עמותת שומרי הסף - התנועה להגנת ערכי שלטון החוק נ. היועמ"ש

8 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 724/20 לפני: כבוד המשנה לנשיאה נ' הנדל כבוד השופטת ד' ברק-ארז כבוד השופט ד' מינץ העותרת: עמותת שומרי הסף - התנועה להגנת ערכי שלטון החוק נ ג ד המשיבים: 1. היועמ"ש 2. ראש עיריית חיפה, גב' עינת קליש 3. עיריית חיפה 4. הוועדה המקומית לתכנון ובניה חיפה 5. היועמ"ש לעיריית חיפה עתירה למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: א' בשבט התשפ"א (14.01.2021) בשם העותרת: עו"ד יוסי אור-הכהן; עו"ד ליאור דץ בשם המשיב 1: עו"ד סיגל אבנון בשם המשיבים 5-2: עו"ד קרן גולדשמידט; עו"ד ימית קליין פסק-דין המשנה לנשיאה נ' הנדל: במוקד העתירה שבכותרת ניצבת סוגיית כהונתה של משיבה 2 – ראשת עיריית חיפה (להלן: המשיבה) – במוסדות תכנון מקומיים בעיר. רקע, טענות הצדדים והשתלשלות ההליך 1. בשנת 2010 התקשרה המשיבה בהסכם שבמסגרתו התחייבה לשמש כאדריכלית ומתכננת של בית מגורים בזיכרון יעקב, ולבצע "פיקוח עליון" על עבודות בניית הבית. בהתאם, המשיבה ערכה בקשה להיתר בנייה, אותה הגיש לרשויות מי שהחזיק באותה עת בזכויות במקרקעין. דא עקא, עבודות הבנייה יצאו אל הפועל במהלך השנים 2012-2013, בליווי המשיבה, אף שהיתר כזה טרם ניתן – ותוך סטייה מהוראות התוכניות החלות במקום. לאחר קבלת אישור המשנה לפרקליט המדינה לעניינים פליליים, הגיש, אפוא, תובע מטעם הוועדה המקומית "שומרון" כתב אישום נגד המשיבה – שכיהנה באותה עת כחברת מועצת עיריית חיפה וכחברה בוועדה המקומית לתכנון ולבניה – לבית המשפט לעניינים מקומיים בחדרה (תו"ב 35401-11-15; השופט י' גולדברג). אף על פי כן, "נוכח מורכבות כתב האישום מן הבחינה העובדתית", הוחלט שלא לבקש מן הוועדה לבחינת השעיה להפעיל את הסמכות להשעות את המשיבה מכהונתה במוסדות התכנון, לפי סעיף 44ב(ג) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, ולבחון את הסוגיה רק לאחר ההכרעה בהליך הפלילי. ביום 4.3.2018 דחה בית המשפט את בקשת המשיבה – שהודתה בעובדות כתב האישום המתוקן – לסיים את ההליך ללא הרשעה, הרשיע אותה בעבירות בנייה ושימוש במקרקעין ללא היתר ובסטייה מתוכנית, וגזר עליה קנס בסך 30,000 ₪ וחתימה על התחייבות כספית "להימנע מלעבור עבירה על סעיף מסעיפי פרק י' לחוק התכנון והבנייה". זאת, לאחר שמצא כי הנזק למשיבה כתוצאה מן ההרשעה "רחוק מלהוות פגיעה קשה ובלתי מידתית", שכן "הרשעתה בפלילים אינה מסכלת בהכרח המשך עבודתה כאדריכלית או המשך פעילותה הציבורית וממילא לא נלווה להרשעתה קלון". למרות אמירה זו, אין בפסק הדין התייחסות מפורשת להמשך כהונת המשיבה בגופי התכנון, ומשיב 1 (להלן: היועץ המשפטי לממשלה) הודה כי "בשל טעות בשיקול הדעת לא הונחה התובע" להסב את תשומת לב בית המשפט לסמכותו בעניין, לפי סעיף 44ב(ב) לחוק התכנון והבנייה. הוועדה המקומית לא ערערה על פסק הדין, ונציג היועץ המשפטי לממשלה מסר לב"כ העותרת כי בשל הקרבה למועד הבחירות לרשויות המקומיות, אין בכוונת היועץ "לפנות לבית המשפט בבקשה מתאימה לעניין", בהתאם לסמכותו לפי סעיף 44ב(ב) לחוק התכנון והבנייה. עם זאת, בעקבות בחירתה של המשיבה לראשות עיריית חיפה, שבה סוגיית כהונתה בגופי התכנון המקומיים ועלתה של שולחן היועץ המשפטי לממשלה. בסופו של דבר, אישר היועץ מתווה המונע מן המשיבה לכהן כיו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, וכחברה בוועדת המשנה של הוועדה, עד יום 1.1.2022 – אך מאפשר לה להוסיף ולכהן כחברת מליאת הוועדה המקומית (להלן: המתווה). 2. מכאן העתירה שבכותרת, בה מבקשת העותרת להורות ליועץ המשפטי לממשלה לנמק מדוע הכריע בעצמו לגבי המשך כהונת המשיבה במוסדות התכנון המקומיים, ונמנע מהבאת הנושא לפתחו של בית המשפט המוסמך, לפי סעיף 44ב(ב) לחוק התכנון והבנייה. העותרת תוקפת את המתווה גם לגופו, וגורסת שאין להניח למשיבה להוסיף ולכהן כחברה בוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, וכחברה ויושבת ראש של הוועדה לשימור אתרים בחיפה. במישור אחר, העותרת טוענת כי ענייננו בסוגיה הקשורה בהתנהלות המשיבה כאדם פרטי, כך שאין לאשר מימון ציבורי לייצוג הפרטי שנטלה – או למעורבות היועצת המשפטית של עיריית חיפה. מנגד, היועץ המשפטי לממשלה סבור שאין עילה להתערב בהחלטתו. אמנם, "בבחינת הדברים בדיעבד, ראוי היה שהדברים ייבחנו" כבר בשלב הטיעונים לעונש בהליך הפלילי. אולם, מאחר שטעות בשיקול הדעת מנעה אפשרות זו, אין פגם בהחלטה שלא להפעיל את סעיף 44ב(ב) ערב הבחירות לרשויות המקומיות – או בשלב מאוחר יותר. זאת, בייחוד, על רקע קביעת בית המשפט לעניינים מקומיים כי הרשעת המשיבה אינה מסכלת את המשך פעילותה הציבורית ולא נלווה לה קלון, ולאור פרק הזמן שחלף מאז ההרשעה. אשר למתווה שאומץ – היועץ רואה בו "אמירה ציבורית וערכית חשובה באשר להשלכות הרשעתה של המשיבה", ומסביר כי מדובר בהסדר מאוזן ואפקטיבי, שאף נלווית לו סנקציה מסוימת בהקשר של הסמכת הוועדה המקומית חיפה כוועדה עצמאית מיוחדת. לדברי היועץ, בעת גיבוש המתווה לא היה ידוע לו כי המשיבה מכהנת כיו"ר הוועדה לשימור אתרים בחיפה, אך מאחר שסמכויותיה העיקריות של ועדה זו "הן סמכויות כוועדה מייעצת", אין לסטות בעניין מן המתווה. אשר לסוגיית הייצוג, היועץ המשפטי לממשלה ביקש לבחון את הסוגיה "לאחר שתוצא עמדתן של המשיבות 2-5 בעניין ויובהרו העובדות הנוגעות לסוגיה זו". משיבות 2-5 סבורות אף הן כי דין העתירה להידחות. לשיטתן, מאחר שבית המשפט לעניינים מקומיים היה מודע לחברותה של המשיבה במוסדות התכנון, הרי שהקביעה לפיה הרשעתה אינה מסכלת את פעילותה הציבורית כמוה כדחייה מפורשת של האפשרות לפסול אותה – ומכאן שלא היה מקום לפנייה של היועץ המשפטי לממשלה בעניין. אשר לוועדה לשימור אתרים, המשיבות מצטרפות לעמדת היועץ המשפטי לממשלה, תוך שהן מבהירות כי המשיבה אינה מכהנת, ולא כיהנה, כיושבת ראש הוועדה. במישור הייצוג, משיבות 2-5 טוענות כי מדובר בעתירה מוקדמת, משום שתלונה שהגישה העותרת למשרד הפנים בסוגיה זו עודנה מצויה בבירור. מכל מקום, הן מבקשות לדחות אותה גם לגופה. לדבריהן, "הסתייעות בייעוץ משפטי חיצוני התבצעה באופן חלקי ומינורי", על ידי משיבות 3-4, ומאחר שהבחינה שערך היועץ המשפטי לממשלה "נגעה ישירות לסמכויות המסורות למשיבות כולן", אין לראות בה "עניין פרטי" של המשיבה. 3. בעקבות הערותינו בדיון שהתקיים בעתירה, הגיש היועץ המשפטי לממשלה הודעת עדכון, בה מסר כי "בבחינת הדברים בדיעבד ולצורך הסקת מסקנות לעתיד", הוא סבור שניתן היה "לבחון את הדברים ולפעול בשלבים מוקדמים יותר". כך, לדבריו, היה על התובע להפנות בזמן אמת את תשומת לב בית המשפט לעניינים מקומיים לסעיף 44ב(ב) לחוק התכנון והבנייה. בהקשר זה, היועץ מעיר כי יישום הסעיף היה בחיתוליו באותה עת, וכי כיום התובעים המקומיים מונחים לפעול בדרך זו "במקרים המתאימים". כמו כן, היועץ מציין כי, לאור החומרה שהוא מייחס לעבירות בהן הורשעה המשיבה, ראוי היה לבחון הגשת ערעור על הכרעת בית המשפט לעניינים מקומיים, "ולו ביחס לקביעת בית המשפט באשר לקלון הנלווה לעבירות". לבסוף, הוא קובע כי היה מקום להכריע בסוגיית הפנייה לבית המשפט, לפי סעיף 44ב(ב), "בתוך פרק זמן קצר יותר". היועץ המשפטי לממשלה עומד, אפוא, על טענתו כי אין עילת התערבות בהחלטתו לאמץ את המתווה, אך מכיר בכשלים שנפלו בהתנהלות הרשויות, ומסכם כי המקרה שלפנינו "נלמד ונחקר לעומקו [...] במטרה לטייב בחינה עתידית" של הפעלת הסמכות הקבועה בסעיף 44ב(ב) לחוק התכנון והבנייה. לצד זאת, ובעקבות טענות מצד העותרת, מסר היועץ כי ביקש מנציגי שר הפנים בוועדה המקומית "לעדכנו אם המשיבה פועלת בניגוד למתווה המוסכם", והבהיר כי אם תימצא הפרה כזו, "הדברים ייבחנו". בנסיבות אלה, הוא מבקש להורות על מחיקת העתירה. מנגד, העותרת ביקשה כי המתווה יעוגן בהחלטה שיפוטית, וכי יתווספו לו שורת שינויים: היא מבקשת שהמשיבה תודיע על מחויבותה למתווה, ותסכים כי הפרתו תוביל לסנקציות; דורשת לקבוע לוחות זמנים לבחינת התנהלות המשיבה על ידי היועץ המשפטי לממשלה, ולהעניק לה זכות ערר על תוצאותיה; מבקשת להבהיר שהמשיבה מנועה מהפעלת סמכויות יו"ר הוועדה המקומית "גם מחוץ לישיבות הוועדה"; וגורסת כי בשל התמשכות ההליך, ראוי להאריך את תקופת המניעות שאומצה במתווה, אל "מעבר ליום 1.1.22". כמו כן, היא מבקשת לפסוק לזכותה הוצאות, הן על רקע "הודאת" היועץ המשפטי לממשלה לגבי הכשלים שנפלו בהליך, והן בשל תרומת העתירה לתוצאה המשפטית המושגת. בתשובה, טענו משיבות 2-5 כי "השגות" העותרת אינן אלא מקצה שיפורים לסעדים שהתבקשו בעתירה, וכי אין הצדקה לשינוי המתווה שבא לעולם לפני כשנתיים ימים, וקוים במלואו על ידי המשיבה. עמדה דומה הציג גם היועץ המשפטי לממשלה, שהדגיש כי בבירור שערך עם נציגי משרד הפנים בוועדה המקומית, מסרו האחרונים כי "לא הבחנו בכל סטייה מהמתווה" – וטען כי הדרישה לגבי פעילות המשיבה מחוץ לישיבות הוועדה אינה ברורה. לצד זאת, היועץ הסכים למתן "זכות ערר" לעותרת במקרה שתימצא הפרה מצד המשיבה, והותיר את סוגיית ההוצאות לשיקול דעת בית המשפט (אף שלדידו, "דומה כי העילות [...] שנקבעו בהלכה הפסוקה אינן מתקיימות במקרה דנן"). הכרעה 4. סעיף 44ב(ב) לחוק התכנון והבנייה קובע כי – "הורשע בעבירה שבית המשפט קבע שמפאת מהותה, חומרתה או נסיבותיה אין הוא ראוי לכהן כחבר מוסד תכנון, בין שהעבירה נעברה בזמן שכיהן כחבר מוסד תכנון, ובין לפני שהחל לכהן כחבר מוסד תכנון, ובלבד שטרם חלפו שבע שנים מיום הרשעתו כאמור; לא קבע בית המשפט כאמור בפסק הדין המרשיע, רשאי היועץ המשפטי לממשלה לפנות לבית המשפט בבקשה מתאימה לעניין זה, שתוגש לבית המשפט שנתן את גזר הדין, ואם הוגש ערעור – לבית המשפט שלערעור". הוראה זו, שהתווספה לחוק בשנת 2014, במסגרת תיקון 101 לו (ס"ח התשע"ד, 474, 484), משקפת את עמדת המחוקק, לפיה הרחבת סמכויות מוסדות התכנון המקומיים "מחייבת טיפול בכשלים" שבהם הם עלולים ללקות – לרבות במישור טוהר המידות של חבריהם (שרית דנה ושלום זינגר דיני תכנון ובנייה 764-765 (2015)). לשמירה על טוהר המידות בגופים אלה חשיבות רבה, הן משום שהיא מהווה תנאי לתפקוד תקין שלהם, והן בשל השפעתה על אמון הציבור ברשויות (השוו, בג"ץ 5853/07 אמונה תנועת האישה הדתית לאומית נ' ראש הממשלה, פסקה 14 לחוות דעתה של השופטת א' פרוקצ'יה (6.12.2007)). משכך, שומה על בית המשפט הדן בהליך הפלילי, ועל גורמי התביעה המעורבים בהליך, להגן על האינטרס הציבורי, ולתת את הדעת גם על השלכות ההליך על הכהונה במוסדות התכנון. במובן זה, יש חשיבות רבה להודעת היועמ"ש, לפיה יישום סעיף 44ב(ב) לחוק עבר את שלב חבלי הלידה, וכי התובעים המקומיים מונחים כיום, על ידי המחלקה להנחיית תובעים מוסמכי היועץ המשפטי לממשלה, להסב את תשומת לב בית המשפט לסמכויותיו לפי סעיף 44ב(ב). יש להקפיד כי כך ייעשה. אף על פי כן, נוכח השתלשלות העניינים שפורטה לעיל, דין העתירה הקונקרטית שלפנינו – להימחק. זאת, בהתאם לתגובת העותרת להודעת היועץ המשפטי לממשלה, ממנה עולה כי היא אינה עומדת עוד על הסעדים שביקשה בעתירה – הן בהקשר של פנייה לבית המשפט, לפי סעיף 44ב(ב) לחוק התכנון והבנייה, והן בהקשר של היקף המתווה שאימץ היועץ. 5. במאמר מוסגר, אעיר כי העותרת והיועץ המשפטי לממשלה שותפים להנחה הבסיסית לפיה היועץ מחזיק בסמכות לפנות לבית המשפט לעניינים מקומיים בחדרה, לאחר תום ההליך הפלילי, בבקשה לבחון את המשך כהונת המשיבה במוסדות התכנון. ברם, דברי ימי החקיקה מלמדים כי הסמכות הקבועה בסיפא של סעיף 44ב(ב) נועדה, בעיקרה, למצבים שבהם "שתיקת" פסק הדין המרשיע נובעת מחוסר הרלוונטיות של סוגיית הכהונה במועד מתן פסק הדין (ראו, למשל, דברי היועץ המשפטי של ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת, בפרוטוקול ישיבה 255 של הוועדה, הכנסת ה-19, 8 (12.3.2014)). ההנחה כי המחוקק הסמיך את היועץ המשפטי לממשלה לנקוט "מקצה שיפורים" מאוחר, בנסיבות שבהן ניתן היה להידרש לסוגיית הכהונה בזמן אמת, אינה מובנת, אפוא, מאליה – אם כי, נוכח זניחת טענות העותרת כלפי החלטת היועץ, אין צורך להכריע בסוגיה (והשוו, סעיפים 6 ו-42א(א) ו-(ב) לחוק יסוד: הכנסת, וסעיפים 20(א) ו-(ב) לחוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם), התשל"ה-1975). 6. בנסיבות אלה, ובהתחשב בכך שהמתווה אושר זה מכבר, והמשיבה מילאה – לדעת היועץ המשפטי לממשלה, ויתר המשיבים – את התחייבויותיה על פיו, אין להתיר כעת לעותרת להעלות "השגות" חדשות כלפיו. על כן, בשים לב להסכמת היועץ המשפטי לממשלה ליידע את העותרת על הפרה עתידית של המתווה מצד המשיבה, ולהעניק לה זכות טיעון בעניין, ולאור חוסר הבהירות של הבקשה למנוע מהמשיבה להפעיל את סמכויותיה כיו"ר מחוץ לישיבות הוועדה, הטיפול בחלק זה של העתירה בא אל קיצו. זאת, כמובן, על יסוד ההנחה שהמשיבה תוסיף לפעול בהתאם למתווה שהוצע, למעשה, על ידה (ראו פסקה 19 לתגובתן המקדמית של משיבות 2-5). 7. אשר לסוגיית הייצוג – בהתחשב בהבהרות העובדתיות של משיבות 2-5 לגבי היקף ומהות הייצוג; בהגשת העתירה לפני מיצוי הבירור שנערך במשרד הפנים לגבי היבטים מסוימים של הסוגיה; ובזניחת הטענות בעניין, בתגובת העותרת להודעת היועץ המשפטי לממשלה ובקשתו למחיקת העתירה, הרי שיש למחוק גם חלק זה של העתירה. 8. סוף דבר, העתירה נמחקת. עם זאת, נוכח ההכרה בכשלים שנפלו בהתנהלות הרשויות, ותרומת העתירה להנעת תהליך בחינה והפקת לקחים הצופים פני עתיד, תישא המדינה בהוצאות העותרת בהליך דנן בסך 7,000 ₪. המשנה לנשיאה השופט ד' מינץ: אני מסכים. ש ו פ ט השופטת ד' ברק-ארז: זהו עוד אחד מאותם מקרים שבהם יש הבדל בין "מלכתחילה" לבין "בדיעבד". מלכתחילה היה מקום לפעול במקרה של הרשעה בעבירות לפי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה) בהתאם להסדר הקבוע בסעיף 44ב לו. זוהי דרך המלך, להבדיל מהגבלות כאלה ואחרות שיוטלו על מי שהורשע בדין על בסיס של הסכמה. אולם, בהתחשב בעמדתה של העותרת עצמה בעת הזו, כמו גם בהסתמכות על עמדתו של היועץ המשפטי לממשלה, חלוף הזמן ועמידתה של המשיבה 2 במגבלות שנקבעו במסגרת המתווה שאושר, אני מסכימה עם חברי המשנה לנשיאה נ' הנדל שדין העתירה להימחק. חשוב לחזור ולהדגיש: מחיקה זו נעוצה בנסיבות העניין הפרטניות והשתלשלות העניינים במקרה זה. יש לקוות שיופקו מלוא הלקחים – על כך שיש ללכת בדרך המלך ולא בדרכי עקיפין באשר למגבלות שחלות על מי שהורשע בעבירות לפי חוק התכנון והבניה (או עבירות אחרות, לפי העניין). ש ו פ ט ת אשר על כן, הוחלט כאמור בפסק דינו של המשנה לנשיאה נ' הנדל. ניתן היום, ‏י"ז בטבת התשפ"ב (‏21.12.2021). המשנה לנשיאה ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ 20007240_Z18.docx מא מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1