עליזה תורג'מן -דנקר נ. משרד הבינוי והשיכון

פסק-דין בתיק עע"ם 7197/05 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"ם 7197/05 בפני: כבוד הנשיא א' ברק כבוד השופטת ד' ביניש כבוד השופט א' ריבלין המערערת: עליזה תורג'מן-דנקר נ ג ד המשיב: משרד הבינוי והשיכון ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בתל-אביב, מיום 20.6.2005, בתיק עת"מ 2717/04, שניתן על ידי כבוד השופטת אסתר קובו תאריך הישיבה: כ"ז בכסלו התשס"ו (28.12.2005) בשם המערערת: בעצמה בשם המשיב: עו"ד דניאל מארקס פסק-דין הנשיא א' ברק: לפניי ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בתל-אביב-יפו (השופטת א' קובו) אשר דחה את עתירת המערערת בעניין זכאותה להתגורר בדיור ציבורי בעיר אשדוד. הרקע וההליכים 1. המערערת, אם לשני ילדים בגיל העשרה, התגוררה עם ילדיה אצל אמה בדירה בשכירות ציבורית בעיר אשדוד (להלן – הדירה), על רקע סכסוך גירושין עם בעלה. הדירה מנוהלת, במסגרת דיור ציבורי, על ידי עמיגור ניהול נכסים בע"מ (להלן – עמיגור). המערערת התגרשה מבן זוגה בשנת 1997. בחלוף כשנה, בחודש אפריל 1998, נפטרה אימה. לאחר מות האם איפשרה עמיגור למערערת להתגורר בדירה במשך שנה נוספת, עד לסיום שנת האבל. בתום השנה, משלא פונתה הדירה, החלה עמיגור לנקוט בהליכי פינוי נגד המערערת, במסגרתם הוצא (ביום 3.6.2001) פסק דין לפינוי (בית משפט השלום באשדוד). משלא פינתה המערערת את הדירה נקטה כנגדה עמיגור גם בהליכי הוצאה לפועל למימוש פסק הדין. 2. המערערת פנתה למשיב – משרד הבינוי והשיכון – בבקשה להכיר בה כ"דייר ממשיך" לצורך המשך מגוריה בדירה. בקשתה נדחתה על ידי ועדת האכלוס העליונה (ביום 4.3.2003), ככל שהיא מתייחסת לדירה, משום שהמערערת אינה עומדת בקריטריונים הקבועים בחוק זכויות הדייר בדיור הציבורי, התשנ"ח-1988 (להלן – חוק זכויות הדייר). ראשית, המערערת אינה עונה להגדרה של "דייר ממשיך" כמשמעותו בחוק זכויות הדייר, משום שלא התגוררה עם אמה בדירה הציבורית תקופה של שלוש שנים בסמוך לפטירת האם. שנית, החוק מסייג את זכאותו של "דייר ממשיך" בכך שבחמש השנים שקדמו לפטירת הזכאי לא הייתה בבעלותו של הדייר הממשיך דירה או מקרקעין אחרים. בבעלות המערערת, יחד עם בעלה, הייתה דירה שנמכרה בשנת 1997 עם הגירושין. החלטה זו אושרה (ביום 9.6.2003) על ידי ועדת האכלוס הציבורית של המשיב, באמצה את מסקנות הוועדה העליונה. עניינה של המערערת הובא שנית בפני ועדת האכלוס הציבורית (ביום 19.4.2004). שוב נקבע כי המערערת אינה עונה לקריטריונים שבחוק. יחד עם זאת, הוחלט כי ניתן להציע למערערת דירה בשיכון ציבורי באופקים, בתנאי שכירות סוציאלית, בהתאם לתור הממתינים ומצאי הדירות בישוב. העותרת סירבה לפתרון זה ופנתה בעתירה מינהלית. בעתירתה נטען כי יש לאפשר לה להמשיך להתגורר בדירה בה חיה עם ילדיה ואמה משנת 1994. כל משפחתה ומרכז חייה וחיי ילדיה מצויים באשדוד ואין לנתקם מעיר זו. לבקשת המערערת ניתן צו ביניים לעיכוב פינויה מהדירה. 3. בית המשפט לעניינים מינהליים דחה את טענות המערערת, ככל שהן מתייחסות לפינויה מהדירה, בציינו כי אינו משמש ערכאת ערעור על פסק הפינוי של בית משפט השלום. כן נבחנה סבירות החלטתו של המשיב להעניק למערערת דיור ציבורי באופקים. בית המשפט עמד על כך שלפי החוק, המערערת אינה זכאית לדיור בשכירות ציבורית. זאת הן משום שלא התגוררה בדירה בשלוש השנים טרם מות האם – ממצא שעולה מן התשתית העובדתית שהוצגה בפני בית המשפט – והן משום שהיה ברשותה נכס מקרקעין בחמש השנים שקדמו למות האם – עובדה שכלל אינה שנויה במחלוקת. נפסק כי "במקרה דנן, בו העותרת אינה זכאית כלל לדיור בשכירות ציבורית על פי החוק, הרי שהחלטת המשיב היתה לפנים משורת הדין ומתוך הבנה למצוקתה. משכך, אין העותרת יכולה לבחור את מקום מגוריה, אשר ממילא לא היתה זכאית לו מלכתחילה". בית המשפט הוסיף כי אף אם היתה זכאית לדיור ציבורי, לא יכולה היתה לעקוף את תור הממתינים אך בגלל הימצאותה בדירה ספציפית וסירובה לפנותה. בשולי הדברים, התבקש המשיב לשקול, כמחווה אנושית כלפי המערערת, מציאת פתרון דיור בסביבת מגוריה הנוכחית. הטענות בערעור 4. בערעור לפנינו שבה העותרת וטוענת כי פינויה מהדירה באשדוד יגרום נזק גדול לה ולילדיה. לטענתה, עם חלוף הזמן, היא כבר רכשה זכאות חדשה לדיור ציבורי, כאם חד-הורית במצב סוציאלי קשה. כל אלה מקנים לה הזכות להמשיך להתגורר בדירה הנוכחית, בה היא מתגוררת מזה תשע שנים, ובה התגוררה אמה במשך שלושים ושש שנה, עד לפטירתה. מעבר לאופקים יזיק לה ולילדיה ויפגע בהם קשות. לדברי המערערת, אין ממש בטענות המשיב בעניין "תור הממתינים" לדיור באשדוד, שכן כל דירה שהתפנתה לא אוכלסה בזכאים לדיור אלא נמכרה למרבה במחיר. 5. המשיב מסר כי בעקבות החלטתו של בית המשפט קמא, נשקל עניינה של המערערת פעם נוספת. בקשתה הובאה שוב בפני ועדת אכלוס עליונה של המשיב, לאחר שנערכה חקירה נוספת של נסיבות בקשתה. הוועדה החליטה (ביום 27.9.2005) כי מצבה הכלכלי של המערערת אינו מצדיק חריגה מן הכללים בעניין הקניית זכויות חוזיות כ"דייר ממשיך" או קבלת דירה בשיכון ציבורי. כן נשקלה העובדה כי באזור מגוריה של המערערת ממתינות 38 משפחות מזה זמן רב לקבלת דיור ציבורי. משפחות אלה, בניגוד למערערת, הוכרו כזכאיות לדיור ציבורי. 6. עמדת המשיב בפנינו היא כי המערערת אינה עונה על הקריטריונים הקבועים בחוק להכרה כ"דייר ממשיך" ועל כן לא ניתן לאפשר המשך שהותה בדירת האם באשדוד. המשך שהותה בדירה הציבורית שלא כדין מונע אכלוס הזכאים כדין בדיור ציבורי. המשיב מוסיף, כי המערערת אינה עונה על הכללים למתן דירה בשיכון ציבורי, בהתאם לנוהלים שקבע המשיב בעניין זה. היא אינה עונה להגדרה של "חסר דירה" (סעיף 2.3 לנוהל מיום 10.3.2002) משום שבבעלותה דירה שנמכרה בשנת 1997. לפנים משורת הדין הוצע למערערת פתרון דיור באופקים, שם מצויות דירות ציבוריות פנויות. המשיב הדגיש כי לרשות המדינה משאבים מוגבלים בלבד. הקריטריונים שנקבעו לקביעת זכאות לדיור ציבורי מבטאים נסיון לאזן בין האילוצים השונים, במסגרת התקציב והמשאבים הקיימים. על המשיב לעמוד, איפוא, על תנאי הזכאות בדווקנות. מתן יתרון לאחד עלול לסכל את זכותו של האחר ולהפר את השוויון בחלוקת המשאבים. דיון 7. אמה של המערערת התגוררה בדירה ציבורית באשדוד במשך שנים ארוכות, עד לפטירתה. המערערת מבקשת להמשיך ולהתגורר בדירה זו, יחד עם משפחתה. זכותם של קרוביו של דייר בדיור ציבורי להוסיף ולהתגורר בדירה הציבורית לאחר פטירת הדייר הזכאי מוסדרת בחוק זכויות הדייר, המתווה הסדר של "דייר ממשיך". המונח "דייר ממשיך" מוגדר בסעיף 1 לחוק באופן הבא: "'דייר ממשיך' - בן זוג של זכאי שנפטר או של זכאי שעבר להתגורר במוסד סיעודי, לרבות הידוע בציבור כבן זוגו, וכן ילדו, נכדו, הורהו או מי שהזכאי היה אפוטרופסו, ובלבד שהוא התגורר עם הזכאי בדירה הציבורית תקופה של שלוש שנים לפחות בסמוך למועד פטירת הזכאי או למועד שבו עבר הזכאי להתגורר במוסד הסיעודי" (ההדגשה אינה במקור). הזכות של "דייר ממשיך" להמשיך ולהתגורר בדירה הציבורית קבועה בסעיף 3 לחוק זכויות הדייר: "(א) נפטר זכאי או עבר להתגורר במוסד סיעודי יהיה הדייר הממשיך רשאי להמשיך ולהתגורר בדירה הציבורית עם קרוביו, ובכפוף להוראות סעיף קטן (ג) תחתום עמו החברה לדיור ציבורי על חוזה שכירות, ויראו את הדייר הממשיך כמי שבא בנעלי הזכאי לכל דבר וענין. (ב) הוראות סעיף זה יחולו על דייר ממשיך, אם לא היתה בבעלותו, או בבעלות קרובו, דירה או מקרקעין אחרים, בחמש השנים שקדמו למועד פטירת הזכאי או למועד שבו עבר הזכאי להתגורר במוסד סיעודי, וכל עוד אין בבעלותו, או בבעלות קרובו, דירה או מקרקעין אחרים" (ההגדשה אינה במקור). 8. בבית המשפט קמא נקבע בצדק, כי המערערת אינה עומדת בדרישות החוק לעניין ההסדר של "דייר ממשיך". טעם כפול לדבר. ראשית, המערערת כלל אינה עונה להגדרה של "דייר ממשיך". זאת משום שלא התגוררה עם אמה בדירה הציבורית תקופה של שלוש שנים בסמוך למועד פטירת האם. שנית, המערערת אינה עומדת בתנאי הזכאות הקבוע בסעיף 3(ב) לחוק. זאת משום שעד שנת 1997 הייתה בבעלותה דירה. ממצאים אלה מעוגנים היטב בתשתית העובדתית שעמדה בפני בית המשפט קמא, וממילא המערערת אף אינה חולקת עליהם בערעור לפנינו. נראה כי עיקר טענותיה של המערערת מופנות כעת כנגד ההחלטה של ועדת האכלוס הציבורי לא להעמיד לרשות המערערת דיור ציבורי באשדוד, עיר מגוריה, אלא "להגלותה" לישוב אופקים. למעשה, המערערת אינה עומדת עוד על זכויות "דייר ממשיך" בדירת האם, ומוכנה לכל פתרון דיור באשדוד. כמו כן, המערערת אינה תוקפת את עצם הקביעה כי אינה עונה על הכללים למתן דירה בשיכון ציבורי בהתאם לנהלים של המשיב, וממילא אין מקום להידרש לעניין זה, שלא נטען ולא נדון בבית המשפט קמא. 9. נחה דעתי כי בנסיבות העניין, החלטת המשיב לאפשר למערערת דיור ציבורי באופקים, לפנים משורת הדין, אינה מקימה כל עילה להתערבותנו. על המשיב, ככל רשות ציבורית, מוטלת החובה לפעול בשוויון ובהגינות כלפי כל האזרחים. כך לעניין הפעלת סמכות סטטוטורית ספציפית; כך לעניין תשלומים הנעשים מטעמים הומניטריים. כל הפעלת המסד השלטוני צריכה להיעשות על פי דין. היא צריכה להיעשות מתוך שוויון, בסבירות ובמידתיות. בכל הנוגע לדיור הציבורי – בין זה הנגזר מהדין "היבש" ובין זה הנגזר מהדין התמידי – על הרשות הציבורית לפעול על פי כללי המשפט המינהלי. עליה להתנהל לפי אמות מידה ממלכתיות. "אימוץ אמת מידה כאמור הוא בגדר חובתן של רשויות ציבור בכל ענייניהן, ועל אחת כמה וכמה ככל שהדבר נוגע לטיפול ברכוש שהוא בבעלותו של הציבור כולו" (בג"צ 5023/91 פורז ואח' נ' שר הבינוי והשיכון ואח', פ"ד מו(2) 793, 801). על המשיב לשקול, איפוא, את עניינם של כל הזכאים הממתינים לקבלת דיור ציבורי. בד בבד, על הרשות הציבורית להתחשב, ככלל, בהקצאת המשאב של "דיור ציבורי", גם בזיקתו של אדם למקום מגוריו ולקהילתו. עליה להביא בחשבון את הקשיים הכרוכים בהתנתקות מהסביבה בה הכה האדם שורשים, ניתוק שעשוי להיות קשה חרף מצוקת הדיור בה הוא מצוי. התחשבות זו בזיקתו של אדם למקום מגוריו ולקהילתו אף עשויה להצדיק, לעיתים, הבחנה בין תושבי אזור מסוים לשאר תושבי המדינה (רע"א 5817/95 רוזנברג נ' משרד הבינוי והשיכון (לא פורסם)). 10. נחה דעתי כי בנסיבות המקרה דנן, לא נפל כל פגם בהחלטת המשיב להציע למערערת דיור ציבורי באופקים. למערערת ניתנה אפשרות לקבל דירה בשיכון ציבורי באופקים, בתנאי שכירות סוציאלית, למרות שהתברר כי אינה עומדת בקריטריונים שקבע המשיב לזכאות כאמור. הדיור הוצע לה לפנים משורת הדין, נוכח העובדה שמצאי הדירות הפנויות באופקים מאפשר לעשות כן מבלי לפגוע בזכאים לדיור ציבורי. מנגד, תור הממתינים ומצאי הדירות המצומצם באשדוד אינו מאפשר הקצאת דיור ציבורי למערערת מבלי לפגוע בעשרות משפחות באשדוד, הממתינות מזה זמן רב לקבלת דיור ציבורי, לאחר שהוכרו כזכאיות לדיור ציבורי. במצב דברים זה, עם כל ההבנה להעדפתה של המערערת להמשיך ולהתגורר בעיר אשדוד, אין כל הצדקה להעדיף את עניינה על פני אותן משפחות של זכאי דיור. נמצא, כי המשיב פעל כדין בעניינה של המערערת. אי לכך, הערעור נדחה. ה נ ש י א השופטת ד' ביניש: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט א' ריבלין: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של הנשיא א' ברק. ניתן היום, ט"ז בטבת התשס"ו (16.1.2006). ה נ ש י א ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 05071970_A07.doc/דז/ מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il