המרכז החדש בע"מ נ. עיריית רמת השרון

9 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"מ 7208/19 לפני: כבוד השופט י' עמית כבוד השופט י' אלרון כבוד השופט א' שטיין המערערת: המרכז החדש בע"מ נ ג ד המשיבים: 1. עיריית רמת השרון 2. בעלי הקרקע בגוש 6619 חלקה 7 ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי תל אביב-יפו (השופטת צ' צפת, ס"נ) שניתן ביום 25.9.2019 בעת"מ 38139-05-16 תאריך הישיבה: כ"ד בתשרי השתפ"ב (30.9.2021) בשם המערערת: עו"ד אילן רובינשטיין; עו"ד חננאל שועי בשם המשיבה 1: עו"ד גיא זהר בשם המשיבה 2: עו"ד הילה (סנדר) וולדמן; עו"ד עידו רייכנברג פסק-דין השופט א' שטיין: לפנינו ערעור בגדרו מבוקש ביטולו של פסק הדין בעת"מ 38139-05-16 אשר ניתן ביום 25.9.2019 על-ידי בית המשפט המחוזי תל אביב-יפו (השופטת צ' צפת, ס"נ), בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים. הרקע העובדתי המערערת היתה הבעלים (במושע) של חלק מהמקרקעין במתחם הידוע כ"פי גלילות" בגוש 6619 חלקה 7, אשר מצויים בשטחה המוניציפלי של המשיבה 1, עיריית רמת השרון (להלן, בהתאמה: המקרקעין ו-העירייה). המערערת החליטה למכור את זכויותיה במקרקעין, ולשם כך כרתה שתי עסקאות מכר: הראשונה ביום 1.7.2015 (להלן: העסקה הראשונה) והשנייה ביום 5.1.2016 (להלן: העסקה השנייה). הרוכשים בעסקה הראשונה ובעסקה השנייה הינם, במאוחד, המשיבים 2 (להלן: רוכשי המקרקעין). על-מנת לרשום את העסקה הראשונה במרשם המקרקעין פנתה המערערת לעירייה וביקשה תעודה המעידה שהחובות המגיעים לעירייה בקשר עם המקרקעין סולקו במלואם, כאמור בסעיף 324(א) לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות). בעקבות פניית המערערת, שלחה לה העירייה, ביום 4.8.2015, דרישת תשלום בקשר עם היטל סלילת כביש והיטל תיעול בסכום כולל של 249,384 ש"ח (להלן: דרישת התשלום הראשונה). כשבועיים לאחר קבלת דרישת התשלום הראשונה, ביום 20.8.2015, פנתה המערערת לעירייה וביקשה לבטלה. רק בחלוף כשלושה חודשים מיום מסירת דרישת התשלום הראשונה למערערת – ביום 10.11.2015 – השיבה העירייה לפניית המערערת והודיעה לה כי טענותיה נבחנות והתייחסות העירייה אליהן תועבר בהקדם. בחלוף כחצי שנה, ביום 3.5.2016 – לאחר שחלפו תשעה חודשים מיום מסירתה של דרישת התשלום הראשונה למערערת – השיבה העירייה לפניית המערערת לגופה והודיעה לה כי היא עומדת על דרישת התשלום הראשונה. ההליך קמא ביום 18.5.2016 הגישה המערערת עתירה מינהלית נגד העירייה לבית משפט קמא. במסגרת עתירה זו, ביקשה המערערת להורות על ביטול דרישת התשלום הראשונה. כמו כן ביקשה המערערת כי בית המשפט יצהיר מראש על בטלותה מדעיקרא של דרישת התשלום אשר תוצא למערערת בקשר עם העסקה השנייה. טענתה העיקרית של המערערת בעתירה הייתה שהמקרקעין הינם שטח "גולמי" אשר טרם נעשתה בו בניה או פיתוח כלשהם, ובפרט, כך נטען, עבודות סלילה או תיעול. בהישען על טענתה זו, הוסיפה המערערת וטענה כי לא קמה עילה לחיובהּ בהיטלים האמורים. העירייה טענה בתשובתה כי מן הדין לדחות את העתירה על הסף מכמה סיבות; ואלה הן: לאחר הגשת העתירה, המערערת שילמה את אשר נדרשה לשלם בדרישת התשלום הראשונה. תשלום זה הפך את תביעתה לתביעת השבה שבסמכותו של בית המשפט האזרחי, להבדיל מבית משפט לעניינים מינהליים. העתירה הוגשה בשיהוי ניכר, כתשעה חודשים מהיום שבו השתכללה עילתה הנטענת, בשעה שהיה צריך להגישה תוך 45 ימים ממועד היווצרות העילה, כנדרש בתקנה 3(ב) לתקנות בתי משפט לעניינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000 (להלן: תקנות הדיון). רוכשי המקרקעין לא צורפו כמשיבים לעתירה, על-אף שבמידה והעתירה תתקבל הם אלו שיישאו בתשלום ההיטלים. לגופם של דברים, נטען כי דרישת התשלום הוצאה כדת וכדין, בהתאם להוראות שבחוקי העזר הרלבנטיים שהותקנו על ידי העירייה. לאחר דיון שנערך בשאלת הסמכות העניינית, הוחלט להשהות את הדיון בעתירה עד להכרעתו של בית משפט זה בבר"ם 8689/16 עיריית רמת השרון נ' הכפר הירוק ע"ש לוי אשכול (26.9.2017) (להלן: עניין הכפר הירוק). ביום 26.9.2017, ניתן פסק דין בעניין הכפר הירוק בו נקבע כי לבתי המשפט לעניינים מינהליים נתונה הסמכות לדון בעתירה שנסובה על חוקיותה של דרישה לתשלום היטל גם אם אחרי הגשת העתירה שילם העותר את ההיטל הכספי נגדו עתר. בעקבות כך חודש הדיון בעתירה; ובעקבות הערותיו של בית משפט קמא הוסכם כי רוכשי המקרקעין יצורפו כמשיבים לעתירה. ביני לביני, נשלחה למערערת דרישת תשלום בקשר עם העסקה השנייה (להלן: דרישת התשלום השנייה) אשר כובדה על ידי המערערת. העירייה טענה כי העתירה אינה מתייחסת לדרישת התשלום השנייה ועל כן בית משפט קמא אינו מוסמך לדון בה. העירייה העלתה הצעה שהמערערת תתקן את עתירתה באופן שתתייחס גם לדרישת התשלום השנייה, אולם המערערת סירבה לעשות כן. לאחר קבלת תשובתם של רוכשי המקרקעין – אשר הצטרפו לאמור בתשובת העירייה לעתירה – ולאחר שנערך דיון בעתירה, ניתן פסק הדין אשר דחה את העתירה. פסק דין זה קבע כי המערערת לא העלתה כל טענה המצדיקה את השיהוי המשמעותי שנפל בהגשת העתירה; ומשכך, יש לקבל את טענת העירייה בעניין השיהוי. באשר לטענה כי בית משפט קמא אינו מוסמך לדון בדרישת התשלום השנייה – נקבע כי ההכרעה בעניין דרישת השלום הראשונה תהיה בעלת השלכה גם על דרישת התשלום השנייה, ועל כן מתייתר הצורך בהכרעה בטענה. לצד קבלת טענה השיהוי כבסיס לסילוק העתירה על הסף, ראה בית משפט קמא לדון בעתירה לגופה. בית המשפט ניתח את הוראותיהם של חוקי העזר הרלבנטיים – חוק עזר לרמת השרון (סלילת רחובות), התשס"ב-2002, וחוק עזר לרמת השרון (תיעול), התשס"ג-2003 (להלן, במאוחד: חוקי העזר) – וקבע כי חוקים אלה מאפשרים לעירייה לגבות היטלי סלילה ותיעול לאחר אישורה של תכנית מפורטת בנוגע לסלילת רחובות ולניקוז. כמו כן קבע בית המשפט כי לגבי המקרקעין אושרו שתי תכניות מפורטות לעניין סלילת רחובות וניקוז; ומשכך הוא, ניתן היה לחייב את המערערת בהיטלים האמורים בעקבות אישורן של תכניות אלה. לעניין מועד החיוב קבע בית המשפט כי בהתאם לחוקי העזר העירייה רשאית להטיל את החיוב אגב בקשת אישור על היעדר חובות למרשם המקרקעין, כפי שנעשה בענייננו-שלנו. מכאן הערעור המונח כעת לפנינו. טענות הצדדים המערערת טענה לפנינו כי לא נפל שיהוי בהגשת העתירה, שכן היא המתינה בתום-לב עד לתשובת העירייה לפנייתה בטרם הגישה את העתירה המינהלית. לגופם של דברים, נטען כי לא בוצעה במקרקעין כל עבודת פיתוח או סלילה המצדיקה הטלת היטל. לעניין התכניות שאושרו ביחס למקרקעין, נטען כי מדובר בתכניות מתאר שאינן מפורטות. עוד נטען כי המקרקעין אינם עומדים בהגדרת המונח "נכס" שבחוקי העזר, שכן, כך נטען, המקרקעין מיועדים לאיחוד וחלוקה והם לא עברו כל פיתוח. מנגד, טענה העירייה כי אכן היה מקום לדחות את העתירה על הסף מחמת שיהוי בכל הקשור לדרישת התשלום הראשונה. באשר לדרישת התשלום השנייה – טענה העירייה כי העתירה היתה מוקדמת וכי מטעם זה בלבד מן הדין היה לדחותה על הסף. לגופם של דברים נטען כי בהתאם לחוקי העזר אישור התכניות מאפשר לעירייה לגבות את ההיטלים, כפי שנעשה. כמו כן נטען כי מכוח חוקי העזר שלה העירייה הייתה מוסמכת לדרוש את תשלום ההיטלים כתנאי להוצאת האישור בדבר היעדר חבות לפי סעיף 324(א) לפקודת העיריות. רוכשי המקרקעין חזרו על האמור בתשובתם לעתירה. בפרט, טענו הרוכשים כי החיוב הוטל כדין על המערערת כבעלת הזכויות במקרקעין במועד הרלבנטי. דיון והכרעה דין הערעור להידחות בשל כך שהעתירה המינהלית הוגשה בשיהוי ניכר ביחס לדרישת החוב הראשונה ומחמת היותה מוקדמת ביחס לדרישת החוב השנייה. תקנה 3 לתקנות הדיון, שכותרתה "המועד להגשת עתירה", קובעת כדלקמן: "(א)  עתירה תוגש במועד שנקבע לכך בדין. (ב)  לא נקבע מועד כאמור, תוגש העתירה בלא שיהוי, לפי נסיבות העניין, ולא יאוחר מארבעים וחמישה ימים מיום שההחלטה פורסמה כדין, או מיום שהעותר קיבל הודעה עליה או מיום שנודע לעותר עליה, לפי המוקדם. (ג)   בית המשפט רשאי להאריך מועד שנקבע להגשת עתירה כאמור בתקנות משנה (א) ו-(ב), לאחר שנתן למשיב הזדמנות להגיב לבקשת ההארכה, אם ראה הצדקה לכך." בנידון דידן לא נקבע מועד סטטוטורי מיוחד להגשת העתירה. משכך הוא, חלה החלופה האמורה בתקנה 3(ב), ועל המערערת היה להגיש את עתירתה תוך 45 ימים מהיום שבו קיבלה את דרישת התשלום הראשונה. כזכור, דרישת התשלום הראשונה נמסרה למערערת ביום 4.8.2015, אולם העתירה הוגשה רק בחלוף כתשעה חודשים, ביום 18.5.2016. אשר על כן, העתירה הוגשה בשיהוי ניכר. המערערת לא הגישה בקשה להארכת מועד להגשת העתירה במסגרת תקנה 3(ג) (בעניין הפעלתה של תקנה זו, ראו: עע"מ 8968/14 שטרית נ' עיריית טבריה, פסקאות 23-20 לפסק דינה של הנשיאה מ' נאור (31.8.2017)). גדולה מכך: המערערת אף לא הציגה שום הצדקה לשיהוי מלבד הטענה שהיא חיכתה "באופן תם לב" לתשובת העירייה. תקנות הדיון שבמסגרתן מתנהלים הליכים בבתי המשפט לעניינים מינהליים אינן בגדר "תכנית כבקשתך" (ראו פסקה 1 לפסק דיני בע"א 5400/18 מיר נ' מירון (28.1.2019)). תקנות אלו מחייבות את כלל העותרים, לרבות תמי-לב, ואינן מאפשרות להם לעשות דין לעצמם בכל הקשור לניהול ההליך המינהלי. כאשר הדין קובע כי על עתירה מינהלית להיות מוגשת לבית המשפט בתוך 45 ימים ממועד הדרישה או ההחלטה מושא העתירה, העותר אינו רשאי להגישה כעבור 287 ימים, כפי שנעשה במקרה דנן – מבלי לבקש ולקבל הארכת מועד על בסיסה של אמתלה מבוררת ומוצדקת. לדידי, שיהוי דוגמת זה שלפנינו מחייב את סילוק העתירה על הסף ללא דיון לגופה. מסקנתי זו הולכת ומתחזקת לנוכח "משחק סכום אפס" המשוחק בין בעלי המקרקעין ורוכשיהם, אשר באים בנעלי הבעלים המקוריים בכל הקשור להיטלי הרשות המקומית. במקרה דנן, ככל שהמערערת לא תחוב בהיטלים מושא עתירתה, מי שיחוב בהיטלים אלו בשלב מאוחר יותר הם הרוכשים. עיריית רמת השרון תגבה את ההיטלים כך או אחרת. במקרים כגון זה, למגבלות הזמן להגשת עתירות אשר נקבעו בחיקוק נודעת חשיבות גדולה מן הרגיל. עניין זה הוסבר על ידי השופט א' גרוניס (כתוארו אז) בזו הלשון: "ההוצאות אמורות להתחלק בין בעלי הנכסים הגובלים על פי אורך החזיתות. אם אין המערערים חייבים לשאת בהוצאות הסלילה יחד עם המשיבים, יחול החיוב במלואו אך על המשיבים. באופן תיאורטי המועצה לא תיפגע בכל מקרה. כלומר, אין מדובר במצב דברים רגיל בו קבלת טענה של עותר נגד דרישה כספית מרשות מינהלית תביא לחיסרון כיס מבחינת הרשות. בענייננו המאבק האמיתי הוא בין המערערים לבין המשיבים. קביעה כי אין המערערים צריכים לשאת בדמי השתתפות משמעותה, בהכרח, כי הנושאים בנטל יהיו המשיבים. לפיכך, יש חשיבות גדולה במיוחד לאלמנט הזמן. ככל שחולף הזמן עלול להיווצר קושי גובר והולך מבחינת המועצה בגביית הסכום מאלה שלא נדרשו בתחילת הדרך לשלמו. זאת ועוד, יש לבחון את העניין גם מנקודת מבטם של המשיבים. אלה אומנם צורפו לעתירה כמשיבים בצד המועצה, אך אף הם זכאים ליהנות מסופיות הדרישה ולהסתמך על כך שאם שכניהם לא הגישו עתירה בזמן, לא תועבר הדרישה אליהם [אל המשיבים]" (ההדגשות הוספו – א.ש.). כמו כן, ראו והשוו: עע"מ 4897/06 בוקובזה נ' עיריית ירושלים אגף הרישוי הועדה המקומית, פסקה 12 (16.1.2008); עע"מ 7986/06 דרורי נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה יזרעאלים, פסקה 3 (14.1.2008); עע"מ 5409/18 רשות מקרקעי ישראל נ' סלימאן, פסק דינו של השופט מ' מזוז (3.1.2019). אודה ולא אכחד: התנהלותה של העירייה בטיפולה בבקשות המערערת לא הייתה ראויה. מצופה מרשות מינהלית כי תשיב לפנייתו של אזרח במהירות הראויה, במיוחד כאשר הדבר נוגע לדרישה כספית אותה השיתה על האזרח (ראו והשוו: סעיף 2 לחוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות), התשי"ט-1958). ברם, מחדלה של הרשות מלעשות כן אינו מצדיק את השיהוי הניכר בהגשת העתירה, בו נכשלה המערערת אשר התעלמה מסדרי הדין שנקבעו בחיקוק. כפי שהעיר בהקשר קרוב השופט א' רובינשטיין (כתוארו אז), "ראוי היה כי המשיבה תשיב לפנייתו של המערער כדרך מינהל תקין, ואולם משלא עשתה זאת אין משמעות הדבר כי מרוץ ההתיישנות לא החל" (ראו: עע"ם 2611/08 בנימין נ' עיריית תל-אביב פסקה י"ז (5.5.2010)). סוף דבר: בדין דחה בית משפט קמא את העתירה ביחס לדרישת התשלום הראשונה מהטעם של שיהוי. מכאן אעבור לדרישת התשלום השנייה. כזכור, בית משפט קמא לא הכריע בטענת העירייה לפיה העתירה ביחס לדרישת התשלום השנייה היתה מוקדמת – זאת, מאחר שסבר כי הכרעתו בנוגע לדרישת התשלום הראשונה תחול גם על דרישת התשלום השנייה. לטעמי, בית משפט קמא שגה בקבעו כך. הלכה היא עמנו, כי ביקורת שיפוטית על החלטת רשות שלטונית נעשית רק לאחר קבלת ההחלטה, ולא בדרך של מתן הצהרה על בטלות ההחלטה לכשתינתן. יפים לעניין זה דבריו של השופט א' מצא (כתוארו אז) בע"א 524/98 מדינת ישראל משרד האוצר נ' ציון חברה לביטוח בע"מ, פ"ד נ"ב(2) 145, פסקה 9 (1998): "ככלל, עתירה שהוגשה לפני שהרשות המוסמכת לכך קיבלה החלטה לגופו של העניין הנדון, דינה להידחות על הסף מחמת היותה מוקדמת [...]. כלל זה, שיסודו בעקרון הפרדת הרשויות, מכתיב את גבולותיה של הביקורת השיפוטית על פעולות המינהל [...]. על רקע זה צמחו שיקולי המדיניות השיפוטית, המנחים את הביקורת על החלטות המינהל, המופעלת על-ידי בית-המשפט הגבוה לצדק. מכאן הכלל, שבית-המשפט מבקר את החלטת הרשות באמות-מידה של סמכות ושל סבירות, אך אינו ממיר את שיקול-דעתה בשיקול-דעתו ואינו מחליט במקומה. מכאן הכלל, שבהיעדר החלטה לא יידרש בית-המשפט לעתירה בהיותה "תיאורטית" [...]. זה אכן הכלל. סטייה ממנו עלולה לשבש את מערכת האיזונים שבין הרשויות. לפיכך, ובהיעדר נימוקים כבדי משקל המצדיקים לסטות ממנו, יש לנהוג על-פיו." (אזכורים פנימיים הוסרו, וההדגשה הוספה – א.ש.). נוכח האמור, הגם שהכרעתו של בית משפט קמא בנוגע לדרישת התשלום הראשונה הייתה, כפי הנראה, מיושמת ככתבה וכלשונה על דרישת התשלום השנייה, אין בכך כדי להצדיק סטייה מהכלל היסודי שבו עסקינן בדרך של הכרעה שיפוטית מחוץ לכתבי הטענות (ultra petita partium). טעות זו של בית משפט קמא בולטת במיוחד לנוכח שלושה אלה: פרטיה וטעמיה של דרישת התשלום השנייה לא צורפו לעתירה, בניגוד לאמור בתקנות 5(ב)(3) ו-5(ד) לתקנות הדיון. מאחר שהמערערת שילמה את אשר נדרשה לשלם לעירייה לפי דרישת התשלום השנייה לפני שהגישה את עתירתה ביחס אליה, ייתכן שהסמכות העניינית לדון בתביעת המערערת להשבת כספם היתה נתונה בידי בית משפט אזרחי רגיל, ולא בידי בית המשפט לעניינים המינהליים (ראו: עניין הכפר הירוק, פסקה 11 לפסק הדין). המערערת סירבה לתקן את עתירתה באופן שזו תכלול את טענותיה נגד דרישת התשלום השנייה. נוכח האמור, בית משפט קמא צריך היה, לטעמי, לדחות את עתירת המערערת על הסף. כפי שכבר ציינתי, בית משפט קמא ראה לנכון להכריע בעתירה ובדרישת התשלום השנייה לגופן. מטעם זה, ולמעלה מן הצורך, אציין כי הכרעותיו של בית משפט קמא לגופן היו נכונות. התכניות המפורטות בפסק הדין הינן תכניות מפורטות לעניין סלילת כבישים והקמת תשתית ביוב במקרקעין, והן מקיימות את הזיקה הנדרשת בין החיוב בהיטל לבין ביצוען של עבודות התשתית. בנסיבות אלה נתקיימו יסודות החיוב שנקבעו בחוקי העזר. לבסוף אעיר כי לא מצאתי ממש בטענת המערערת לפיה המקרקעין, שביחס אליהם הוטלו ההיטלים, אינם בגדר "נכס", כהגדרתו בחוקי העזר, בשל היותם חסרי פיתוח ומיועדים לאיחוד וחלוקה. הגדרתו של "נכס" בחוקי העזר מפנה לצו המועצות המקומיות, התשי"א-1950, שם מוגדר המונח "נכסים" כ"בנינים וקרקעות שבתחום המועצה, תפוסים או פנויים, ציבוריים או פרטיים, למעט רחוב". מדובר בהגדרה רחבה, אשר המקרקעין דנן נכללים בה. מכל הטעמים שמניתי לעיל, הנני מציע לחבריי שנדחה את הערעור ונחייב את המערערת לשלם למשיבים הוצאות משפט בסך כולל של 40,000 ש"ח. הוצאות אלה תשולמנה כדלקמן: 20,000 ש"ח לעירייה (המשיבה 1) ו-20,000 ש"ח לרוכשי המקרקעין (המשיבים 2). ש ו פ ט השופט י' עמית: אני מסכים. ש ו פ ט השופט י' אלרון: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א' שטיין. ניתן היום, ‏כ"ו בחשון התשפ"ב (‏1.11.2021). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 19072080_F08.docx עב מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1