הנאמר. על רקע מכלול התשתית שהונחה לפניה על אודות השתלשלות האירועים (שפורטה בחוות הדעת) קבעה היועצת המשפטית כי אין מקום לבטל את ההצבעה החוזרת, כדלקמן: "אני סבורה שביטולה של הצבעה אחת וקיומה של הצבעה אחרת על פניה במטרה לעוות ולהסוות תוצאה של הצבעה היא דבר אשר חותר תחת עקרונות היסוד של השיטה ויש בו כדי לפגוע באמון הכנסת. אך אין זה המצב שבפנינו. הארכתי בפירוט ובהעלאה על הכתב של הסרטון מהמליאה על מנת לשקף את כל מה שהתרחש בה מעט לפני ההצבעה האלקטרונית, במהלכה, ומיד לאחריה. מהסרטון עולה שח"כ מנסור עבאס שניהל את הישיבה לא מצא לנכון להכריז על תוצאות ההצבעה, שכן סבר כי ייתכן שנפלה שגגה תחת ידו. כמו כן, ההצבעה השמית לא שינתה את תוצאות ההצבעה האלקטרונית לו הוספו אליה כל חברי הכנסת שניתן היה לראות בסרטון כי טענו שלא הספיקו להצביע, וח"כ מנסור עבאס ציין כי היה מוסיפם, ולכן גם אמר בתום ההצבעה האלקטרונית שהוא רוצה לבדוק, להתייעץ ולהחליט. לאחר שח"כ מנסור עבאס צפה בסרטון הוא ציין כי נכון היה לקיים את ההצבעה השמית לדעתו. מטרתה של ההצבעה השמית הנוספת שערך יו"ר הכנסת הייתה להראות בגלוי את עמדות חברי הכנסת שממילא נכחו במליאה בעת ההצבעה האלקטרונית. בנסיבות אלה ומשתוצאות ההצבעה בשתי הדרכים מביאה לתוצאת הצבעה דומה במהותה (ובה ההצעה לסדר מוסרת מסדר היום) נראה כי ניתן להותיר את ההצבעה כפי שהתקיימה. עם זאת, מוצע להבא ליו"ר הכנסת ולסגני יו"ר הכנסת כי בניהול ישיבת כנסת בימים אלה של ביזור המושבים במליאה, להודיע את שם הנושא בסדר היום עליו היו"ר עומד להצביע, ולאפשר לחברי הכנסת להגיע למקום מושבם ביציעים השונים, וזאת להבדיל מימי שגרה בהם כולם נוכחים באולם המליאה עצמו" (שם, סעיפים 29-28). טענות הצדדים מכאן העתירה שלפניי, שבה מבקשים העותרים כאמור לקבוע כי ההצבעה הראשונה נערכה כדין ותוצאתה תקפה וכי ההחלטה לבטל הצבעה זו כמו גם תוצאות ההצבעה המאוחרת – בטלות. עוד מבוקש כי בית משפט זה יצהיר כי יו"ר הקואליציה אינו מוסמך לדרוש הצבעה שמית בשם הממשלה (היא המשיבה 4 לעתירה). לטענת העותרים יש ליישם את הכללים האחידים הקבועים בתקנון הכנסת באופן שוויוני ובלתי תלוי וחריגה מהם – כפי הנטען שקרתה בענייננו – מבטאת פגיעה קשה בהליך הפרלמנטרי ויש בה כדי לשלול את מימוש רצון הבוחר. העותרים טוענים כי לא נפל פגם בהצבעה הראשונה על ההצעה, ובין היתר כי הכרזת סגן היו"ר על תחילת ההצבעה נשמעה בבירור; כי בקשת יו"ר הקואליציה לקיים הצבעה שמית הועלתה לפני סגן היו"ר רק לאחר שהאחרון הפעיל את ההצבעה (למצער נטען כי אין תיעוד כי בקשה כאמור הוצגה מצדו לפני תחילת ההצבעה); וכי סגן היו"ר נתן שהות הוגנת לחברי הכנסת ללכת למושבם בטרם החל את ההצבעה. העותרים מוסיפים וטוענים כי יו"ר הקואליציה לא היה מוסמך לבקש הצבעה שמית, וכי לא הובאו דוגמאות לביסוס הקביעה כי קיים נוהג שלפיו יו"ר הקואליציה מגיש בקשות להצבעה שמית בשם הממשלה. מכל מקום נטען, גם אם קיים נוהג כזה, אין בכוחו לגבור על הוראות תקנון הכנסת. העותרים מדגישים כי ביטול הצבעה במליאת הכנסת אינו עניין של מה בכך וכי צירוף הנסיבות שתוארו מלמד כי לא הונחה עילה לכך במקרה דנן. לטענתם, גם הקביעה כי ניתן להוסיף לתוצאות ההצבעה הראשונה את קולותיהם של חברי הכנסת שנכחו במליאה אולם לא הספיקו להצביע במערכת האלקטרונית אינה עולה בקנה אחד עם הוראת סעיף 37 לתקנון הכנסת, המצמצמת את סמכות יושב ראש הישיבה לשנות את תוצאות ההצבעה למצבים שאינם מתקיימים בענייננו. בהקשר זה אף נטען כי בניגוד לאמור בחוות הדעת, תיקון כאמור של ההצבעה לא נערך באופן שגרתי ולמצער לחברי הכנסת העותרים לא מוכרים מקרים דומים לכך – אף לא מן התקופה האחרונה. לבסוף משיגים העותרים גם על ביטול ההצבעה על ידי יו"ר הכנסת והחלטתו לערוך הצבעה נוספת, החלטות שלטענתם התקבלו בחוסר סמכות ושמקורן בשיקולים פוליטיים זרים. בתגובתה המקדמית של הכנסת נטען כי יש לדחות את העתירה על הסף בשל היותה תיאורטית נוכח פיזורה של הכנסת הנוכחית, ולגופם של דברים – משלא הונחה עילה להתערב בהחלטת יו"ר הכנסת בענייננו, הנוגעת להליכים פנים-פרלמנטריים מובהקים, ולפיכך הביקורת השיפוטית לגביה מצומצמת ביותר. הכנסת טוענת כי מלאכת ניהול ישיבות המליאה וההצבעות המתקיימות בגדרה על ידי יו"ר הכנסת וסגניו כרוכה בהפעלת שיקול דעת רחב ובקבלת החלטות אד-הוק שנותנות מענה להתרחשויות השונות ועל רקע נקודת מבט זו – שמתחשבת אף במאפייני ניהול ישיבות המליאה מאז פרוץ משבר הקורונה (ובהם ההפרדה המפלסית לצורך ריווח חברי הכנסת והחובה לעטות מסיכה) – יש לבחון את טענותיהם של העותרים בנדון דידן. בתגובה לטענות הפרטניות של העותרים טוענת הכנסת כי קיימות אינדיקציות רבות לכך שיו"ר הקואליציה ביקש לקיים הצבעה שמית לפני תחילת ההצבעה הראשונה; כי קיימים תקדימים למקרים שבהם בקשות מטעם הממשלה הוגשו מטעם יו"ר הקואליציה בזמן שהשר המייצג את הממשלה נכח במליאה; כי לא נפל פגם בנסיבות העניין בהחלפת יושבי ראש הישיבה; וכי מבחינה מהותית יש לראות בבקשתם של חברי הכנסת שלא הצביעו במערכת האלקטרונית להוסיף את קולם בסמוך להצבעה ככזו שבאה בגדרי המנגנון המאפשר לעשות כן בתקנון הכנסת (מה גם שבירור מאוחר שערכה היועצת המשפטית בעניין העלה כי היו גם חברי כנסת שלא התאפשר להם להצביע מכיוון שמסך ההצבעה האלקטרונית במקום מושבם לא פעל). לטענת הכנסת, החלטת יו"ר הכנסת ניתנה במסגרת סמכותו הטבועה והרחבה לנהל את ישיבות מליאת הכנסת, שבגדרן יש לתת מענה למצבים בלתי צפויים בחיים הפרלמנטריים הדורשים גמישות. נטען כי החלטת היו"ר לקיים הצבעה חוזרת במליאה אמנם אינה עניין שבשגרה, אולם קיימים לה תקדימים. בצד טיעונים אלה הכנסת מדגישה כי אמנם אין חולק על חשיבותה הדמוקרטית של סופיות ההצבעה במליאת הכנסת, אולם קשה לקבל את ניסיונם של העותרים להותיר על כנן תוצאות הצבעה שבגדרה הושג רוב לטובתם לכאורה, בשל "בלבול אמיתי" שנוצר בקרב הנוכחים במליאה בעת ההצבעה. הכנסת מוסיפה וטוענת כאמור כי בעקבות פיזורה של הכנסת ה-23 ממילא אין משמעות מעשית לשאלת תוקפה של ההצבעה הראשונה על ההצעה – וזאת נוכח הצמצום המשמעותי של הפעילות הפרלמנטרית במהלך פגרת הבחירות (ואף אם הייתה מוקמת ועדת חקירה פרלמנטרית, היא הייתה חדלה מלכהן עם סיום תקופת כהונת הכנסת הנוכחית). לפיכך נטען, יש לדחות את העתירה דנן אף מבלי להידרש לגוף הדברים, משהפכה לתיאורטית. הממשלה טוענת כי העתירה עוסקת בסוגיה הנוגעת באופן מובהק להתנהלותה הפנימית של הכנסת, וכי לא מבוקש בה סעד המופנה כלפי הממשלה. לפיכך ציינה האחרונה בתגובתה המקדמית כי אין מקום לנקיטת עמדה מצדה לגבי הטענות המועלות בעתירה. דיון דין העתירה להידחות, הן על הסף – מן הטעם שטענות העותרים והסעד המבוקש על ידם הפכו תיאורטיים, הן בהעדר עילה להתערבותו השיפוטית של בית משפט זה בענייניה הפנימיים של הכנסת, בהתאם לאמות המידה הנוהגות בפסיקת בית משפט זה לביקורת שיפוטית בהליכים מעין אלה, הכל כמפורט להלן. כמתואר לעיל, עניינה של העתירה בהצבעה שנערכה במליאה על הצעה להקים ועדת חקירה פרלמנטרית. כחודשיים לאחר מועד ההצבעה, ומכיוון שלא אושר תקציב המדינה לשנת 2020, התפזרה הכנסת ה-23. במצב דברים זה, אפילו היה נמצא להיעתר לטענות העותרים – לא הייתה לכך משמעות מעשית בהינתן פגרת הבחירות הנוכחית והצמצום הנובע מכך של נפח הפעילות הפרלמנטרית. לפיכך, הסעדים המבוקשים בעתירה זו אינם רלוונטיים עוד (ראו והשוו למשל בג"ץ 4552/18 ח"כ זחאלקה נ' יו"ר הכנסת, פסקה 6 (30.12.2018); בג"ץ 3691/14 פלונית נ' בית הדין הרבני הגדול, פסקה 5 (9.9.2015); בג"ץ 1609/14 התאחדות התעשיינים בישראל נ' כנסת ישראל – מרכז המחקר והמידע של הכנסת, פסקה 3 (20.5.2014); בג"ץ 1932/12 נוף נ' השר לביטחון פנים, פסקה 7 (13.5.2012)). בנוסף, כפי שהצביעה הכנסת בתגובתה המקדמית, גם אם הייתה מוקמת ועדת החקירה כתוצאה מההצבעה הראשונה – שעניינה כזכור היה העברת ההצעה לוועדת הכנסת בלבד (וראו סעיף 11 לתגובת הכנסת לגבי ההליך הנדרש להקמת ועדה כאמור לפי תקנון הכנסת), הרי שלפי הוראות סעיף 136(א)(1) לתקנון, כהונתה של אותה ועדה פרלמנטרית הייתה מסתיימת עם סיום תקופת כהונת הכנסת שבה מונתה, ובכנסת הבאה, קרי: הכנסת ה-24, היה נדרש להתחיל מחדש את הליכי הקמתה. בהינתן המכלול האמור, אכן נראה שבירור העתירה דנן אינו נדרש "לפתרון סכסוך בר קיימא בעת העיסוק בה" (בג"ץ 1181/03 אוניברסיטת בר-אילן נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד סד(3) 204, 232 (2011) (להלן: עניין אוניברסיטת בר-אילן); בג"ץ 1273/20 משמר הדמוקרטיה הישראלית נ' הכנסת ה-22, פסקה 6 (9.9.2020)), ואף לא מתקיימות אותן הנסיבות שבגינן מתעוררת חשיבות להכרעה בעתירה על אף היותה תיאורטית בשל מאפייני ההליך, ובכלל זאת טווח הזמנים שבו הדיון אקטואלי (שם, פסקה 8; בג"ץ 1768/05 היועץ המשפטי לממשלה נ' יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ה-17, פסקה 6 (6.2.2006); עניין אוניברסיטת בר אילן, בעמ' 233-232). גם לגופם של דברים העתירה אינה מגלה עילה להתערבות בית משפט זה בהליך ההצבעה של הכנסת על ההצעה להקים את ועדת החקירה. הלכה עמנו כי מתחם הביקורת השיפוטית בהליכים פנים-פרלמנטריים הוא צר ביותר, וזו שמורה למקרים קיצוניים ונדירים שבהם יש חשש לפגיעה במרקם החיים הדמוקרטיים או ביסודות המבנה של שיטתנו הפרלמנטרית (בג"ץ 9156/06 פולק נ' חברי הכנסת ה-17, פסקה 8 (14.11.2006) (להלן: עניין פולק); בג"ץ 11298/03 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ועדת הכנסת, פ"ד נט(5) 865, 900-899 (2005); בג"ץ 9070/00 לבנת נ' יושב-ראש ועדת חוקה, חוק ומשפט, פ"ד נה(4) 800, 811-809 (2001); בג"ץ 4064/95 פורת נ' יושב-ראש הכנסת, פ"ד מט(4) 177, 179 (1995); בג"ץ 1956/91 שמאי נ' יו"ר הכנסת, פ"ד מה(4) 313, 317-316 (1991) (להלן: עניין שמאי); בג"ץ 325/85 מיערי נ' יו"ר הכנסת, פ"ד לט(3) 122, 129-127 (1985); בג"ץ 652/81 שריד נ' יושב-ראש הכנסת, פ"ד לו(2) 197, 202 (1982) (להלן: עניין שריד)). כעולה מן התיאור מעלה, טענות העותרים מופנות להפעלת שיקול הדעת של יו"ר הכנסת וסגנו בניהול הישיבה על ההצעה להקים ועדת חקירה ובהחלטה לקיים הצבעה חוזרת בעניינה, על בסיס התרשמותם של השניים כי בהצבעה הראשונה נפלו פגמים מהותיים ופרוצדורליים – חלקם קשורים בשינויים בדרכי עבודת המליאה בעקבות מגפת הקורונה. כפי שצוין בחוות הדעת של היועצת המשפטית לכנסת "[...] ביטולה של הצבעה אחת וקיומה של הצבעה אחרת על פניה במטרה לעוות ולהסוות תוצאה של הצבעה היא דבר אשר חותר תחת עקרונות היסוד של השיטה ויש בו כדי לפגוע באמון הכנסת" (שם, סעיף 28). ברם, לאחר בחינת מכלול הנתונים והנסיבות בענייננו, שעליהם עמדה בהרחבה היועצת המשפטית, נמצא כי לא זה היה מצב הדברים במליאה עת התקיימו ההצבעות נושא העתירה, ולאחר עיון בחומרים הרלוונטיים ובטענות הצדדים אני סבור כי אכן לא הורם הנטל הנדרש להפעלת ביקורת שיפוטית על דרכי הניהול הפנימי של הכנסת במקרה דנן. גם אם הפעולות שננקטו או חלקן לא מתיישבות עם הוראות התקנון כפי שפורשו על ידי העותרים (ואין אני מביע כל עמדה בעניין זה), שוכנעתי כי העתירה שלפניי, המכוונת לעניינים פנים פרלמנטריים מובהקים, אינה באה בגדרי המקרים החריגים שבהם מתעורר חשש לפגיעה במרקם החיים הדמוקרטיים או ביסודות המבנה של שיטתנו הפרלמנטרית (עניין שריד, בעמ' 204; עניין שמאי, בעמ' 316; עניין פולק, פסקה 8). העתירה נדחית אפוא. אין צו להוצאות. ניתן היום, ‏כ"ט בטבת התשפ"א (‏13.1.2021). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ 20073220_M06.docx נב מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il 1