אלעזר אייל ביקלס נ. שר הכלכלה

פסק-דין בתיק בג"ץ 7266/15 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 7266/15 לפני: כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופטת ד' ברק-ארז כבוד השופט מ' מזוז העותר: אלעזר אייל ביקלס נ ג ד המשיבים: 1. שר הכלכלה 2. ראש הממשלה 3. שר הבריאות עתירה למתן צו על-תנאי בשם העותר: עו"ד אילן קנר בשם המשיבים: עו"ד אבישי קראוס פסק-דין השופטת ד' ברק-ארז: 1. העתירה שבפנינו נסבה על שאלת תוקפן של תקנות ארגון הפיקוח על העבודה (תכנית לניהול הבטיחות), התשע"ג-2013 (להלן: התקנות). העותר מבקש כי יינתן צו על תנאי נגד המשיבים אשר יורה להם ליתן טעם מדוע לא יכריז בית המשפט על בטלותן של התקנות או יורה על ביטולן. במוקד העתירה עומדת הטענה כי טרם התקנת התקנות לא קוימה חובת ההיוועצות הנדרשת על-פי חוק ארגון הפיקוח על העבודה, התשי"ד-1954 (להלן: החוק). תשתית עובדתית ורקע רלוונטי 2. התקנות הותקנו על-ידי מר שלום שמחון, שבמועד הרלוונטי כיהן כשר במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (המכונה כעת, וכך יכונה גם להלן: משרד הכלכלה). התקנת התקנות נעשתה על-פי סעיפים 43 ו-8ד(ג) לחוק. סעיף אחרון זה מורה כך: "שר העבודה והרווחה רשאי לקבוע בתקנות הוראות לענין הכנת תכנית בטיחות, פרטיה, עדכון התכנית והבאתה לידיעת העובדים במקום העבודה; הוראות כאמור לגבי גיהות או בריאות תעסוקתית טעונות התייעצות עם שר הבריאות" (ההדגשה אינה במקור – ד' ב' א'). 3. התקנות פורסמו ביום 18.2.2013 (ק"ת התשע"ג 783, 788). בפסקה הפותחת את נוסח התקנות נכתב, כמתחייב מנוסח החוק: "בתוקף סמכותי לפי סעיפים 8ד ו-43 לחוק ארגון הפיקוח על העבודה, התשי"ד-1954 (להלן – החוק), לאחר התייעצות עם שר הבריאות, מועצת המוסד לבטיחות ולגיהות, ארגון העובדים המייצג את המספר הגדול ביותר של עובדים במדינה וארגון המעבידים היציג הנוגע בדבר, ובאישור ועדת העבודה הרווחה והבריאות של הכנסת, אני מתקין תקנות אלה..." (ההדגשה אינה במקור – ד' ב' א'). 4. בחודש אוקטובר 2013, היינו כשמונה חודשים לאחר פרסום התקנות, פנה העותר, באותה עת יו"ר חטיבת הבטיחות באיגוד לשכות המסחר, אל הממונה לפי חוק חופש המידע בכנסת וביקש לדעת האם שר הכלכלה קיים התייעצות עם שר הבריאות עובר להתקנת התקנות. כמו כן, הוא ביקש לקבל פרטים לגבי התייעצות זו. 5. ביום 14.11.2013 נשלח לעותר מכתב תגובה לפנייתו מטעמו של עו"ד דן מרזוק, עוזר ליועץ המשפטי לכנסת (להלן: עו"ד מרזוק). למכתב צורפו מספר מסמכים רלוונטיים, וביניהם הודעה מאת ראש הממשלה מר בנימין נתניהו, הוא המשיב 2, שכיהן באותה עת גם כשר הבריאות (להלן: הודעת האישור). בהודעה זו, הנושאת את חתימתו, אישר מר נתניהו בפני השר שמחון את דבר קיומה של התייעצות עמו ביחס לתקנות בנוסח הבא: "אני מאשר כי קוימה התייעצות עמי בנוגע לתקנות שבנדון, וכי נוסח התקנות המוצע מקובל על משרד הבריאות". יוער, כי הודעת האישור אינה נושאת תאריך, אולם על-פי האמור בתגובת המשיבים לעתירה דנן היא הועברה למשרד הכלכלה ביום 15.1.2013. 6. פניות מטעם העותר מיום 18.11.2013 אל מר נתניהו ואל גב' יעל גרמן (שכיהנה באותה עת כשרת הבריאות) בבקשה לקבל פרטים נוספים אודות ההתייעצות שקוימה בטרם הותקנו התקנות, לא נענו. לטענת העותר, במהלך החודשים דצמבר 2013 וינואר 2014 הוא שב ופנה במכתבים לעו"ד מרזוק, שבהם הוא ביקש את התייחסותו של האחרון לכך שעל הודעת האישור לא הוטבעו תאריך או מספר סימוכין, אך פניות אלה לא נענו. בחודש אוגוסט 2015 פנה העותר במכתב לממונה לפי חופש המידע במשרד הכלכלה בבקשה לקבל מסמכים נוספים הנוגעים להליך שבו הותקנו התקנות. פנייתו זו לא נענתה עד למועד הגשת העתירה. עם זאת, לטענת המשיבים הוצע לעותר, לאחר הגשת העתירה, כי יועברו לידיו חומרים רלוונטיים שהתבקשו על-ידו, כמפורט להלן. טענות הצדדים 7. בעיקרו של דבר, במרכזה של העתירה עומדת הטענה כי התקנות הותקנו מבלי שקוימה ההתייעצות הנדרשת על-פי החוק עם שר הבריאות. העותר טוען כי חשדו שאלה הם פני הדברים מבוסס על מכלול הנסיבות, ובכלל זה "נוסחו הלקוני של האישור, והעדרם של תאריך או מספר סימוכין על גביו". העותר אף צירף לעתירה מסמך שהוגדר על-ידו חוות דעת של גרפולוגית, ובו התייחסות לכך שהחתימה המופיעה על הודעת האישור שונה מחתימות אחרות של מר נתניהו שהופיעו במסמכים שפורסמו באינטרנט. העותר מוסיף וטוען כי ככל שקוימה התייעצות כאמור, הוא מבקש לדעת את פרטיה. 8. ביום 28.10.2015 ניתנה החלטה לפיה המשיבים יגישו תגובה מקדמית לעתירה. תגובה מקדמית זו הוגשה ביום 13.1.2016. ביום 17.1.2016 ניתנה החלטה לפיה העותר יגיב על התגובה המקדמית, והוא עשה כן ביום 25.1.2016. 9. המשיבים טוענים כי יש לדחות את העתירה על הסף. לטענתם, העתירה לוקה בשיהוי כבד, בשים לב לפרק הזמן שחלף מן המועד שבו פורסמו התקנות ועד למועד הגשת העתירה. המשיבים ערים לכך שהעותר פנה בנושא זה במכתבים לגורמים שונים, אך מצביעים על כך שחרף העובדה שפניותיו לא נענו העותר לא מצא לנכון לפנות בעניין זה בפנייה חוזרת, ומכאן ניתן היה ללמוד שהעניין, כלשונם, "נזנח". מכל מקום, המשיבים מוסיפים וטוענים כי אין בפניות לגורמים שונים כדי לעצור את מרוץ השיהוי. 10. לגופם של דברים, המשיבים מבהירים כי חובת ההיוועצות עם שר הבריאות לצורך התקנת התקנות אכן קוימה. המשיבים מפרטים בתגובתם את השתלשלות ההליכים של התקנת התקנות, אשר מהם עולה, לטענתם, כי עמדת משרד הבריאות הועברה לגורמים הרלוונטיים במשרד הכלכלה עוד בטרם נדונה טיוטת התקנות בוועדת העבודה, הרווחה והבריאות, וכי הודעת האישור הועברה עוד טרם פרסומן של התקנות. המשיבים צירפו מסמכים שמעידים על כך שהלשכה המשפטית של משרד הכלכלה פנתה למשרד הבריאות לשם קבלת הערות על טיוטת התקנות, ושהערות גורמי המקצוע במשרד הבריאות ביחס לתקנות הועברו בהמשך לכך למשרד הכלכלה. 11. לבסוף, המשיבים טוענים כי לאחר הגשת העתירה הוצע לעותר כי יועברו לו החומרים הרלוונטיים שהתבקשו על-ידו בפניותיו למשרד הכלכלה מאוגוסט 2015 כך שהעתירה תגיע לכדי מיצוי, אלא שהעותר לא נענה להצעה זו. 12. בתגובה שהוגשה מטעמו לדברים אלה טוען העותר כי לא נפל שיהוי בהתנהלותו, בהתחשב בכך שהוא שב ופנה לגורמים שונים במדינה, ובכלל זה למשיבים, במהלך התקופה שבין פרסום התקנות לבין הגשת העתירה. עוד הוא טוען כי לא ניתן לזקוף לזכותם של המשיבים את העובדה שפניותיו של העותר לא נענו; כי המשיבים לא מצביעים על נזק כלשהו שנגרם או עלול להיגרם מהגשת העתירה במועד שבו היא הוגשה; וכי מכל מקום האינטרס הציבורי בביטולן של התקנות גובר על האינטרסים העומדים בבסיס דוקטרינת השיהוי. לגופם של דברים, העותר טוען כי על-פי האמור בתגובת המשיבים, הלכה למעשה הואצלה החובה לייעץ, המוטלת על שר הבריאות, לגורמים אחרים במשרד. דיון והכרעה 13. לאחר שעיינו בטענות הצדדים אנו סבורים שדין העתירה להידחות על הסף. 14. אנו תמימי דעים עם המשיבים כי טעם ראשון ועיקרי לדחיית העתירה הוא השיהוי שנפל בהגשתה. הפנייה הראשונה מטעמו של העותר בעניין הייתה כאמור רק בחודש אוקטובר 2013, כשמונה חודשים לאחר שהתקנות פורסמו. התגובה לפנייה זו, שאליה צורפה הודעת האישור, נשלחה לעותר בחודש נובמבר 2013. בהמשך לכך, העתירה לבית משפט זה הוגשה בסוף חודש אוקטובר 2015, כשנתיים לאחר הפנייה הראשונית ומתן התגובה לה, וכמעט שלוש שנים לאחר פרסום התקנות. בפרק הזמן שחלף בין הפנייה הראשונה לבין הגשת העתירה אמנם נעשו פניות נוספות מצדו של העותר מול גורמים רלוונטיים אך אין בכך כדי "לחסן" את העותר מפני השיהוי שנפל בהגשת העתירה. אכן, מיצוי הליכים מול הרשויות לא מהווה כשלעצמו, שיהוי (ראו למשל: ע"א 6365/00 בר אור נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז צפון, פ"ד נו(4) 38, 47-46 (2002)). אולם, במסגרת ה"התכתבות" בין הפרט לבין הרשות יכול שיגיע רגע שבו פניות נוספות לרשות אינן מועילות, וממנו ואילך מתחיל מרוץ שיהוי שעלול לעמוד בעוכרי העותר כאשר הוא פונה לבית משפט זה (בג"ץ 410/78 מילס ישראל בע"מ נ' שר האוצר, פ"ד לג(1) 271 (1979); בג"ץ 515/15 פורום יצרני חשמל פרטי מגז טבעי נ' הרשות לשירותים ציבוריים חשמל, פסקה 7 (9.7.2015)). 15. אכן, יש מקרים שבהם בית משפט זה דן בעתירה גם כאשר מתקיים שיהוי, כאשר זו חושפת פגיעה קשה בשלטון החוק או עניין בעל חשיבות ציבורית גדולה. אולם, לא אלה הם פני הדברים במקרה שלפנינו. 16. למעשה, העתירה – במתכונת שבה הוגשה – מתמקדת במהימנותה של הודעת האישור. בעניין זה עומדת לזכות המשיבים "חזקת התקינות" (ראו: רע"פ 1088/86 מחמוד נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הגליל המזרחי, פ"ד מד(2) 417 (1990); עע"ם 4072/11 עיריית בת-ים נ' לוי, פסקאות 33-30 (6.11.2012) (להלן: עניין לוי)). כל עוד החזקה לא נסתרה – הרשות פטורה מלהוכיח שאכן קוימה התייעצות במקום שבו נדרשה הרשות לקיים התייעצות (עניין לוי, בפסקה 30). לא עלה בידיו של העותר להפריך חזקה זו, ואף לא לערער את הבסיס לה. העובדות שהוצגו בעתירה לא ביססו עילה משפטית שיש בה כדי לפגום בהליך התקנת התקנות בכלל, ובשאלת קיומה של היוועצות בפרט. אין במה שהוצג כחוות דעת גרפולוגית כדי לסייע לעותר בנושא זה. מבחינה זו, היה מקום לדחות את העתירה אפילו לא ניתנו הסברים נוספים מצד המשיבים. אין אדם יכול להעלות בהבל פה טענה של "לא היו דברים מעולם" ובכך לגרור את הרשויות להתדיינות ללא בסיס של ממש. ידוע כי על חזקת התקינות נמתחה גם ביקורת, ואין מקום לקבל אותה בכל הנסיבות בבחינת "כזה ראה וקדש" (ראו למשל: יצחק זמיר "חזקת החוקיות במשפט המינהלי" ספר אור 741 (אהרן ברק, רון סוקול ועודד שחם עורכים, 2013)). אולם, אף הביקורת לא כוונה למקרה כמו זה שבפנינו. 17. למעלה מן הצורך נעיר כי תגובת המדינה והמסמכים שצורפו לה (אשר מצביעים על הרקע והנסיבות שבהן נכתבה הודעת האישור בדבר קיומה של היוועצות), תומכים אף הם במסקנה בדבר דחיית העתירה. בנסיבות אלה, לא ראינו להתייחס בהרחבה לחלק מהטענות שהעלה העותר רק במסגרת התשובה לתגובת המשיבים, שם הורחבה מסגרת הטיעון ביחס לנטען בעתירה. עם זאת, נעיר כי אף העותר אינו חולק על כך שנעשתה פנייה מטעם משרד הכלכלה אל משרד הבריאות לשם קבלת עמדתו. טענותיו מכוונות לכך שהעצה לא ניתנה על-ידי משרד הבריאות. בעניין זה ניתן להוסיף, כי קבלת העצה של משרד הבריאות אינה תנאי לכניסת התקנות לתוקף, להבדיל מעצם הפנייה אליו לייעוץ (ראו והשוו: ע"פ 3490/90 יקב הגליל יוסף גולד ובניו בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד מח(1) 11 (1993); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך א 316-315 (2010)). 18. סוף דבר: העתירה נדחית. בשים לב למכלול הנסיבות ולפנים משורת הדין – אין צו להוצאות. ניתן היום, ‏כ"ד באדר ב' התשע"ו (3.4.2016). ש ו פ ט ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 15072660_A06.doc עכ מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il