אילנית מרכז לשיקום בע"מ נ. מדינת ישראל - הממונה על מחוז חיפה

פסק-דין בתיק עע"ם 7217/10 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מנהליים עע"ם 7217/10 לפני: כבוד המשנָה לנשיא מ' נאור כבוד השופט א' רובינשטיין כבוד השופטת ד' ברק-ארז המערערת: אילנית מרכז לשיקום בע"מ נ ג ד המשיבים: 1. מדינת ישראל - הממונה על מחוז חיפה 2. המועצה המקומית פרדס חנה כרכור ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה מיום 15.07.2010 בתיק עת"מ 44109-02-10 שניתן על ידי כבוד השופט אליקים אברהם תאריך הישיבה: כ"ג בסיון תשע"ב (13.6.2012) בשם המערערת: עו"ד אליהו מלך בשם המשיב 1: עו"ד שויקה רועי-אביחי בשם המשיבה 2: עו"ד דן י. ארטן פסק-דין השופטת ד' ברק-ארז: 1. מוסד הזכאי לכאורה לפטור מתשלום ארנונה לפי פקודת מיסי העירייה ומיסי הממשלה (פיטורין) 1938 (להלן: פקודת הפיטורין) הגיש בקשתו לפטור כך שפטור זה יחול באופן רטרואקטיבי על שנות כספים הקודמות למועד הגשת הבקשה. האם במצב המתואר יהיה המוסד זכאי לפטור? שאלה זו מתעוררת במקרה שלפנינו, כשהיא שלובה בכמה וכמה שאלות נוספות, ובהן: האם יש חשיבות לכך שהפנייה הוגשה בשלב מאוחר זה, ובאופן רטרואקטיבי, גם על רקע דרישתה של הרשות להגדלת תשלומי הארנונה של המוסד בגין שנות כספים קודמות? האם יש חשיבות לכך שהמוסד פנה להגיש בקשתו לפטור על-פי הסכם פשרה עם הרשות המקומית הנוגעת בדבר, והטענה כנגד יכולתו לעשות כן נטענה לאחר שנעשה הסכם זה? רקע עובדתי 2. אילנית מרכז לשיקום בע"מ (להלן: המערערת) הפעילה מאז שנות ה-60 ועד לתום שנת 2008 בית ספר לחינוך מיוחד ובית חולים לחולי נפש בשטחה של המועצה העירונית פרדס חנה – כרכור (להלן: המועצה). 3. עד לשנת 2006 חויבה המערערת על ידי המועצה בארנונה ביחס לשטחים של 3,000 מ"ר בנוי ו-333 מ"ר סככות שניהם יחד בסיווג של "בית חולים ומוסדות חינוך". בסוף שנת 2006 דרשה המועצה מהמערערת ארנונה ביחס לשנים 2006-2000. בדרישת חיוב זו הוסיפה המועצה שטח גם הוא בסיווג "בית חולים ומוסדות חינוך", שגודלו הועמד בשלב זה על 1,780 מ"ר על-פי מדידות שנעשו באותה עת. מתברר כי המועצה דרשה לקיים מדידות במקום עוד משנת 2000, אך המערערת לא שיתפה פעולה עם דרישה זו, ובסופו של דבר המדידה התקיימה רק בשנת 2006. 4. לאחר קבלת הודעת החיוב המעודכנת, נפתח משא ומתן בין המועצה למערערת, שנסב בין השאר על כך שהמערערת ראתה עצמה זכאית לכאורה לפטור מארנונה בשל פעילותה בתחום החינוך, וזאת בהתחשב בכך שפקודת הפיטורין קובעת כי מוסד שהוכר כ"מוסד חינוך" יהיה פטור מתשלום ארנונה. עם זאת, המערערת לא קיבלה עד אותו מועד הכרה כזו, משום שאף לא פנתה באופן מסודר בבקשה כנדרש לממונה מטעם משרד הפנים (להלן: הממונה), אשר לו הסמכות לקבוע האם מוסד מוכר כ"מוסד חינוך" בהתאם לסעיף 4 לפקודת הפיטורין, לצורך מתן פטור מתשלום ארנונה כללית. 5. למעשה, שאלת זכאותו של בית הספר לפטור מארנונה מכוח פקודת הפיטורין נדונה בכל אחת מההשגות והעררים שהגישה המערערת על חיוביה בארנונה החל משנת 2002. המועצה שבה והבהירה למערערת, פעם אחר פעם, כי תנאי מקדמי לדיון בבקשתה לפטור מארנונה הוא אישורו של הממונה בדבר היות הנכס "מוסד חינוך". בתשובת המועצה לערר המערערת בנוגע לארנונה לשנת 2002, מיום 31.3.2003, הבהירה המועצה כי על המערערת להמציא אישור של הממונה על היותה "מוסד חינוך" כתנאי למתן פטור מארנונה (סעיף 12 לתשובה; מ/7 למוצגי המועצה). ביום 26.1.2004 הגישה המועצה לוועדת הערר הודעה, אשר נשלחה גם למערערת, לפיה בבר"ם 7136/03 מכללת הדרום נ' עיריית אשדוד (לא פורסם, 7.1.04) (להלן: עניין מכללת הדרום), נפסק כי נדרש אישור ממונה בדבר היותו של מוסד "מוסד חינוך", כתנאי למתן פטור מארנונה (מ/8 למוצגי המועצה). בתשובת המועצה לערר המערערת בנוגע לארנונה לשנת 2005, מיום 8.6.2005, הבהירה המועצה כי על המערערת להמציא אישור של הממונה על היותה "מוסד חינוך", כתנאי למתן פטור מארנונה (סעיף 6 לתשובה; מ/9 למוצגי המועצה). בכתב התשובה של המועצה להשגת המערערת בנוגע לארנונה לשנים 2006-2000, הבהירה המועצה כי על המערערת להמציא אישור של הממונה על היותה "מוסד חינוך", כתנאי למתן פטור מארנונה (סעיף ד לתשובה; מ/10 למוצגי המועצה). ביום 22.12.2005 נערכה פגישה בין מנכ"ל המערערת לגזבר המועצה, במסגרתה התחייבה המערערת לפנות בהקדם האפשרי לממונה בבקשה לפטור מארנונה בעבור בית הספר. וכך סוכמו הדברים: "אילנית תפנה בהקדם האפשרי לממונה על המחוז במשרד הפנים בבקשה לקבל פטור מארנונה בגין בית הספר הפועל במקום". ביום 6.6.2006 שלחה המועצה למערערת מכתב תזכורת, בו שוב התבקשה המערערת לפנות אל הממונה על המחוז במשרד הפנים בבקשה לקבל פטור מארנונה בשל היותה "מוסד חינוך". 6. בסופו של המשא ומתן, בשנת 2009, הגיעו הצדדים להסכם פשרה, אשר קיבל תוקף של החלטה בוועדת הערר. סעיף 5 להסכם זה קבע, כי המערערת תפעל לקבלת הכרה מהממונה כ"מוסד חינוך" בהתאם לסעיף 4(א)(IV) לפקודת הפיטורין, בגין השטח הנוסף של 1,780 מ"ר, וכי אם יתקבל אישורו של הממונה, יתחדש הדיון בוועדת הערר לגבי זכאות המערערת לפטור החל משנת 2000. 7. בהתאם להסכם הפשרה, ביום 15.9.2009 פנתה המערערת לממונה בבקשה, כי יכריז על בית הספר כמוסד חינוך ביחס לשנים 2008-2000, בהתאם לפקודת הפיטורין. בתחילה, ביום 1.12.2009, אישר הממונה כי בית הספר הנו "מוסד חינוך" כמשמעותו בסעיף 4(א)(IV) לפקודת הפיטורין. אולם, זמן קצר לאחר מכן, ביום 29.12.2009, הודיע הממונה כי האישור ניתן בטעות ולכן הוא מבוטל (להלן: החלטת הממונה). במהלך הדיון שהתקיים בפנינו הודה בא-כוחה של המועצה, כי החלטתו החדשה של הממונה התקבלה לאחר שיג ושיח עם נציגים מטעמה של המועצה שהתנגדו לאישור שניתן. הממונה ביסס את השינוי בהחלטתו על שני נימוקים: ראשית, המערערת אינה עוד מוסד חינוך פעיל החל משנת 2009, בעוד הזכאות לקבל פטור מוקנית רק למי שבמועד הגשת הבקשה הינו "מוסד חינוך"; שנית, לא ניתן לקבל פטור באופן רטרואקטיבי, לגבי תקופה שקודמת להגשת הבקשה. בדיון שהתקיים בפנינו נמסר לנו כי למיטב ידיעתו של משרד הפנים לא ניתנה הכרה במוסדות חינוך באופן רטרואקטיבי. 8. לנוכח החלטת הממונה והשינוי הגלום בה, הגישה המערערת עתירה מינהלית לבית המשפט לעניינים מינהליים. בית המשפט לעניינים מינהליים (השופט א' אברהם) נתן את פסק דינו בנושא ביום 15.7.2010. פסק דינו של בית המשפט קמא 9. בעיקרו של דבר, בית המשפט קמא קיבל את עמדת המשיבים, הן במישור הסמכות והן במישור שיקול הדעת. 10. במישור הסמכות, בית המשפט קיבל את עמדת הממונה כי הפרשנות הנכונה לפקודת הפיטורין היא שהממונה מוסמך לבחון מתן פטור רק כאשר הבקשה מוגשת על-ידי "מוסד חינוך" פעיל ורק באופן הצופה פני עתיד. לצורך כך, בית משפט קמא קבע, כי נוסח הסעיף מצביע מפורשות על זמן הווה, בכך שהוא עושה שימוש בפועל בזמן הווה – "משתמש". בית המשפט קמא הוסיף, כי חיזוק לעמדה זו מצא הממונה בפסק דינו של בית משפט זה ברע"א 8879/99 עיריית תל-אביב-יפו נ' המכללה לביטוח, פ"ד נז(2) 577, 585 (2003) (להלן: עניין עיריית תל-אביב), במסגרתו נקבע כי: "על-פי הוראה זו, מי שמבקש לקבל פטור מתשלום ארנונה בהיותו עדה דתית או מוסד דתי או אגודת צדקה או מוסד חינוך, יפנה תחילה בבקשה לממונה על המחוז במשרד הפנים שיקבע אם זכאי הוא לקבלת פטור. ... אם כן, זוהי הדרך הדיונית הנוהגת לשם קבלת פטור לפי הוראת סעיף 4". 11. במישור שיקול הדעת, קבע בית המשפט קמא כי הימנעות מהכרה רטרואקטיבית במוסדות לצורך פטור מארנונה היא צודקת מאחר שפטורים מסוג זה מטילים מעמסה גדולה יותר על שאר התושבים, וכאשר הם ניתנים באופן רטרואקטיבי הם עלולים להביא לגרעון בתקציב השנתי של הרשות הנוגעת בדבר. יתר על כן, כאשר הכרה במוסד נעשית בדיעבד עלולים להתעורר קשיים בבירור העובדות הנוגעות לפעולתו כמוסד חינוך בזמנים הרלוונטיים. טענות המערערת 12. המערערת טוענת כי לממונה קיימת סמכות להכיר בה כ"מוסד חינוך" גם בדיעבד, וכי בנסיבות העניין אף ראוי לעשות כן. לשיטתה, אם תתקבל פרשנותם של המשיבים משמעות הדברים תהיה, כמו במקרה דנן, שהרשות המקומית תוכל לשלוח הודעות חיוב המגדילות את שיעור הארנונה שמוסד חייב לשלם גם ביחס לשנים קודמות (בשל שינוי במדידת השטחים החייבים בארנונה, למשל) ואילו המוסד הנוגע בדבר לא יוכל לקבל פטור בגין שנים אלה (למרות שנודע לו באיחור על היקף חיוביו בארנונה). במלים אחרות, פרשנות זו מפרה את האיזון בין הרשות לבין הפרט בכל הנוגע לתחולת החיובים במישור הזמן. המערערת מוסיפה וטוענת, כי אמנם נוסחו של סעיף 4 לפקודת הפיטורין נוקט לשון הווה, אך פירוש נכון שלו מביא למסקנה כי כוונת הסעיף למועד הרלוונטי לבקשת האישור. 13. במישור העובדתי, המערערת טוענת כי טעה בית המשפט קמא שהיענות לבקשת המערערת יכולה להביא לגרעון בתקציב השנתי של המועצה, מאחר שהמועצה כלל לא הביאה בחשבון כספים אלו, בהתחשב בכך שעד שנת 2006 לא חייבה את המערערת בתשלום ארנונה בגין השטח הנוסף. כמו כן, טוענת המערערת כי לממונה לא היה כל קושי בבדיקת העובדות הנוגעות להכרה בה כמוסד חינוך. ראשית, הא ראיה, שהכרה זו ניתנה בשלב ראשון באופן מיידי כמעט. שנית, לטענתה, המוסד היה מוכר על-ידי משרד החינוך שאף שילם עבור השירותים שניתנו בו, לרבות משכורות המורים, כל אותן שנים. טענות המשיבים 14. הממונה נסמך, בעיקרו של דבר, על פסק דינו של בית משפט קמא. לטענתו, המערערת טרחה לפנות בבקשה כי יכיר בה כמוסד חינוך רק בשנת 2009, לאחר שבית הספר חדל כבר לפעול, ואף זאת מבלי לציין מפורשות כי בית הספר חדל לפעול. 15. המועצה סומכת ידיה אף היא על פסק דינו של בית המשפט קמא ומצביעה על כך שהמערערת תרמה לכך ששיעור הארנונה עודכן בסופו של דבר רק בשנת 2006, לאחר שזו סיכלה עריכתן של מדידות בחצריה משנת 2000. המועצה גם מצביעה על כך ששאלת זכאותו של בית הספר לפטור מארנונה מכוח פקודת הפיטורין נדונה בכל אחת מההשגות והערערים שהגישה המערערת על חיוביה החל משנת 2002, ואילו המועצה שבה והסבירה לה פעם אחר פעם, כי תנאי מקדמי לדיון בבקשתה לפטור כזה הוא אישור של הממונה בדבר היות הנכס "מוסד חינוך" כמשמעו בפקודת הפיטורין, אך המערערת בחרה להתעלם מהוראות החוק ולא לפנות לממונה בזמן אמת בבקשה להכרה בה כ"מוסד חינוך". השאלות המשפטיות 16. המסכת העובדתית המורכבת שגוללנו כאן את עיקריה מעוררת כמה שאלות: הראשונה, מהו היקף סמכותו של הממונה לפי פקודת הפיטורין, היינו האם הוא מוסמך להכיר ב"מוסד חינוך" אף באופן רטרואקטיבי? השנייה, ובהנחה שהסמכות להכרה במוסד חינוך ניתנת להפעלה באופן רטרואקטיבי, האם רשאי הממונה לאמץ מדיניות השוללת, כעיקרון, הכרה רטרואקטיבית במוסד חינוך? השלישית, האם בנסיבות העניין ראויה המערערת לסעד בהתחשב במעשיה ומחדליה, ובעיקר הימנעותה משיתוף פעולה עם הדרישות למדידת השטח שבחזקתה, וכן הימנעותה הנמשכת מפנייה במועד לממונה לשם הכרתה כ"מוסד חינוך"? הרביעית, מה המשקל שיש לייחס בנסיבות העניין לעובדה שהמועצה ערכה הסכם פשרה עם המערערת, שבו מרכיב חשוב היה אפשרות ההכרה בה כ"מוסד חינוך", אך במקביל לכך פנתה לממונה על מנת לשכנעו שלא לתת למערערת הכרה כזו? נדון בשאלות אלה על-פי סדרן. סמכות הממונה להכרה במוסד חינוך: סמכות ושיקול דעת 17. פקודת הפיטורין, שנחקקה עוד בתקופת המנדט הבריטי, קובעת משטר של פטורים מתשלום ארנונה. בין השאר, מכירה פקודה זו בפטור לנישום שהוכר כ"מוסד חינוך". סעיף 4(א)(IV) לפקודה קובע את הפטור בלשון זו: "(א) ארנונה כללית לא תוטל על כל בנין או קרקע תפושה אשר:- ... (IV) הבעלות והחזקה עליהם הן בידי כל מוסד חינוך, בתנאי שהבנין או הקרקע התפוסה משמשים לאותו מוסד-חינוך: - (א) כגן-ילדים, בית-ספר, סמינר או בית-ספר מקצועי, או (ב) כבית חינוך לעוורים, לאילמים או לחרשים, או (ג) כספריה ציבורית בתנאי כי לא יפטרו ממס כל בנין או קרקע תפושה שהבעלות עליהם הן בידי כל מדינה או כל אדם המחזיק מטעם כל מדינה, או כל עדה דתית או מוסד דתי, אגודת צדקה או מוסד חינוך, אם אותה מדינה או אותה עדה דתית או אותו מוסד דתי, או אותה אגודת צדקה או אותו מוסד חינוך משתמשים בבנין או בקרקע התפושה לאיזה צורך שתכליתו הפקת ריווח כספי". בהמשך לכך, סעיף 14 לפקודת הפיטורין קובע, כי לממונה על המחוז במשרד הפנים שבו נמצא הנכס, נתונה הסמכות להחליט האם נכס מהווה "מוסד חינוך", כך: "כל שאלה באם איזו עדה דתית או אם איזה מוסד או מוסד דתי או אם איזו אגודה היא אגודת צדקה או אם איזה מוסד הוא מוסד חינוך, יחליט בה הממונה על המחוז שבו נמצא הנכס אשר ביחס אליו נתבעים הפטורין ע"י אותה עדה או אותו מוסד דתי או אותה אגודת צדקה או אותו מוסד חינוך". 18. על-פי הסדר זה, אין ספק אפוא באשר לזכאותו של מוסד חינוך לפטור, אך ברור גם שזכאי לכך רק מוסד שהגיש בקשה והוכר ככזה על-ידי הממונה על המחוז. ברגיל, המינהל התקין והשכל הישר מחייבים כי הפנייה לקבלת פטור תיעשה מראש – הן כדי להקל על בדיקת עמידתו של המבקש בתנאי הפקודה והן כדי למנוע שיבוש בתכנון התקציבי של הרשויות המקומיות. עם זאת, אין ללמוד מנוסחו של הסעיף כי הסמכות המעוגנת בו שוללת, במישור הפורמאלי, הענקת פטור גם באופן רטרואקטיבי. לשון ההווה שבה נוקטת הפקודה ניתנת להבנה, על-פי הגישה הפרשנית הנוהגת של פרשנות תכליתית, כך שהכוונה למוסד המשמש כמוסד חינוך בשנה שעליה נסבה הבקשה. בהתאם לגישת הפרשנות התכליתית, "מטרתם של כללי הפרשנות היא להעניק לנורמה המשפטית את המשמעות המגשימה בצורה הטובה ביותר את תכליתה" (אהרן ברק, פרשנות במשפט – פרשנות החקיקה 143 (1993)). בענייננו, תכליתה של הסמכות להכיר ב"מוסד חינוך" לפי פקודת הפיטורין היא לסייע לפעילותם של מוסדות הפועלים לתועלת הציבור. מטרה זו תוגשם בצורה טובה יותר על בסיס קריאה המאפשרת להחיל את הפטור מארנונה בגין אותן שנות כספים שבגינן חייב המוסד בתשלום ארנונה (תוך יצירת הלימה בין היקף החובה להיקף הפטור, במיוחד לנוכח האפשרות שגם בצד החובה יחול שינוי רטרואקטיבי בשל שינויים במדידה או טעמים אחרים). יצוין כי גם בהקשרים נוספים ניתן לעתים פטור מארנונה באופן רטרואקטיבי (ראו והשוו בר"ם 815/06 עדן-יפו בע"מ נ' עיריית תל-אביב-יפו (לא פורסם, 28.1.2007). 19. עיון בפסיקתם של בתי המשפט מלמד, כי חרף הטענות שנטענו בפנינו, קיימת פרקטיקה – גם אם לא פרקטיקה עשירה – של הכרה בגופים כ"מוסדות חינוך" לצורך פטור מארנונה גם באופן רטרואקטיבי. כך למשל, עת"מ (נצ') 91-08 בית לוי יצחק נ' מנהל הארנונה בעיריית צפת (לא פורסם, 1.12.2010) מתעדת מקרה שבו הפנייה לממונה נעשתה רק בשנת 2007 (שם, פסקה 9), אך הפטור ניתן החל משנת 2005 (שם, פסקה 36). בדומה לכך, עת"מ 17799-01-11 המכללה הארצית להכשרה מקצועית סכנין בע"מ נ' מנהל הארנונה בעירית סכנין (לא פורסם, 29.1.2012) עסקה במקרה שבו אישור של הממונה שניתן לקראת סוף שנת 2010 הוחל רטרואקטיבית החל בשנת 2008 (שם, פסקה 14). שמנו ליבנו כי בפסק דין זה, אחד מעורכי הדין שייצג את העותרת היה עורך הדין דן ארטן שטען בפנינו בשמה של המועצה. ראוי לציין כי על-פי פסיקתו של בית משפט זה, ההסתייגות מהפעלתה של סמכות באופן רטרואקטיבי פוחתת כאשר מדובר בסמכות מיטיבה כמו במקרה שלפנינו (ראו למשל בג"ץ 2933/94 רשות שדות התעופה נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד נ(3) 837, 859 (1996)), אם כי עדיין עשויים להיות טעמים טובים להסתייגות מכך (כגון, ההשלכה של הפעלת סמכות מיטיבה באופן רטרואקטיבי על תקציב הרשות, כמו במקרה של פטור מתשלום חובה, בדומה לענייננו). 20. המסקנה היא שבמישור הסמכות אין מגבלה פורמאלית על הפעלתה של סמכות ההכרה במוסד כ"מוסד חינוך" באופן רטרואקטיבי. עם זאת, אין ספק כי במישור שיקול הדעת רשאית הרשות לאמץ מדיניות מצמצמת ואף מצמצמת ביותר בכל הנוגע להכרה רטרואקטיבית במוסד כ"מוסד חינוך" מכל הטעמים שצוינו בפנינו – ההשלכות האפשריות על התכנון התקציבי של רשויות ויציבותן הכלכלית והקושי המעשי לבחון את התקיימות התנאים להכרה במוסד כ"מוסד חינוך" במקרה של פנייה מאוחרת. ככלל, אף ראוי שתעשה כן. עם זאת, משהגענו למסקנה שההגבלה על הענקת פטורים באופן רטרואקטיבי היא עניין של מדיניות וסבירות, העמדה בנושא זה לא יכולה להיות גורפת. גם אם תגובש מדיניות כללית בנושא (כפי שאכן ראוי לעשות באופן מסודר), המדיניות צריכה להיות כפופה לחובתה הכללית של הרשות להפעיל שיקול דעת ולשקול מקרים חריגים (ראו דפנה ברק-ארז משפט מינהלי, כרך א, 250 (2010)). בכך ענינו על שתי השאלות המשפטיות הראשונות והנחנו את המצע להמשך הדיון. התנהגותה של המערערת וחובת ההגינות של הפרט במערכת היחסים עם הרשות 21. התנהגותה של המערערת בכל הנוגע לחיוביה בתשלום ארנונה רחוקה מלשמש התנהלות לדוגמה. ראשית, כפי שעולה מן המסכת העובדתית שנפרסה בפתח הדברים, המערערת נמנעה במשך שנים ארוכות מלפנות באופן מסודר לממונה ולבקש, בשנים הרלוונטיות ובעת שעדיין הפעילה מוסד חינוך מתפקד, הכרה כ"מוסד חינוך". לא זו בלבד שלא עשתה כן מיוזמתה, אלא חדלה מלעשות כן גם כאשר הרשויות חזרו והפנו את תשומת ליבה לכך. שנית, דרישת התשלום שהופנתה אליה לתשלום ארנונה מוגדלת בגין השנים שחלפו נבעה מן העיכוב הנמשך במדידת השטחים שבהחזקתה, עיכוב שנבע מאי-שיתוף הפעולה שלה עם הרשויות. מבחינה זו, ניתן לומר שלפתחה של המערערת רובץ אשם, לפחות בדרגה של רשלנות, בכל הנוגע לניהול ענייניה. אכן, קיימת מחלוקת באשר להיקפה של חובת ההגינות שרובצת על האזרח במערכת היחסים שלו עם הרשות, שהתגלעה במלוא עוצמתה בבג"ץ 164/97 קונטרם בע"מ נ' משרד האוצר, אגף המכס והמע"מ ואח', פ"ד נב(1) 289 (1998). כשלעצמי, אני שותפה לגישתו של השופט י' זמיר, כי אכן גם הפרט חייב לנהוג בהגינות במערכת היחסים שלו עם הרשות, גם אם חובת ההגינות המוטלת עליו היא פחותה בהשוואה לחובה היתרה שמוטלת על הרשות. השופטת א' פרוקצ'יה ציינה בהקשר קרוב של חיוב בארנונה כי "בתפיסת המשפט הציבורי, האזרח אינו פטור מחובות שונות שהדין מטיל עליו כלפי המינהל הציבורי... חובות האזרח כלפי הרשות – ובעצם כלפי הציבור – עשויות לנבוע מספר החוקים. אך יש והן צומחות מן הפסיקה, ומהעקרונות הכלליים של המשפט הציבורי. חובות אלה משקפות את היחס הנדרש של האזרח כלפי הרשות, המגלמת ביישותה את הציבור הרחב" (בר"ם 867/06 מנהלת הארנונה בעיריית חיפה נ' דור אנרגיה (1988) בע"מ (לא פורסם, 17.4.2008), בפסקה 11 לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה). אולם, בהתעלם ממחלוקת זו, אין ספק שבכל הנוגע לבקשה של פטור מיוחד מתשלום ארנונה על האזרח רובץ ברגיל הנטל לנהוג במידת הזהירות וההגינות המתחייבת. הדבר נכון אף ביתר שאת, במקרים כגון זה, כאשר האינטרס הכלכלי הוא בראש וראשונה של האזרח הפונה, כמי שמבקש לקבל פטור מתשלום חובה. התנהגותם של המשיבים וחובת ההגינות של הרשות 22. חרף הדברים האמורים לעיל, המקרה שלפנינו מחייב להציב סימני שאלה גם לצד התנהגותן של הרשויות, ובעיקר של המועצה, בכל הנוגע להתנהלותן מול המערערת – ובעיקר לנוכח חובת ההגינות היתרה שבה הרשויות נושאות, אליבא דכל הדעות. 23. בענייננו הקושי מתמקד בנסיבות האופפות את הסכם הפשרה שהושג עם המערערת וההתנהגות הקשורה בו. כפי שצוין, המועצה והמערערת הגיעו להסכם פשרה לפיו חיוביה של המערערת ייקבעו לאחר שזו תפנה לממונה ותבקש להכיר בה כ"מוסד חינוך". לכאורה, ההנחה שהיתה נגד עיניהם של הצדדים היא שאישור כזה אכן יכול להינתן. וכך נאמר בסעיף 4 להסכם הפשרה בעניין זה: "העוררת סבורה כי בית הספר פטור מארנונה והיא מתעתדת למצות את ההליכים לקבלת הפטור. במידה והיא תקבל את אישורו של הממונה על המחוז בדבר היות בית הספר מוסד חינוך פטור תהא שמורה לה הזכות להגיש השגה כנגד חיובו של מבנה בית הספר תוך 45 ימים ממועד קבלת האישור (ביחס לכל השנים אליהם יתייחס הפטור)" (ההדגשה אינה מקור, ד.ב.א). מן הדברים עולה שהנחת הצדדים היתה שאין מניעת סף לקבלת האישור (בשל העדר סמכות הממונה להכיר במוסד כ"מוסד חינוך" באופן רטרואקטיבי למשל). על ההסכם חתום בשם המועצה עורך הדין ארטן, שאף הופיע בפנינו. 24. בנסיבות אלה, מצאנו טעם לפגם משמעותי בכך שלאחר שהמערערת פעלה על-פי הסכם הפשרה, פעלה המועצה והציגה בפני הממונה עמדה השוללת את הענקת ההכרה במערערת כמוסד חינוך באופן רטרואקטיבי. בעשותה כן, פעלה המועצה בניגוד גמור לרוחו של הסכם הפשרה. למעשה, אף מבלי להידרש לנורמת ההגינות שניתן לצפות לה מרשויות מינהליות, במקרה זה, התנהגותה של הרשות מהווה למעשה, או לכל הפחות על דרך ההיקש, פעולה לסיכולו של תנאי מתלה בחוזה. כידוע, לפי סעיף 28 לחוק החוזים (חלק כללי), תשל"ג-1973, צד שפעל לסיכולו של תנאי מתלה בחוזה אינו זכאי להסתמך על אי-קיומו (ראו גם ע"א 4541/91 רוני לוביאניקר נ' שר האוצר, פ"ד מח (3) 397, 411 (1994); גבריאלה שלו דיני חוזים 349-348 (מהדורה שנייה, 2005)). מאזן ההגינות והכרעה בנסיבות העניין 25. המצב שנגלה בפנינו הוא אפוא מורכב. מחד גיסא, ניצבת בפנינו מערערת אשר לכל הדעות התרשלה בטיפולה בבקשה להכיר בה כ"מוסד חינוך" ולכאורה אף "גררה רגלים" בכל הנוגע להשלמת המדידות של חצריה. מאידך גיסא, המועצה חתמה על הסכם פשרה עם המערערת ובפועל פעלה באופן שנועד לסכל את משמעותו, וכעת מבקשת להסתמך על הטענה שלא ראוי לאפשר הכרה ב"מוסד חינוך" באופן רטרואקטיבי, בניגוד גמור לרוחו של הסכם הפשרה. 26. לאור האמור לעיל אנו קובעים כדלקמן: ראשית, החלטתו של הממונה על ביטול ההכרה במערערת כ"מוסד חינוך" ראויה להתבטל. היא התבססה על הנחה לא נכונה כי לא היה מוסמך כלל להחליט על כך ביחס לשנות כספים קודמות ואף סתרה החלטות קודמות שלו עצמו (כפי שהראינו בפסקה 19 לפסק דיננו). בנסיבות אלה, נותרת על כנה החלטתו המקורית של הממונה להכיר במערערת כ"מוסד חינוך". בהקשר זה התחשבנו גם בכך שאין מחלוקת של ממש כי המערערת אכן הפעילה "מוסד חינוך" (כפי שעולה גם מן המסמכים שהוצגו על-ידי המערערת, לרבות ההתכתבויות עם משרד החינוך במהלך השנים) ושמן הדיון בפנינו עלה כי בחינה רטרואקטיבית של הסוגיה לא תעורר קושי. שנית, המערערת עצמה התרשלה בפנייה לממונה במועד. רשלנות זו הפכה לרשלנות ברמה גבוהה החל בראשית שנת 2004 עת המועצה הפנתה תשומת ליבה לפסיקתו של בית משפט זה בעניין מכללת הדרום, שבו נאמר במפורש כי קבלת הכרה מטעם הממונה היא תנאי לקבלת פטור מארנונה. בנסיבות אלה, אנו סבורים כי החל משנת 2004 ואילך המערערת אינה זכאית להתחשבות מיוחדת על דרך הכרה רטרואקטיבית במעמדה כ"מוסד חינוך". הממונה רשאי לשקול עובדה זו, על סמך תגובות הצדדים, ואם ירצה בכך לעדכן את החלטתו בכל הנוגע להיקף ההכרה הרטרואקטיבית במערערת כמוסד חינוך. תוצאה זו שהגענו אליה מעמידה את המערערת במצב בו היתה ניצבת אילו פנתה לממונה עד תחילתה של שנת 2004 וביקשה, באותה הזדמנות, לקבל הכרה רטרואקטיבית במעמדה כ"מוסד חינוך" החל משנת 2000. תוצאה זו מתיישבת עם העובדה שגם בפסקי הדין שאליהם הפנינו ודנו במצבים של הכרה רטרואקטיבית – זו השתרעה על פני תקופות קצרות יותר מן התקופה שהסכם הפשרה המקורי התייחס אליה. תוצאה זו אף אינה פוגעת בוודאות התקציבית של המועצה. כפי שפורט לעיל, דרישת המועצה מהמערערת להוסיף תשלום בגין 1,780 מ"ר על תשלום הארנונה בסיווג של "בית חולים ומוסדות חינוך", בגין השנים 2006-2000, הועלתה אך בשנת 2006. ללמדנו, כי תקציב המועצה בין השנים 2004-2000 לא כלל את חיוב הארנונה המדובר במסגרת צפי הכנסותיה של המועצה. משכך, ובנסיבות המיוחדות שלפנינו, קהה עוקצו של החשש מפני החלה רטרואקטיבית של הפטור עבור השנים 2004-2000 עד מאוד. 27. בשולי פסיקתנו נעיר כי מקרה כמו זה שבפנינו – שבו שני הצדדים להתדיינות חרגו מנורמת ההתנהגות המתחייבת – מעורר את השאלה האם יש מקום להכיר בעיקרון של אשם תורם גם במערכת היחסים בין הפרט לבין הרשות, באותם מצבים שבהם הרשות נהגה שלא כהלכה, אך גם הפרט תרם בהתנהגותו למצב שאליו נקלע. עיקרון זה מיושם כיום בתחומי משפט רבים, מעבר לתחום דיני הנזיקין שבהם צמח, והוא הולם במיוחד מצבים שבהם הסכסוך בין הרשות לבין הפרט הוא בעל מהות כלכלית ונסב על תשלומי חובה שהפרט חייב בהם. הוא מתיישב גם עם תפיסת הבטלות היחסית שהכתה שורשים בפסיקה, ולמעשה הוא אף מסויג יותר, בשל כך שהוא מתאים לחול בעיקר במצבים של מחלוקת כספית (בעוד הבטלות היחסית הוחלה גם במצבים שבהם המחלוקת בין הפרט לרשות נסבה על החלטות אופרטיביות החורגות מהתחום הכספי). עם זאת, לאור התוצאה שאליה הגענו בנסיבות העניין לא מצאנו לנכון לדון בשאלה זו לגופה, ואנו משאירים אותה לעת מצוא. 28. התוצאה היא שהערעור מתקבל במובן זה שהחלטת הממונה מתבטלת, ובכפוף לסמכותו של הממונה להחליט על סיוג החלטתו המקורית ברוח פסק דיננו. בנסיבות העניין, אין צו להוצאות. ש ו פ ט ת המשנָה לנשיא מ' נאור: אני מסכימה. המשנָה לנשיא השופט א' רובינשטיין: א. מסכים אני לפסק דינה של חברתי השופטת ברק-ארז. התוצאה אליה הגיעה מאזנת בין שיקולים רבי ערך אחדים, ובהם, מזה, גביית אמת של תשלומי חובה על-ידי הרשות, תוך צמצום האפשרות כי החוטא בענייניו כלפי הרשות הן במניעת מידע הן בהתרשלות ייצא נשכר בלא פגע; ומזה, חובת ההגינות של הרשות בכל דרכיה, שבלעדיה אין קיום למערך ממשל הוגן. ב. באשר לגביית תשלום אמת, משמעה ככלל כי הרשות תגבה את כל המגיע לה כדין. בענייננו עסקינן בארנונה ובהתחמקות של הנוגע בדבר ממדידת השטח. אציין כאן, כי כשלעצמי סבורני במפגיע שעל הרשות לנקוט כל אמצעי חוקי שבידה כדי להתחקות אחר דברים כהוייתם ולמדוד את הטעון מדידה, תוך שתעשה כן כמובן באורח מידתי, בפניה תחילה ובתזכורת אחריה. משכלו הקצים יש לנקוט דרכים שבדין - מוטעם, שבדין – למדוד בפועל (ראו גם עע"מ 7878/10 עירית רעננה נ' שמיע, פסקאות ט"ו-ט"ז). מכל מקום, מי שמנע מדידה אל יתהלך בגלימת הצדיק, שכן הנטל מוטל לפתחו. ואולם, תשלום אמת אינו רק זכאותה הבסיסית של הרשות לארנונה אלא גם הפטורים שקבע המחוקק, ובמקרים מסוימים, כפי שציינה חברתי, אין הדלת נעולה להכרה רטרואקטיבית ב"מוסד חינוך" לעניין פטור; ועם זאת פשיטא, וכך עולה גם מדברי חברתי, כי החלה רטרואקטיבית צריכה להיות מצומצמת ותלוית נסיבות, שכן יתכן כי היא תפגע בכיס הרשות באורח לא מידתי, מקום שהתקציב הרלבנטי לא כלל התחשבות בפטור שלא נתבע כדבעי - וכיוצא בזה. ג. בנידון דידן שני הצדדים, ובמיוחד המערערת, אינם נטולי פגם בהתנהלותם. אשר למערערת, חטאיה בשניים – ראשית, מניעת המדידה שהזכרנו, ושנית, אי הגשת בקשה לפטור במועד. ועם זאת, לעניין אחרון זה יש להזכיר את החשיבות הרבה מאין כמוה שיש לייחס להתנהגות הוגנת של רשות ציבורית. אמנם, מסכים אני בכל לב לדברי חברתי (פסקה 21) באשר לחובת ההגינות של הפרט כלפי הרשות, כנאמר בבג"ץ 164/97 קונטרם נ' משרד האוצר, פ"ד נב(1) 289, 322-320 ובעע"מ 867/06 מנהלת הארנונה בעיריית חיפה נ' דור אנרגיה (לא פורסם); ראו גם י' זמיר הסמכות המינהלית (מה' 2, 2011), ב', 1070 ואילך. ואולם, מטבע הדברים גדולה הימנה חובת ההגינות של הרשות; ראו למשל פרשת קונטרם בעמ' 319; ע"א 3960/10 מדינת ישראל נ' CHRISTIAN DIOR (לא פורסם), פסקה ד' והאסמכתאות שם; בג"ץ 8284/08 קלפנר נ' חברת דואר ישראל (לא פורסם). לעניין זה רוב מלים אך למותר. ד. והנה בענייננו הסכם הפשרה החלקי בין המערערת למשיבה 2 מאוגוסט 2009 הטעים את אמונת המערערת, כי זכאית היא לפטור (ובא כוח המשיבה 2 היה בין חותמי ההסכם). על כן גישת תום לב של הרשות צריכה היתה לכאורה לכלול בהסכם – מנגד – אמירה שהרשות שוללת אמונה זו מכל וכל, אם כך סברה. לא כך נעשה. לכן ניתן לתהות מדוע לא נענתה המשיבה 2 להצעתנו להכרעה על דרך הפשרה, במהלך הדיון. ה. ולבסוף, חברתי הזכירה (פסקה 27) את רעיון יישומו של האשם התורם גם ביחסי הפרט והרשות. כידוע כבר יושם רעיון זה מעבר לדיני הנזיקין שבהם הורתו; כך במיוחד בתחום החוזים, עוד מקדמת דנא - ע"א 3912/90 Eximin נ' טקסטיל והנעלה פ"ד מז(4) 64, 87-81, וגם בעידנים האחרונים - ראו א' פורת, הגנת אשם תורם בדיני החוזים (1997), 210-209; ע"א 4856/07 לחאם נ' לחאם (לא פורסם); ע"א 11120/07 שמחוני נ' בנק הפועלים (לא פורסם), והאסמכתאות בפסקה כט שם. לטעמי, בלא שארחיב דברים כאן נוכח התוצאה, הנה לשם עשיית צדק עם כולי עלמא יש מקום לעשות שימוש בדוקטרינה זו גם במשפט המינהלי. לא אחת, כנפסק במשפט האזרחי, כנגד הדיכוטומיה של "שחור ולבן", "עשויה תורת האשם התורם לסייע לנו לצאת מן המבוך בתוצאה צודקת יותר..." (עניין שמחוני, פסקה ל'), וראו גם דברי השופט טירקל ברע"א 9488/02 שחר נ' גד (לא פורסם), הנדרש גם למקורות המשפט העברי; לגביו ראו חוות דעת ד"ר מיכאל ויגודה, ראש תחום המשפט העברי במשרד המשפטים, "אחריות בנזיקין בגין רצח בנשק מופקד" (תשס"ה). לא אחת יבואו לפני בתי המשפט, גם במשפט המינהלי בריבו של הפרט עם הרשות, מקרים שבהם אין מי ש"צודק במאת האחוזים". ועל כן יש מקום למיצוע. לעתים נעשה הדבר על-ידי הבטלות היחסית, כפי שציינה חברתי, וראו ספרה משפט מינהלי ב' (תש"ע) פרק 22 בעמ' 759 ואילך. לעתים ייעשה הדבר שימוש בכלי ההוצאות, קרי, מתן הוצאות או מניעתו. אכן פעמים על פי שורת הצדק ראוי לנקוט צעד מרחיק לכת, במהות התיק עצמו. נזכרתי בהקשר זה בבג"ץ 101/74 בינוי ופיתוח בנגב נ' שר הביטחון, פ"ד כח(2) 499, שם מצא המיצוע ביטויו, בחוות דעתו של השופט ברנזון, בפסיקת פיצוי לעותרות חרף ביטולו של צו על תנאי ודחיית עתירות. אמנם, שם גילתה גם המדינה נכונות מסוימת, שנבעה "מכך שגם לפי הרגשתה לא נהגה כלפי העותרות בהגינות הדרושה" (עמ' 458), ובית המשפט, נדרש לאותה "ההגינות, שגוף ציבורי חייב לכלכל את מעשיו על פיה" (שם). אך תיתכן גם יצירתיות הוגנת מסוג אחר במקרים שונים, ולטעמי אף כי - כמות שכתבה חברתי - מתאימים הדברים במיוחד למצב של מחלוקת כספית בין הפרט לרשות (כבענייננו), הנה בעיניי מצודתם עשויה להיפרש באורח רחב יותר, ו"הכל צפוי והרשות נתונה" (אבות ג', ט"ו). לדוגמה, ראו לעניין הפקעה בחוות דעת השופט ג'ובראן 6581/98 זאבי נ' מדינת ישראל, פ"ד נט(6) ו, 18-15. שוב לא ארבה דברים ויתר פיתוח של הרעיון יישאר לעת מצוא, ומצטרף אני כאמור לחברתי שמצאה מיצוע בכלים הקלאסיים של המשפט המינהלי. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק-דינה של השופטת ד' ברק-ארז. ניתן היום, ז' בתמוז תשע"ב (27.6.2012). המשנָה לנשיא ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 10072170_A12.doc אמ מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il