סמיר אזחימאן נ. מדינת ישראל משרד התחבורה והבטיחות בדרכים

פסק-דין בתיק עע"ם 7189/11 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מינהליים עע"ם 7189/11 לפני: כבוד המשנָה לנשיא מ' נאור כבוד השופטת א' חיות כבוד השופט ע' פוגלמן המערערים: 1. סמיר אזחימאן 2. בית ספר אמגד י-ם לנהיגה בע"מ נ ג ד המשיבים: 1. מדינת ישראל משרד התחבורה והבטיחות בדרכים 2. אגף הרישוי במשרד התחבורה ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בבאר שבע מיום 08.08.2011 ב-עת"מ 15610-05-11 שניתן על ידי כבוד השופטת ר' ברקאי תאריך הישיבה: י"ט בכסלו התשע"ג (3.12.2012) הודעה מעדכנת מטעם המשיבים מיום 15.3.2013; תגובה מטעם המערערים מיום 30.4.2013 בשם המערערים: עו"ד סלאמה בדראן בשם המשיבים: עו"ד נחי בן-אור פסק-דין המשנָה לנשיא מ' נאור: לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים בבאר שבע (השופטת ר' ברקאי), בו נקבע כי המערער, שהוא מורה לנהיגה במקצועו, אינו זכאי להשתתף בקורס להסמכת מדריכים לנהיגה בכלי רכב מסוג "מכונה ניידת". על פי הוראות הנוהל שקבע אגף הרישוי במשרד התחבורה, המשיב 2 (להלן – רשות הרישוי), השתתפות בקורס ההסמכה היא תנאי לקבלת היתר לשמש כמדריך לנהיגה במכונה ניידת. על כן, משמעות הקביעה כי המערער אינו זכאי להשתתף בקורס האמור, היא כי הוא לא יהיה רשאי להעביר הדרכות ייעודיות על מכונה ניידת. מכאן ערעורו לבית משפט זה. רקע נורמטיבי הדין עד לשנת 2005 1. תקנה 1 לתקנות התעבורה, התשכ"א-1961 (להלן – תקנות התעבורה) כוללת, בין היתר, הגדרות לסוגים שונים של כלי רכב, בכללם "מכונה ניידת". "מכונה ניידת" היא "רכב מנועי שלפי מבנהו מיועד לביצוע עבודות ואינו מיועד לגרירה". משקלן של מכונות ניידות אינו אחיד. ישנן מכונות ניידות שמשקלן נמוך מ-14,000 טון וישנן מכונות ניידות שמשקלן עולה על 14,000 טון. 2. עד לשנת 2005, אדם שביקש לנהוג במכונה ניידת לא נזקק לרישיון נהיגה מיוחד. די היה בכך שברשותו רישיון נהיגה לרכב פרטי או לטרקטור, בכפוף לכך שהוא בקיא בהפעלת המכונה הניידת ובשימוש בה (בהתאם לתקנה 25 לתקנות התעבורה, הקובעת כי "לא ינהג אדם רכב אלא אם הוא בקי בהפעלתו ובשימוש בו"). 3. על הוראת נהיגה במכונה ניידת חלשה באותה עת תקנה 249 לתקנות התעבורה. לפי תקנה זו, רישיון להוראת נהיגה במכונה ניידת ובטרקטור היה רישיון מסוג 1: סוגי רשיונות ההוראה 249. סוגי רשיונות ההוראה יהיו כאמור להלן: סוג 1 – רשיון להוראת נהיגה במכונה ניידת ובטרקטור; סוג 2 – רשיון להוראת נהיגה ברכב נוסעים פרטי וברכב פרטי דו-שימושי; [...] הדין בשנים 2010-2005 4. בשנת 2005 תוקנו תקנות התעבורה הרלוונטיות, באופן ששינה את הדין החל על הוראת נהיגה ונהיגה במכונה ניידת. ראשית, בוטלה תקנה 249 לתקנות התעבורה, אשר הסדירה כאמור את סוג רישיון הוראת הנהיגה הדרוש ללימוד נהיגה במכונה ניידת (תקנות התעבורה (תיקון מס' 3), התשס"ה-2005, ק"ת 6360 (9.1.2005), בתוקף מחודש ינואר 2007). שנית, הוספו הגבלות על נהיגה במכונה ניידת, בהתאם למשקלה. כך, למשל, בעלי רישיונות נהיגה לרכב פרטי או לטרקטור הורשו לנהוג במכונה ניידת שמשקלה עד 14,000 טון בלבד (תקנות התעבורה (תיקון מס' 5), התשס"ה-2005, ק"ת 6370 (17.2.2005); תקנות התעבורה (תיקון מס' 3) (תיקון), התשס"ה-2005, ק"ת 6424 (27.9.2005)). הדין משנת 2010 5. בשנת 2010 שונו תקנות התעבורה הרלוונטיות פעם נוספת (תקנות התעבורה (תיקון מס' 6), התש"ע-2010 (להלן – התיקון העיקרי)). בתיקון העיקרי בוטלו ההגבלות על נהיגה במכונה ניידת בהתאם למשקלה. נקבע כי די ברישיון נהיגה לרכב פרטי או לטרקטור על מנת לנהוג במכונה ניידת, ללא הגבלת משקל (ראו: תקנות 180-179 לתקנות התעבורה). יחד עם זאת, בתיקון העיקרי הוסף תנאי לנהיגה במכונה ניידת שלא היה קיים קודם לכן, והוא חיוב נהגים לעבור הדרכה ייעודית (תקנה 39א(ט) לתקנות התעבורה, להלן – ההדרכה הייעודית): תנועת מכונה ניידת 39א [...] (ט). לא ינהג אדם מכונה ניידת אופנית אלא אם כן קיבל הדרכה לפי תכנית שאישרה רשות הרישוי ומאת הגוף שאישרה לכך, וניתן לו היתר מאת רשות הרישוי לנהוג מכונה ניידת כאמור. 6. בסעיפים 8-7 לתיקון העיקרי נקבעו הוראות מעבר: לפי סעיף 7, מי שערב כניסת התיקון העיקרי לתוקף היה בעל רישיון נהיגה מסוג C, רשאי להמשיך ולנהוג במכונה ניידת ללא צורך בהדרכה ייעודית. לפי סעיף 8, בעלי רישיונות מסוגים אחרים (שאינם מסוג C) יהיו רשאים להמשיך ולנהוג במכונה ניידת למשך שנתיים מיום כניסת התיקון העיקרי לתוקף, ללא צורך בהדרכה ייעודית. 7. כלומר, בנוסף להחזקה ברישיון נהיגה לרכב פרטי או לטרקטור, נהיגה על מכונה ניידת הותנתה בקבלת הדרכה ייעודית. יצוין, כי הוראה דומה המחייבת קבלת הדרכה ייעודית קיימת גם לגבי נהיגה במלגזה (תקנה 39א(ח) לתקנות התעבורה), אשר על פי הגדרתה בתקנות התעבורה היא "מכונה ניידת בעלת תורן או זרוע שליפה, שלהם מחובר מזלג או התקן אחר המיועדים להרמה ולשינוע של משאות, אשר צוינה ברישיונה כמלגזה". 8. במסגרת הסדרת ההדרכה הייעודית, קבעה רשות הרישוי נוהל בו נקבעו התנאים לאישור מוסדות להכשרת מפעילי מכונות ניידות (פרק ג' לנוהל מס' 3/2010 "היתר הפעלה לציוד מכני הנדסי" (בתוקף מיום 22.6.2010), נספח ה' לסיכומי המערערים (להלן – הנוהל)). 9. עוד נקבע בנוהל כי רשאים להעביר את ההדרכה הייעודית רק אלה שהשתתפו בקורס הסמכת מדריכי נהיגה במכונה ניידת (להלן – קורס ההסמכה). לטענת המשיבים בדיון בפנינו, מדובר בקורס בן שבוע ימים. כן נקבעו בנוהל תנאי הקבלה לקורס ההסמכה (בפרק ה' לנוהל): "תנאי קבלה למדריכים א. בעל היתר הוראת נהיגה לדרגה 1 במשך 5 שנים לפחות או קציני בטיחות מוסמכים בעלי ותק של 5 שנים לפחות אשר שימשו כקציני בטיחות במפעלים למכונות ניידות כעיסוקו העיקרי (כפוף לאישור גף קציני בטיחות במשרד התחבורה). ב. בעל רישיון נהיגה לדרגה C לפחות שעבר קורס מדריכים והוסמך לכך, וכן תעודת השכלה של 12 שנות לימוד לפחות. ג. בעל ניסיון מוכח (להנחת דעתה של רשות הרישוי) בהפעלת כלים חקלאיים או הנדסיים (ניסיון מוכח מותנה באישורים תומכים). [...] 10. בהמשך, ביום 16.8.2010 עודכן הנוהל (נספח ו' לסיכומי המערערים, להלן – העדכון לנוהל). על פי העדכון לנוהל, התווספו התנאים הבאים לקבלה לקורס ההסמכה: "2. רשאים להשתתף בקורס [קורס ההסמכה – מ"נ]: א) קציני בטיחות אשר פיקחו שנתיים על חברה למכונות ניידות (מותנה באישור גף קציני בטיחות) או הפעילו מכונות ניידות והמציאו אישור על כך מלווה במסמכים. ב) מורים לנהיגה (לכל סוגי ההוראה) אשר המציאו אישור על הפעלת מכונה ניידת במשך שנתיים לפחות." 3. לאימות מסמכים נלווים רשאי המפקח לדרוש תלושי שכר או אישור מביטוח לאומי או אישור ממס הכנסה." 11. מהאמור לעיל עולה כי בהתאם לנוהל על עדכוניו, אדם המבקש להשתתף בקורס ההסמכה צריך לקיים את התנאים הבאים: ראשית, עליו להיות בעל היתר להוראת נהיגה, וכן להוכיח כי הפעיל מכונות ניידות במשך שנתיים לפחות או עבד כקצין בטיחות (עם וותק מסוים), אשר פיקח במשך שנתיים לפחות על חברה למכונות ניידות במפעל למכונות ניידות; שנית, עליו להיות בעל רישיון נהיגה דרגה C; שלישית, נדרשת השכלה של 12 שנות לימוד לפחות. כמו כן, על פי הנוהל, על מנת להוכיח ניסיון בהפעלת מכונות ניידות או כלים חקלאיים או הנדסיים אחרים, יש להביא אישורים תומכים. בנוסף לאישורים אלה, רשאי המפקח לדרוש תלושי שכר, אישור מביטוח לאומי או אישור ממס הכנסה. כפי שנראה, ההשתתפות בקורס ההסמכה היא העומדת במוקד הערעור שלפנינו. רקע עובדתי 12. המערער הוא בעל ניסיון בהוראת נהיגה מאז שנת 1987, ומשמש כבעל מניות וכמנהל המקצועי של המערערת 2, שהיא בית ספר להוראת נהיגה. אין מחלוקת כי המערער מחזיק משנת 2006 בהיתר להוראת נהיגה בטרקטור; כי ברשותו רישיון נהיגה דרגה C (וכן דרגות 1, A, B, ו-E); וכי הוא בעל השכלה של 12 שנות לימוד לפחות. אין מחלוקת אפוא כי במערער מתקיימים כל התנאים הנדרשים לשם קבלה לקורס ההסמכה, למעט הוכחת ניסיון של שנתיים לפחות בהפעלת מכונה ניידת. 13. נוכח המחלוקת בנוגע לניסיונו של המערער בהפעלת מכונה ניידת, סירב משרד התחבורה לאשר את השתתפותו של המערער בקורס ההסמכה או לקבוע כי המערער כשיר להעביר לתלמידיו את ההדרכה הייעודית הנדרשת על מנת לנהוג במכונה ניידת. נוסף על כך, סירב משרד התחבורה להכיר במערערת כמוסד להכשרת מפעילי מכונות ניידות. פניותיו של המערער אל משרד התחבורה בעניין זה – נדחו בהחלטות מיום 5.7.2010 ומיום 27.2.2011. 14. כנגד החלטות אלה של משרד התחבורה הגיש המערער עתירה מנהלית לבית המשפט לעניינים מנהליים בירושלים. העתירה הופנתה, בין היתר, כנגד חוקיות פרק ה' לנוהל – הקובע כאמור את התנאים להשתתפות בקורס ההסמכה – בטענה לפגיעה בלתי סבירה ומידתית בחופש העיסוק. יצוין, כי נוכח העדר סמכות מקומית, הועבר הדיון בהסכמה לבית המשפט לעניינים מנהליים בבאר שבע. פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים 15. בית המשפט לעניינים מנהליים (השופטת ר' ברקאי) קבע כי דין העתירה להידחות על הסף מחמת שיהוי בהגשתה. עוד נקבע כי בתקופה שקדמה לקביעת הנוהל, לא החזיק המערער ברישיון להוראת נהיגה על מכונה ניידת. על כן, קבע בית המשפט קמא כי המערער לא הסתמך על מצב הדין כפי שהיה בטרם נכנסו התיקון העיקרי והוראות הנוהל לתוקף, ומשכך לא נגרמה פגיעה בזכויותיו. עוד נקבע כי המערער לא הוכיח כי הוא בעל ניסיון בהפעלת מכונה ניידת, אף לא על דרך של הוכחת ניסיון בהוראת נהיגה על מכונה ניידת. לפיכך, מצא בית המשפט קמא כי אין מקום להתערב בהחלטות משרד התחבורה לפיהן המערער אינו כשיר להשתתף בקורס ההסמכה. כן נקבע כי הוראות הנוהל נקבעו בסמכות, וכי הן סבירות לגופן. הערעור 16. טענתו העיקרית של המערער היא כי נוכח ניסיונו רב השנים בהוראת נהיגה במכונה ניידת (בעיקר במכונות ניידות מסוג "בייגר" ומלגזות), אין הצדקה למנוע ממנו את ההשתתפות בקורס ההסמכה. לטענתו, חיוב מורי נהיגה להוכיח ניסיון בהפעלת מכונה ניידת אינו סביר, ומפלה אותם לרעה בהשוואה לקציני בטיחות הנדרשים להוכיח ניסיון בפיקוח על מכונות ניידות בלבד. עוד הלין המערער על כך שהמשיבים סירבו להסתפק בתצהיר מטעמו, שהוגש כהוכחה לניסיונו בהפעלת מכונה ניידת. לחלופין, נטען כי שלילת ההיתר להוראת נהיגה במכונה ניידת וחיוב מיידי של מורים לנהיגה, כמערער, בהשתתפות בקורס ההסמכה – מבלי לקבוע הוראות מעבר – אינה סבירה. בהקשר זה טען המערער כי שגה בית המשפט קמא בקובעו כי למערער לא היה היתר הוראת נהיגה במכונה ניידת. כפי הנטען, ברשותו של המערער היתר הוראת נהיגה דרגה 1 (שבעבר היה קרוי היתר הוראת נהיגה מסוג 1), התקף להוראת נהיגה במכונה ניידת. 17. כן נטען כי על פי סעיפים 70(19), 70(20) ו-70(21) לפקודת התעבורה [נוסח חדש] (להלן – פקודת התעבורה), שר התחבורה הוא המוסמך לקבוע תנאים בעניין מתן רישיונות להוראת נהיגה, וכן נדרש לקבעם בתקנות. על כן, כך נטען, רשות הרישוי לא הייתה מוסמכת לקבוע תנאים להסמכת מדריכי נהיגה ומוסדות להכשרת נהגים במכונה ניידת, וממילא לא הייתה מוסמכת לעשות כן שלא במסגרת תקנות. עוד נטען כי הוראות הנוהל מהוות לפי טיבן תקנות בנות פועל תחיקתי אשר נדרש היה לפרסמן ברשומות, ומכל מקום, גם אם אין מדובר בתקנות בנות פועל תחיקתי, השפעתן על זכויות הפרט מחייבת את פרסומן ברבים. לבסוף, נטען כי שגה בית המשפט קמא בקובעו כי העתירה הוגשה בשיהוי. 18. המשיבים, מצדם, טענו כי לפני כניסתם של התיקון העיקרי והנוהל לתוקף, תחום הדרכת הנהיגה במכונה ניידת לא היה מוסדר. כך, הדין לא חייב אדם שביקש לנהוג במכונה ניידת לקבל הדרכה ייעודית, ואף לא היה קיים רישיון נהיגה מיוחד למכונה ניידת. כפועל יוצא מכך, טענו המשיבים, לא הייתה קיימת הכשרה למדריכי נהיגה במכונה ניידת; לא היה צורך במדריכים כאלה; ומכאן כי לא היה מקום לקביעת הוראות מעבר. עוד נטען, כי גם בהנחה שהמערער הדריך תלמידים בנהיגה במכונה ניידת בעבר, הרי שמדובר היה בהדרכה לה נזקקו התלמידים נוכח הוראותיה של תקנה 25 לתקנות התעבורה, המחייבת כאמור בקיאות בהפעלת רכב ובשימוש בו. לטענת המשיבים, הדרכה זו אינה זהה להדרכה הייעודית, ואין די בה על מנת להכשיר את השתתפותו של המערער בקורס ההסמכה. מכל מקום, ציינו המשיבים, המערער יכול להמשיך ולהעביר הדרכות מסוג זה גם כיום. 19. אשר לטענת היעדר הסמכות, טענו המשיבים כי סעיפים 16-15 לפקודת התעבורה, הקובעים כי רשות הרישוי מוסמכת ליתן רישיונות הוראת נהיגה, ותקנה 39א(ט) לתקנות התעבורה הנ"ל, מסמיכים את רשות הרישוי לקבוע תנאים לקבלת היתר להדרכת נהיגה במכונה ניידת ולהפעלת בית ספר לנהיגה אשר יכשיר נהגים לנהיגה במכונה ניידת. דיון והכרעה טענת האפליה 20. המערער העלה כאמור טענות שונות בנוגע לחוקיות הנוהל, ובפרט הלין על כך שתחולתו של הנוהל היא מיידית, מבלי שנקבעו הוראות מעבר מתאימות. עם זאת, מסיכומי המערער ומטענותיו בפנינו, עולה כי הוא אינו מתנגד להשתתף בקורס ההסמכה, ולמעשה – טענתו העיקרית היא לאפלייתו לרעה לעומת קציני הבטיחות. כפי הנטען, בעוד שבניסיון ההדרכה של המערער המשיבים מסרבים להתחשב לצורך קבלה לקורס ההסמכה, ניסיון הפיקוח של קציני הבטיחות נלקח בחשבון. לפיכך, כך טען המערער, יש מקום להתחשב בניסיונו כמדריך נהיגה במכונות ניידות, באופן בו ניסיון זה יקנה לו, למצער, "כרטיס כניסה" לקורס ההסמכה. 21. אקדים ואומר כי אפשר שהטענה שהעלה המערער בדבר אפליה בין מורי הנהיגה לקציני הבטיחות, הינה בעלת משקל. עם זאת, לדעתי, אין מקום להכריע בשאלה זו בערעור שלפנינו. הטעם לכך הוא כי המערער לא הוכיח כי הוא בעל ניסיון בהדרכת נהיגה במכונה ניידת. על כן, הוראות הנוהל אינן פוגעות בזכויותיו. אבאר. 22. כמפורט לעיל, הנוהל מושא הערעור קובע תנאי קבלה לקורס ההסמכה. אין מחלוקת כי הנוהל מבחין כאמור בין מורים לנהיגה לבין קציני בטיחות בכל הקשור לתנאי הקבלה לקורס ההסמכה. בסיכומיהם לא הבהירו המשיבים את הטעם להבחנה זו, אך בדיון בפנינו הסביר בא-כוח המשיבים, כי הסיבה להבחנה בין מורי הנהיגה לבין קציני הבטיחות היא כי ההנחה היא שאדם המשמש כקצין בטיחות, על אף תפקידו כמפקח על הפעלת מכונות ניידות, הוא בעל ניסיון בהפעלה עצמית של מכונות ניידות. טענה זו מוקשית בעיני. על-פי הנוהל, דרישת הניסיון בתחום המכונות הניידות מתקיימת לגבי קציני בטיחות "אשר פיקחו שנתיים על חברה למכונות ניידות (מותנה באישור גף קציני בטיחות) או הפעילו מכונות ניידות והמציאו אישור על כך מלווה במסמכים" (ההדגשה הוספה – מ"נ). כלומר, לפי לשון הוראות הנוהל, ביחס לקציני הבטיחות, פיקוח והפעלה עצמית הן דרישות חלופיות. מכל מקום, אף אם קציני בטיחות, בדרך כלל, הם בעלי ניסיון בהפעלת מכונות ניידות, הרי שלצורך קבלה לקורס ההסמכה – הם אינם נדרשים להביא ראיות על כך. כך, בעוד שלגבי קציני בטיחות מסתפקים המשיבים בראיות על ניסיון במובן "הרחב" בהפעלת מכונות ניידות, מורים לנהיגה נדרשים להביא ראיות להוכחת ניסיון במובן "הצר", שהוא הפעלה עצמית בלבד. זאת ועוד: דומה כי אין שונות רלוונטית בין ניסיון של פיקוח על הפעלת מכונות ניידות לבין ניסיון בהדרכת נהיגה במכונות ניידות, לצורך קבלה לקורס ההסמכה, ואף המשיבים לא טענו בפה מלא לכך. 23. נוכח האמור עד עתה, ומבלי לקבוע מסמרות, דומני כי קיים קושי בהבחנה שעושה הנוהל בין קציני הבטיחות לבין מורים לנהיגה. עם זאת, לדעתי כאמור אין מקום להכריע בשאלת האפליה בערעור שלפנינו, מן הטעם שאין לה השלכה מעשית על עניינו של המערער. כפי שנראה, המערער לא הוכיח את טענתו כי הוא בעל ניסיון בהדרכת נהיגה במכונה ניידת, ולפיכך ממילא לא ניתן יהיה לזכותו בסעד המבוקש על-ידו – קרי – חיוב המשיבים לאפשר את השתתפותו בקורס ההסמכה. 24. בית המשפט קמא קבע בפסק הדין מושא הערעור כי המערער לא הוכיח ניסיון מעשי בהפעלה של מכונה ניידת או ניסיון בהדרכת נהיגה במכונה ניידת. הטעם לקביעה זו היה כי המערער לא הוכיח כי היה ברשותו רישיון להוראת נהיגה במכונה ניידת. מסקנתו של בית המשפט קמא מקובלת עליי, אך מנימוקים אחרים. בסיכומיו, הראה המערער כי היה ברשותו היתר להוראת נהיגה בטרקטור, אשר היה תקף גם למכונה ניידת. היתר זה הוצא מכוח תקנה 249 לתקנות התעבורה המצוטטת לעיל, והיה בתוקף למצער עד לשנת 2007 (אז נכנס לתוקף ביטולה של תקנה 249). לפיכך, שגה בית המשפט קמא בקביעתו לפיה ברשותו של המערער מעולם לא היה היתר הוראת נהיגה במכונה ניידת. יצוין, כי לטענת המערער, בה לא כפרו המשיבים, גם לאחר ביטולה של תקנה 249 לתקנות התעבורה, היתר הוראת הנהיגה האמור המשיך לעמוד בתוקפו. כפי שהסביר המערער, ברקע ביטולה של תקנה 249 לתקנות התעבורה, עמד הצורך בהתאמת רישיונות הוראת הנהיגה ורישיונות הנהיגה עצמם לתקינה האירופאית. כך, רישיון נהיגה מ"סוג 1" הפך ל"דרגה 1". לטענת המערער, בהתאם לכך, היתר הוראת נהיגה מסוג 1, הפך להיתר הוראת נהיגה דרגה 1, החל על טרקטור ומכונה ניידת. אני מוכנה להניח, כי גם לאחר ביטולה של תקנה 249 לתקנות התעבורה, היה בידי המערער היתר הוראת נהיגה, אשר היה תקף גם למכונה ניידת; אולם, בנסיבות העניין, לא די בכך על מנת להוכיח ניסיון בהדרכת נהיגה במכונה ניידת. המערער לא הביא כל ראיה, פרט להיתר הוראת הנהיגה, המוכיחה את ניסיונו בהדרכת נהיגה במכונה ניידת. בדיון על-פה בפנינו ולאחר ליבון המחלוקות ביקשו הצדדים כי תינתן להם שהות לבחון את הניסיון הכולל של המערער בתחום הפעלת המכונות הניידות, לרבות ניסיונו בהדרכת נהיגה במכונה ניידת. כל זאת, על מנת לבחון האם ניתן יהיה להגיע לפתרון מוסכם על הצדדים, במסגרתו יתאפשר למערער להשתתף בקורס ההסמכה. 25. בהודעה מעדכנת מטעם המשיבים מיום 15.3.2013 (להלן – ההודעה המעדכנת) נמסר כי המערער לא הביא ראיות המוכיחות כי עסק בהדרכת נהיגה במכונה ניידת. כל שהביא המערער, טענו המשיבים, היה תצהיר מטעמו המעיד על ניסיונו בהדרכת נהיגה במכונה ניידת מסוג "בייגר" ורישומים המעידים על הדרכות שביצע המערער על מלגזה. לטענת המשיבים, לא די בתצהיר זה על מנת להוכיח את ניסיון ההדרכה הנטען, ומצופה היה מהמערער להציג רישומים של הדרכות שביצע ולהגיש תצהירים של תלמידיו ועובדיו. כן טענו המשיבים כי ניסיונו של המערער בהדרכת נהיגה במלגזה אינו רלוונטי. לטענת המשיבים, על הדרכת נהיגה במלגזה חולש נוהל 2/2006 "לימוד והדרכת נהיגה במלגזות" (להלן – נוהל המלגזה), שהוא שונה בהוראותיו מהוראות הנוהל מושא הערעור. המקור להבדל בנהלים, כך נטען, הוא שוני במאפייניהם של המלגזה והמכונה הניידת ה"רגילה" (לדוגמה, משקלה של מלגזה הוא בדרך כלל נמוך יותר ממשקלה של מכונה ניידת). לכן, טענו המשיבים, על אף שמלגזה היא סוג מיוחד של מכונה ניידת, ההבדלים בין כלי הרכב אינם מאפשרים להתחשב בניסיונו של המערער בהדרכת נהיגה במלגזה, לצורך השתתפות בקורס ההסמכה. 26. המערער טען בתגובה כי היה על המשיבים להסתפק בתצהירו, כפי שסוכם בין הצדדים במהלך ההפסקה שנערכה בדיון בבית משפט זה. לטענת המערער, במהלך אותה הפסקה, שנועדה לאפשר לצדדים להגיע להסכמה ביניהם, הסביר המערער למשיבים כי אין ברשותו תיעוד מדויק של הדרכות שביצע על מכונות ניידות מסוג "בייגר". לכן, באותו מעמד הסכימו המשיבים להסתפק בתצהיר מפורט מטעמו של המערער. בנוסף, שב המערער על טענתו לפיה נוכח הדמיון בין מלגזה למכונה ניידת, יש להסתפק בניסיונו בהדרכת נהיגה במלגזה לצורך השתתפותו בקורס ההסמכה. לדעתי אין מקום להתערבותנו בעמדת המשיבים. 27. ניתן היה לצפות כי בדומה לרישומים הקיימים אצל המערער המתעדים הדרכות שהעביר לתלמידיו על מלגזה, יהיו ברשותו של המערערים גם רישומים המתעדים הדרכות שהעביר על מכונות ניידות "רגילות", כדוגמת מכונה ניידת מסוג "בייגר". כמו כן, גם בהנחה שהוסכם בין הצדדים כי המערער לא יידרש להציג רישומי הדרכות שביצע, הימנעותו של המערער מלהגיש תצהירים של תלמידיו מעוררת פליאה. לאמור עד עתה מתווספת גם העובדה כי בתקופה שלפני כניסתם של התיקון העיקרי והנוהל לתוקף, אדם שביקש לנהוג במכונה ניידת לא היה נדרש לעבור הדרכה עיונית או מעשית מיוחדת. לשם המחשת הדברים, באותה עת אדם בעל רישיון רכב פרטי רשאי היה לנהוג במכונה ניידת עד משקל מסוים, מבלי שנדרש לקבל הדרכה פורמאלית כלשהי על מכונה ניידת. בנסיבות אלה, הנטל המוטל על המערער להראות כי הוא שימש בפועל כמדריך נהיגה במכונה ניידת, למרות שנהגים לא היו מחויבים בקבלת הדרכה, כבד יותר. המערער הוכיח כי הדריך תלמידים בנהיגה במכונה ניידת מסוג מלגזה. אולם, כפי שהראו המשיבים, קיימים הבדלים במאפייניהן של המלגזה והמכונה הניידת. השוני בין מלגזה למכונה ניידת בא לידי ביטוי בהסדרים הנורמטיביים השונים החלים עליהן. כך, כאמור לעיל, על הדרכת נהיגה במלגזה חל נוהל אחד, ואילו על הדרכת נהיגה במכונה ניידת "רגילה", חל נוהל אחר. כפועל יוצא מכך, הכשרת מדריכי נהיגה במלגזה אינה זהה להכשרה של מדריכי נהיגה במכונה ניידת. כמו כן, מהוראות הנוהל השונות עולה כי הנוהל בכללותו מתייחס למכונות ניידות "רגילות" בלבד (ראו למשל: בעמ' 6-5, 35-27 לנוהל). בנוסף, על אף שמלגזה, על פי הגדרתה, היא סוג מיוחד של מכונה ניידת, הוראות הדין החלות על נהיגה והדרכת נהיגה מבחינות בין מלגזה לבין מכונה ניידת (ראו: תקנות 182-179 לתקנות התעבורה; תקנה 39א(ח) לתקנות התעבורה ותקנה 39א(ט) לתקנות התעבורה). לפיכך, ככל שניסיון בהפעלת מלגזה היה רלוונטי גם לצורך השתתפות בקורס הסמכת מדריכי נהיגה במכונה ניידת – כטענת המערער – ניתן להניח כי הדבר היה מצוין במפורש בנוהל מושא הערעור. אי לכך, לדעתי סירובם של המשיבים להתחשב בניסיונו של המערער בהדרכת נהיגה במלגזה הוא סביר. 28. בנסיבות אלה, איני רואה מקום להתערב בעמדת המשיבים לפיה לא די בתצהירו של המערער על מנת להוכיח את ניסיון ההדרכה הנטען במכונה ניידת. המערער לא חולק על כך כי דרישה לניסיון כלשהו בתחום הפעלת המכונות הניידות היא דרישה סבירה לשם קבלה לקורס ההסמכה. על כן, בהעדר ראיות מספיקות לניסיון בהדרכת נהיגה במכונות ניידות, קיים שוני רלוונטי בין המערער לבין קציני הבטיחות, אשר אין חולק כי הם בעלי ניסיון מסוים בתחום האמור. כן יש שוני בין המערער לבין מורים אחרים לנהיגה, אשר ייתכן כי ביכולתם להביא ראיות המוכיחות את ניסיונם בהדרכת נהיגה במכונה ניידת. משאלה הם פני הדברים, ובהתחשב בכך שגם המערער עצמו אינו חולק על עצם דרישת הניסיון כתנאי להשתתפות בקורס ההסמכה, לא מצאנו מקום להתערב בהחלטת המשיבים בנקודה זו. 29. זאת ועוד: משנמצא כי המערער לא הוכיח את ניסיונו בתחום הפעלת המכונות הניידות, השאלה הכללית יותר אם הנוהל מפלה בין מורים לנהיגה לבין קציני בטיחות – אינה טעונה הכרעה. כידוע, בית המשפט לא יכריע בשאלות תיאורטיות, ללא תשתית עובדתית המבססת אותן, אלא במקרים חריגים אשר ענייננו אינו בא בגדרם (ראו והשוו למשל: ע"א 7175/98 המוסד לביטוח לאומי נ' בר מימון בע"מ (בפירוק) (17.12.2001), והאסמכתאות שם). קביעת הוראות מעבר 30. המערער טען כי הנוהל שנקבע אינו סביר משום שלא נקבעו בו הוראות מעבר למדריכי נהיגה במכונה ניידת. נקודת המוצא לטענה זו הייתה כי מזה מספר שנים המערער מדריך תלמידים בנהיגה במכונה ניידת; כי הדרכות אלה התקיימו במסגרת של המערערת; וכי הוראות הנוהל מונעות מהמערער להמשיך ולעשות כן. כפי הנטען, מניעה זו עולה כדי פגיעה בלתי סבירה ומידתית בחופש העיסוק ובזכויות הקניין של המערער. 31. על דרך העיקרון, בנסיבות מסוימות החלה מיידית של נורמה, לרבות החלטה מנהלית, אינה מוצדקת (ראו למשל: בג"ץ 2832/96 בנאי נ' המועצה הארצית של לשכת עורכי הדין, פ"ד נ(2) 582, 594 (1996) (להלן – עניין בנאי)). המשפט המנהלי מכיר באינטרס ההסתמכות של הפרט, ובמידת מה באינטרס הציפייה, כאינטרסים ברי-הגנה. הכרה זו נגזרת מחובתן של רשויות המינהל לנהוג בהגינות, בסבירות ובמידתיות. החלה של נורמה חדשה עשויה לפגוע בפרט שהסתמך על המצב הנורמטיבי שקדם לה. על כן, מחובתה של הרשות המנהלית לשקול אם נדרשת קביעה של הוראות מעבר, על מנת להימנע מפגיעה העולה על הנדרש בפרט (ראו למשל: בג"ץ 396/82 ה.ש.י – המגדר תעשיות פלדה בע"מ נ' שר התעשיה והמסחר, פ"ד לז(1) 44, 50 (1982); בג"ץ 899/86 אדגר תעשיות טקסטיל בע"מ נ' שר התעשיה והמסחר, פ"ד מג(1) 749, 754 (1989); ע"פ 104/72 ראב נ' מדינת ישראל, פ"ד כו(2) 412, 418-416 (1972); בג"ץ 471/11 חן המקום בע"מ נ' המשרד להגנת הסביבה, פסקאות י"ט-כ לפסק דינו של השופט א' רובינשטיין (23.4.2012)). חובה זו חשובה במיוחד כאשר החלתו של הסדר חדש פוגעת לא רק בציפייה ובהסתמכות, אלא גם בזכויות יסוד כחופש העיסוק (בג"ץ 5936/97 לם נ' מנכ"ל משרד החינוך, התרבות והספורט, פ"ד נג(4) 673, 687 (1999) (להלן – עניין לם); כן ראו: בג"ץ 1715/97 לשכת מנהלי ההשקעות בישראל נ' שר האוצר, פ"ד נא(4) 367, 407 (1997)). 32. בהוראות הנוהל מושא הערעור נקבעו הוראות מעבר ביחס לנהיגה במכונה ניידת, אך לא ביחס להדרכת נהיגה במכונה ניידת. לטענת המשיבים, לא נדרש לקבוע הוראות מעבר וזאת משום שתחום הדרכת הנהיגה הייעודית במכונה ניידת לא הוסדר לפני כניסתו של התיקון העיקרי לתוקף. המשיבים הוסיפו וטענו כי אין מניעה כיום להמשיך ולהעביר הדרכות על מכונה ניידת, במובן של תקנה 25 לתקנות התעבורה, גם מבלי להשתתף בקורס ההסמכה. לכן, נטען כי פרנסתם או זכויותיהם של העוסקים בתחום זה לא תיפגענה עקב החלתו המיידית של הנוהל. המשיבים ציינו, עם זאת, כי הדרכת נהיגה במכונה ניידת מכוח תקנה 25 לתקנות התעבורה אינה זהה להדרכה הייעודית, וממילא לא די בה על מנת להכשיר נהגים כנדרש בתקנה 39א(ט) לתקנות התעבורה. 33. אכן, מי שעסק בהדרכת נהיגה במכונה ניידת, במובן של תקנה 25 לתקנות התעבורה, יכול להמשיך ולעשות כן גם לאחר כניסתם לתוקף של התיקון העיקרי והנוהל לתוקף. יחד עם זאת, מכיוון שהדרכה מסוג זה אינה מוכרת כהדרכה הייעודית הנדרשת, תיתכן האפשרות כי עיסוקם של מי שנהגו להעביר הדרכות אלה, ככל שהיו כאלה, נפגע במידת-מה (ראו והשוו: עניין לם, בעמ' 683-681; כן השוו: עע"ם 9187/07 לוזון נ' משרד הפנים, פסקה 56 לפסק דינו של השופט י' דנציגר (24.7.2008) (להלן – עניין לוזון)). עם זאת, לדעתי, בערעור שלפנינו אין באפשרותנו להכריע בשאלת קיומה של פגיעה כזו, ובשאלה אם היא מצדיקה קביעה של הוראות מעבר אם לאו. כאמור לעיל, המערער לא הביא ראיות מספיקות לכך שהוא הדריך תלמידים בנהיגה במכונה ניידת. על כן, לא ניתן לקבוע כי המערער הסתמך על הדין הקיים לפני כניסתם של התיקון העיקרי והנוהל לתוקף. כן לא הובאה תשתית עובדתית המראה כי פרנסתו של המערער נפגעה עקב תחולתו המיידית של הנוהל. לפיכך, אין מקום להתערבותנו גם בהיבט זה. 34. המערער הוסיף וטען כי נפגע מן הנוהל בכך שהנוהל שלל באופן מיידי – הלכה למעשה – את היתר הוראת הנהיגה במכונה ניידת שברשותו. לדעתי גם טענה זו יש לדחות. אומנם, כאמור לעיל, יש טעם בטענת המערער לפיה שגה בית המשפט קמא בקביעתו כי למערער לא היה היתר להוראת נהיגה במכונה ניידת. ואולם, אין בכך כדי לשנות מן המסקנה אליה הגעתי. הטעמים לכך הם אלה: ראשית, בניגוד לטענת המערער, הוראות התיקון העיקרי והנוהל לא ביטלו את היתרי הוראת הנהיגה הקיימים. היתרי הוראה אלה אף משמשים כתנאי לקבלה לקורס ההסמכה (ראו: סעיף 1 לעדכון לנוהל). שנית, הוראות הנוהל אינן חוסמות בפני המערער את העיסוק בהוראת נהיגה, בהתאם להיתר הוראת הנהיגה שברשותו. על-פי הוראות הנוהל, אדם המבקש לנהוג במכונה ניידת נדרש להחזיק ברישיון נהיגה דרגה 1 או דרגה B. החזקה ברישיון כאמור היא גם תנאי להשתתפותו של אותו אדם בהדרכה הייעודית (סעיף 1, פרק ט' לנוהל). כלומר, הוראות התיקון העיקרי והנוהל לא ייתרו את הצורך בקבלת רישיון נהיגה מתאים. לפיכך, היתר ההוראה דרגה 1 שברשותו של המערער – אשר מתיר הוראת נהיגה לצורך קבלת רישיון נהיגה דרגה 1 (התקף גם למכונה ניידת) – לא רוקן מתוכן. 35. בבחינת למעלה מן הצורך, אעיר כי לטענת המשיבים בדיון בפנינו, משכו של קורס ההסמכה הוא שבעה ימים בלבד. בהתחשב במשכו של הקורס, שהינו קצר מאוד, הרי שגם אם החלה מיידית של הנוהל פגעה במידת-מה בציפייתו של המערער כי יוכל בעתיד להדריך את תלמידיו בנהיגה במכונה ניידת, דומה כי פגיעה זו אינה עולה על הנדרש ואף אינה מצדיקה קבלת סעד מבית משפט זה (ראו והשוו: בג"ץ 1953/09 אלואלידי נ' שר החקלאות ופיתוח הכפר, פסקאות 24-20 לפסק דינו של השופט י' דנציגר (8.7.2009) והאסמכתאות שם). לכך מתווספת החשיבות בהשתתפות בקורס ההסמכה, שתכליתה הכללית היא העלאת רמת הבטיחות בהפעלת מכונות ניידות, עליה לא חולק המערער (השוו: בג"ץ 7677/10 זיד נ' מדינת ישראל, פסקה 33 לפסק דיני (7.11.2012); עניין בנאי, בעמ' 594-593). 36. נוכח האמור לעיל, דין הערעור בכל הנוגע לטענות האפליה ואי-סבירות הנוהל – להידחות. מיותר לציין כי אם ישתנו הנסיבות או אם יעלה בידי המערער להציג ראיות נוספות ומשכנעות המעידות על ניסיון רלוונטי של המערער בתחום הפעלת המכונות הניידות, דרכו של המערער פתוחה לפנות למשיבים בבקשה להשתתף בקורס ההסמכה. החלטת המשיבים בפניה כזו כפופה, כמובן, לביקורת שיפוטית. עניינים נוספים סמכות קביעת הנוהל 37. מחלוקת נוספת בין הצדדים נטועה בשאלה אם הייתה סמכות לרשות הרישוי לקבוע תנאי קבלה לקורס ההסמכה במסגרת של הנחיות פנימיות. כפי הנטען בערעור, רשות הרישוי אינה מוסמכת לקבוע תנאים להכשרתם של מדריכי נהיגה במכונה ניידת, אלא שר התחבורה הוא הגורם המוסמך לעשות כן. כך, על פי סעיף 70 לפקודת התעבורה, שר התחבורה רשאי להתקין תקנות, בין היתר, בעניינים הקשורים בפיקוח על הוראת נהיגה ומתן רישיונות להוראת נהיגה: תקנות כלליות 70. שר התחבורה רשאי להתקין תקנות בענינים אלה: [...] (19) הפיקוח על הוראת נהיגה והדרכתה, על מורים מדריכים ובתי ספר לנהיגה ועל הכשרתם, בענין החובה ללמד נהיגה לפי תכנית לימודים שנקבעה וכן בענין הציוד והכלים שישתמשו בהם; (20) מתן רשיונות להחזקת בתי ספר לנהיגה ולהוראת נהיגה, תקופת תקפם, תנאיהם, והסמכות לבטלם או להתלותם עקב עבירה על התקנות או על תנאי הרשיון, ומתן פטור מחובה לקבל רשיון להוראת נהיגה; (21) דרכי הגשתן של בקשות, עריכתן של בדיקות ובחינות לשם מתן או חידוש רשיונות נהיגה, רשיונות להוראה ולהחזקת בתי ספר לנהיגה ורשיונות רכב, וסדרי משרדי הרישוי הכרוכים בכך; [...] 38. לטענת המערערים, מהוראות סעיף 70 המצוטטות לעיל עולה כי הגורם המוסמך לקביעת תנאים לקבלת רישיונות הוראת נהיגה הוא שר התחבורה; ובנוסף, תנאים אלה אינם יכולים להיקבע אלא בתקנות. כפי הנטען, בענייננו רשות הרישוי היא שקבעה את התנאים, ואף עשתה כן שלא במסגרת תקנות. המשיבים, מצידם, טענו כי אין קושי בקביעת התנאים האמורים על ידי רשות הרישוי, נוכח הסמכות המוקנית לרשות הרישוי בסעיפים 16-15 לפקודת התעבורה ובתקנה 39א(ט) לתקנות התעבורה. לדעתי הדין עם המשיבים. 39. סעיף 15 לפקודת התעבורה קובע כי "לא יחזיק אדם ולא ינהל בית ספר לנהיגת רכב מנועי, אלא ברישיון מאת רשות הרישוי ובהתאם לתנאים שנקבעו". סעיף 16(א) לפקודת התעבורה קובע כי "לא יעסוק אדם בהוראת נהיגה, אלא ברישיון מאת רשות הרישוי ובהתאם לתנאים שנקבעו". סעיפי חוק אלה מסמיכים אפוא את רשות הרישוי ליתן רישיון הוראת נהיגה ורישיון לניהול בית ספר לנהיגה. נוסף על כך, רשות הרישוי אחראית על הסמכת מדריכי מכונות ניידות מכוח תקנות התעבורה: תקנה 39א(ט) לתקנות התעבורה קובעת, כזכור, כי אדם אינו יכול לנהוג במכונה ניידת אלא אם "קיבל הדרכה לפי תכנית שאישרה רשות הרישוי ומאת גוף שאישרה לכך [...]" (ההדגשה הוספה – מ"נ). מהסמכה זו נגזרת גם סמכותה של רשות הרישוי לקבוע תנאי קבלה לקורס ההסמכה (כן ראו: תקנה 255(א) לתקנות התעבורה הקובעת כי "לא ידריך אדם בנהיגה אלא לפי היתר לכך מאת רשות הרישוי ובהתאם לתנאי ההיתר"). "מטבעה של הסמכות ליתן רישיון, שנועדה להסדיר ולפקח, ניתן ללמוד גם על סמכותה של הרשות המפקחת והמסדירה להתנות את מתן הרישיון בתנאים [...]" (עניין לוזון, בפסקה 32 לפסק דינו של השופט י' דנציגר; כן ראו בג"ץ 653/79 עזריאל נ' מנהל אגף הרישוי, משרד התחבורה, פ"ד לה(2) 85 (1980) (להלן – עניין עזריאל); בג"ץ 207/84 דותן נ' שר התחבורה, פ"ד לח(3) 95 (1984)). הסמכת רשות הרישוי לאשר את הגופים שיהיו אמונים על העברת ההדרכות הייעודיות, כוללת, מניה וביה, את סמכותה לקבוע תנאים למתן אישורים אלה. זאת ועוד: בקביעת סמכות זו של רשות הרישוי אין פסול. כפי שנקבע "רשות מינהלית מוסמכת יכולה להעניק לגוף מקצועי אחר תפקיד הכרוך בהפעלת שיקול-דעתה, כאשר שיקול הדעת כרוך במומחיות מיוחדת המצויה דווקא ויותר מכל באותו גוף" (בג"ץ 6300/93 המכון להכשרת טוענות בית דין נ' השר לענייני דתות, פסקה 10 לפסק דינו של השופט ד' לוין (1994)). על-כן, יש לדחות את טענת המערערים לפיה רשות הרישוי אינה מוסמכת להתנות את אישורה למדריכי מכונה ניידת בתנאים שקבעה. 40. הוסיפו המערערים וטענו, כי בקביעת הוראות הנוהל, כבלה רשות הרישוי את שיקול דעתו של שר התחבורה, שהוא הגורם המוסמך לקבוע תנאים להכשרת מדריכי נהיגה במכונה ניידת. לטענתם, מעשה כאמור, השולל בפועל את שיקול דעתו של מי שהוסמך לכך בחוק, אינו כדין. המערערים הסתמכו בטענתם זו על שנקבע ב-בג"ץ 939/05 ברבי נ' שר התמ"ת (18.6.2007) (להלן – עניין ברבי). באותו עניין, נקבע כי החלטת רשם המהנדסים והאדריכלים להתנות רישיון "אדריכל רשוי" בתנאים נוספים על אלו הקבועים בחוק מהווה חריגה מסמכות. מסקנה זו נתמכה בכך שעל פי דין, השר הממונה על ביצוע החוק חייב ליתן רישיון של "אדריכל רשוי" בהתקיים התנאים הקבועים בחוק; ותנאים נוספים יכול שייקבעו רק בתקנות. על כן, נקבע כי אין זה סביר לפרש את החוק באופן שמתן הרישיון יהיה תלוי בתנאים נוספים שנקבעו על ידי גורם מנהלי, שאינו השר המוסמך. 41. ענייננו שונה מעניין ברבי הנ"ל. בניגוד לאותו עניין, שם הקנה הדין סמכות לקביעת תנאים למתן רישיון לשר הממונה בלבד, בענייננו אין מדובר בסמכות בלעדית של שר התחבורה. השר מוסמך לקבוע תנאים כאמור מכוח סעיפים 70(19), (20) ו-(21) לפקודת התעבורה, ואילו רשות הרישוי מוסמכת לקבוע תנאים מכוח הוראות סעיפים 15 ו-16 לפקודת התעבורה, בשילוב סעיף 39א(ט) לתקנות התעבורה (ראו והשוו: עניין עזריאל, בעמ' 92). לפי הוראות אלה, תנאי הקבלה לקורס ההסמכה אינם חייבים להיקבע בתקנות. נוסף על כך, בשונה מנסיבותיו של עניין ברבי, בענייננו אין בנמצא תנאים הקבועים בחוק, אשר בהתקיימם חייב שר התחבורה להסמיך אדם כמדריך נהיגה במכונה ניידת. לא מדובר אפוא בנסיבות בהן הוספת תנאים על-ידי רשות הרישוי "עוקפת" את כוונת המחוקק (לעניין זה ראו גם יואב דותן הנחיות מנהליות 111-110 (תשנ"ו)), או מהווה "הסגת גבול" של השר המוסמך על-ידי הרשות המינהלית. פרסום הוראות הנוהל 42. המערערים טענו גם כי הנוהל על פיו פעלו המשיבים מהווה תקנה בת פועל תחיקתי, אשר בלעדי פרסום ברשומות, אין לה תוקף. המערערים הוסיפו וטענו כי גם אם אין מדובר בתקנה בת-פועל תחיקתי, הרי שהוראות הנוהל משפיעות על זכויות הפרט, ומשכך יש הצדקה לפרסמן. תחילה תידון השאלה האם הנוהל מהווה תקנה בת-פועל תחיקתי, ולאחר מכן אעבור לשאלה הכללית של פרסום הנוהל ברבים. 43. סעיף 17 לפקודת הפרשנות [נוסח חדש] קובע כי תנאי לתוקפה של תקנה בת פועל תחיקתי הוא פרסומה ברשומות. זיהויה של תקנה בת-פועל תחיקתי נעשה על פי שני מבחנים מצטברים שנקבעו בפסיקה והם: אם התקנה יוצרת נורמה משפטית ואם היא הופנתה אל הציבור כולו או אל חלק בלתי מסוים ממנו (ע"פ 213/56 היועץ המשפטי נ' אלכסנדרוביץ, פ"ד יא 695 (1957)). כפי שנקבע בעניין לוזון, הגישה המקובלת במשפטנו היא כי הנחיות פנימיות אינן בגדר תקנות בנות-פועל תחיקתי, וזאת משום שהן אינן יוצרות נורמה משפטית: "הגישה המקובלת הינה, כי מאחר שהנחיות מנהליות אינן מוצאות מכוח חוק (שהרי החוק אינו מסמיך רשות מנהלית לקבוע אותן, אף שאינו אוסר זאת), לא נהוג לראות הנחיות מנהליות כאקטים הקובעים נורמה משפטית המשנה את המשפט הנוהג במדינה, ויתרה מכך, מאחר שהרשות רשאית לסטות מהן במקרים מסוימים, הרי שהנחיות פנימיות אינן נחשבות תקנות בנות פועל תחיקתי המצריכות פרסום ברשומות, אף אם יש להן השפעה על ציבורים בלתי מסוימים (פסקה 58 לפסק דינו של השופט י' דנציגר). 44. כך גם בעניין שלפנינו. הוראות הנוהל שנקבעו הן בגדר הנחיות פנימיות, מהן ניתן לסטות במקרים מסוימים. בפועל אף שוּנה הנוהל מושא הערעור זמן קצר לאחר שנקבע (ראו: העדכון לנוהל הנ"ל). לעניין זה ראו והשוו למסקנתו של בית המשפט בעניין לוזון, אשר נסיבותיו דומות לענייננו (כן ראו: בג"ץ 5537/91 אפרתי נ' אוסטפלד, פ"ד מו(3) 501, 515-513 (1992) (להלן – עניין אפרתי)). נוכח האמור לעיל, לדעתי אין מקום לקבוע כי הוראות הנוהל הינן בגדר תקנה בת-פועל תחיקתי. 45. המערערים הוסיפו וטענו כאמור כי גם אם הוראות הנוהל אינן בגדר תקנות בנות-פועל תחיקתי, קיימת הצדקה לפרסמן. ההתפתחויות בפסיקה הנוגעות לפרסום הנחיות מנהליות תוארה בהרחבה בפסק דינו של השופט י' דנציגר בעניין לוזון הנ"ל (אם כי תיאור זה סויג במידת-מה על-ידי השופט א' רובינשטיין, אליו הצטרף השופט ס' ג'ובראן): "[...] הגישה שהיתה מקובלת בפסיקה הינה, כי הנחיות מינהליות אינן חייבות בפרסום [...] הפסיקה המשיכה וקבעה, כי על אף שאין חובת פרסום של הנחיות פנימיות ברשומות, הרי שכאשר מדובר בהנחיות פנימיות שיש בהן כדי להשפיע על זכות הפרט, תנאי מוקדם לקביעתן והחלתן הוא בהבאתן לידיעת המעוניינים [...]. מלים אחרות, נקבע כי על הרשות לפעול באופן סביר בנסיבות העניין כדי להביא את הנחיותיה הפנימיות לידיעת האזרח [...] החובה שהתגבשה, לפרסם הנחיות מנהליות, מושתתת על מספר טעמים עיקריים: הכרה בזכותו של הפרט לדעת את הנורמות העשויות להשפיע על מהלך חייו; בפרסום הכללים אשר לפיהם פועלת הרשות המנהלית יש כדי להוות מחסום כנגד שרירות לב שלטונית; ובנוסף, פרסומם של הכללים חושף אותם, ובכך גם את הרשות, לביקורת ציבורית ואף שיפוטית, אשר יכולה להוביל לשיפור מתמיד בדרך תפקודה של הרשות" (שם, בפסקה 60, ההדגשה הוספה – מ"נ) (כן ראו: עניין אפרתי; יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך ב 1320-1314 (מהדורה שנייה, 2010)). וראו גם התיאור בעניין לוזון לגבי השינוי ביחס לחובת פרסומן של הנחיות מינהליות, לאחר כניסתו לתוקף של חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998, הקובע בסעיף 6(א): "רשות ציבורית תעמיד לעיון הציבור את ההנחיות המינהליות הכתובות שעל פיהן היא פועלת ושיש להן נגיעה או חשיבות לציבור" (בכפוף לחריגים הקבועים בחוק זה). 46. נוכח העובדה כי הנחיות פנימיות אינן חייבות בפרסום ברשומות, נקבע כי די בכך שפרסומן ייעשה באורח סביר, אשר יאפשר למעוניינים לדעת עליהן (בג"ץ 2271/98 עאבד נ' שר הפנים, פ"ד נה(5) 778, 789 (2001) והאסמכתאות שם). בחינת הסבירות תיעשה לפי יעילותו של הפרסום בהבאת ההנחיות לידיעת הפרט, אשר ההנחיות נוגעות לעניינו (בג"ץ 1477/96 נמרודטקס בע"מ נ' משרד התעשייה והמסחר, פ"ד נג(5) 193, 201-198 (1998)). 47. מן הכלל אל הפרט: בסיכומיהם, לא התייחסו המשיבים לטענת המערערים בדבר אי-פרסומן של הוראות הנוהל. עם זאת, בתגובת המשיבים לעתירה המנהלית מושא הערעור (אשר צורפה לסיכומי המערער, נספח י'), צוין כי הוראות הנוהל הובאו לידיעתם של הנוגעים בדבר, כדוגמת ארגון מורי הנהיגה. מכך עולה כי מקורה של המחלוקת בין הצדדים אינה בשאלה אם נדרש היה לפרסם את הנוהל אם לאו, אלא בדרך פרסום הנוהל. המערערים טענו באופן כללי בלבד כי הוראות הנוהל לא פורסמו, אך התעלמו מהבאת הוראות הנוהל לידיעת המעוניינים כדוגמת ארגון מורי הנהיגה. בנסיבות אלה, קיים קושי לקבוע כי בדרך בה בחרו המשיבים להביא את הוראות הנוהל לידיעת הציבור הרלוונטי נפל פגם. יחד עם זאת, אעיר כי טוב היתה עושה רשות הרישוי לו פרסמה את הנוהל מושא הערעור בדרך שתהיה זמינה לציבור בכללותו. אין חולק כי יש בנוהל עניין לציבור רחב יחסית, ולכן, מן הראוי היה לפרסמו ברבים. כיום אפשר לפרסם נהלים מעין אלה בלי טרחה רבה, כגון באמצעות אתר האינטרנט של הרשות המינהלית. סוף דבר 48. הערעור נדחה. 49. בנסיבות העניין, לא יהיה צו להוצאות. המשנָה לנשיא השופטת א' חיות: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט ע' פוגלמן: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק-דינה של המשנָה לנשיא מ' נאור. ניתן היום, ה' בחשון התשע"ד (9.10.2013). המשנָה לנשיא ש ו פ ט ת ש ו פ ט ________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 11071890_C13.doc עע+הג מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il