האגודה לבריאות הציבור נ. משרד הבריאות- מדינת ישראל

פסק-דין בתיק עע"ם 7315/10 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים עע"ם 6823/10 עע"ם 7315/10 בפני: כבוד השופט א' רובינשטיין כבוד השופטת א' חיות כבוד השופט ע' פוגלמן המערערת בעע"מ 6823/10 והמשיבה בעע"מ 7315/10: המערערת בעע"מ 7315/10 והמשיבה בעע"מ 6823/10: מתן שירותי בריאות בע"מ האגודה לבריאות הציבור נ ג ד המשיבים: 1. משרד הבריאות 2. נ.ט.ל.י (החברה לשרותי רפואה דחופה בישראל) בע"מ ערעור על פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים, בעת"מ 011765-06-10, מיום 16.8.10, שניתן על ידי כבוד השופט י' מרזל תאריך הישיבה: י"ט בשבט התשע"א (24.1.11) בשם המערערת בעע"מ 6823/10 והמשיבה בעע"מ 7315/10: בשם המערערת בעע"מ 7315/10 והמשיבה בעע"מ 6823/10: עו"ד דן פרידמן, עו"ד יואב זטורסקי עו"ד גדעון קורן בשם המשיבה 1: עו"ד מיכל צוק- שפיר בשם המשיבה 2: עו"ד תמר תורג'מן; עו"ד שרית עבידיאן פסק-דין השופט ע' פוגלמן: לפניי שני ערעורים על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים (כב' השופט ד"ר י' מרזל) שדחה עתירות שהגישו המערערת בעע"מ 6823/10 (להלן: מתן) והמערערת בעע"מ 7315/10 (להלן: האגודה לבריאות הציבור או האגודה; ביחד, להלן: המערערות) נגד זכייתה של המשיבה 2 (להלן: נטלי) במכרז לאספקת שירותי רפואה מונעת לתלמידים. (א) הרקע וההליכים 1. בחודש יולי 2009 פרסם משרד הבריאות מכרז שעניינו אספקת שירותי רפואה מונעת לתלמידים בכיתות א'-ט', ביצוע בדיקות מעקב וחיסונים, וכן חינוך ומתן ייעוץ בתחום זה. הקריטריונים שעל בסיסם נבחנו ההצעות כללו את איכות ההצעה ואת מחירהּ. במסגרת המכרז, נקבע כי בשלב הראשון תיערך בדיקה של מרכיב האיכות, ורק מועמד שיקבל ציון של 75% לפחות, יעבור לשלב השני של בדיקת המחיר. בין אמות המידה לבחינת איכות ההצעה נמנו היבטים של ותק, ניסיון ניהולי וחוסן פיננסי הנוגעים למציע עצמו, לנציג ניהולי מטעמו, לרופא, לאחות הראשית ולאחות אפידמיולוגית, כשלכל פרט מאלה ניתן משקל יחסי משלו בציון האיכות הסופי. 2. למכרז ניגשו 6 מציעות. לגבי 4 מן ההצעות – לרבות זו של האגודה לבריאות הציבור – נקבע כי הן אינן עומדות באמות המידה הנדרשות ברכיב האיכות, ומכאן שהן לא עברו לשלבים הבאים. מבין שתי ההצעות הנותרות, זו של מתן וזו של נטלי, נבחרה בסופו של יום הצעתה של נטלי, שקיבלה את הציון המשוקלל הגבוה ביותר. נוכח תוצאות המכרז, הגישו האגודה לבריאות הציבור ומתן עתירות לבית המשפט לעניינים מינהליים. עיקר טענותיה של האגודה התמקדו בקביעתה של ועדת המכרזים כי הצעתה לא עברה את "שלב האיכות" במכרז. לטענתה, בהחלטתה של ועדת המכרזים נפלו פגמים, ובין היתר – היא נתקבלה ללא תשתית עובדתית מספקת, ללא הנמקה ותוך ניגוד עניינים. בצד זה טענה האגודה, וכמוה טענה גם מתן, כי יש לבטל את זכייתה של נטלי במכרז בשל אי עמידתה בתנאי סף שנקבעו במכרז, ובראשם בדרישות הקשורות להכשרתה של האחות הראשית שהוצעה מטעמה. (ב) פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים 3. בית המשפט קמא דחה את שתי העתירות על כל טענותיהן. בהתייחס לטענותיה של האגודה לבריאות הציבור בדבר הניקוד שקיבלה ברכיב האיכות, נקבע כי ועדת המכרזים ניקדה את הצעת האגודה בהתאם לשיקול דעתה המקצועי, בהחלטתה לא נפל כל פגם והיא לא חרגה ממתחם הסבירות. עוד נדחתה הטענה בדבר ניגוד עניינים או הכשלה מכוונת של הצעת האגודה, לאחר שנקבע כי לא הובא לכך ביסוס ראייתי מספק. 4. אשר לטענות המכוונות לזכייתה של נטלי במכרז – בית המשפט בחן את טענותיהן של המערערות שלפיהן נטלי לא עמדה בתנאי הסף, נוכח אי עמידת האחות הראשית מטעמה, גב' חמוטל רז (להלן גם: האחות) בתנאי כי תהיה "בוגרת השתלמות מוכרת בבריאות הציבור (...)". לפי קביעת בית המשפט, אף כי ניתן לפרש תנאי זה כדורש הכשרה על-בסיסית, אין מדובר בפירוש הכרחי. לדבריו, הכשרה על בסיסית אינה נזכרת במפורש בתנאי המכרז, ונוכח אי הבהירות בפרשנות המונח, לא היתה מניעה להסתפק בהשתלמות ברמה נמוכה יותר. זאת, על מנת להימנע מלהקטין שלא לצורך את מספר ההצעות הכשירות. עוד נקבע, כי גם לעובדה שעורך המכרז ראה להסתפק בהשתלמות פחותה בדרגתה מהשתלמות על-בסיסית יש ליתן משקל בפירוש התנאי. בצד זה, קבע בית המשפט כי אין ללמוד מן התשובה שניתנה לשאלת הבהרה בהקשר זה, כי הצורך בהכשרה "על בסיסית" היה תנאי סף במכרז, שכן הדבר לא נכלל בתשובה בצורה מפורשת. להשקפתו, ההנחה הפרשנית כי המציעים הפוטנציאלים הבינו כי משמעותה של "השתלמות מוכרת" הינה הכשרה על בסיסית, לא בוססה. בהתייחס להצעתה של נטלי, נקבע כי העובדה שבקורות החיים של האחות הראשית מטעמה מצוין בטעות כי היא עברה השתלמות על בסיסית, אינה מעידה על ידיעתה של נטלי על כך. בית המשפט אף לא ראה להתערב בקביעת ועדת המכרזים שהסתפקה באישור שהוצג על-ידי נטלי, כי האחות המוצעת מטעמה עברה השתלמות בבריאות הציבור, לשם קביעה כי נטלי עומדת בתנאי הסף. לדבריו, התקנות שאליהן הפנו המערערות לשם הוכחה שהאישור שהובא על-ידי נטלי אינו עומד בתנאי בדבר הצגת "תעודה" המעידה על הכשרתה של האחות, אינן עוסקות בבריאות הציבור, ולא ניתן ללמוד מהן דבר בנוגע למקרה דנן. 5. גם יתר הטענות שהועלו על-ידי המערערות נדחו על-ידי בית המשפט לעניינים מינהליים. כך דחה בית המשפט את הטענה כי הרופא שהוצע על-ידי נטלי אינו עומד בתנאי הסף בדבר ניסיון של 5 שנים לפחות. לפי קביעתו, חומר הראיות מעלה כי ניסיונו המצטבר של הרופא המוצע מקיים תנאי זה. עוד נדחתה הטענה, כי "הנציג הניהולי" שהוצע על-ידי נטלי, אינו עומד בתנאי הסף, לאחר שנמצא כי אין מניעה לראות בתפקידים שמילא הנציג משום "תפקידים ניהוליים". בהתייחס לטענה כי נטלי צירפה לאישור רואה החשבון מטעמה מכתבים מרואי חשבון נוספים המסייגים את האישור המקורי, נקבע כי במכתבים שצורפו אין כדי לשנות או לסייג את אישור רואה החשבון, והם תומכים באמור בו. כמו-כן, דחה בית המשפט את טענת המערערות בדבר פגמים שנפלו בתצהיר שצורף על-ידי נטלי בעניין קיום זכויות עובדיה ואישור משרד התמ"ת לכך. בית המשפט קיבל את טענת נטלי כי אי מחיקת המשפט שלפיו אין לה הרשעות קודמות מן התצהיר נבע מטעות סופר, שתוקנה בהמשך, והוסיף כי אין לראות באי צירוף אישור משרד התמ"ת פגם היורש לשורשו של עניין הפוסל את הצעתה. על רקע המקובץ, נקבע כי לא עלה בידי המערערות להצביע על עילה לפסילת הצעתה של נטלי על הסף או להתערבות בהחלטת ועדת המכרזים שלא לפסול את ההצעה על הסף. 6. לבסוף, דחה בית המשפט גם את הטענות הנוספות נגד זכייתה של נטלי שלא היו קשורות לתנאי הסף. כך, נדחתה הטענה בדבר אי עמידתה של נטלי בתנאי כי עליה להטביע את חותמת החברה על גבי חתימתה על מסמכים, לאחר שנקבע כי דרישת החותמת לצד החתימה לא הופיעה במכרז כתנאי סף, וממילא מדובר בפגם טכני. עוד נדחתה הטענה כי בין הצעתה הראשונה של נטלי לבין זו השנייה עמד פער משמעותי, המצביע על כך שמדובר בהצעה לא רווחית שנטלי לא תוכל לעמוד בה. נקבע, כי טענה זו לא בוססה, וממילא המחיר הסופי שהציעה נטלי לא היה רחוק מן האומדן שערך משרד הבריאות. גם הטענה לניגוד עניינים שנבע מכך שנציגת משרד הבריאות בוועדת המכרזים הינה עמיתה של האחות הראשית של נטלי, נדחתה על-ידי בית המשפט. לפי קביעתו, האחות הראשית לא זומנה ולא הופיעה בפני ועדת המכרזים, וממילא היכרותה עם חברת ועדת המכרזים היתה מקצועית בלבד. גם הטענות לשינוי רכיב המע"מ בהצעה של נטלי ובדבר ניהול משא ומתן תוך כדי המכרז באופן שחשף את האומדן שנקבע על-ידי ועדת המכרזים, נדחו על-ידי בית המשפט. מכאן הערעורים שלפניי. (ג) טענות המערערות טענות האגודה לבריאות הציבור לעניין אי עמידתה בציון הסף לעניין מרכיב האיכות 7. לטענת האגודה לבריאות הציבור, שגה בית המשפט קמא כשלא ראה להתערב בציוני האיכות שהוענקו לה על-ידי ועדת המכרזים, הגם שבהתנהלותה של ועדת המכרזים שקבעה אותם נפל פגם מהותי. לגישת האגודה, אילו נערכה בדיקה הוגנת, היה הניקוד שניתן לה גבוה בהרבה, ועומד ללא קושי ברף האיכות שנדרש. עוד היא טוענת, כי נימוקי ועדת המכרזים לניקוד שניתן לה לא היו מספיקים, ולגבי חלקים מסוימים אף לא ניתן נימוק כלל. לדידה, אילו נבחנה הצעתה לפי אזורים, ולא רק במישור הארצי, הרי שהיא היתה עוברת, למצער, את רף המינימום באזור הצפון. לטענת האגודה, בדיקת ההצעות במישור הארצי בלבד היא בבחינת שינוי תנאי המכרז בדיעבד, שיש בו משום פגיעה בעיקרון השוויון וההגינות. טענות האגודה לבריאות הציבור לעניין הצעתה של מתן 8. לטענת האגודה, הצעתה של מתן, שהיתה בין שתי ההצעות היחידות שעמדו ברף המינימום של רכיב האיכות, לא עמדה בתנאי הסף, והיתה צריכה להיפסל כבר בשלב המקדמי. כך, גורסת היא כי האחות האפידמיולוגית מטעם מתן אינה מחזיקה בהכשרה הנדרשת וניסיונה – כמו גם ניסיונו של הרוקח המוצע על-ידי מתן – אינו עומד ברף המינימום הנדרש בתנאי המכרז. בצד זה, טוענת האגודה כי הרופא הראשי המוצע על-ידי מתן אינו מחזיק ב"ותק ניהולי מוכח של 5 שנים לפחות" כנדרש בתנאי המכרז, ולמעשה מעולם לא שימש בתפקיד ניהולי כלשהו. עוד גורסת האגודה, כי מתן לא עמדה בתנאי הסף הדורש מילוי תצהיר בדבר קיום חובות בעניין זכויות עובדים, ולא צירפה אישור ממשרד התמ"ת בדבר קיומם או היעדרם של הרשעות וקנסות. 9. לחילופין טוענת האגודה, כי אפילו עברה הצעת מתן את שלב תנאי הסף, הרי שיש להוריד מציונה 10.5 נקודות, כך שבחישוב הסופי היא אינה עוברת לשלב הסופי במכרז. לדבריה, הניקוד שניתן לאחות האפידמיולוגית מניח וותק של 3 שנות ניסיון בתפקיד, שכאמור – אינו עולה בקנה אחד עם העובדות. אשר לרופא – גורסת האגודה, שמן הציון הכולל שקיבלה מתן היה מקום להוריד ניקוד בשל אי עמידתו בתנאי הוותק הניהולי. גם הניקוד שניתן בגין מחזור כספי היה צריך להיות נמוך יותר שכן מחזורהּ של מתן היה נמוך משחושב. בה במידה, היה מקום להוריד ניקוד למתן גם בסעיף "תמחור השירותים" ובסעיף "ניסיון המציע", שכן זה האחרון התבסס על ממליצים בפרויקטים קטנים מן הנדרש בתנאי המכרז. בשקלול האמור, טוענת, כאמור, האגודה, כי ציונה של מתן נופל מרף האיכות התחתון שנקבע במכרז, ומונע את מעברה לשלב הבא. טענות האגודה ומתן נגד זכייתה של נטלי במכרז 10. בשאלת זכייתה של נטלי במכרז, רואות האגודה ומתן עין בעין, וגורסות כי דינה להתבטל בשל אי עמידתה של נטלי בתנאי הסף. לטענתן, האחות הראשית שהוצעה על-ידי נטלי אינה בוגרת השתלמות מוכרת בבריאות הציבור, וכל שעלה בידה להשלים הוא קורס השתלמות בסיסי. עוד טוענות השתיים, כי שגה בית המשפט קמא כשסבר כי היתה אי בהירות בנוגע לטיב ההשתלמות הנדרשת, וכי נטלי לא היתה מודעת לתנאי זה מלכתחילה. לטענתן, דינה של "השתלמות מוכרת" כדין השתלמות על בסיסית, וכלל לא נדרש כי בגדר המכרז תוסבר משמעות המונח, שכן הוא מוכר בדין, מופיע בהקשר זה בחיקוקים שונים, ומגדיר במדויק את סוג ההכשרה הנדרש. עוד גורסות המערערות, כי נוכח הצהרת נטלי כי היא קיבלה את מלוא המידע ובדקה את מכלול הנתונים, אין היא יכולה לטעון עתה כי קיימת אי הבנה לגבי ההכשרה הנדרשת. לטענתן, גם הצהרתה של נטלי בגדר המכרז, כי היא מכירה את הדין בישראל, חוסמת אותה מלטעון כי לא הבינה את תנאי הסף. לדברי המערערות, אף במישור הקונקרטי, נכתב בקורות החיים של האחות הראשית שצירפה נטלי להצעתה, כי זו עברה "קורס על בסיסי בבריאות הציבור" וכך נכתב גם במסמכי המכרז עצמם. משכך, אין לקבל את טענת נטלי כי היא לא היתה מודעת לזהות שבין "השתלמות מוכרת" להשתלמות על בסיסית. המערערות מוסיפות כי ציון נתון זה בקורות החיים ובמסמכי המכרז מלמד על כך שנטלי כללה בהצעתה נתונים כוזבים, ורק בשל כך היה מקום לפסול את הצעתה. לדברי המערערות, השתלמות מוכרת בתחום הסיעוד הינה קורס בן מאות שעות, שמקנה תעודה מקצועית ייחודית. הנושאים שבליבת פעילותה של האחות הראשית אסורים לביצוע על-ידי מי שלא עברה השתלמות על בסיסית. מכאן, שאין לקבל פרשנות שלפיה די בהשתלמות תחילית לשם עמידה בתנאי הסף האמור. לגישת המערערות, אפילו היתה פרשנות זו אפשרית, הרי שהיא עומדת בניגוד לתכלית המכרז ולכוונת עורכיו, ליתן שירות איכותי לתלמידים על-ידי בעלי מקצוע הכשירים לכך. עוד מציינות הן, כי גם הגורמים המקצועיים אצל המשיב 1 סברו כי מעבר קורס על בסיסי נדרש כתנאי סף במכרז, והעמדה המאוחרת שהובעה כי "ניתן לקבל הצעות ובהן אחיות שלא עברו את הקורס העל בסיסי אף כי בדוחק" לא בוססה. 11. המערערות מוסיפות וטוענות, כי אפילו לא היתה נטלי מודעת למשמעות המונח 'השתלמות מוכרת', כפי שטענה, הרי שממילא הובהר הדבר במסגרת התשובות לשאלות ההבהרה במכרז, שבהן נאמר במפורש כי הכוונה היא להשתלמות "על בסיסית". עוד מצוין, כי גם באתר האינטרנט של משרד הבריאות, שאליו הופנו המציעים, הובהר כי השתלמות מוכרת והכשרה על-בסיסית – חד הם, ומכאן שטענתה של נטלי כי לא הכירה את משמעות המונח אינה יכולה לעמוד. 12. בצד האמור, שבות האגודה ומתן גם על יתר טענותיהן שנדחו על-ידי בית המשפט קמא. כך, סומכות השתיים את טענתן כי נטלי אינה עומדת בתנאי הסף, גם על היעדרה של תעודה שתספק אסמכתא להכשרתה של האחות הראשית. לגישתן, המכתב הלאקוני מאת קופת חולים אינו מקיים תנאי זה. עוד הן טוענות, כי הרופא הראשי מטעמה של נטלי אינו בעל 5 שנות ניסיון כנדרש, וכי אי צירוף אישור התמ"ת בשאלת קיומן של הרשעות פליליות מצדה של נטלי, הוא משום הפרה של תנאי סף שלא ניתנת לתיקון בדיעבד. כן מצביעות הן על שינויים והסתייגויות שהוסיפה נטלי להצעתה, בניגוד לאיסור מפורש על כך. לבסוף נטען, כי לא היה מקום לקבל את הצעת המחיר של נטלי, שהיתה גבוהה באופן בלתי סביר מאומדן משרד הבריאות. (ד) טענות המשיבות תשובה לטענות נגד זכייתה של נטלי ' נאור). 13. לטענת המדינה, הגם שהכוונה מלכתחילה היתה כי המונח 'השתלמות מוכרת', שעל האחות הראשית מטעם המציעות היה לעמוד בו, משמעותו השתלמות הידועה כ"השתלמות על בסיסית", הרי שמשנתברר כי חלק מן המציעות הגישו הצעות שלא עמדו בתנאי זה, נדרשה ועדת המכרזים לפרשנותו של התנאי. לאחר שקיימה בירור עם אנשי המקצוע ועם גורמים משפטיים, החליטה הוועדה כי תנאי הסף במכרז נוסח באופן שלא היה ברור דיו, ומשכך – היתה אפשרות סבירה לפרשו גם כהשתלמות שאינה על בסיסית. לדברי המדינה, פרשנות מעין זו עולה בקנה אחד עם תכלית המכרז ועם תקנות העוסקות במאטריה דומה, ונוכח הלשון שבה נעשה שימוש במסמכי המכרז – היא אף סבירה יותר מן הפרשנות שהציעו המערערות. על רקע זה, ולאחר שהובהר על-ידי אנשי המקצוע, כי אין מניעה להסתפק בהכשרה שהציגה האחות הראשית שהוצעה על-ידי נטלי, הוחלט שלא לפסול את הצעתה. לטענת המדינה, לא נפל פגם של ניגוד עניינים בהחלטתה של ועדת המכרזים, בשל קשריה של נציגת משרד הבריאות בוועדה עם האחות הראשית שהוצעה על-ידי נטלי, שכן ההיכרות בין השתיים הינה על רקע מקצועי. אשר לטענה בדבר אי הצגת תעודה פורמאלית על-ידי נטלי, נטען כי האחות מטעם נטלי עברה השתלמות מוכרת בבריאות הציבור, והמסמך שהוצג על-ידה הוא בבחינת תעודה המעידה על כך. לטענת המדינה, יש לדחות את הטענה שלפיה שאלת ההבהרה חידדה את הדרישה להשתלמות על בסיסית. להשקפתה, בתשובה לשאלת ההבהרה, לא היה כדי לקבוע את טיב ההכשרה הנדרשת מאחות ראשית. 14. בצד האמור, גורסת המדינה כי יש לדחות גם את יתר הטענות שהועלו נגד זכייתה של נטלי במכרז, מן הטעמים שעליהם עמד בית המשפט המחוזי. תשובת המדינה בנוגע לטענת האגודה ביחס לפסילתה בשלב האיכות במכרז 15. בהתייחס לטענות האגודה בנוגע לפסילתה על הסף, טוענת המדינה כי בית המשפט קמא בחן ביסודיות את טענות האגודה, וקבע כי לא הוכחה מגמתיות או כוונה להכשיל את האגודה באופן המצדיק התערבות בהחלטת הפסילה. הציון שניתן לאגודה היה תוצאת בחינה פרטנית של 12 קריטריוני איכות, שבסופה נקבע כי ההצעה הוגשה ללא פרטים רבים ולקתה בפגמים. עוד טוענת המדינה, כי אין הכרח כי כל ציון ילווה בנימוק נרחב בכתב, ודי בכך שייפרסו עיקרי הדברים. לבסוף, טוענת המדינה כי אין יסוד לטענה כי בדיקת ההצעות נעשתה ברמה הארצית, ולא האזורית, באופן שיש בו שינוי מהותי בתנאי המכרז. לדידה, באין שוני בפרמטרים הנבדקים בהצעות האזוריות והארציות, לא היתה במקרה דנן נפקות להבחנה בין המישור הארצי לבין המישור האזורי. תשובת נטלי לערעורים 16. נטלי סומכת ידיה על פסק דינו של בית המשפט המחוזי, וטוענת כי יש להותירו על כנו. לדבריה, צדק בית המשפט כשלא ראה להתערב בשיקול דעתה של ועדת המכרזים, שלא חרגה ממתחם הסבירות, ובקביעתו כי האחות הראשית מטעמה עומדת בתנאי הסף למכרז. להשקפתה, באין תנאי המחייב את האחות הראשית לעבור קורס על-בסיסי, אין ליצור אותו יש מאין. עוד נטען, כי פרשנותו הנכונה של המכרז מחייבת כי האחות הראשית תהיה בוגרת השתלמות מוכרת ולא קורס על בסיסי. לגישת נטלי, הטענה כי קיימת זהות בין שני המונחים מנוגדת ללשון המכרז, ללשון החוק, לפרשנות מחצית מן המציעות וכן לפרשנות שניתנה על-ידי ועדת המכרזים עצמה. ממילא, נוכח אי בהירותו של תנאי זה, לא ניתן לפרשו באופן המחמיר עימה ופוסל את הצעתה. לדברי נטלי, כשרצה עורך המכרז שההכשרה שתידרש תהיה קורס על-בסיסי, הוא הקפיד לציין זאת במסמכי המכרז באופן מפורש. עוד סבורה נטלי, כי יש לדחות את טענת המערערות כי היא ידעה שעמידה בקורס על בסיסי הוא בבחינת תנאי סף. זאת, הן בשל כך שדרישה זו לא היתה קיימת בעבר, הן בשל היעדרה של הדרישה מהמכרז עצמו. לדברי נטלי, אין ללמוד דבר מהתייחסותה של האחות הראשית מטעמה בקורות חייה, לכך שעברה קורס על בסיסי. לטענת נטלי, קורות החיים צורפו להצעתה במכרז כמות שהם, והיא עצמה לא נתנה דעתה עליהם. עוד מפנה נטלי לתקנות העוסקות במטריה דומה, המלמדות, לדידה, על חוסר זהות בין השתלמות מוכרת להשתלמות על בסיסית. 17. בנוסף גורסת נטלי, כי בדין מצא בית המשפט שאין בתשובה שניתנה לשאלת ההבהרה כדי להביא להכללת התנאי בדבר השתלמות על בסיסית בגדר תנאי המכרז. לטענתה, השאלה שנשאלה לא עסקה בהשכלתה של האחות הראשית, והתשובה שניתנה לא כללה התייחסות לתנאי שבמחלוקת. על תנאי סף הנוגעים למכרז להיכלל מפורשות במכרז גופו, ואין ללמוד עליהם בדרך של היקש. עוד נטען, כי בדין נקבע שנטלי צירפה תעודה כנדרש להוכחת ניסיון האחות הראשית, שכן האישור שצורף על-ידה מעיד כי היא השתתפה בהשתלמות כמקובל במשרד הבריאות. לסיום נקודה זו, טוענת נטלי כי אין חשש לבריאות התלמידים אם האחות שהוצעה על-ידה תכהן כאחות ראשית, נוכח ניסיונה המוכח בתחום. נטלי מבקשת לדחות גם את הטיעונים הנוספים שמעלות המערערות; זאת מטעמיו של בית משפט קמא. תשובת מתן לטענות האגודה לבריאות הציבור 18. לדברי מתן, אין ממש בטענה כי המטה הניהולי שלה אינו עומד בתנאי הסף. לגופו של עניין נטען, כי אין יסוד לטענת האגודה כי לגב' אבו יונס, שהוצעה על-ידי מתן לשמש כאחות ראשית, אין את ההכשרה הנדרשת באפידמיולוגיה. מתן מוסיפה וטוענת כי לרופא שהוצע על-ידה ניסיון ניהולי מוכח של 5 שנים, הכולל, בין היתר, כהונה כמנהל אדמיניסטרטיבי של בית חולים. לדבריה, יש לדחות גם את הטענה כי היא לא צירפה להצעתה אישורים נדרשים למכרז. עוד היא טוענת כי עקב טעות סופר לא נמחק מהצעתה סעיף שדינו היה להימחק; ומשוועדת המכרזים הפנתה את תשומת לבה לכך, היא השלימה את כל הנדרש ממנה. לטענת מתן, יש לדחות גם את הטענה כי הניקוד שניתן להצעתה היה שגוי. לדבריה, הניקוד המתייחס לאחות האפידמיולוגית ולרופא תואמים את הכשרתם וניסיונם. בצד זה גורסת מתן, כי לא קיימת אי בהירות באשר למחזורהּ הכספי, ואין מקום להתערב גם בניקוד שניתן לה בגין ניסיונה המקצועי, שנסמך על החומר הכתוב ועל פניות לגורמים שהיו מעורבים בפרויקטים שבהם נטלה חלק. (ה) התפתחויות מאוחרות 19. ביום 25.1.11, למחרת הדיון שנערך לפנינו, ובעקבות הערותינו במהלכו, הודיע משרד הבריאות כי החליט לבטל את המכרז נושא הערעורים ולפרסם מכרז חדש תחתיו (אלא אם תתקבל החלטה כי השירות יינתן על-ידי משרד הבריאות). בהודעה נכתב, כי נטלי הביעה את הסכמתה לביטול המכרז, בכפוף לכך שההתקשרות עימה תימשך עד לחודש יוני 2012. האגודה לבריאות הציבור ומתן הביעו בתגובה התנגדות לביטול המכרז. נטלי מצדה, שבה וביקשה בתגובה להודעת המערערות, כי בית המשפט יותיר את פסק דינו של בית המשפט המחוזי על כנו. באין הסכמה בין הצדדים לערעורים בדבר תוצאות ההליך, נדרשים אנו עתה ליתן הכרעתנו במחלוקת. (ו) דיון בטרם נידרש למחלוקת באשר לתנאי הסף, נעמוד תחילה בתמצית על המסגרת הנורמטיבית הצריכה לדיון 20. ביסודו של המכרז הציבורי, עומדים, כידוע, שני עקרונות יסוד: הראשון, עניינו בשמירה על השוויון וטוהר המידות על-ידי מתן הזדמנות שווה לכל המציעים, בלא משוא פנים ובלא שרירות. השני הוא השאיפה לנהוג ביעילות ולחסוך בכספי ציבור על-ידי השגת מירב היתרונות למזמין באמצעות מנגנון המכרז (ראו עע"מ 1966/02 המועצה המקומית מג'אר נ' אבראהים, פ"ד נז(3) 505, 511-510 (2003); עע"מ 8284/08 תעשיות אבן וסיד בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, סעיפים 25-24 (לא פורסם, 13.9.10)). היחס בין עקרונות אלה, כמוהו כיחס שבין שני "כובעיה" של הרשות בעת שהיא מתנהלת במרחבו של המשפט הפרטי: כובעה כרשות מינהלית, שמכוחו מושם דגש על שיקולים ציבוריים ועל הבטחת עיקרון השוויון; וכובעה כשחקן בשוק הפרטי, שפועל בהתאם לדיני החוזים המבקשים להגשים בעיקרם אינטרסים כלכליים (ראו עע"ם 687/04 ינון-תכנון יעוץ ומחקר בע"מ נ' רשות הנמלים והרכבות-רכבת ישראל, סעיף 12 (לא פורסם, 15.6.2006); עומר דקל, דיני מכרזים – כרך ראשון 115-91 (2004) (להלן: דקל, כרך ראשון); גבריאלה שלו, חוזים ומכרזים של הרשות הציבורית 146-141 (1999) (להלן: שלו)). 21. מבין שתי מטרות אלה, זוכה בדרך-כלל עיקרון השוויון לבכורה, נוכח מעמדו כ"נשמת אפו של המכרז הציבורי", אף במחיר של ויתור מסוים על יעילות כלכלית במקרה של התנגשות בין השיקולים (ראו עע"ם 10785/02 חברת י.ת.ב בע"מ נ' מדינת ישראל-משרד הפנים, פ"ד נח(1) 897, 907-905 (2003); ע"א 6283/94 "מנורה" איזי אהרון בע"מ נ' מדינת ישראל-משרד הבינוי והשיכון, פ"ד נא(1) 21, 27-26 (1995)). ההנחה היא כי בסופו של יום, לא קיימת סתירה בין התכליות השונות, שכן בטווח הארוך, יש בשמירה על עיקרון השוויון כדי להגביר את אמון הציבור במנגנון המכרזים ולעודד השתתפות בו, שתגשים בתורה גם את האינטרסים הכלכליים שביסוד עריכת מכרז (עע"מ 3499/08 רון עבודות עפר ייזום ופיתוח מ.א. בע"מ נ' ועדת המכרזים - עיריית עפולה, סעיף 12 (לא פורסם, 18.1.2009) (להלן: עניין רון עבודות עפר)). 22. פועל יוצא של העקרונות העומדים ביסוד המכרז הוא הצורך בהקפדה יתרה על קיום תנאיו (ראו בג"צ 368/76 גוזלן נ' המועצה המקומית בית שמש, פ"ד לא(1) 505, 512 (1976); בג"צ 41/84 מוראן קבלנות והנדסת בניין בע"מ נ' עיריית ראשון לציון, פ"ד לח(2) 743, 746 (1984)). כפי שציין בית משפט זה באחת הפרשות: "פשיטא הוא, כי ככל שייוותר כר מועט יותר ל"פרשנות יצירתית" של תנאי מכרז, כן ייטב לשוויון, להגינות, ולעשיית צדק עם כולי עלמא. הותרת מרווח לפרשנות בענייני מכרזים משמעה (...) חוסר יעילות וביטול זמן בועדות המכרזים, דיונים שיפוטיים לאחר מכן, וכיוצא בזה; ולא למותר לציין כי כל ההתדיינויות הללו עולות ממון רב לקופות הציבור וגם לצדדים אחרים. ולא אלה בלבד, אלא גם – ובל אחטא בשפתי – במכרז הנתון לפרשנות פתוח פתח לשאלות של טוהר המידות (...). כל אלה נאמרים כמשקל-נגד לנטייה הרווחת לעתים להקל ראש בפורמליות של מכרזים, ובדרך כלל הקלת הראש תהא כשהיא נוחה למקל הראש ומשיגה לו יתרון. אשר על כן, לדידי על מגישי הצעות במכרזים לבדוק בשבע עיניים אם מילאו אחד לאחד את התנאים למיניהם, ובבוא ועדות המכרזים לדון בהם, גישתן צריכה להיות קפדנית (ראו עע"ם 6090/05 מ.ג.ע.ר - מרכז גבייה ממוחשבת בע"מ נ' מי נתניה (2003) בע"מ, סעיף א' לחוות דעתו של חברי השופט א' רובינשטיין (לא פורסם, 27.2.2006)). 23. אכן, הגמשה באכיפת תנאי המכרז בלא אמות מידה ברורות – יודע אתה היכן היא מתחילה, אך לא היכן היא מסתיימת. היא עלולה להביא לידי אפליה בין מציעים שונים, ולסכל את תכליתו של המכרז. על-כן, ככלל, יש להימנע ממנה ולהקפיד על מילוי התנאים המפורטים במכרז כלשונם. מן הצד השני, וכדי לאפשר יישומו של כלל זה הלכה למעשה, נדרש כי מסמכי המכרזים יהיו מפורטים ובהירים, וינוסחו באופן מדויק וממצה, כדי שלא יסבו נזק כלכלי, או ישחיתו את זמנם של מציעים פוטנציאליים (ראו עע"מ 5487/06 סופרמאטיק בע"מ נ' חברת החשמל לישראל בע"מ, סעיף 7 (לא פורסם, 12.4.09) (להלן: עניין סופרמאטיק); בר"מ 8163/09 דחס מנוף ושירותים אשקלון (1979) בע"מ' נד משרד הביטחון (לא פורסם, 4.11.09); עע"מ 2914/09 אגודת מגן דוד אדום בישראל נ' משרד החינוך (לא פורסם, 24.11.09)). 24. הצורך בבהירות ובהקפדה זוכה למשנה תוקף כשמדובר בתנאי סף במכרז. אופיים הבינארי של תנאים אלה, המעמידים את המציע במצב של "להיות או לחדול", מחייב הצגת תמונה ברורה של דרישות הסף של המכרז על-ידי עורכו. אי בהירות, עלולה להביא מציעים בכוח להימנע מלגשת למכרז בשל סברתם כי הם אינם מקיימים את תנאי הסף, ולחילופין להביא להשקעת יתר מטעם מציעים כדי לקיים תנאים שבדיעבד יתברר כי אינם נדרשים. בהימצא תנאי במכרז שאינו בהיר, וניתן לפרשו פירושים שונים, שהינם סבירים במידה שווה ומקיימים במידה שווה את תכליות המכרז, תועדף – מטעמים של הגינות – פרשנות המקיימת את הצעות משתתפי המכרז על פני פרשנות הפוסלת אותן (ראו עניין סופרמאטיק, סעיף 12; עע"ם 5949/07 אמישראגז -גז טבעי בע"מ נ' פז-גז (1993) בע"מ, סעיף 9 (לא פורסם, 28.4.2008)). מן הכלל אל הפרט (I) הערעור על דחיית הצעתה של האגודה לבריאות הציבור 25. בפי האגודה טענות שונות בנוגע לניקוד שניתן לה על-ידי ועדת המכרזים בשלב האיכות, אשר נפל מציון הסף הנדרש, ולא אִפשר לה לעבור לשלב הבא. בראשית טענותיה, היא גורסת כי מתן הציונים נעשה באופן מגמתי על רקע מורת הרוח שחש משרד הבריאות, נוכח העובדה שהאחריות על שירותי בריאות התלמיד הועברה ממנו אל האגודה במשך שלוש השנים האחרונות. יש לדחות טענה זו. הרשות המינהלית נהנית בפעולתה מחזקת תקינות, ועל המבקש לסתור אותה – מוטל להביא ראיות שיעוררו ספק מהותי בתקינות פעולתה, ויעבירו את הנטל אל הרשות להראות כי לא נפל פגם במעשיה. לצורך כך, אין די בטענה סתמית המייחסת לרשות כוונות שלא הוכחו, ויש לבסס את הטענה על תשתית ראייתית הולמת (ע"א 8366/99 עפרת נ' שר הפנים, פ"ד נו(1) 155, 164 (2001); בג"ץ 10907/04 סולודוך נ' עיריית רחובות, סעיף 54 (לא פורסם, 1.8.10)). טענותיה של האגודה בנוגע להתנהלות ועדת המכרזים, אינן עונות על אמות מידה אלה. יתרה מכך, מכלול הנסיבות מצביע על תמונת מצב שונה. כפי שנקבע על-ידי בית המשפט המחוזי, ועדת המכרזים בחנה את הצעתה של האגודה על יסוד 12 קריטריונים שונים. בחלק מן הקריטריונים קיבלה האגודה ציון גבוה ואף את הציון המרבי, ובחלק אחר – ציון נמוך. במספר קטגוריות, קיבלה האגודה ציון שהיה גבוה אף יותר מזה שקיבלה נטלי, שזכתה במכרז. שתיים מבין המועמדות שחצו את רף 75 הנקודות וביניהן מתן, קיבלו ניקוד שלא עלה באופן משמעותי על זה שקיבלה האגודה. ציונה המשוקלל של האגודה בסופו של יום, שעמד על 67 נקודות, היה תוצאה של שקלול שיקולים שונים שכללו קריטריונים אובייקטיבים וסובייקטיביים. מכלול האינדיקציות אינו מצביע, אפוא, על יחס של איפה ואיפה, או על משוא פנים בקביעת הציון שקיבלה האגודה. 26. נראה כי ביסוד טענותיה של האגודה עומדת אי שביעות רצון מן הציון שקיבלה ורצון להשיג על גובהו; דא עקא, שלא לנו ההכרעה בשאלות מעין אלה. ועדת המכרזים שהיא הגוף המוסמך, ישבה על המדוכה, בחנה את הפרמטרים השונים ועל יסוד זה נתנה הכרעתה. בית המשפט קמא לא מצא כי נפל כל פגם בהכרעה. החלטתו זו בדין יסודה. כידוע, בית המשפט אינו יושב כ"ועדת מכרזים עליונה" ואינו ממיר את שיקול דעתה של ועדת המכרזים בשיקול דעתו. כך, בפרט, כשהחלטה הנתקפת נוגעת למתן ציונים ולחלוקת ניקוד, המצויים ב"גרעין הקשה" של שיקול הדעת המקצועי של הוועדה, ונסמכים על ניסיונה ומומחיותה בתחום. הביקורת השיפוטית בהקשר זה נועדה לבחון האם החלטת הוועדה הינה סבירה, והאם נתקבלה כדין ומשיקולים ענייניים, או שמא נפל בה פגם מהותי שאינו עולה בקנה אחד עם עקרונות דיני המכרז הציבורי (ע"א 4964/92 נשיץ נ' עשת, פ"ד נ(3) 762, 769-768 (1996);; עע"ם 3190/02 קל בנין בע"מ נ' החברה לטיפול בשפכים רמת לבנים בע"מ, פ"ד נח(1) 590, 598-597 (2003); עניין רון עבודות עפר, סעיף 11)). כאמור, במקרה דנן, מצאתי כי בדין נקבע על-ידי בית המשפט קמא כי לא נפל בהחלטת ועדת המכרזים פגם מן הסוג האמור, ומכאן שטענת האגודה בהקשר זה להידחות. 27. טענה נוספת העומדת ביסוד ערעורה של האגודה הינה כי הניקוד שניתן לה על-ידי ועדת המכרזים לא לווה בהנמקה מניחה את הדעת. בית המשפט המחוזי דחה את הטענה, וגם בסוגיה זו לא ראיתי להתערב בהכרעתו. אכן, ככל רשות מינהלית, כך גם על ועדת המכרזים חלה חובה לנמק את החלטותיה. ההנמקה מסייעת לרשות לקבל החלטה רציונאלית ולא שרירותית; היא מאפשרת הסתמכות נכונה עליה; היא מספקת תשתית עובדתית לביקורת שיפוטית וציבורית; היא מבטאת יחס אנושי ומכבד לפרט שההחלטה המינהלית עוסקת בו; ויש בה כדי לבסס את אמון הציבור בשלטון (ראו דפנה ברק ארז משפט מינהלי 424-423 (2010)). בהקשר של דיני המכרזים, מקבלת חובת ההנמקה משנה חשיבות, נוכח האופי התחרותי של המכרז, המחייב כי הרשות תסביר את הטעמים שעמדו ביסוד בחירתה במועמד זה או אחר. זאת, כדי להרתיעהּ מפני משוא פנים ומפני פגיעה בטוהר המידות, וכדי להבטיח כי תפעל ביסודיות, בענייניות ובמידה ראויה של התעמקות (ראו עומר דקל דיני מכרזים – כרך שני, 60-57 (2006) (להלן: דקל, כרך שני)). חובה זו אף מצאה את ביטויה בתקנה 10(א) לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993. ברם, עצם קיומה של חובת הנמקה לא קובעת מסמרות בשאלה מהי מידת ההנמקה שתידרש בכל מקרה ומקרה. טיב ההנמקה, אורכה ומידת פירוטה ייגזרו – בין היתר – ממאפייניו של המכרז וממהותה של השאלה העומדת להכרעה. 28. במקרה שלפנינו, נסמך הציון שניתן לאגודה על טבלה ומשקלות שנקבעו במכרז, להערכת כל אחד ממרכיבי האיכות. בטבלה פורטו המרכיבים השונים אשר בהצטרפם ובשקלולם יחד, גיבשו את ציון האיכות הסופי. הציון המספרי שניתן לא הובא, אפוא, לבדו, והתוצאה הסופית לא היתה שרירותית. תחת זאת, יכול היה כל מי שקיבל ציון לבחון את מרכיביו, את הנקודות שבהן זכה להערכה גבוהה מצד הועדה ואת הנקודות שבהן העריכה אותו פחות. לצדה של הטבלה הובא, כמרכיב משלים, פרוטוקול הדיון בוועדה אשר מציג את בסיס הטעמים העיקרי אשר הוביל את הועדה לתוצאה שאליה הגיעה. כך, לשם הדגמה, צוין בפרוטוקול ועדת המשנה לניקוד תשקיף המציעים מיום 20.12.09, כי: "בתשקיף של הצעת האגודה לבריאות הציבור יש בעיה של פירוט. לא ניתן ללמוד מתוך התשקיף את הכמות של כוח האדם. העלויות הכוללות נראות סבירות, אך לא ניתן לדעת את החלוקה הפנימית" נכון הוא כי לא בכל נקודה ונקודה מצאה הועדה ללוות את הניקוד שניתן בהסבר מילולי. עם זאת, גם בלא הנמקה מילולית פרטנית בכל הפרמטרים, נראה כי בשילוב שבין הטבלה והמשקלות, המשילים מן הציון את טבעו הסתום ומפרטים את מרכיביו, לבין סקירת עיקרי הטעמים שבעטים ניתן הניקוד והתמונה הכללית הנשקפת מהם, יש כדי ליצור שקיפות, להבטיח החלטה עניינית, לאפשר ביקורת ולקיים את חובת ההגינות. בכך, יש כדי להגשים את הרציונאלים העומדים ביסוד חובת ההנמקה. בדין, אפוא, קבע בית המשפט קמא כי ועדת המכרזים מילאה את חובת ההנמקה, ואין מקום להתערב בהכרעתו. 29. טענתה האחרונה של האגודה נגד החלטתה של ועדת המכרזים, עניינה בבדיקת הצעתה במכרז ברמה הארצית ולא האזורית. לדידה, הדבר נעשה בניגוד לתנאי המכרז. גם בשאלה זו לא ראיתי להיעתר לערעור. כפי שמסבירה המדינה, המכרז אפשר לכלל המציעות להגיש הצעה על בסיס ארצי או אזורי, כשההצעות תיבדקנה אזורית, ובד בבד תתבצע השוואה מול ההצעה שהוגשה על בסיס ארצי. הצעתה של האגודה בענייננו במישור האזורי היתה זהה ברכיב האיכות לזו שהגישה במישור הארצי. בין היתר, בכל הצעותיה נעשה שימוש באותו מפרט; שיטת העבודה היתה זהה בכל האזורים; ניסיונה היה זהה בכולן; ולא היה הבדל באופי התמחור. במצב דברים זה, בחינת הצעתה של האגודה במישור הארצי היתה שקולה לבחינתה במישור האזורי. אמנם, בשלב בחינת המחיר המוצע, קיים הבדל ברור בין שני המישורים, ואולם, כאמור, האגודה כלל לא הגיעה לשלב זה, באשר היא נפסלה בשלב האיכות. בדיקת הצעותיה של האגודה במישור הארצי לא חרגה אפוא מתנאי המכרז, ויש לדחות את טענותיה בהקשר זה. (II) הערעור על זכייתה של נטלי במכרז 30. כאמור, האגודה ומתן ראו לערער על זכייתה של נטלי במכרז. עיקר טענותיהן מופנה לקביעתה של ועדת המכרזים כי האחות הראשית מטעמה של נטלי עמדה בתנאי הסף הקבוע בסעיף 13.3.6.2 למכרז, שלפיו על האחות הראשית להיות בוגרת "השתלמות מוכרת בבריאות הציבור או קהילה על-ידי משרד הבריאות", ולצרף תעודה המעידה על כך. המחלוקת בין הצדדים נסבה על פרשנותה של הדרישה. בעוד שהמערערות סברו כי ההשתלמות הנדרשת היא השתלמות על בסיסית, גרסה נטלי, וכמוה משרד הבריאות, כי לצורכי המכרז, ניתן להסתפק ברמת הכשרה נמוכה יותר. פרשנות תנאי המכרז 31. ככלל, כללי היסוד בפרשנות של טקסט משפטי, אחידים הם לכל טקסט הטומן בחובו נורמה משפטית (עע"מ 2849/07 עיריית תל אביב– יפו נ' אנרגי', סעיף 6 (לא פורסם, 8.4.09) (להלן: עניין אנרג'י) ראו גם אהרן ברק פרשנות במשפט- חלק ראשון: תורת הפרשנות הכללית 128-127 (להלן: ברק)). בהתאם לכך, כשנדרש בית המשפט לפרשנותם של מסמכי מכרז, יחיל על אלה את כללי הפרשנות התכליתית, והם יפורשו לא רק לאור לשונם, אלא גם על רקע מטרותיהם (ראו למשל עניין סופרמאטיק, סעיף 9; עע"מ 7111/03 "יוסף חורי" חברה לעבודות בניין בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד נח(6) 170, 178 (2004); עע"מ 6352/01 חדשות ישראל (טי.אי.אן.סי) בע"מ נ' שר התקשורת, פ"ד נו2) 97, 125 (2001)). במסגרת זאת, "תישלף" מתוך מגוון האפשרויות הלשוניות ש"סובלת" לשון המכרז, המשמעות המשפטית של הטקסט, היא המשמעות המקיימת את תכליותיו. בצד האמור, ברי כי לאופיו הפרטני של טקסט המהווה חלק ממסמכי המכרז, ולהבדלים הנורמטיביים בינו לבין נורמות משפטיות אחרות, יש משמעות בגדר הליך הפרשנות, וזו תוביל לשוני בין השיקולים השונים שבהם יש להתחשב בפרשנות הטקסט, במשקל הניתן לכל אחד מהם ובאיזון ביניהם (ענין אנרג'י, סעיף 6). בהקשר זה נזכיר, כי המכרז הינו משום הזמנה להציע הצעות או הצעה לחוזה נספח (ראו שלו, בעמ' 150-14; ד"נ 22/82 בית יולס נ' רביב, פ"ד מג(1) 441, 480 (1989)). בהתאם לכך, ניתן לגזור את פרשנות המכרז מכללי פרשנות החוזה, מכוח סעיף 61(ב) לחוק החוזים (חלק כללי), תשל"ג-1973 (ראו והשוו ע"א 1117/06 חברת אל-קודס קורפוריישן נ' יורשי המנוח מוחמד עלי עבד אל-רחמאן, סעיף 23 לפסק דינה של חברתי, השופטת א' חיות (לא פורסם, 14.4.10); ע"א 1194/09 נתיבי איילון בע"מ נ' עיריית חולון, סעיף 24 (לא פורסם, 16.2.11)). בגדר האמור, יינתן משקל לאומד דעתו הסובייקטיבי של עורך המכרז, שתילמד מלשון מסמכי המכרז ומן הנסיבות החיצוניות האופפות אותו (דנ"א 2045/05 ארגון מגדלי הירקות, אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ' מדינת ישראל (לא פורסם, 11.5.06)). בצד זאת, תינתן הדעת למאפיינים הפרטניים של ההליך המכרזי שעליהם עמדנו לעיל, ולתכליות הספציפיות העומדות ביסודו. 32. נקודת המוצא לדיוננו הינה בחינת "מתחם האפשרויות הלשוניות" הטמונות בתיבה "השתלמות מוכרת בבריאות הציבור". מהמונח 'מוכרת', למדים אנו על הצורך בהכרה מטעם הרשות המוסמכת. הכרה כאמור יכולה להילמד בין מהוראות הדין, בין מהנחיות פנימיות, ובין מדפוסי עבודתה של הקהילה המקצועית הרלבנטית. המערערות הפנו לתקנות בריאות העם (עוסקים בסיעוד בבתי חולים), התשמ"ט – 1988 (להלן: התקנות). מן התקנות עולה, כי האחות הראשית הארצית במשרד הבריאות מנהלת פנקס שבו מדורים שונים, וביניהם מדור השתלמות מוכרת. במדור זה נרשם מי שסיים השתלמות מוכרת כמשמעותו בתקנות. אין מחלוקת כי האחות הראשית מטעם נטלי אינה רשומה במדור האמור, ולשיטה זו די היה באמור כדי לסיים את הדיון. דא עקא, שלהשקפת משרד הבריאות, התקנות כלשונן חלות על העוסקים בסיעוד בבתי חולים בלבד ("גם אם נטען כי בפרקטיקה הן מוחלות גם על אחיות בקהילה"); לעומת זאת בתקנות בריאות העם (צוות סיעודי במרפאות), תשמ"א- 1981, אשר חלות, לכאורה, על צוות סיעודי בקהילה, לא נזכר המונח 'השתלמות מוכרת'. נניח, אם-כן, לטובת נטלי לצורך הדיון ומבלי להכריע בכך, כי אין תחולה לתקנות בענייננו, ונמשיך במסע הפרשני. 33. המונח 'השתלמות מוכרת', מעצם טבעו, מצביע על היותו חלק מ"שפה" או ז'רגון מקובל ומובן על-ידי קבוצה מוגדרת של אנשים, שהיא מעין "קהילה לשונית" (ברק, בעמ' 230-229)). מי שנוטל חלק באותה קהילה – חזקה עליו כי הוא מבין את אותה "שפה פרטית", המשמשת בתוכה אמצעי קומוניקציה. אכן, בדומה לחוזה, כך גם במכרז, המיועד לקהילת מציעים אנונימית – אך מוגדרת מראש, רשאי המציע לעשות שימוש ב"קוד" גלוי המקובל בקרב חברי אותה קהילה (ראו והשוו: אהרן ברק, פרשנות במשפט – פרשנות החוזה 346-335 (2001)). עם זאת, משעניין לנו במונח התר אחר מובן רווח ומקובל, אמת המידה לבחינת התקיימות תנאי המכרז היא אובייקטיבית, ולא די בכך שמשתתף פלוני לא היה מודע באופן סובייקטיבי למשמעות התנאי כדי שתועדף פרשנות המקיימת את הצעתו (ראו ע"א 4605/99 אלישרא מערכות אלקטרוניות נ' רשות שדות התעופה, פ"ד נה(1) 1, 10 (1999) (להלן: עניין אלישרא)). 34. מספר אינדיקציות מצביעות בענייננו על כך ש"השתלמות על בסיסית" הינה ההשתלמות המוכרת בבריאות הציבור בקרב קהילת האחיות. הראשונה, הינה דבריה של ד"ר שושי ריב"א, ראש מינהל הסיעוד במשרד הבריאות, במסגרת הדיון בבית המשפט קמא. לדבריה – "השתלמות מוכרת בבריאות הציבור, הינו קורס ארוך, באורך של כשנה, של כל הנושאים שבהם עוסקים במסגרת העבודה (...) ההליך הוא כזה: קודם כל מתקבלים לעבודה בבריאות הציבור. לאחר הקבלה עוברים הכשרה של שלושה חודשים בה מקבלים את הכלים הבסיסיים (השתלמות תחילית). לאחר תקופה של שנה נערכת הערכה של מידת ההתאמה של האחות לבריאות הציבור, ורק משנמצאה מתאימה היא נשלחת לקורס על בסיסי" (עמ' 2-1 לפרוטוקול הדיון בישיבת ועדת המכרזים מיום 10.1.10). מדברים אלה, שנאמרו על-ידי גורם בכיר אצל עורך המכרז, עולה כי אדם שמתקבל לעבודה בבריאות הציבור, נדרש לאחר שנה בתפקיד – במידה ונמצא מתאים – לעבור קורס על בסיסי, שהינו קורס מקיף וממושך המעניק לו הכשרה הולמת. ברי כי אדם המבקש לשמש בתפקיד של אחות ראשית, שהינה – לגישתה של נטלי – מי ש"מנהלת ומנהיגה את מערך הצוות המקצועי בהיבטים המקצועיים" (עמ' 39 להצעתה במכרז), אינו יכול להיות מי שאינו מחזיק בהכשרה מעין זו. ואמנם, בתשובה לשאלה שנשאלה, ציינה ד"ר ריב"א כי "אחות שלא עברה הכשרה של הקורס העל בסיסי תעבוד תחת פיקוח של אחות אשר עברה את הקורס. היא מוגבלת בפעילות שאינה מורשית לה. היא תוכל לעבוד רק במקום בו יותר מאחות אחת, מצב שאינו שכיח" (עמ' 2 לפרוטוקול). כפי שעולה מהצעת נטלי, בין תפקידיה של האחות הראשית מוטל עליה לשמש "אחראית ישירה על האחריות האזוריות והנפתיות" וכן "ממונה מקצועית על עובדי הסיעוד בפרויקט ומפקחת אליהם". ברור, כי מי שלא עבר השתלמות על בסיסית אינו מחזיק בסמכויות הנדרשות כדי לשמש אחות ראשית. 35. אינדיקציה נוספת למשמעותו של המונח מצויה בדבריה של הגב' מירה חנוביץ, המשמשת אחות ראשית ארצית בריאות הציבור במשרד הבריאות. לגישתה – "לעניין תנאי הסף של האחות הראשית – בתנאי רשום השתלמות מוכרת – דהיינו קורס על בסיסי שחד הם. כל האחיות מסיימות את הלימודים הגנריים שלהם, ואז האחיות מתמחות בתחום שלהן. ההשתלמות היא בעצם הקורסים העל בסיסיים (...) יש את ההשתלמות התחילית, שהיא לתת את ההכרה הטכנית לאחות בתחום שהיא מתעסקת בו (...) השתלמות מוכרת היא מומחיות בתחום" (עמ' 2 לפרוטוקול הדיון בוועדת המכרזים מיום 1.12.09). לעמדתן של שתי בעלות תפקיד בכירות במשרד הבריאות – הוא עורך המכרז והגורם בעל הידע, המומחיות והניסיון, לגבי משמעותה של "השתלמות מוכרת" משקל ניכר באשר לפרשנותו של מונח זה בקרב גורמים העוסקים בתחום הרלבנטי. בעמדות המובאות יש גם כדי להצביע על ההיגיון הפנימי שבדרישה. בלא עמידה בדרישת הסף בדבר מעבר קורס על בסיסי, אין בידי האחות די סמכויות כדי למלא את התפקיד. כמי שמחזיקות – על-פי דרישת המכרז – ב"ניסיון במתן שירותים בתחום הרפואה והבריאות, לרבות שירותי רפואה, סיעוד, רפואת חירום וכיו"ב בהם נדרש ניהול כוח אדם בהיקף נרחב", חזקה על המציעות כי דפוס פעולה זה מוכר להם. יוזכר, כי לדבריה של ד"ר ריב"א, כל אחות שנמצאת במערכת למעלה משנה אמורה לעבור השתלמות תחילית ולאחריה השתלמות על בסיסית. על רקע זה, ההנחה היא כי מרבית האחיות שעובדות במערכת מכירות את ההבחנה בין שני סוגי ההשתלמויות, וכמוה מובנת להן כוונת עורך המכרז בדברו על "השתלמות מוכרת". 36. אפילו נניח כי קיימת עמימות בנוגע למשמעות המונח, באה התשובה לשאלת הבהרה מספר 65 ותורמת להסרתה. בתשובה לשאלה שעסקה בהתאמתו של פרמדיק לתפקיד אח ראשי, נאמר כי "באשר להדרכה בנושאי החינוך לבריאות, הרי שעסקינן בתחום הבלעדי של האחות, בעלת הכשרה על בסיסית בבריאות הציבור". כידוע, הכלל הוא כי תשובה לשאלת הבהרה בנוגע למכרז היא חלק מתנאי המכרז (ראו דקל – כרך ראשון, בעמ' 498-496), ומכאן שניתן לראות באמור בתשובה, ביטוי מפורש לטיב ההכשרה המתבקש. אמנם, כפי שציין בית המשפט המחוזי, התשובה לשאלת ההבהרה לא נגעה ישירות להכשרת אחות ראשית. עם זאת, כשמצויים אנו בשלב בחינת הלשון, יש באמור כדי להצביע למצער על היותה של השתלמות על בסיסית בגדר מתחם האפשרויות הלשוניות של המונח 'השתלמות מוכרת'. 37. דברים אלה יפים גם בנוגע לאמור באתר האינטרנט של משרד הבריאות (ראו: http://www.health.gov.il/pages/default.asp?PageId=1540&catId=173&maincat=12). באתר נאמר כי: "מנהל הסיעוד אחראי על פיתוח, בנייה והפעלת מערך ההכשרה העל בסיסית, בהתאם למדיניות משרד הבריאות וכמענה לצרכי מערכת הבריאות. מטרת ההכשרה העל בסיסית (השתלמות מוכרת בסיעוד) להבטיח סגל סיעודי איכותי (...) בהתאם לדרישות החוק והתקנות" (ההדגשות הוספו). גם אמירה זו אינה מכוונת במישרין לשאלה נושא ענייננו, ואולם, אף בה ניתנת אינדיקציה לשונית ברורה למתאם שבין "השתלמות מוכרת" לבין השתלמות על בסיסית. במובן מסוים, דווקא האופן המובלע שבו נמסרו הדברים, במסגרת סוגריים, והיעדר הצורך להסביר מעבר לכך את דבר הקורלציה שבין שני המונחים בגדר אתר האינטרנט, שאינו מיועד רק למומחים, מצביעים על ההבנה של הגורמים הנוגעים בדבר למה מכוונים הדברים. 38. נוכח טעמים אלה, אין בידי לקבל את טענת המערערות, כי באין אזכור לתיבה "השתלמות על בסיסית", אין להניח כי לכך התכוון עורך המכרז בדברו על "השתלמות מוכרת". כפי שנאמר לא אחת בספרות המשפטית ובפסיקה, יש לנקוט משנה זהירות קודם לשימוש בעיקרון הפרשני שלפיו מכלל הלאו לומד אתה את ההן, הפותח וסוגר ניתוחו ברכיב הלשון. (אהרן ברק, פרשנות במשפט – פרשנות החקיקה 115-114 (1993); ראו גם רע"א 9048/07 הרשות הפלסטינית נגד גולדמן, סעיף 13 (לא פורסם, 2.5.10)). שאלת קיומו של הסדר שלילי נבחנת – כאמור – על יסוד כוונת עורך המכרז ותכלית הטקסט שבו עשה שימוש. 39. רואים אנו, אפוא, שהמונח 'השתלמות מוכרת' יכול לשאת מן הבחינה הלשונית גם השתלמות על בסיסית. אך האם זו המשמעות היחידה של המונח? משרד הבריאות (קודם לשינוי עמדתו לאחר הדיון בפנינו) ועימו נטלי, טענו לאפשרות לשונית נוספת שבה ביקשו לעגן את הפרשנות שאותה הציעו לסעיף. לגישתם, באין אזכור למונח 'השתלמות על בסיסית' בגדר התנאי שנקבע במכרז, הרי שניתן להסתפק בהשתלמות בדרגה נמוכה יותר כדוגמת זו שעברה האחות מטעם נטלי. לכך מצטרפת העובדה שבמקום אחר במכרז, המתייחס להכשרת האחות האפידמיולוגית, צוין במפורש כי עליה להיות בעלת הכשרה ב"קורס על בסיסי בבריאות הציבור או בבריאות הקהילה". אזכור מפורש זה באותו מכרז עצמו מחדד ומבליט את חוסר אזכורה המפורש של השתלמות על בסיסית בהקשר נושא דיוננו – בפרט משמדובר בתנאי סף במכרז – ויש בו כדי לבסס את הטענה לקיומו של עיגון לשוני לפרשנות שלה טוענים המשיבים. עוד יצוין, כי חלק מן המציעות במכרז הגישו הצעה שהאחות הראשית המוצעת בגדרה לא עברה קורס על-בסיסי. אמנם, המבחן להיותה של השתלמות "מוכרת" נבחן – כאמור – על-פי אמות מידה אובייקטיביות ואינו נגזר מידיעה פרטנית של מציעה זו או אחרת. עם זאת, ההצעות שהגישו חלק מן המציעות מצביעה על הבנתן שלפיה השתלמות "מוכרת", עשויה, מן הבחינה הלשונית, להתייחס גם להשתלמות ברמה נמוכה מ"על בסיסית", ובהגדרת אמות המידה האובייקטיביות, לא ניתן להתעלם מהבנתן זו. בצד זה, יש לזכור כי פרשנותם של מונחים מקצועיים עשויה להשתנות על ציר הזמן. לטענת נטלי, ההשתלמות שהיתה נהוגה בשנות ה-80 והיתה השתלמות מוכרת בבריאות הציבור – שאותה עברה האחות הראשית מטעמה – לא נקראה קורס על בסיסי ולא דמתה במאפייניה לקורס זה. הגם שנטלי לא ביססה טענתה, הרי משלא הוצגה לנו תשתית עובדתית מקפת בהתייחס לפרק הזמן האמור, מוכן אני להניח לצורך הדיון – לטובת נטלי – כי לא ניתן לשלול את האפשרות כי שמן של ההשתלמויות הנדרשות והיקפן היה אחר. אף מטעם זה, ניתן לומר כי גם השתלמות שאינה על בסיסית נכללת בגדר מתחם האפשרויות הלשוני של 'השתלמות מוכרת'. כדי להכריע בין אפשרויות אלו, שלשון הסעיף יכולה "לשאת", שומה עלינו לבחון את התכלית שעמדה ביסוד המכרז. 40. מקור מרכזי לעמידה על תכלית המכרז מצוי באומד דעתו של עורכו. אכן, הגם שאמת המידה לבחינת עמידת המציע בתנאי המכרז היא אובייקטיבית, הרי בבואנו לפרש את תנאי המכרז, ובאין טענה לחוסר תום-לב, אי ניקיון כפיים, שיקולים זרים וכיוצא באלה בקביעת התנאים, יינתן משקל – בעת איתור תכליתו של המכרז – לכוונתו הסובייקטיבית של עורכו (עניין אלישרא, בעמ' 10). כפי שבדיני החוזים, יש להתחקות אחר כוונת הצדדים כדי לפרש תנאי הניתן לפירושים שונים, כך בדיני המכרזים, משאין המציע נוטל חלק פעיל בניסוח תנאי המכרז, יש להתחקות אחר כוונת עורך המכרז כדי לעמוד על פירושם. אין מחלוקת בענייננו, כי כוונת אנשי משרד הבריאות בעת עריכת המכרז היתה כי המונח 'השתלמות מוכרת' יפורש כהשתלמות על בסיסית בתחום בריאות הציבור. רק לאחר התלבטות ממושכת, ונוכח מסקנת המשרד כי התנאי לא היה ברור דיו, הוחלט כי ניתן לפרשו בדרך מרחיבה יותר. ברוח זו מציין אף עו"ד ישי אילן, היועץ המשפטי לועדת המכרזים בהתייחס להשתלמות התחילית, כי "מדובר באוריינטציה שהאחות עוברת כדי להתחיל בעבודה בבריאות הציבור ולאחר מכן היא רשאית לעבור את הקורס העל בסיסי. אין כל ספק כי לא לכך התכוון עורך המכרז" (סעיף 20 לחוות דעתו). כידוע, הכלל הוא כי שינוי של דרישות המכרז לאחר פתיחתה של תיבת המכרז ובחינת ההצעות הינו אסור, שכן הוא מפר את חובת ההגינות של הרשות, פוגע באינטרס ההסתמכות והציפייה של המועמדים ועלול לשמש פתח למקרי שחיתות ולפגיעה בטוהר המידות (ראו דקל, כרך שני, בעמ' 78-77). 41. המדינה הסבירה את השינוי שחל בעמדת ועדת המכרזים במסקנתה כי תנאי המכרז לקו בחוסר בהירות. כבר עמדנו על החשיבות הרבה שבניסוח כללים ברורים ומלאים במכרז ועל הכלל שלפיו מקום שבו קיימת אי בהירות לגבי תנאי המכרז, וניתן לפרשם בדרכים שונות שמידת סבירותן והתיישבותן עם תכלית המכרז שווה, תועדף פרשנות המקיימת את הצעות משתתפי המכרז, על פני פרשנות הפוסלת אותן. לכך גם ניתן להוסיף, כי כנגזרת מן הכלל הנוהג בדיני החוזים, כאשר לשון המכרז ניתנת לשני פירושים סבירים וכפות המאזניים מעוינות, יועדף הפירוש הנוח למציע ההצעה במכרז, כמי שלא נטל חלק בניסוח הכלל (עניין אלישרא, עמ' 10). ברם, בכללים אלה נעשה שימוש רק באין העדפה ברורה לאחת האפשרויות הפרשניות מבחינת תכלית המכרז. בענייננו, הגם שהתיבה "השתלמות מוכרת" עשויה לשאת מן הבחינה הלשונית שתי משמעויות שונות, תכלית המכרז – כפי שנראה להלן – תומכת אך במשמעות אחת. 42. כאמור, כוונת משרד הבריאות בעת שערך את המכרז היה כי האחות הראשית תהיה בעלת הכשרה על בסיסית. תנאי זה לא נקבע בעלמא. על הטעם שביסוד תנאי זה ניתן ללמוד בפרק הרקע למכרז (שכולל את "ה'אני מאמין' של הרשות בקשר להתקשרות זו, ומנסח את מטרותיה של ההתקשרות, ואת הצרכים שהיא נועדה לשרת (דקל, כרך ראשון, בעמ' 269)). בסעיף 3.5-3.2 למכרז נאמר כך: 3.2 אוכלוסיית תלמידי כיתות א'-ט' מצויה בגיל קריטי מבחינת ההתפתחות הקוגניטיבית והחברתית. היא חשופה למחלות זיהומיות, להפרעות בתזונה ובגדילה, התפתחות מצוקות אישיות והתנהגויות מסוכנות. בית הספר, בו נפגשים התלמידים, צוות ההוראה וצוות הבריאות, מהווה את המסגרת המתאימה ביותר לביצוע פעילויות של קידום וחינוך לבריאות, למניעת מחלות ואיתור בעיות בריאות שכיחות. 3.3. מטרתם של שירותי הבריאות לתלמיד הניתנים בבית הספר לספק רפואה מונעת וכן לקדם את בריאותם של התלמידים, כל זאת ע"י ביצוע בדיקות מעקב וחיסונים לתלמידי כיתות א'-ט', מתן חינוך וקידום בריאות לתלמידים ולהורים ומתן ייעוץ לצוות החינוכי. 3.4 לצורך אספקת שירותים אלו נדרש ניהול וארגון של כוח אדם מקצועי המורכב בעיקר מאחיות, רופאים ואנשי מינהלה במספר אזורים (...). 3.5 משרד הבריאות מעוניין (...) להתקשר עם ספקים בעלי ניסיון במתן שירותים בתחום הרפואה והבריאות (...) בהם נדרש ניהול כוח אדם בהיקף נרחב, זאת, לשם ניהול וביצוע שירותי בריאות הניתנים לתלמידי ישראל (...). עינינו הרואות, הפעילות הנדרשת מן המועמדת הנבחרת, ומן האחות הראשית הניצבת בצמרתה, כרוכה בניהול כוח אדם מקצועי בהיקף רחב ובעבודה עם קבוצת אוכלוסייה המצויה בגיל קריטי ברגישותו ובצרכיו. קשה להניח כי נוכח צרכים אלה ניתן להסתפק במי שעברה רק "אוריינטציה (...) כדי להתחיל בעבודה בבריאות הציבור" (סעיף 20 לחוות דעתו של עו"ד אילן). ברוח זו ציינה ד"ר ריב"א כי "חלק נכבד מהפעולות הן סמכויות מותרות לאחריות בוגרות קורס (השתלמות על בסיסית – ע.פ) בלבד" וכי "כל תפקיד של פיקוח על אחיות אחרות מצריך את הקורס" (עמ' 2 לפרוטוקול הדיון מיום 10.1.10). גב' חנוביץ הוסיפה בנוגע להשתלמות התחילית כי "אין מדובר בהשתלמות בהיקף ובכמות החומר הנדרש". כשנשאלה האם היעדר השתלמות עלול להשפיע על תפקודה של האחות הראשית, השיבה גב' חנוביץ: "קשה להגדיר אבל כן. השתלמות מוכרת היא מומחיות בתחום" (עמ' 2 לפרוטוקול הדיון מיום 1.12.09). ניכר מן האמור כי קיים קשר רציונאלי ברור בין ההכשרה הנדרשת לבין אופיו של התפקיד. הסמכויות הנתונות לאחות שלא עברה קורס על בסיסי אינן מאפשרות לה לשמש אחות ראשית. אין מדובר בעניין טכני, אלא בדרישה מהותית שחשיבותה רבה, נוכח אופיו של התפקיד של הפרק, והמטלות הכרוכות בו. ועדת המכרזים אמנם הסיקה, כעניין שלאחר מעשה, כי ניתן להסתפק גם בהשתלמות שאינה על בסיסית, וכי כל מקרה ייבחן לגופו. ואולם, הגם שמסקנה זו היתה פועל יוצא של התייעצות עם אנשי המקצוע, לא מצאתי כי ניתנו הסברים מספקים לסטייה החדה מהתכלית שעמדה בבסיס קביעת התנאי. 43. בין כך ובין אחרת, הטענה כי אי הבהירות שבתנאי המכרז הביאה לידי טעות בהבנתו אינה יכולה להישמע מפיה של נטלי. ודוק: מן התיעוד המונח לפנינו עולה כי נטלי היתה מודעת למשמעותו של התנאי ולתכלית המקורית שעמדה בבסיסו. על כך ניתן ללמוד הן מקורות החיים של האחות הראשית שהוצעה על-ידה, שבה נכתב כי היא עברה קורס על בסיסי, הן מן ההצעה שהגישה למכרז, שבה נכתב כי האחות הראשית היא "בוגרת קורס על בסיסי בבריאות הציבור משנת 1994", זאת, אף שנתונים אלה אינם משקפים נכונה את הכשרתה המקצועית של האחות הראשית שהוצעה על ידי נטלי. בעניין זה, יש לדחות את טענתה של נטלי כי הדברים הועתקו כמות שהם ממסמכיה של האחות המוצעת. אפילו כך הדבר, חזקה על נטלי, המחזיקה – לדבריה – בניסיון רב בענף, כי יודעת את היא את משמעות הדברים שהיא מעלה על הכתב, ומכל מקום היא נושאת באחריות להם, ואין היא יכולה להתנער מהם. 44. אם בכך לא די, נוסיף כי גם אם היינו מניחים לטובת נטלי כי השתלמות מוכרת אינה בהכרח השתלמות על בסיסית, הרי שהיה עליה להוכיח – למצער – כי עברה "השתלמות מוכרת בבריאות הציבור או קהילה על-ידי משרד הבריאות". פשיטא שלשם כך היה עליה להוכיח הכרה של משרד הבריאות בהשתלמות שאותה עברה. דרישה זו אף הופיעה כחלק מתנאי הסף הישירים במכרז עצמו. דא עקא, שבאישור שהציגה נטלי אין כדי להצביע על הכרה מצד משרד הבריאות בהשתלמות שאותה עברה. האישור שהוצג ניתן על-ידי מנהלת שירותי הסיעוד במחוז הנגב של קופת חולים של ההסתדרות הכללית, ולפיו עברה האחות תקופת השתלמות בת 12 שבועות, הכוללת 76 שעות הוראה, 24 ימי התנסות בתחנות אם וילד ו-12 ימי התנסות בבית ספר. לשם השוואה נזכיר כי השתלמות על בסיסית הינה – לפי דבריה של גב' חנוביץ – בהיקף של 534 שעות, המועברות 3 פעמים בשבוע לאורך תקופה של 7-6 חודשים. לפי האישור שסיפקה, כשירה האחות ל"עבודה תחילית" בבריאות הציבור, ותו לא. כאמור, הן מבחינת המהות המוצגת, הן מבחינת היעדר כל אישור מצד משרד הבריאות, אין באישור כדי להצביע על עמידה בתנאי המכרז, גם בהנחה המקלה עם נטלי. 45. סיכומם של דברים: ניסוח תנאי הכשירות נושא המחלוקת, לא היה בהיר די הצורך. מוכנים היינו להניח כי התיבה "השתלמות מוכרת" הכלולה במכרז, יכולה לשאת שתי משמעויות שונות – השתלמות על בסיסית, והשתלמות שאינה על בסיסית, אולם תכלית המכרז וכוונת עורכו, כפי שהובנו על-ידי נטלי, היו כי רק מי שעברה השתלמות על בסיסית תוכל לשמש אחות ראשית בגדר פרויקט הספקת שירותי רפואה לתלמידי בתי ספר. לכך יש להוסיף, כי גם אם נניח לטובת נטלי כי השתלמות מוכרת אינה בהכרח השתלמות על בסיסית, לא עלה בידה להוכיח כי האחות המוצעת על-ידה עברה "השתלמות מוכרת בבריאות הציבור או קהילה על-ידי משרד הבריאות". משלא עמדה ההצעה בתנאי סף שנקבע במכרז, דינה להיפסל. נוכח האמור, לא ראיתי להידרש לטענות אחרות שהעלו המערערים נגד זכייתה של נטלי. (III) הצעתה של מתן 46. עם קבלת הערעור, ופסילת הצעתה של נטלי, ובד בד דחיית ערעור האגודה על פסילתה, נותרה במכרז נושא דיוננו מועמדת אחת, היא מתן. הצעתה של מועמדת זו עברה – לפי קביעת ועדת המכרזים – את תנאי הסף, אך זכתה לניקוד נמוך מזה שלו זכתה נטלי, ומשכך לא זכתה במכרז. כאמור, במסגרת עתירתה לפני בית המשפט המחוזי, תקפה האגודה לבריאות הציבור גם את החלטת ועדת המכרזים שלפיה מתן עמדה בתנאי הסף. בית המשפט קמא, שמצא, כאמור, כי נטלי עמדה בתנאי הסף של המכרז, לא ראה להידרש לטענות אלה, ואף עמדתו של משרד הבריאות בהתייחס אליהן לא הוצגה. משלא נתבררו בערכאה הדיונית ההשגות על כשירות ההצעה של מתן, לא ניתן להצהיר בשלב זה על זכייתה במכרז. בנסיבות אלה, אין מנוס מהחזרת הדיון לבית המשפט המחוזי, אשר יבחן לגופן את טענותיה של האגודה. בית המשפט יהיה רשאי להורות לצדדים להגיש השלמת טיעון שתתמקד בנושא זה, שטרם לובן בפניו בשלבים הקודמים. עד להחלטתו של בית המשפט לעניינים מינהליים, תוסיף נטלי ליתן את השירותים נושא המכרז בבתי הספר. על מנת למנוע פגיעה במתן השירות לתלמידים ולאפשר העברה ראויה של השירות, יינתן השירות על-ידי נטלי עד לסוף שנת הלימודים הנוכחית. ערעוריהן של האגודה ומתן מתקבלים, אפוא, באופן חלקי, במובן זה שאנו מורים על ביטול זכייתה של נטלי במכרז. פסיקת ההוצאות בערכאה קמא מבוטלת. בשלב זה אין אנו עושים צו להוצאות בהליך הנוכחי. בית המשפט המחוזי, יקבע – בסופו של יום – את ההוצאות, כנגזר מתמונת ההליך הכוללת. ש ו פ ט השופט א' רובינשטיין: א. מסכים אני לחוות דעתו המקיפה של חברי השופט פוגלמן. אכן, בעייננו בתיקים לפני הדיון הגענו לכלל דעה לכאורית, שאותה ביטאנו באולם בית המשפט, כי נוכח הצטברות סימני השאלה ראוי שיבוטל המכרז; סברנו בנסיבות כאלה, כי נטלי תמשיך לפעול עד תום שנת הלימודים, כדי לאפשר התארגנות ראויה ושלא לפגוע בשירות הניתן לתלמידים. הנחתנו היתה כי הפועל היוצא הראוי הוא קיומו של מכרז חדש. כפי שציין חברי, לא צלחה דרכנו להביא את הצדדים לכלל הסכמה. על כן, ונוכח התוצאה בשאר הרכיבים, נותרה השאלה של מועמדות מתן. ההגינות חייבה אותנו שלא לפסלה, אך גם לא היה בידינו להכריז עליה כזוכה ללא בדיקת הטענות שהועלו נגדה וללא עמדת משרד הבריאות. מכאן התוצאה אליה הגענו. ב. לטעמי תוצאה זו התחייבה בנסיבות, ועם זאת אינה רצויה במבט כולל; היא מרבה התדיינות נוספת, שלהלכה עלולה לשוב ולהגיע לפתחנו. אין בכך כדי להביע דעה על החלטה אפשרית של משרד הבריאות לחזור לימים מקדם ולשוב וליתן בעצמו את השירות. כשלעצמי סבורני, ולא בהכרח בשל נוסטלגיה למוסד הישן והטוב של אחות בית הספר שליוה את בני דורי דור רעייתי ודור בנותי בעת הלימודים, אלא כיון שישנו ספק אם שירות מעין זה צריך להיות מופרט מטבעו. בדנ"פ 10987/07 ברק כהן נ' מדינת ישראל (לא פורסם) נזדמן לי לומר בפסקה י"א לחוות דעתי כי "אכן, היה לרעיון ההפרטה צד חיובי – הקטנת השירות הציבורי, ייעול השירותים הניתנים לציבור תוך תחרות, ובסופו של יום אולי הקטנתם של ההוצאה הציבורית. אך לצד אותן מעלות טובות שלהפרטה עלינו, נגלו כאמור גם חסרונות, העלולים להתבטא – בין השאר – במישור הערכי, מישור הזכויות". אכן, לא כל תחום דומה למשנהו ובודאי אין לומר כי אין מקום להפרטות כאלה או אחרות, אך המכרז נשוא ענייננו מזכיר (סעיף 3.2) את אחריות משרד הבריאות לשירותי רפואה לתלמידים לפי חוק ביטוח בריאות ממלכתי, תשנ"ד-1994 (ראו סעיף 34 במכרז, המקנה למשרד זכויות באשר לביטולו), ובאת כוח המדינה הזכירה אפשרות זו של שיבה לשירות ישיר על-ידי משרד הבריאות גם בטיעון בפנינו. ראיתי לנכון לשוב ולהזכירה. ג. חברי כידו הטובה ערך את המסע הפרשני לעניין "השתלמות מוכרת", ובין היתר ציין (פסקה 33) כי המונח "מצביע על היותו חלק מ'שפה' או 'ז'רגון' מקובל ומוגן על-ידי קבוצה מוגדרת של אנשים, שהיא מעין "קהילה לשונית". דברים אלה יפים לגבי מקצועות שונים, שהמינוח הפנימי בתוכם, בחינת "עגת המקצוע", ידוע ככלל לחבריהם, ה"ברנז'ה" בפי העם, ואין צורך להאריך בדברים ידועים; ולענייננו – "השתלמות מוכרת", "מוכרת" תרתי משמע, מוכרת על-ידי משרד הבריאות ומוכרת לנוגעים בדבר. ד. ולבסוף, הערות שיפוטיות כגון אלה שהביא חברי לעניין ההקפדה היתרה על קיום תנאי מכרז (פסקה 22), ראוי להחילן בדיני המכרזים על שני שלבים: שלב הכנת המכרז על-ידי הרשות, שמחובתה כי המכרז יהא ברור ובהיר ולא משתמע לשני פנים ומצריך פירושים ופלפולים (ראו גם ע' דקל, מכרזים א' (תשס"ד-2004), עמ' 270 והאסמכתאות בהערת שוליים 4 שם); ושלב הגשת ההצעות למכרז, שיהיו בהירות ולא ניתנות להתפרש באופנים שונים. באותן שבע עיניים שבהן על מגיש הצעה למכרז לבדוק אם עמד בתנאי הסף וביתר התנאים ככל משפטם וחוקתם, אף על הרשות הציבורית המפרסמת מכרז לבדוק היטב טרם פרסומו, ואף בכפל שבע עיניים - הרי רשות ציבורית היא - כדי להבטיח כי כל קורא את המכרז, למצער ובודאי קורא מקצועי, אך במכרזים רבים גם אדם מן היישוב, יוכל להבינו ולעמוד בדרישות באופן מיטבי. על תורה זו, שאינה מסובכת במיוחד, ועל הפנמתה, על הרשויות ויועציהן המשפטים והאחרים לשקוד תדיר, כדי שלא יישנו סיטואציות מביכות - וגם יקרות כלכלית - של ביטול מכרזים (לא למותר לציין כי סעיף 34.10 למכרז דנא מאפשר ביטולו, בין היתר "כתוצאה מפסיקת בג"ץ הנוגעת לשירותם נשוא מכרז זה"). ה. כאמור, מצטרף אני לחוות דעת חברי. ש ו פ ט השופטת א' חיות: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ע' פוגלמן. ניתן היום, ‏כ"ד באדר א התשע"א (‏28.2.2011). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 10073150_M08.doc של מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il