אי.אף.סי בנין והשקעות בע"מ נ. מינהל מקרקעי ישראל בע"מ - מחוז

פסק-דין בתיק רע"א 7221/10 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים רע"א 7221/10 רע"א 7307/10 לפני: כבוד המשנָה לנשיא מ' נאור כבוד השופט נ' הנדל כבוד השופט נ' סולברג המבקשת ברע"א 7221/10: המבקש ברע"א 7307/10: אי. אף. סי בנין והשקעות בע"מ מינהל מקרקעי ישראל נ ג ד המשיב ברע"א 7221/10: המשיבה 1 ברע"א 7307/10: המשיבה 2 ברע"א 7307/10: מינהל מקרקעי ישראל ליברסקו דוד יזמות בניין 2004 בע"מ אי. אף. סי. בניין והשקעות בע"מ בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה בע"א 5802-04-09 וע"א 3097-03-09 מיום 24.6.2010 שניתן על-ידי סגן הנשיא י' גריל והשופטים ר' סוקול ומ' רניאל בשם המבקשת ברע"א 7221/10 והמשיבה 2 ברע"א 7307/10: עו"ד יוסף שטרסלר בשם המבקש ברע"א 7307/10 והמשיב ברע"א 7221/10: עו"ד דינה דומיניץ; עו"ד שרון הואש-איגר בשם המשיבה ברע"א 7307/10: עו"ד אריה בן-ארי פסק-דין השופט נ' סולברג: 1. בקשות רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה (סגן הנשיא י' גריל והשופטים ר' סוקול ומ' רניאל) בע"א 5802-04-09 וע"א 3097-03-09 מיום 24.6.2010 שעסק בפרשנות החלטה מספר 933 של מועצת מקרקעי ישראל לגבי תשלום "דמי היתר" בעקבות שינוי יעוד או שינוי ניצול של מקרקעין. 2. שתי חברות קבלניות העוסקות בייזום ובבניה (אי.אף.סי בניין והשקעות בע"מ וליברסקו דוד יזמות בניין 2004 בע"מ), הגישו תביעות בבית משפט השלום בחיפה נגד מינהל מקרקעי ישראל (להלן: המינהל) להשבת "דמי היתר" ששילמו לטענתן ביתר. תביעותיהן נדחו (ת"א 12900-07, השופטת תמר נאות פרי; ת"א 13263-07, השופטת עדי חן ברק). השתיים ערערו לבית המשפט המחוזי בחיפה. ערעוריהן נשמעו במאוחד ונדחו במה שנוגע לעניין שנדון בבית משפט השלום, אך עמדתן נתקבלה בעניין אחר שנדון לראשונה בשלב הערעור. אחת החברות מזה, והמינהל מזה, הגישו בקשות למתן רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי, ואלו נדונו לפנינו במאוחד. 3. המבקשת ברע"א 7221/10 והמשיבה 2 ברע"א 7307/10 (להלן: אי.אף.סי) רכשה במסגרת הליכי כינוס נכסים את זכויותיהם של דרורה ואהרון וינגזין במגרש שברח' אלכסנדר זייד 5 בקרית חיים, הידוע כחלקה 18 בגוש 11575 (להלן: חלקה 18). בעת ההיא היה בנוי על המגרש בניין מגורים בודד. בהסכם החכירה האחרון שבין המוכרים לבין המינהל, משנת 2004, נקבע כי קיבולת המגרש לבנייה היא 160 מ"ר. 4. המשיבה 1 ברע"א 7307/10 (להלן: ליברסקו) רכשה בשנת 2004 את זכויותיהם של בני משפחת לרנר במגרש סמוך, הידוע כחלקה 17 בגוש 11575 (להלן: חלקה 17). בעת ההיא היה בנוי על המגרש בניין מגורים בודד. בהסכם החכירה האחרון שבין משפחת לרנר לבין המינהל, נקבע כי קיבולת המגרש לבנייה היא 160 מ"ר. ליברסקו רכשה גם את זכויות החכירה במגרש הידוע כחלקה 88 בגוש 11570 (להלן: חלקה 88), ברח' אילון הזבולוני בקרית מוצקין. את הזכויות רכשה מאת דניאל זהבי, אילן לנדסברג ויהודה להב. בחוזה החכירה האחרון בין המוכרים לבין המינהל נקבעה קיבולת הבנייה המקסימאלית בחלקה בשטח של 160 מ"ר. 5. אי.אף.סי וליברסקו רכשו את שלוש החלקות הנ"ל על מנת להקים עליהן בנייני מגורים בקיבולת גדולה בהרבה מזו שלפי הסכמי החכירה האחרונים שבין המוכרים השונים לבין המינהל. לשם כך פנו אי.אף.סי וליברסקו אל המינהל, וזה מצדו הסכים לשינוי ניצול המקרקעין בחלקות. בעקבות זאת, נחתם ביום 6.4.2005 הסכם חכירה "לשינוי ייעוד ו/או ניצול" בין אי.אף.סי לבין המינהל, ועל-פיו הותר לבנות בחלקה 18 1000 מ"ר. ליברסקו פנתה אף היא אל המינהל, ביקשה היתר לשינוי ניצול בחלקה 17, וביום 26.8.2004 נחתם הסכם בינה לבין המינהל, כשעל-פיו הותר לה לבנות כ-1000 מ"ר. לאחר מכן, ביום 21.9.2004, העבירה ליברסקו את הזכויות בחלקה 17 לאי.אף.סי. ליברסקו ביקשה להגדיל גם את קיבולת הבנייה לניצול בחלקה 88, וביום 11.6.2007 חתמה על הסכם חכירה עם המינהל, הכולל שינוי ניצול לשטח של כ-875 מ"ר. 6. עם חתימת הסכמי החכירה החדשים והגדלת קיבולת הבנייה בחלקות השונות, הוציא המינהל לאי.אף.סי ולליברסקו מפרטים כספיים הכוללים דרישה לתשלום דמי היתר. מפרטים אלו הוכנו על סמך חוות דעת שמאיות לפי בקשת המינהל. על שומות אלו הוגשו השגות, אלו נתבררו לפני השמאי המחוזי, ונדחו. אי.אף.סי וליברסקו שילמו את דמי ההיתר כפי שנדרשו, תחת מחאה, והגישו את תביעותיהן הנ"ל לבית משפט השלום בחיפה להשבת תשלומי היתר ששילמו לפי טענתן. 7. במוקד המחלוקת פרשנות סעיף 4.1 להחלטה מספר 933: "עבור שינוי יעוד או שינוי ניצול – 31% מההפרש בין הערך המעודכן של זכויות החוכר לפי החכירה המקורית לבין הערך המלא של הקרקע לאחר שינוי הייעוד או שינוי הניצול". הצדדים חלוקים בשניים אלה: (א) מה פשר "לפי החכירה המקורית"? האם זו החכירה הראשונה או זו שקדמה לשינוי הייעוד או שינוי הניצול? (ב) מהו "הערך המלא של הקרקע"? האם זהו ערכן של זכויות החכירה במקרקעין לאחר שינוי הייעוד או שינוי הניצול, או שזהו ערכה של בעלות במקרקעין לאחר השינוי? 8. הנושא העיקרי אשר נדון בשני פסקי הדין הנ"ל של בית משפט השלום הוא משמעותה של "החכירה המקורית". על-פי סעיף 4.1, דמי ההיתר נקבעו בשיעור של 31% מן ההפרש שבין שני ערכים: הערך המלא, לאחר שינוי הייעוד או שינוי הניצול (להלן: שווי החיוב) לעומת הערך שלפני השינוי (להלן: שווי הזיכוי). אי.אף.סי וליברסקו טענו כי שווי הזיכוי "לפי החכירה המקורית", הריהו ערך הקרקע על-פי זכויות הבנייה שנקבעו בהסכם החכירה הראשון שנעשה בין המינהל לבין חוכרי החלקות. המינהל טען לעומתן כי את שווי הזיכוי יש לחשב לפי הסכם החכירה האחרון שעמד בתוקפו סמוך לפני שינוי הייעוד או שינוי הניצול. 9. בית משפט השלום פסק כפי עמדת המינהל, מכיוון שרק לפי פרשנותו-שלו תוגשם התכלית של חיוב החוכר לשלם למינהל עבור הזכות להפיק מן המקרקעין המוחכרים הנאה נוספת על זו שנרכשה בטרם שינוי הייעוד או שינוי הניצול. תימוכין למסקנתו מצא בית משפט השלום בין היתר בדברי ההסבר להחלטה מספר 933 ובהגדרת "החכירה המקורית" בהחלטה מספר 402 שקדמה להחלטה מספר 933. 10. אי.אף.סי וליברסקו הגישו ערעור לבית המשפט המחוזי. טענתן העיקרית בערעור היתה כפי טענתן לפני בית משפט השלום בנוגע לשווי הזיכוי של הקרקע, לצורך חישוב דמי ההיתר. בנוסף טענו כי את שווי החיוב, קרי, את הערך המלא של הקרקע יש לחשב לפי ערכן של זכויות החכירה, 91% משווי זכויות הבעלות, ולא לפי ערכה של הבעלות. 11. מנגד תמך המינהל בפסקי הדין של בית משפט השלום באשר לשווי הזיכוי, קרי, שווי הקרקע לפי חוזה החכירה האחרון שעמד בתוקפו ערב שינוי הייעוד או שינוי הניצול, ולא שוויה שלפי חוזה החכירה הראשון שנעשה עם המינהל. בנוסף טען המינהל כי אין לאפשר לאי.אף.סי ולליברסקו לטעון בערעור את הטענה כי הערך המלא של הקרקע הוא ערכן של זכויות חכירה, ולא זכויות של בעלות, מאחר וטענה זו לא נטענה מלכתחילה בבית משפט השלום. 12. בית המשפט המחוזי דחה את טענותיהן של אי.אף.סי ושל ליברסקו בעניין שווי הזיכוי, והותיר בעניין זה את פסקי הדין של בית משפט השלום על כנם: "הואיל ותכלית דמי ההיתר הינה חיוב החוכר בגין עליית ערך זכויותיו במקרקעין עם מתן ההיתר לשינוי הניצול, יש לבחור בדרך החישוב הטובה והיעילה ביותר לקביעת השינוי בשווי הזכויות... כדי לבודד את עליית שווי הזכויות בשל ההיתר לשינוי הניצול עלינו לאתר את שוויין הקודם במועד סמוך לפני מתן ההיתר. חישוב השווי הקודם על פי שווי זכויות חכירה במועד היסטורי כלשהו יעוות את התוצאה ויביא לחישוב דמי ההיתר בגין שינויי ערך המקרקעין שאינם נובעים בהכרח ממתן ההיתר לשינוי הניצול... קבלת עמדת המערערות עשויה להביא לתשלום דמי היתר בגין עליית ערך שנבעה מגורמים אחרים, או ממתן היתרי ניצול קודמים. ברי שלא לכך נועד תשלום דמי ההיתר... יש לאשר את קביעת בית משפט קמא אשר קבע, בשני פסקי הדין, כי את השווי הקודם (או השווי לזיכוי) יש לחשב על פי שווי זכויות החוכרים עובר למתן ההיתר, דהיינו בהתאם לקיבולת הבניה שאושרה בחוזי החכירה האחרונים שנחתמו בטרם מתן ההיתר לשינוי ניצול" (דברי השופט ר' סוקול בפסקאות 20-17 לפסק הדין). 13. הדברים הללו ועוד אחרים שכמותם בפסק הדין של בית המשפט המחוזי בחיפה, ובשני פסקי הדין שניתנו בבית משפט השלום, הריהם נכונים. בבקשתה למתן רשות ערעור, חזרה אי.אף.סי על טענותיה שטענה בבית משפט השלום ובבית המשפט המחוזי, והמינהל מצדו השיב גם הוא כפי תשובותיו בערכאות הללו. אין הצדקה לחזור ולפרט את הטענות מזה ומזה, גם אין מקום לדון בהן בשלישית. בשאלה שבמחלוקת ישנה תמימות דעים בקרב שופטות בית משפט השלום בחיפה שדנו בעניין בשני פסקי דין שונים, ואצל שלושת שופטי הרכב בית המשפט המחוזי בחיפה שדן בערעור. דיינו בכך. בינתיים גם באה לעולם החלטה מספר 1143 של מועצת מקרקעי ישראל (בנוסח משופר) במקום החלטה 933, כך שלא צפויות עוד התדיינויות רבות בשאלה שבמחלוקת. על-פי מבחני ההלכה הפסוקה אין אפוא מקום למתן רשות ערעור ב'גלגול שלישי' (ר"ע 103/82 חניון חיפה בע"מ נ' מצת אור (הדר חיפה) בע"מ, פ"ד לו(3) 123). רק על מנת שלא תצא תקלה, ולמען הסר ספק, 'הצצנו' אל מעבר לפרגוד, ומצאנו כאמור כי פסקי הדין הם נכונים, על יסוד נימוקיהם. בתמצית: שווי הזיכוי, הוא שווי הקרקע לפי חוזה החכירה האחרון שעמד בתוקפו ערב שינוי הייעוד או שינוי הניצול, ולא שוויה שלפי חוזה החכירה הראשון שנעשה עם המינהל. 14. כאמור, בית המשפט המחוזי הוסיף ודן לגופה גם בטענתן של אי.אף.סי וליברסקו כי את הערך המלא של הקרקע יש לחשב לפי ערכן של זכויות חכירה, ולא לפי ערכה של בעלות. בית המשפט המחוזי עשה כן, כאמור, אף-על-פי שהטענה לא נטענה בבית משפט השלום "ולא זכתה לליבון בפסקי הדין. למעשה הטענה עלתה מפורשות רק בעיקרי הטיעון... המינהל טוען, ועל כך חזר גם בהשלמת הטיעון, כי אל לו לבית המשפט להיזקק לטענות שלא נטענו בפני הערכאה הדיונית. המינהל מוסיף וטוען כי אילו הייתה הטענה מועלית בפני בית משפט קמא הדבר היה מחייב הבאת ראיות" (פסקה 21 לפסק הדין). "אקדים ואציין – אמר שם השופט ר' סוקול – כי איני מבין איזו תשתית ראייתית נדרשת כדי לדון בטענה שהיא כולה בתחום המשפטי ומתמקדת בפרשנות הביטוי 'הערך המלא של הקרקע'. הטענה כי זכות המינהל להבאת ראיות נפגעה, אינה אלא טענה בעלמא... עיון בכתבי הטענות בבית משפט קמא בשני התיקים ובחוות דעת השמאים, מביא למסקנה כי הטענה, כפי שהיא עולה בפנינו, לא נטענה... עם זאת ואף שהטענה, בלבושה הנוכחי לא הובאה לדיון בערכאות הדיוניות, איני סבור שדי בכך כדי להביא לדחייתה. כבר נפסק כי בית המשפט לערעורים רשאי להתיר העלאת טענה משפטית חדשה העולה מן התשתית העובדתית שנקבעה בערכאה הראשונה... סבורני כי במקרה הנוכחי אכן מדובר בטענה משפטית צרופה שאינה מחייבת קביעת תשתית עובדתית נוספת, ועל כן אין מניעה כי נדון בה" (פסקאות 22-24 לפסק הדין). בית המשפט המחוזי דן אפוא בטענה לגופה, אימץ את עמדתן של אי.אף.סי וליברסקו וקבע כי חישוב הגון וסביר צריך להעשות מתוך השוואה של זכויות החכירה של החוכר לפני ואחרי מתן ההיתר ולא מתוך השוואה לזכויות אחרות. לשון אחר: "'הערך המלא של הקרקע' משמעו ערך זכויות החכירה המלא ולא ערך זכויות הבעלות בקרקע" (פסקה 28 לפסק הדין). 15. בבקשתו למתן רשות ערעור טוען המינהל נגד החלטת בית המשפט המחוזי אשר ראה להידרש לטענתן של ליברסקו ושל אי.אף.סי אף-על-פי שלא נטענה כלל בבית משפט השלום, בהעדר ראיות או טענות מצדו של המינהל, וחרף התנגדותו המפורשת לשינוי החזית. גם לגופו של עניין טוען המינהל כי פסיקתו של בית המשפט המחוזי שגויה, מנוגדת ללשון ההחלטה ולתכלית המדיניות הקרקעית שביסוד נוסח ההחלטה. שלא כפסיקת בית המשפט המחוזי, אין מדובר בטענה משפטית 'צרופה' אלא בטענה המשלבת פן עובדתי ופן משפטי. פרשנות המנוח "הערך המלא של הקרקע", שהוא כאמור הערך לחיוב לפי מה שנקבע בסעיף 4.1 להחלטה 933 נגזרת בין היתר מן המדיניות של מועצת מקרקעי ישראל ומן התכלית שאותה ביקשה המועצה להגשים באמצעות החלטותיה. מדובר בהנחיה מינהלית ולצורך הוכחת הפרשנות שבה דוגל המינהל צריך היה לאפשר לו להוכיח נוהג אשר על פיו הוא פועל לאורך זמן ולאפשר הנחת תשתית עובדתית כנדרש. בערכאות דיוניות אחרות שבהן עלה הנושא, הגיש המינהל בין יתר ראיותיו תצהיר מפורט מאת מי מעובדיו ובו התשתית העובדתית לתמיכה בפרשנות המשפטית של המינהל, ועל מנת להבהיר את הרקע לנוסח הסעיף, את הטעם הכלכלי שביסודו ואת דרך הפעולה הנוהגת במינהל. לטענת המינהל, באופן ניהול ההתדיינות בבית המשפט המחוזי, נפגעה זכותו להשיב לטענת ליברסקו ואי.אף.סי. מבחינה מהותית נשללה ממנו "זכות הטיעון" בעניין שיש לו השלכות רוחב משפטיות וציבוריות, עניין שמבחינה כלכלית נאמד בעשרות ואולי במאות מיליוני שקלים. 16. לטענת המינהל שגה בית המשפט המחוזי באמצוֹ את פרשנותן של אי.אף.סי ושל ליברסקו ובקביעתו כי "הערך המלא של הקרקע" משמעוֹ זכויות חכירה (91% משווי הקרקע) ולא זכויות בעלות (100% משווי הקרקע). פרשנות זו נוגדת את דרך פעולתו של המינהל ואת נהליו עוד משנת 1983, שעל סמכם נקבעה הנוסחה שבהחלטה מספר 933. החלטה זו מיטיבה עם החוכר על מנת לעודד ביצוע עסקאות שינוי ייעוד ושינוי ניצול, כדי שהשימוש בקרקע יֵעשה תוך ניצול המרב האפשרי. השווי לחיוב שנקבע כנגזרת של ערך בעלות בקרקע, להבדיל מערכן של זכויות החכירה בלבד, הריהו מִקשה אחת ביחד עם ההטבות הגלומות בהחלטה מספר 933. 17. ליברסקו ואי.אף.סי מתנגדות לבקשה למתן רשות ערעור, בהתבססן על הלכת חניון חיפה הנ"ל, ובשים לב לכך שהחלטה 933 אינה תקֵפה עוד משעה שבאה לעולם החלטה 1143 תחתיה. לתמיכה בעמדתן הפנו השתיים לפסק הדין שניתן בבית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו בע"א 2809/06, 2939/06 מינהל מקרקעי ישראל נ' ברזילי (ניתן ביום 1.9.2008). ליברסקו ואי.אף.סי מבקשות להותיר על כנה את פסיקת בית המשפט המחוזי בחיפה. לטענתן לא הייתה מניעה לדון בטענה משפטית חדשה, אשר נבעה מן התשתית העובדתית שנקבעה בבית משפט השלום, טענה שלא הצריכה הבאת ראיות. 18. אכן, דומני, נפלה טעות בדרך הילוכו של בית המשפט המחוזי. טעות של פרוצדורה גררה טעות שבמהות. לא היה מקום לפתוח פתח לטענה חדשה, לא היה נכון לסווגהּ כמשפטית גרידא. זכויותיו של המינהל להתגונן אל מול הטענה קופחו, ובסופו של דבר הטענה אכן התקבלה. כמסתבר, ניתנו מספר פסקי דין סותרים בשאלה שבמחלוקת בערכאות שונות; ההשלכה הכספית היא רחבת היקף, סדרי גודל של עשרות מיליוני שקלים, אולי מאות מיליוני שקלים. נמסר על כמה תיקים תלויים ועומדים בערכאות הדיוניות בהמתנה לפסיקת בית משפט זה. בהתחשב בכל אלה, החלטנו לדון בבקשת המינהל למתן רשות לערער כאילו ניתנה הרשות והוגש ערעור על פי הרשות שניתנה, בהתאם לתקנה 410 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984. שמענו את טיעוני הצדדים בערעור ביחד עם ע"א 3089/11 מינהל מקרקעי ישראל נ' עוגן נדל"ן מניב בע"מ, משום שהשאלה הנדונה כאן עלתה גם שם. תמול-שלשום ניתן פסק הדין בע"א 3089/11 הנ"ל, עיקרי הדברים שם יפים גם לעניין דנן. לא נחזור עליהם אלא רק על דרך ההפנייה לפסקאות 15-20 שם, ונאמר בתמצית: משמעוֹ של "הערך המלא של הקרקע" כאמור בסעיף 4.1 להחלטה 933 של המינהל הוא ערכּה של זכות בעלות במקרקעין לאחר שינוי הייעוד או שינוי הניצול. 19. התוצאה היא שבקשתה של אי.אף.סי למתן רשות ערעור נדחית; בקשתו של המינהל למתן רשות ערעור התקבלה, נדונה כערעור והערעור התקבל; אי.אף.סי וליברסקו ישיבו למינהל את סכומי הכסף ששילם להם על-פי פסק הדין של בית המשפט המחוזי; אי.אף.סי וליברסקו תישאנה בהוצאות המינהל בשתי הערכאות וכמו כן תשלם אי.אף.סי למינהל שכ"ט עו"ד בסך של 60,000 ₪ וליברסקו תשלם למינהל שכ"ט עו"ד בסך של 40,000 ₪. ש ו פ ט המשנָה לנשיא מ' נאור: אני מסכימה. המשנָה לנשיא השופט נ' הנדל: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט נעם סולברג. ניתן היום, ה' באלול תשע"ב (23.8.2012). המשנָה לנשיא ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 10072210_O09.doc עב מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il