קרית בית הכרם בע"מ נ. הועדה המקומית לתכנון ולבניה-ירושלים

בבית המשפט העליון רע"א 7172/96 בפני: כבוד השופט א' גולדברג כבוד השופט ת' אור כבוד השופטת ט' שטרסברג-כהן המבקשים: 1. קרית בית הכרם בע"מ 2. נחום זקן 3. שרה זקן 4. גדעון זקן 5. אבי נחמיה 6. אמנון יושע נ ג ד המשיבה: הועדה המקומית לתיכנון ולבניה, ירושלים בקשת רשות ערעור על החלטת בית המשפט המחוזי בירושלים מיום 11.9.96 בתיק ע"א 205/95 שניתנה על ידי כבוד הנשיא ו' זיילר והשופטים י' צור וא' צ' בן זמרה בשם המבקשים: עו"ד ב' בירן ועו"ד מ' פורגס בשם המשיבה: עו"ד ש' לרנר-הורוביץ פסק-דין השופט ת' אור: בקשת רשות לערער על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים בע"א 205/95, בו נתקבל ערעור הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים (להלן: הוועדה המקומית) על פסק דינו של בית משפט השלום בירושלים (השופט ע' קמא). עניינם של שני פסקי הדין בדרכי חישובו של היטל השבחה בקשר למקרקעין שבבעלות המבקשים בבקשת הרשות לערער (להלן: המבקשים). המסגרת הנורמטיבית והשאלה שבמחלוקת 1. בטרם נעמוד על נסיבותיו של המקרה שבפנינו ועל ההליכים הקודמים, מן הראוי לעמוד על המסגרת הנורמטיבית הרלוונטית למקרה, ועל השאלה המשפטית שהתעוררה בגידרו. דברינו אלה יבהירו את הרקע לסכסוך בין הצדדים ויספקו תשתית ראשונית להמשך הדיון. 2. במוקד ענייננו מצוי ההסדר החוקי שנקבע בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה1965- (להלן: חוק התכנון והבניה) והתוספת השלישית לו (להלן: התוספת השלישית) ביחס לתשלום היטל השבחה. עד לשנת 1981, חלש על סוגיה זו הסדר שנקבע בפקודת בנין ערים, 1936. על פי ההסדר האמור, הוסמכה הועדה המקומית לתכנון ולבניה להשיג את הכספים הדרושים לתכנית לבנין ערים, כולם או מקצתם, בדרך של הטלת "תרומה" אשר תיגבה מבעלי נכסים ששוויים עלה מפאת הכנתה או ביצועה של תכנית לבנין ערים. תרומה זו כונתה "מס השבחה" (סעיף 32(1) לפקודה לבנין ערים). 3. בשנת 1981, קיבלה הכנסת את חוק התכנון והבניה (תיקון מספר 18) התשמ"א1981- (ספר חוקים תשמ"א, עמוד 184) (להלן: תיקון מספר 18). בתיקון זה נקבע הסדר חדש, אשר החליף את ההסדר המנדטורי שבפקודת בנין ערים. הסמכות לגבות היטל השבחה נקבעה בסעיף 196א לחוק התכנון והבניה. סעיף זה מורה לועדה מקומית לגבות היטל השבחה בשיעור, בתנאים ובדרכים שנקבעו בתוספת השלישית ועל פיה. סעיף 1(א) לתוספת האמורה מגדיר השבחה כ"עליית שוויים של מקרקעין עקב אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג". לענין זה, מוגדרת "תכנית" באותה הוראה כתכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת. סעיף 2(א) לתוספת השלישית קובע, כי מקום בו חלה השבחה במקרקעין, בין מחמת הרחבתן של זכויות הניצול במקרקעין ובין בדרך אחרת, ישלם בעלם היטל השבחה בהתאם לתוספת. מקום בו מדובר במקרקעין מוחכרים לדורות, ישלם החוכר לדורות את ההיטל. על פי סעיף 3 לתוספת השלישית, עומד שיעור ההיטל על מחצית ההשבחה. יצויין, כי סעיף 13 לתוספת השלישית קובע, כי סכומים שנגבו כהיטל מיועדים בעיקרם לכיסוי ההוצאות לצורכי הכנה וביצוע של תכניות במרחב התכנון או בתחום הרשות המקומית, לרבות הוצאות פיתוח ורכישת מקרקעין לצרכי ציבור, וכן הוצאות שימור אתר או הפקעתו. 4. כיצד נקבע החיוב בהיטל השבחה? סעיף 4(1) לתוספת השלישית קובע, כי ההשבחה תיקבע בידי שמאי מקרקעין בסמוך לאחר אישור התכנית, התרת השימוש החורג או מתן ההקלה. השומה תיערך ליום תחילת התכנית, או ליום אישור ההקלה או השימוש החורג, לפי הענין, בהתחשב בעליית ערך המקרקעין וכאילו נמכרו בשוק החפשי (סעיף 4(7) לחוק). הוועדה המקומית הוסמכה לדחות את עריכת שומת ההשבחה עקב אישור תכנית, עד למימוש הזכויות במקרקעין שבהם חלה ההשבחה. סעיף 1 לתוספת השלישית קובע שלושה מקרים אותם רואה המחוקק כמימוש: (א) קבלת היתר לפי חוק התכנון והבניה לבניה או לשימוש במקרקעין, אשר לא ניתן היה לתיתו אלמלא אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חריג שבעקבותיהם חל היטל השבחה; (ב) התחלת השימוש במקרקעין בפועל כפי שהותר לראשונה עקב אישור התכנית שבעקבותיה חל היטל השבחה; (ג) העברת המקרקעין או העברת החכירה לדורות בהם, בשלמות או חלקית, או הענקת זכויות בהם הטעונה רישום בפנקסי המקרקעין. יצויין, כי מקום בו לא החליטה הוועדה המקומית על דחיית השומה עד למימוש הזכויות במקרקעין, עליה להכין, בהתאם לחוות דעת של שמאי מקרקעין, לוח שומה לכל התכנית שאושרה, ובו יש לפרט את המקרקעין שהושבחו עקב אישור התכנית ושיעור השבחתם (סעיף 5 לתוספת). 5. סעיף 14 לתוספת השלישית מסדיר את ההליכים לבירור מחלוקות בין הרשות לבין החייב בהיטל לענין שומות שנקבעו. סעיף 14(א) קובע, כי מקום בו הוצג לוח שומה, או הוכנה שומה עקב מימוש זכויות במקרקעין, רשאי כל מי שמקרקעיו כלולים בלוח, להגיש שומה אחרת שהכין שמאי מקרקעין מטעמו. כאשר הועדה המקומית ובעל המקרקעין מסכימים לשומה, יותאם החיוב בהיטל לשומה המוסכמת (סעיף 14(ב)). מקום בו אין הסכמה כאמור, על הועדה המקומית ובעל המקרקעין לבחור שמאי מקרקעין אחר, אשר ישמש שמאי מכריע. 6. לצד המועדים בהם יש להכין את השומה, מסדירה התוספת השלישית גם את סוגיית המועד בו יש לשלם את ההיטל. לענין זה נקבע כי ההיטל ישולם לא יאוחר מהמועד שהחייב בו מימש זכות במקרקעין שלגביהם חל ההיטל (סעיף 7(א) לתוספת השלישית). שר הפנים רשאי לקבוע בתקנות הוראות בדבר דחיית חלק מתשלום ההיטל למועדים שלאחר מימוש זכויות במקרקעין (ראו סעיף 7(ב) לתוספת). 7. שרטטתי בקווים כלליים את עיקרי ההסדר הנוגע להטלת היטל השבחה. על רקע זה, אציג את השאלה הספציפית המונחת בפנינו. ענייננו כאן בהוראת סעיף 4(5) לתוספת השלישית. סעיף זה עוסק בחישוב היטל השבחה, מקום בו אושרו תכניות אחדות ביחס למקרקעין. סעיף זה מורה, כי: "במקרקעין שבהם אושרו מספר תכניות בזו אחר זו, בלי ששולם היטל עקב אף אחד מאישורים אלה, תהא ההשבחה ההפרש בין שוויים של המקרקעין בסמוך לפני אישורה של התכנית הראשונה לבין שוויים מיד לאחר אישורה של התכנית האחרונה". אין חולק, כי הוראה זו נועדה לטפל במצב בו נתקבלו ביחס למקרקעין פלונים תכניות אחדות. המחלוקת הספציפית אשר התעוררה לענין זה בין הצדדים היא, האם הוראת סעיף 4(5) נועדה לחול רק על מצב בו קיימת שרשרת של תכניות משביחות במקרקעין, אשר לא שולם ביחס אליהן היטל השבחה; או שמא היא חלה גם על מצב בו בשרשרת התכניות האמורה נמצאת גם תכנית הפוגעת במקרקעין. 8. א. עמדת המבקשים היא, כי סעיף 4(5) חל גם על שרשרת תכניות הכוללת תכנית פוגעת. על פי גישה זו, במצב של שרשרת תכניות הכוללת תכנית פוגעת, יש לחשב את ההשבחה על פי השוואה בין שווי המקרקעין מיד לאחר אישורה של התכנית האחרונה, לבין המצב לפי התכנית הראשונה שחלה על המקרקעין. עמדה זו חותרת להגבהת הבסיס אליו משווים את זכויות בעלי המקרקעין בעקבות התכנית המשביחה: היא מבקשת שלא להציב את הבסיס בנקודה הנמוכה יותר אליה הביאה התכנית הפוגעת את שווי הזכויות במקרקעין. האפקט אליו מוליכה עמדה זו הוא, על כן, הקטנה בהשבחה המיוחסת לתכנית האחרונה, וממילא חיוב נמוך יותר בהיטל השבחה. ב. עמדת הוועדה המקומית היא, כי סעיף 4(5) כלל לא נועד לחול על מצב בו היתה תכנית הפוגעת בזכויותיהם של בעלי המקרקעין. גישתה העקרונית של הוועדה המקומית היא, כי התוספת השלישית עוסקת בהשבחה בלבד, ומכאן שהוראת סעיף 4(5) לתוספת זו עוסקת רק במצב בו היתה השבחה של המקרקעין - קרי, במצב בו היה רצף של תכניות משביחות במקרקעין. על רקע המסגרת הנורמטיבית והמחלוקת כאמור, אתאר את עיקרי העובדות וההליכים בפרשה שבפנינו. העובדות וההליכים 9. המבקשים הם בעלים במקרקעין הכלולים בתכנית 2005/6 (להלן: התכנית המשביחה). המבקשת 1, חברת קרית בית הכרם בע"מ (להלן: קרית בית הכרם) היא בעלים של שטח של 41,941 מטרים רבועים הכלול בתכנית האמורה. המבקשים 6-2 הם בעלים של שטח בן 672 מטרים רבועים הכלול בתכנית. התכנית המשביחה פורסמה למתן תוקף בשנת 1980. היא חלה על שטח של כ363- דונם ברוטו, וכוללת שלושה שלבים. ענייננו בשלב הראשון של תכנית זו. השלב האמור חובק שטח בן 63,781 מטרים רבועים. מתוך זה, השטח נטו לבניה ולמגורים הוא 38,685 מטרים רבועים. מספר הדירות המרבי שניתן לבנות במקום עומד על פי התכנית על 456 דירות. 10. לתכנית המשביחה קדמו שתי התכניות הבאות: א. תכנית מספר 688 (להלן: תכנית קנדל או התכנית המקורית). מדובר בתכנית מימי שלטון המנדט, אשר הופקדה ואושרה בשנת 1944. תכנית זו התירה בניה בשיעור של כ50%- משטח המקרקעין. עד שנת 1959, בה אושרה תכנית מתאר לירושלים, ניתנו היתרי בניה על פי תכנית זו. ב. תכנית מתאר לירושלים מספר 62 (להלן: תכנית מספר 62 או התכנית הפוגעת). מדובר בתכנית אשר אושרה למתן תוקף בשנת 1959. אין חולק, כי בתכנית זו היתה פגיעה ממשית בבעלי זכויות במקרקעין שבגידרה. תכנית זו התירה זכויות בניה של כ25%- על חלק קטן מן המקרקעין. לפי תכנית זו, כ60%- מן המקרקעין יועדו לשטחים ציבוריים. 11. ענייננו סב על שטחים הכלולים בשלב א' של התכנית הפוגעת. שטחים אלה כלולים גם בשלב א' של התכנית המשביחה. על פי טענות המבקשים, התכנית המשביחה החזירה למעשה למקרקעין את שנלקח מהם בתכנית הפוגעת. על פי טענה זו, אשר לא נסתרה על ידי הועדה המקומית, מצבם התכנוני של מקרקעי המשיבים לאחר אישור התכנית המשביחה דומה למצבם לאחר אישור התכנית המקורית משנת 1944. 12. בעקבות אישורה של התכנית המשביחה, בקשה הוועדה המקומית לחייב את המבקשים בהיטל השבחה בגדרי סמכותה על פי סעיף 196א לחוק התכנון והבניה. המבקשים חלקו על חיובם בהיטל האמור, והצדדים הסכימו על מינויו של שמאי מכריע לענין שומת ההשבחה הנובעת מן התכנית המשביחה. 13. בחוות הדעת השמאיות שהוגשו לשמאי המכריע ננקטו גישות קוטביות. חוות הדעת מטעם הוועדה המקומית השוותה את המצב בעקבות התכנית המשביחה למצב המקרקעין בעקבות התכנית הפוגעת. לפי שומה זו, שווי הקרקע במצב הקודם של שטח שיועד לשטח ציבורי פתוח עומד על 40% משוויה אחרי התכנית המשביחה. לגבי שטח לבניה השווי במצב הקודם הוא 45% מן השווי אחרי התכנית המשביחה. על פי גישת השמאי מטעם הוועדה המקומית, סכום ההשבחה לצורך קביעת ההיטל הסתכם ב8,316,000- ש"ח. 14. לשמאי המכריע הוגשה גם שומה מטעם קרית בית הכרם. חוות דעת זו היתה מבוססת על השוואה בין זכויות הבניה לפי התכנית המשביחה, לבין הזכויות לפי התכנית המקורית משנת 1944. על פי חוות הדעת שעמדה ביסוד שומה זו, זכויות הבניה שבתכנית המקורית עולות בשיעור ניכר על הזכויות שלפי התכנית המשביחה. מכאן, כי בתכנית המשביחה אין כל השבחה בנסיבות הענין, ועל כן אין בעקבותיה כל חיוב בהיטל השבחה. 15. במחלוקת האמורה, קיבל השמאי המכריע את עמדתה של הוועדה המקומית. השמאי קבע, כי בחישוב ההשבחה אין להתייחס לתכניות שקדמו לתכנית הפוגעת. אין להשוות את התכנית המשביחה לתכנית המקורית. יש לחשב את ההשבחה שבתכנית המשביחה ביחס למצב במקרקעין בעקבות התכנית הפוגעת. השמאי ציין, כי אם תכנית מספר 62, היא התכנית הפוגעת, פגעה בזכויות הבעלים במקרקעין ביחס לזכויותיהם על פי התכנית המקורית משנת 1944, הרי עמדה להם זכות לתבוע פיצוי בגין פגיעה זו. 16. קרית בית הכרם, וכן בעלי קרקע אחרים במקום (ובהם המבקשים 6-2 בבקשה שבפנינו), ערערו לבית משפט השלום על החלטה זו בהתאם להוראת סעיף 14(ג) לתוספת השלישית. בית המשפט (כבוד השופט ע' קמא) קיבל את הערעור. בעשותו כן, קבע בית המשפט, כי לא ניתן להתעלם מן התכנית המקורית משנת 1944. תכנית קנדל, היא התכנית המקורית, אשר על פיה ניתנו היתרי בניה, היא היוצרת את המצב הבסיסי, אשר ביחס אליו יש לבחון את התכניות שלאחריה ולעשות את חישוב ההשבחה בין התכנית הראשונה לתכנית המשביחה האחרונה. לפיכך, קיבל בית המשפט את עמדת המערערים, והחזיר את הדיון לשמאי המכריע, על מנת שזה יכריע בשאלת היטל ההשבחה על פי השוואה בין תכנית קנדל לבין התכנית המשביחה. 17. הוועדה המקומית ערערה על פסק דין זה לבית המשפט המחוזי, אשר קיבל פה אחד את הערעור. א. פסק דינו של בית המשפט המחוזי נכתב על ידי הנשיא ו' זיילר. הנשיא המלומד עמד על שיקולים פרשניים אחדים ביחס לפירושה של הוראת סעיף 4(5). שיקול אחד הוא, כי אין מקום לאמץ משטר בו תשלום ההיטל יושפע מעבר היסטורי מקרי של התכניות בקרקע בה מדובר. על פי גישת בית המשפט, אין לקבל מצב בו תוצאת המס תהיה פונקציה של השאלה האם, לפני עשרות שנים, אושרו תכניות, ומסיבה כזו או אחרת לא שולם בגינן היטל השבחה. אימוץ משטר כזה עלול לגרום לעיוות ולסיכול של התכלית החקיקתית ביסוד היטל ההשבחה, והיא "הטלת עול השתתפות בהוצאות תכנון המשביחות קרקע על הנהנה מההשבחה". במשטר משפטי כזה יש יסוד של הימור. עוד גרס הנשיא המלומד, כי בגיבוש הפתרון בסוגיה שבפנינו יש לתת משקל לכך שבמסגרת "תכניות בינים" שולמו פיצויים לפי סעיף 197. תשלום פיצויים על פי ההוראה האמורה הוא "צידו השני של מטבע ההשבחה". אמנם, קיים שוני בין הפיצוי לבין היטל ההשבחה - שיעור הפיצוי גבוה יותר, הפיצוי עלול להישלל בחלוף תקופת התיישנות מיוחדת. למרות העדר התיאום בין שני המוסדות המשפטיים האמורים, אין לייחס למחוקק כי התעלם מן הזכות לפיצוי בקבעו את סעיף 4(5) לתוספת השלישית. כן עמד הנשיא המלומד על כך, שאין בתכניות משביחות, שאושרו במרחקי זמן ארוכים זו מזו, דבר מה אשר מצדיק כי לא ישולם היטל השבחה בגין התכנית המשביחה המאוחרת. הטורח שטרח הציבור בהכנת התכנית המשביחה המאוחרת הוא אותו טורח, הן כאשר התכנית הקודמת שנתקבלה לפני שנות דור אסרה כל בניה במקרקעין, והן כאשר התכנית הקודמת אפשרה בניה. בשני המקרים, על כן, יש הצדקה להטיל היטל השבחה בעקבות אישורה של התכנית המשביחה. ב. נוכח שיקולים אלה, הגיע בית המשפט למסקנה, כי סעיף 4(5) לתוספת השלישית מתייחס רק למצב של "אשכול תכניות" - היינו מצב בו "...תכניות, הדבוקות אחוזות ושלובות זו בזו, ברצף של זמן אחד וכנראה של נושא אחד". כוונת הסעיף על פי גישה זו היא "ליצור מקשה תכנונית אחת מתכניות שהן אמנם בודדות מבחינת התכנית ההנדסית, ואולם שחיבורן יחדיו הוא שיצר, באופן מהותי, את השינוי התכנוני". הנשיא ציין, כי פירוש זה עולה בקנה אחד עם לשונו של החוק, שכן סעיף 4(5) עוסק במקרקעין שבהם אושרו מספר תכניות "בזו אחר זו". תיבה זו משמיעה קיומה של זיקה בין "זו" לבין "זו". מדובר ברצף בין התכנית האחת לרעותה. ג. מכאן נפנה הנשיא המלומד למקרה שבפנינו. בין התכנית המקורית משנת 1944 לבין התכנית המשביחה משנת 1980 אין הצמדה, לא של זמן ולא של תוכן. התכניות "מנותקות האחת מהשניה בזמן ובתפישת עולם והן אינן 'מקשה תכנונית' אחת". בנסיבות שכאלה, לא חל ההסדר שבסעיף 4(5) לתוספת השלישית. על כן, יש לחשב את היטל ההשבחה על פי השוואה בין הזכויות על פי התכנית המשביחה לבין הזכויות בעקבות התכנית הפוגעת. ד. סוף דבר, בית המשפט הורה על החזרת הענין לבית משפט השלום, על מנת שידון בהשבחה מחדש, תוך שיתן את דעתו לכל נימוקי הצדדים שיש להם השלכה על ההשבחה. 18. על פסק דין זה הוגשה בקשת רשות לערער, אשר החלטנו לדון בה כאילו ניתנה רשות לערער וערעור הוגש על פי הרשות שניתנה. עתה, עלינו להכריע בשאלת פירושו הנכון של סעיף 4(5) לתוספת השלישית, היינו - האם חל סעיף זה גם במצב בו אושרו תכניות אחדות בזו אחר זו וביניהן תכנית הפוגעת באפשרות הניצול של המקרקעין. לכך נעבור עתה. פירוש סעיף 4(5) - ההיבט הלשוני 19. נקודת המוצא בפרשנות סעיף 4(5) היא במלות הסעיף (ראו ע"א 165/82 קיבוץ חצור נ' פקיד שומה רחובות, פ"ד לט(2) 70, בפיסקה 6; בג"צ 4562/92 זנדברג נ' רשות השידור, דינים עליון מג 620, בפיסקה 8). לכאורה, קריאה תמימה של לשון הסעיף מצביעה על כך שסעיף 4(5) עוסק רק במצב בו אושרו תכניות משביחות. מסקנה זו עולה מפשוטם של דברים. סעיף 4(5) מתייחס לתכניות שאושרו ואשר לא שולם היטל בגינן. מתיבה זו עולה כי הסעיף נועד לטפל במצב בו נתקבלו תכניות אחדות אשר תשלום היטל עשוי להיות רלוונטי לגביהן - היינו, תכניות משביחות. מכך עולה, כי לא היתה כוונה שההוראה תחול גם על תכניות הפוגעות בזכויותיהם של בעלי המקרקעין: לגבי תכניות כאלה אין רלוונטיות לתשלום היטל השבחה, כי אם לתשלום פיצויים על ידי רשויות התכנון לבעלי הזכויות במקרקעין (ועל כך עוד נרחיב). והנה, לשון הסעיף כלל אינה מאזכרת תשלום פיצויים על ידי רשות התכנון. על רקע זה, ונוכח העובדה שעניינה של התוספת השלישית כולה בהשבחה, עולה מלשון הסעיף כי הוא נועד לחול אך על מצב בו נתקבלו תכניות משביחות אחדות ביחס למקרקעין. עם זאת, ניתן למצוא עוגן לשוני גם לפירוש בו דוגלים המבקשים. סעיף 4(5) קובע כי הוא חל במצב בו במקרקעין "...אושרו מספר תכניות בזו אחר זו". המונח "תכנית" מוגדר בסעיף 1 לתוספת כתכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת. הגדרה זו אינה מותחת הבחנה מפורשת בין תכנית המשביחה את המקרקעין לבין תכנית הפוגעת בהם. בכך ניתן למצוא אחיזה לפירוש, לפיו הוראת הסעיף חלה על כל מצב בו נתקבלו תכניות אחדות בזו אחר זו - הן כאשר מדובר בתכניות משביחות, והן כאשר אחת מן התכניות היא תכנית פוגעת. התוצאה היא, כי הנימוק הלשוני אינו מכריע בפירוש סעיף 4(5), על אף שנוסח הסעיף נוטה לפרשנות בה דוגלת הוועדה המקומית. על מנת לפרש הוראה זו, יש לעמוד על שיקולים המסייעים באיתור תכליתה של ההוראה, ומתכלית זו ייגזר הפירוש הנכון. לכך אפנה עתה. פירוש סעיף 4(5) - ההיבט התכליתי 22. ניתוח של תכלית החקיקה על פי עקרונות פרשנות מקובלים מוביל אותי למסקנה, כי אין לקבל את התיזה הפרשנית המוצעת על ידי המבקשים. אכן, התיזה האמורה אינה עולה בקנה אחד עם שני עקרונות פרשנות המשמשים לאיתור תכלית החקיקה. העיקרון האחד נוגע לחזקה, כי המחוקק לא בא לחולל שינוי מהותי בדין באופן אקראי ואגבי. ההנחה היא, כי מקום בו נעשה שינוי מהותי, ימצא הדבר את ביטויו, בין בלשונו הברורה של החיקוק, ובין בהליכי החקיקה שהובילו לקבלתו. כפי שמציין א' ברק בספרו פרשנות במשפט כרך שני פרשנות החקיקה (ירושלים, 1993): "... חזקה על המחוקק שאין הוא בא להכניס שינוי מהותי בהסדרים הקיימים - אף שהסדרים אלה אינם נגזרים מעקרונות יסוד חוקתיים - בדרך אגב, ואין להניח כי המחוקק יביא לשינוי סדרי בראשית באופן מקרי. חזקה זו מתבקשת מתפישתנו את המערכת הנורמטיבית כאחדות, את שיטת המשפט כשלמות, ואת תהליך החקיקה כתהליך רציונלי המבקש לשמור על ביטחון, וודאות והרמוניה נורמטיבית" (בעמוד 595). עיקרון זה יושם בפסיקתו של בית המשפט העליון. בע"פ 5766/93 אל צראיעה נ' מדינת ישראל (דינים עליון לד 167), הורשע המערער בעבירות של בניה ללא היתר על פי חוק התכנון והבניה. לא היתה מחלוקת כי אמנם לא ניתן לו היתר על פי חוק התכנון והבניה, אך המבנים הוקמו בידיעתו ועל-דעתו של מינהל הביצוע, אורגן שלטוני הפועל מכוח חוק רכישת מקרקעין בנגב (הסכם השלום עם מצרים), תש"ם1980-. השאלה שהתעוררה היתה, האם למינהל הביצוע היתה סמכות כדין להתיר את הקמת המבנים. בית המשפט השיב לשאלה זו בשלילה. נקבע כי היתרו של מנהל הביצוע לא פטר את המערער מן החובה להיזקק להיתר-בנייה לפי חוק התכנון והבניה. בנמקו קביעה זו, ציין השופט מצא (בפיסקה 8 לפסק הדין), כי: "יש להניח, שאילו התכוון המחוקק להעניק למינהל הביצוע סמכות מיוחדת כזאת, שיש עימה משום סיוג הוראותיו של חוק התכנון, חזקה עליו שהיה מפרש את כוונתו במלים ברורות. שהלוא חזקה על המחוקק, שחוק חדש היוצא מתחת ידו מיועד להשתלב בדינים הקיימים; וכן חזקה היא, כי שינוי מהותי בדין הקיים איננו נעשה על-ידיו באקראי או אגב אורחא". בהעדר אחיזה עקיפה, או רמז לכך שמנהל הביצוע הוסמך להתיר ביצוע בנייה, דחה בית המשפט העליון את טענת ההגנה אשר התבססה על מתן ההיתר האמור. 23. לכך מצטרף עיקרון פרשני נוסף. בבואנו להתחקות אחר מובנה ותכליתה של הוראה מסויימת בחוק מסויים, עלינו ליתן דעתנו למכלול הוראותיו של החוק. עלינו ליתן להוראה בה אנו עוסקים, פירוש העולה בקנה אחד עם חלקיו האחרים של החוק, ונותן לחוק כולו מובן שלם וקוהרנטי (ראו ע"א 3765/95 חוסיין נ' טורם (טרם פורסם) בפיסקה 5; דנ"א 690/94 בנק הפועלים בע"מ נ' כהן, פ"ד מט(3) 245, בפיסקה 11 לפסק דינה של השופטת שטרסברג-כהן). ברוח זו מציין א' ברק בספרו הנ"ל כי: "תכלית החוק נלמדת מהחוק כולו ועל הפרשן לעיין בחוק כולו, כדי להסיק מתוכו אודות תכליתו ... היחידה האורגנית אשר אותה מפרש השופט במישרין לא הוחקה בבדידותה. היא הוחקה כחלק מיחידה מקיפה יותר - היא דבר החקיקה השלם. כשם שאין לפרש קטע ביצירה ספרותית או מוסיקלית בלא לעיין ביצירה כולה, כן אין לפרש הוראה בחוק בלא לעיין בחוק כולו" (בעמוד 308). כיצד פועלים עקרונות פרשניים אלה במקרה שבפנינו? 24. הפירוש בו דוגלים המבקשים, לפיו חל סעיף 4(5) לתוספת השלישית גם על תכניות פוגעות, מוביל לכך, שבחישוב היטל ההשבחה על פי הוראה זו ניתן מעין פיצוי עקיף לבעלי הזכויות במקרקעין על הפגיעה בהם במסגרת התכנית הפוגעת. אלמנט זה של פיצוי עקיף נובע מכך שעל פי פירושם של המבקשים, בחישוב היטל ההשבחה איננו משווים את ערך הזכות במקרקעין בעקבות ההשבחה לערכה בעקבות התכנית הפוגעת. אנו משווים אותה לערך גבוה יותר, כפי שהיה טרם התכנית הפוגעת. פירוש זה מביא להגבהת הערך הבסיסי אליו אנו משווים את ערך הזכות במקרקעין עתה, וממילא קטן בהתאמה סכום ההשבחה. 25. למעשה, גם המבקשים מסכימים, כי התוצאה האפקטיבית של הפירוש המוצע על ידם היא מתן פיצוי עקיף לבעל הזכות במקרקעין שנפגעו. זהו הטעם לכך, שעל פי גישתם של המבקשים, מקום בו נתבעו ושולמו פיצויים לבעל זכות במקרקעין על הפגיעה הנובעת מתכנית, לא תחול הוראת סעיף 4(5). במצב כזה, גם על פי גישת המבקשים, הבסיס לחישוב ההשבחה עקב התכנית החדשה יהיה המצב במקרקעין בעקבות התכנית הפוגעת. ניתן להמחיש את הדברים באמצעות הדוגמא הבאה. נניח כי לפני אישורה של התכנית הפוגעת, שוויה של חלקת מקרקעין עמד על 100. עקב התכנית הפוגעת, ירד שווי המקרקעין ל70-. הבעלים תבעו וקיבלו פיצוי של 30. אחרי כן, נתקבלה תכנית חדשה, המעלה את שווי המקרקעין חזרה ל100-. על פי העיקרון בו דוגלים המבקשים, יש להשוות שווי זה לשווי המקרקעין לפני התכנית הפוגעת - היינו, יוצא כי אין כל השבחה. התוצאה הסופית היא, שהבעלים מחזיקים בקרקע ששווייה 100, וכן בפיצוי בשווי 30. משמע - בידם נכסים בשיעור של 130. יוצא, שהם זכו פעמיים בפיצוי בגובה של 30 - פעם אחת כאשר סכום זה שולם להם, ופעם שניה כאשר שווי המקרקעין בעקבות התכנית הפוגעת לא הובא בחשבון בחישוב ההשבחה שנובעת מן התכנית האחרונה. 26. אין חולק, כי התוצאה האמורה של כפל פיצוי אינה סבירה, וכי אין לפרש את סעיף 4(5) באופן שיאפשר תוצאה זו. אך מעבר לכך, ממחישה הדוגמא שניתנה, כיצד פועל הפירוש לו טוענים המבקשים כדי להקנות לבעל הזכות במקרקעין פיצוי עקיף על הפגיעה בזכותו. הדוגמא מלמדת, כי האפקט המעשי של הפירוש האמור הוא, שהפגיעה הכרוכה בתכנית המוקדמת בזמן מתקזזת מן ההשבחה שבתכנית המאוחרת לה. בדרך זו נוצר, במקביל לדרך המלך לקבלת פיצויים על פי חוק התכנון והבניה בגין פגיעה של תכנית במקרקעין (סעיפים 200-197 לחוק) מעין מסלול עוקף לקבלת פיצויים. אך תוצאה זו לא נאמרת, אף לא נרמזת, בתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה. אין לה גם כל רמז בהליכי החקיקה שהובילו לקבלתה של תוספת זו. האם סביר, כי המחוקק הוסיף מסלול מקביל למסלול הקבוע בהסדר שבסעיף 197, בלי שבא על כך ולו רמז בלשון החוק או בהליכים לקראת קבלתו? האם יתכן כי המחוקק עשה כן בדרך של הוראה לקונית ותמימה למראה, העוסקת בחישוב היטל השבחה במצב בו אושרו תכניות אחדות ביחס למקרקעין? לדעתי, התשובה השלילית לשאלה זו היא ברורה בעליל. אין זה סביר כי היתה כוונה ליצור דרך נוספת, עקיפה, לקבלת פיצויים, מבלי שכוונה זו קיבלה ביטוי כלשהו בהליכי החקיקה. 27. א. זאת ועוד. הפירוש לפיו סעיף 4(5) סולל נתיב נוסף לקבלת פיצויים על ידי בעל הזכות במקרקעין, מעורר קושי הנוגע לתקופת ההתיישנות. דיני התכנון והבניה כללו, מאז ימי הפקודה לבנין ערים ועד ימינו, הוראות התיישנות מיוחדות לתביעת פיצויים על פי החוק. בעת שנתקבלה התכנית הפוגעת בענייננו, תקופת ההתיישנות להגשת תביעת פיצויים לוועדה המקומית בגין פגיעה של תכנית במקרקעין עמדה על חצי שנה. בחוק התכנון והבניה, אשר התקבל בשנת 1965, הוארכה תקופה זו, והועמדה על שנה (סעיף 197(א)). מאוחר יותר, בתיקון מספר 43 לחוק התיכנון והבניה, תוקנה הוראה זו שוב, והתקופה הועמדה על שלוש שנים. הפירוש אותו מציעים המבקשים להוראת סעיף 4(5) מאפשר פיצוי עקיף על נזקיה של תכנית פוגעת, גם אם תקופת ההתיישנות להגשת תביעה כזו חלפה שנים רבות לפני שנתקבלה תכנית משביחה במקרקעין, ובעל הזכויות במקרקעין החמיץ את המועד לתבוע פיצויים. משמע, הפירוש האמור מביא לכך, שבעל הזכות במקרקעין זוכה לפיצוי עקיף גם בחלוף תקופת ההתיישנות. האם סביר להניח כי המחוקק שינה את הדין לענין התיישנות תביעה לפיצויים בדרך כה עקיפה? האם יתכן כי המחוקק ביקש לחולל את השינוי האמור, מבלי שהיה לכך איזכור כלשהו, בחוק או בהליכי החקיקה לקראת קבלתו? התשובה השלילית לשאלה זו היא מתבקשת. אכן, קשה להניח כי בחוקקו את סעיף 4(5) ביקש המחוקק, בדרך אגב, להביא לתוצאה כה מרחיקת לכת, המאפשרת תשלום פיצויים בדרך עקיפין שנים הרבה לאחר הפגיעה. ב. לא למותר לציין, בהקשר זה, כי אימוץ פירוש כזה לסעיף 4(5) עלול לגרום לתקלה עבור רשויות התכנון, אשר רשאיות להניח, בחלוף תקופת ההתיישנות, כי הן אינן חשופות עוד לתביעות פיצויים, ורשאיות לכלכל את פעולותיהן על יסוד הנחה זו. קיים חשש ממשי כי הפירוש המוצע על ידי המבקשים יוביל לשיבוש בדיעבד של הנחות העבודה אשר על יסודן מגבשות רשויות התכנון את תקציביהן, ויפגע באופן בלתי צפוי בהכנסות הצפויות להן מגביית היטלי השבחה (לשיקול דומה, ראו פסק דיני בע"א 3319/94 פפר נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה רעננה (טרם פורסם), בפיסקה 9(ג) לפסק הדין). עוד ראוי לציין בהקשר זה, כי סכומים שנגבו כהיטל מיועדים בעיקרם לכיסוי ההוצאות לצורכי הכנה וביצוע של תכניות במרחב התכנון או בתחום הרשות המקומית, לרבות הוצאות פיתוח ורכישת מקרקעין לצרכי ציבור (סעיף 13 לתוספת השלישית). הפירוש בו דוגלים המבקשים עלול לשבש את הקצאת המשאבים לצורך הכנת תכניות, המיועדות לטובת הציבור כולו. לתוצאה כזו, אשר מפחיתה או מאיינת את היטל ההשבחה, על פי המקרה, אין כל זכר בחוק או בהליכים לקבלתו. על רקע זה, קשה להניח כי תוצאה כזו היתה במסגרת תכלית החקיקה. 28. א. מאפיין נוסף של דיני הפיצויים המעורר קושי, על פי הפירוש לו טוענים המבקשים, טמון בעובדה, שדיני הפיצויים אינם מקנים בהכרח זכות לפיצוי לכל מי שנפגעו מקרקעיו בשל תכנית. אכן, העיקרון הבסיסי הוא, כי כאשר תכנית פוגעת במקרקעין, יש לשלם פיצויים לבעל זכות במקרקעין (ע"א 210/88 החברה להפצת פרי הארץ בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, פ"ד מו(4) 627, בפיסקה 6 לפסק הדין). עיקרון כללי זה קבוע בסעיף 197 לחוק התכנון והבניה. עם זאת, לא מדובר בעיקרון מוחלט. נקבע לו חריג, בסעיף 200 לחוק. הוראה זו קובעת, כי לא יראו קרקע כנפגעת על ידי תכנית, אם מתקיימים שלושה תנאים מצטברים: (1) הפגיעה אינה עוברת את תחום הסביר בנסיבות הענין; (2) אין זה מן הצדק לשלם לנפגע פיצויים; (3) מדובר בתכנית המשתייכת לאחת מן הקטגוריות המנויות בהוראה זו. היינו, כאשר תנאים אלה מתקיימים, לא קמה זכות לפיצוי. אמת, בהיותה חריג לזכות לפיצוי, נפסק כי יש לפרש הוראה זו בצמצום (ראו ענין פרי הארץ הנ"ל, בפיסקה 7). עם זאת, לא מדובר בהוראה זניחה. המדובר בהוראה בעלת חשיבות, אשר יוצרת בתוך דיני הפיצויים איזון פנימי עם שיקולים מתחום האינטרס הציבורי. על רקע זה מתבהר, כי הוראת סעיף 200 באה - במקרים המתאימים - לסייג את חובת הפיצוי של הרשות, על מנת למנוע מצב בו יהיה תמריץ שלילי לרשות אשר ימנע הכנת תכניות המביאות תועלת לכלל הציבור. היא נועדה ליצור איזון בין העיקרון הרחב, של פיצוי לבעל המקרקעין, לבין הצורך, במקרים מסויימים, לפטור את הרשות מחובת הפיצוי, לתועלת ולרווחת הציבור כולו. ב. העובדה שהזכות לפיצוי אינה חובקת כל, וקיימים לה חריגים, חושפת קושי נוסף בפירוש המוצע על ידי המבקשים. פירוש זה יוצר סיכון לעקיפת החריגים האמורים, ולפיצוי עקיף של בעל הזכות במקרקעין בגדרי סעיף 4(5) גם במצב בו אין הוא זכאי, מכוח הוראת סעיף 200, לפיצוי על פי סעיף 197. אבהיר זאת על ידי דוגמא מספרית. נניח, כי בנקודת המוצא שווי הזכות במקרקעין היה 100. עקב תכנית פוגעת, ירד שווי הזכות ל80-. אחרי כן, בשל תכנית נוספת, משביחה, עלה שווי הזכות בחזרה ל100-. על פי פירושם של המבקשים, התכנית האחרונה אינה יוצרת חבות בהיטל השבחה, שכן יש להשוות את שווי הזכות בעקבותיה למצב שקדם לתכנית הפוגעת. ביחס למצב זה לא נוצרה כל האמרה בשווי הזכות. אך מהו הדין אם בתכנית הפוגעת מתקיימים התנאים הקבועים בסעיף 200 לחוק התכנון והבניה, ולא צומחת, על פי הדין, זכות לפיצוי בגין פגיעתה? מה הדין, למשל, אם פגיעתה של התכנית האמורה אינה מעל הסביר, ופיצוי אינו מוצדק מטעמי צדק? ראינו, כי פירושם של המבקשים לסעיף 4(5) מעניק, במקרה כזה, בעקיפין פיצוי לבעל זכות במקרקעין שנפגעו. כך, בדוגמא המתוארת, לא משלם בעל הזכות במקרקעין היטל השבחה, למרות שהתכנית האחרונה יצרה השבחה בשיעור של 20. בעל המקרקעין זוכה לפיצוי עקיף בשיעור של מחצית ההשבחה, דהיינו 10. תוצאה זו עומדת בסתירה מהותית למדיניות המחוקק שלא לפצות את בעלי הזכות במקרקעין על הפגיעה בתכנית האמורה. היא יוצרת נתיב חלופי לפיצוי של בעל המקרקעין על פגיעה, כאשר על פי הדין אין הוא זכאי לפיצוי. היא עלולה לסכל את ההסדר החקיקתי שנקבע ביחס לקביעת פיצוי בגין תכניות פוגעות. היא אינה מתיישבת עם ההסדר האמור. אין לה גם כל רמז בהליכי החקיקה שהובילו לקבלת התוספת השלישית. גם מסיבה זו, אין מקום לייחס לתוספת השלישית את התכלית הפיצויית, אשר המבקשים חותרים לה. בפי המבקשים אין תשובה מממשית לקושי האמור. אין הם מבהירים, כיצד ניתן יהיה למנוע עקיפה של הוראות סעיף 200 באמצעות הפיצוי העקיף לפי סעיף 4(5). גם בכך יש לתמוך את מסקנתי, כי אין לאמץ את הפירוש המוצע על ידי המבקשים. 29. א. ביסוד עמדתי כי אין לפרש את סעיף 4(5) לתוספת השלישית כהוראה המקנה לבעל זכויות במקרקעין זכות לפיצוי עקיף בגין פגיעה בזכויותיו בשל תכנית, מצוי טעם נוסף. מקום בו תכנית פוגעת מקימה זכות לפיצוי, זכאי הנפגע לפיצוי מלא. לעומת זאת, היטל ההשבחה עומד על מחצית ההשבחה שנגרמה בתכנית. כתוצאה מפער זה, גם אם נקבל את פירושם של המבקשים לסעיף 4(5), לא יהיה בכך כדי לשמש תחליף מלא לתביעת פיצוי לפי סעיף 197. ביתר דיוק, הפיצוי העקיף לו יזכה בעל המקרקעין כתוצאה מן הפירוש האמור יעמוד על מחצית מן הפיצוי לו הוא זכאי בגין הפגיעה בזכויותיו. בשל העובדה שהיטל ההשבחה עומד על 50%, ה"חיסכון" בהיטל השבחה אשר פירושם של המבקשים מביא לו עומד רק על 50% מגובה הפגיעה במקרקעין. ב. אבהיר נקודה זו באמצעות דוגמא מספרית. נניח זכות במקרקעין ששוויה 100. בשל תכנית פוגעת, יורד שווי הזכות ל70-. נניח, כי בנסיבות המקרה לא חלה הוראת סעיף 200. מאוחר יותר, תכנית משביחה מעלה את שווי הזכות ל120-. על פי פירושם של המבקשים, נוצרה השבחה של 20 - השוואה בין השווי לפני התכנית הפוגעת לבין השווי אחרי התכנית המשביחה. הבעלים יחוייב בהיטל השבחה של 10, 50% מן ההשבחה. אך הפיצוי העקיף הגלום בשיטת חישוב זו אינו מפצה אותו על מלוא הפגיעה בזכויותיו. נזקו של בעל הזכות במקרקעין, עם התכנית הפוגעת, הוא 30 (100-70). אם היה מקבל את הפיצוי האמור, והיה נעשה חישוב של היטל השבחה על פי השוואה בין ערך הזכות במקרקעין בעקבות התכנית הפוגעת (70) לבין ערכה בעקבות התכנית המשביחה (120), היה בעל הזכות משלם היטל בגובה של 25 (50% מ50-). בסך הכל, היה הבעלים מקבל מן הרשות 5. אך על פי פירושם של המבקשים, משלם הבעלים לרשות 10. ברור, על כן, שנגרם לבעל הזכויות במקרקעין קיפוח בשווי 15 (בהנחה שזכותו לתבוע פיצויים לא התיישנה). ג. נוכח דברים אלה מתעוררת השאלה, מה טעם יש בפירוש האמור בו אוחזים המבקשים. לשיטת המבקשים, לצורך קביעת זכויותיו של בעל המקרקעין כלפי רשות התיכנון יש להשוות בין השווי של המקרקעין לפני התוכנית הפוגעת לבין שוויים לאחר התוכנית המשביחה. על פי שיטה זו, זכותו של בעל המקרקעין לפיצוי מתמצה בפיצוי העקיף - החלקי - כמבואר בדוגמה לעיל. דברים אלה מעוררים תמיהה: מה צורך יש לפגוע בזכויות הבעלים לפיצוי? מה טעם יש בפירוש כזה להוראה, שעניינה חישוב היטל השבחה? דומה, על רקע זה, כי המקרה הרגיל בו יעלה הצורך בפירוש זה, הוא מקום בו התיישנה התביעה לפיצויים בדרך המלך - קרי, באמצעות סעיף 197 לחוק התכנון והבניה. מכאן גם המסקנה המתבקשת, כי הטעם האמיתי המסתתר מאחורי עמדת המבקשים נעוץ ברצון לזכות בפיצוי בגין תכנית פוגעת, שנים הרבה לאחר שחלפה לה תקופת ההתיישנות. כבר עמדתי על כך, שטעם זה מצביע דווקא על הפירכה הטמונה בעמדתם של המבקשים, ותומך במסקנה כי אין לקבל עמדה זו. 30. ניתן לעשות עתה סיכום בינים. הפירוש בו דוגלים המבקשים טומן בחובו תוצאות והשלכות מרחיקות לכת. יש בו כדי להעניק לבעלי הזכויות בקרקע זכות עקיפה לפיצוי בגין תכניות פוגעות. יש בו כדי לאפשר מימוש של זכות פיצוי זו שנים רבות לאחר שחלפה תקופת ההתיישנות הרלוונטית. יש בו כדי לעקוף את ההוראות היוצרות חריגים מסויימים לזכות לפיצוי. בתוך כך, אין בו, במקרים מסויימים, כדי להביא לפיצוי מלא של בעל המקרקעין על נזקו. לתוצאות אלה אין כל זכר בהיסטוריה החקיקתית או בחוק עצמו. יש בהן שינוי מהותי של הדין בסוגיה זו. לדעתי, אין לקבוע כי המחוקק התכוון להשיג תוצאות אלה מבלי לאותת על כוונתו זו. לא יתכן כי תכלית כה משמעותית של החקיקה לא זכתה לאזכור כלשהו במהלך הליכי החקיקה. לא יתכן כי המחוקק התכוון לחולל שינויים כאלה בדיני הפיצויים בגין פגיעה בזכויות במקרקעין, באופן אקראי או אגבי. בה בעת, הפירוש האמור מתנכר לעיקרון הבסיסי לפיו יש לפרש חוק מתוך תפיסה שמדובר ביצירה שלמה וקוהרנטית. הפירוש האמור עלול להביא לסיכול המערך הסטטוטורי שנקבע לענין תביעת פיצויים. הוא עלול להביא לעקיפת ההוראות המיוחדות שנקבעו בדין לענין התיישנות. הוא עלול לסכל את הדין הפוטר את הרשות, במצבים מסויימים, מן החובה לשלם פיצויים על פגיעה של תכנית במקרקעין. מאפיינים אלה מלמדים, כי לא ניתן ליישב את הגישה הפרשנית של המבקשים עם החובה הבסיסית לפרש את חוק התכנון והבניה כמכלול שלם וקוהרנטי. 31. מהי, אם כן, תכליתו של סעיף 4(5)? לאיזה מצבים נועדה הוראה זו? מן ההיסטוריה החקיקתית שהובילה לקבלת הוראה זו, עולות שתי תכליות עיקריות אשר המחוקק ביקש לקדם באמצעותה. א. תכלית אחת היא פישוט של הליכי החישוב של שומות היטלי השבחה. מקום בו התקבלו תכניות משביחות אחדות ברצף, נועדה הוראת סעיף 4(5) להקל על רשויות התכנון, לייתר את הצורך להכין שומה נפרדת לכל אחת מן התכניות, ולאפשר לשום את היטל ההשבחה על בסיס השוואה של ערך הזכות לפני התכנית המשביחה הראשונה, לעומת שוויה בעקבות התכנית המשביחה האחרונה (ראו, לפירוש דומה, נ' מאיר "היטל השבחה בגין מספר תוכניות שאושרו בזו אחר זו" הפרקליט מא 377; ראו גם ע"א 6826/93 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה נ' חייט, דינים עליון נא 327, שם מתייחס השופט מצא לסעיף 4(5) כאל סעיף החל על מצב בו נתקבלו "מספר תכניות משביחות" (פיסקה 15)). מסקנה זו מתיישבת עם העיקרון עליו עמדתי, לפיו אין להניח כי המחוקק ביקש לחולל שינוים מהותיים בדין אגב אורחה. אכן, מבין המובנים האפשריים להוראת סעיף 4(5), יש לדעתי לבחור בפירוש הטבעי, מבחינת לשונה ומיקומה של הוראה זו בתוספת השלישית, העוסקת בחישוב היטל השבחה. שלא כדעת המבקשים, מאלה עולה כי מדובר בהוראה "צנועה", אשר לא נועדה לחולל שינוי עקיף ונרחב בדיני הפיצויים בגין תכניות פוגעות, וכל תפקידה הוא להקל ולסייע בחישוב היטל ההשבחה. פירוש זה זוכה לתימוכין ישירים מן ההיסטוריה החקיקתית שהובילה לקבלת סעיף 4(5). מן ההיסטוריה החקיקתית עולה, כי הוראת סעיף זה נתפסה במהלך עבודות להכנת התוספת לחוק, כהוראה בעלת אופי טכני, אשר עניינה מתכונת החישוב של היטל ההשבחה, ולא קביעות מהותיות המאפשרות לבעל המקרקעין לזכות בפיצוי עקיף על פגיעה במקרקעין עקב תכנית. הוראה זו נדונה בוועדת המשנה לחקיקה של וועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת, בדיון מיום 9.3.81 (מדובר בדיון בהצעת חוק התכנון והבניה (תיקון מספר 15), התשמ"א1980-, לאחר שהצעה זו אושרה על ידי הכנסת בקריאה ראשונה. הצעה זו הבשילה לבסוף לתיקון מספר 18 לחוק התכנון והבניה). בדיון בהוראה זו, עלתה הצעה למחוק הוראה זו כליל (דברי חבר הכנסת מ' עמאר, יושב ראש ועדת המשנה, בעמוד 7 לפרוטוקול הדיון). בתגובה להצעה זו, התפתח דיון בוועדת המשנה. במסגרת הדיון, נדונו דוגמאות שונות, אשר כולן ללא יוצא מן הכלל נוגעות למצב בו אושרה שורה של תכניות משביחות במקרקעין. זאת ועוד, בדיון הובהר, כי "אם מוחקים סעיף זה חייבים לעשות שתים, שלוש או ארבע שומות נפרדות. סעיף זה מאפשר לעשות שומה אחת". באופן דומה הוער, על ידי משתתף אחר בדיון, כי: "אם הסעיף יימחק, החיובים ישארו כל אחד בפני עצמו. מאחר שהרשות המקומית תצטרך להחליט בכל שלושת המקרים שהיא דוחה מועד התשלום, פרוש הדבר הוא שמחכים עד שיבוא בעל הנכס לממש זכות. אם נקבע שאין התיישנות, החיובים יחכו עד שיבוא לממש את זכותו ואז יגידו לו: יש לך שלושה חיובים נפרדים, עכשיו תשלם". ואמנם, בסופו של דבר הוראת סעיף 4(5) לא נמחקה מהצעת החוק, והיא נחקקה, ללא שינויים הרלוונטיים לענין העומד לדיון כאן. דברים אלה מצביעים על התכלית ביסוד הוראת סעיף 4(5). הם מלמדים, כי הוראה זו נועדה לחול רק על תכניות משביחות. הם מלמדים, כי היא נועדה לאפשר לרשות התכנון לחסוך את הצורך בהכנת שומות נפרדות לכל אחת מן התכניות המשביחות המצויות ברצף אחד, ובדרך זו לחסוך הוצאה בלתי נחוצה של כספי ציבור. התכלית העולה מהם משתלבת בתמונה העולה מהתבוננות בהסדרים הנוגעים לפיצוי בגין פגיעות במקרקעין ולהיטל השבחה, כמכלול שלם וקוהרנטי. אני סבור, על רקע תמונה זו, כי יש לפרש את הוראת סעיף 4(5) כחלה רק על מצב בו יש רצף של תכניות משביחות. אין היא חלה במצב כמו זה שבפנינו, ובו נתקבלה תכנית פוגעת לפני שנתקבלה תכנית משביחה. ודוק: מדובר בתכלית הכללית שהוראה זו נועדה להשיג. אני ער לכך, שקיימת ספרות מקצועית החושפת - במקרים מסויימים - קשיים יישומיים בחישוב ההשבחה תוך השוואה של שתי נקודות זמן - ראשונה ואחרונה - מבלי לבדוק מה היתה ההשבחה הנפרדת של כל תכנית ותכנית שנתקבלו בין שתי הנקודות האמורות (ראו ב' כהן, "היטל השבחה לשרשרת תכניות", הפרקליט מב 623; לסקירה של העמדות השונות, ראו גם רוסטוביץ, היטל השבחה (מהדורה ראשונה) (תל אביב, 1996) בעמוד 303 ואילך). מקרה כזה אינו מתעורר בפנינו, ולא הונחה בפנינו כל תשתית בשאלת פתרונם של מקרים מיוחדים כאלה. נוכל להשאיר את שאלת הפתרון של המקרים האמורים למקרה המתאים, לכשזה יעלה בפני הערכאות המוסמכות. ב. ביסוד סעיף 4(5) עמדה תכלית נוספת. בהצעת החוק נאמר בדברי ההסבר להוראה זו, כי "בחישוב ההשבחה יביאו בחשבון את כל השינויים שחלו בתכנית עד שמומשה ההנאה מהנכס" (הצעות חוק 1491, ב' בכסלו התשמ"א, 10.11.80, בעמוד 58; ההדגשה הוספה). מדברים אלה עולה, כי תכלית החקיקה היתה ללכוד ברשת היטל ההשבחה את כל השינויים המשביחים שהתחוללו במקרקעין בתקופה בה היתה לנישום זכות במקרקעין, עד לשלב בו מומשה ההנאה. ואמנם, לדברים אלה היה הד בדיון שנערך בוועדת המשנה של וועדת הפנים. בפני הוועדה הועלה תרחיש, לפיו בתקופה שלנישום היתה זכות במקרקעין, נתקבלו תכניות אחדות, אשר כל אחת מהן השביחה את המקרקעין ב20%-. בהקשר זה הועלה חשש, כי כאשר בעל הזכויות בנכס יבוא לממש את זכויותיו, תועלה טענה לפיה בעל הזכויות חב בהיטל השבחה רק בגין ההשבחה שבתכנית האחרונה. "הוא יגיד: ההעלאה האחרונה היא רק 20% שבין התכנית הקודמת לתוכנית הזאת, ועל זה אני צריך לשלם". בהקשר זה צויין בוועדה, כי במצב כזה, לפיו מקום בו היו כמה תכניות משביחות ברצף, ובעל הזכויות בנכס לא מימש את זכויותיו "...צריכים לתפוס את כל אותן העלאות גם כשלא מימש ההנאה מן הנכס" (בעמוד 7 לפרוטוקול הנ"ל). במלים אחרות: המטרה בסעיף 4(5) היתה למנוע פירצה אפשרית בדיני היטל ההשבחה. ג. נוכח דברים אלה, יש לדעתי לדחות את טענתם של המבקשים, לפיה בבסיסו של סעיף 4(5) נטוע עיקרון המימוש, אשר בגידרו ביקש המחוקק להתעלם מתכניות בינים אשר לא מומשו. אמת, סעיפים שונים בתוספת השלישית מבטאים את עיקרון המימוש, היינו - גישה בסיסית לפיה התשלום בגין השבחה ייעשה רק עם מימוש ההנאה מתכנית חדשה (ראו במיוחד סעיף 7(א) לתוספת השלישית). אך לא לכך מכוון לדעתי סעיף 4(5). תכליתה של הוראה זו לא היתה להתעלם מתכניות פוגעות שנתקבלו בתקופת הבינים. תכלית החקיקה היתה ללכוד ברשת ההיטל את ההשבחה הנובעת משורה של תכניות משביחות, ובה בעת למנוע את הצורך בהכנת שומה נפרדת לכל תכנית ותכנית אשר יש בה השבחה. 32. נוכח השיקולים הפרשניים עליהם עמדתי, מסקנתי היא כי סעיף 4(5) הינו הוראה טכנית בעיקרה, אשר נועדה ליצור דרך חישוב למצב בו נתקבלו תכניות משביחות אחדות בזו אחר זו. מסקנתי, על כן, היא כי יש לדחות את עמדת המבקשים לפיה סעיף זה נועד להסדיר מצב בו נתקבלה תכנית פוגעת לפני התכנית המשביחה. בטרם אסיים את פסק דיני, אתייחס בקצרה למספר עניינים נוספים, אשר עלו בטיעון שבפנינו. טענות נוספות 33. המבקשים מנסים להיבנות מן ההלכה שנפסקה בע"א 4809/91 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה נ' קהתי, פ"ד מח(2) 190 (להלן: פרשת קהתי). באותה פרשה, נפגעו מקרקעיו של מר קהתי עקב תכנית שנתקבלה בשנת 1974. מר קהתי הגיש תביעת פיצויים בשנת 1975. תביעה זו עברה גלגולים רבים, וכ16- שנים מאוחר יותר - בשנת 1991 - נתקבלה תכנית משביחה במקרקעין. השאלה היתה, האם יש להביא את התכנית המשביחה בחשבון, בעת חישוב הפיצויים להם זכאי מר קהתי. רוב השופטים בענין קהתי (הנשיא מ' שמגר והשופט א' גולדברג) סברו, כי במצב המתואר היקף הפיצוי שבעל המקרקעין יזכה לו מושפע גם מערך הזכויות בקרקע בעקבות התכנית המשביחה. בהתאם לכך, התכנית המשביחה עשויה להביא להקטנה בשיעור הפיצוי, ואולי אף תמנע פיצוי לחלוטין. 34. המבקשים טוענים לצורך בסימטריה בין הפתרון שנקבע על ידי הרוב בפרשת קהתי, לבין הבעיה בה אנו עוסקים כאן. לשיטתם, עולה מפרשה זו כי בקביעת היטל ההשבחה אין להתחשב בשלבים שבדרך, אלא רק בשווי המקרקעין בסוף הדרך, כשם שנעשה הדבר שם לעניין קביעת הפיצוי לפי סעיף 197. לדעתי אין בפסק הדין באותה פרשה כדי להשפיע על ההכרעה בעניננו. דעת הרוב באותה פרשה לא נדרשה כלל לפירושו של סעיף 4(5) לחוק התכנון והבניה, ולא עמדה על השיקולים הפרשניים הנוגעים להוראה זו. למעשה, דעת הרוב לא התייחסה כלל להיבטים השונים - הנורמטיביים והקונקרטיים - הנוגעים להטלתו של היטל השבחה. במצב דברים זה, אין בהפנייה לפרשת קהתי כדי לענות על הקשיים הנעוצים בגישה הפרשנית לה טוענים המבקשים. טיעון זה גם אינו מתמודד עם התכלית העולה מן ההיסטוריה החקיקתית שהובילה לסעיף 4(5), לפיה עיקר מטרתו של סעיף זה היתה לפשט את ההליכים לקביעת היטל השבחה מקום בו היה רצף של תכניות משביחות ומניעת פרצות אפשריות בהשתת ההיטל. 35. אוסיף, כי לדעתי הלכת קהתי מעוררת קשיים גם לעיצומה, וראוי לעיין בה בשנית. מבלי למצות את הדברים, נוכל להדגים את הקשיים באמצעות דוגמה מספרית. טלו לדוגמא בעלים של שתי חלקות מקרקעין, ראובן ושמעון. לכתחילה, שווי כל אחת מן החלקות הוא 100. בעקבות תכנית פוגעת, שווי החלקה של כל אחד מהם יורד ל60-. שנים אחדות אחר כך, מתקבלת תכנית משביחה, אשר בעקבותיה חוזר שווי כל אחת מן החלקות ל100-. אך בעוד שתביעתו של ראובן לפיצויים לפי סעיף 197 התבררה במהירות, ושולם לו פיצוי של 40, הדיון בתביעתו של שמעון השתהה, באופן שבעת מתן פסק הדין שווי המקרקעין שלו זהה לזה שהיה לפני התכנית הפוגעת. התוצאה על פי הלכת קהתי היא, ששמעון לא יזכה לפיצוי כלל. לעומת זאת, ראובן יקבל פיצוי בסך של 40, וישלם 20 כהיטל השבחה על התכנית המשביחה (50% מן ההשבחה הגלומה בה). במלים אחרות, לאחר קבלת התכנית המשביחה יצא, כי ראובן יפוצה בשיעור של 20, ושמעון לא יפוצה כלל. תוצאה זו נובעת מכך, שחוק התכנון והבניה מאמץ הסדרים שונים ביחס להיטל השבחה מחד וביחס לפיצוי בגין תכניות פוגעות מאידך. בעוד שהיטל ההשבחה המשולם בגין תכנית משביחה עומד על 50% מן ההשבחה, הפיצוי לפי סעיף 197 הוא בגין מלוא הפגיעה בערך המקרקעין. התוצאה של הלכת קהתי היא, שבדרך של קבלת תכנית משביחה, בטרם שולם פיצוי בגין תכנית פוגעת, גובה רשות התכנון - באופן אפקטיבי - היטל השבחה מלא, במקום 50% כפי שנקבע בחוק. תוצאה זו מתרחשת, אם איתרע מזלו של בעל המקרקעין והתוכנית המשביחה מתקבלת טרם הסתיים הדיון בתביעתו לפיצוי. תוצאה זו של גביית כפל היטל השבחה אינה סבירה. גם אם ניתן להצדיקה במצב בו התכנית המשביחה והתכנית הפוגעת הן חלק ממהלך תכנוני משולב, בו אין הבחנה אמיתית בין הפגיעה לבין ההשבחה, הרי שקשה להצדיקה במצב בו התכנית המשביחה נתקבלה שנים רבות לאחר התכנית הפוגעת. לכאורה, במצב דברים זה טמון יסוד של התעשרות שלא כדין של הרשות התכנונית. זאת ועוד, תוצאה זו מתלה את זכותו של בעל המקרקעין לפיצוי, אשר מתגבשת על פי סעיף 197 עם אישור התכנית הפוגעת, באירוע עתידי ואקראי. אכן, דומה כי גם שיקולים כלליים של מטרות דיני הנזיקין מוליכים לתוצאה, כי אין מקום להתחשב, בקביעת הפיצוי בגין תכנית פוגעת, בתכנית משביחה מאוחרת אשר אינה חלק אינטגרלי של המהלך התכנוני שתחילתו בתכנית הפוגעת (להלכה ברוח זו ביחס לאחריות הנזיקית של גוף תכנון בגין מצג שווא, ראו ע"א 5610/93 זלסקי נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה, תקדין עליון 97(2) 129, בעמוד 141). על רקע זה, בהתחשב בנימוקים ושיקולים נוספים בפסק דין זה שהביאוני לדחיית הבקשה (וגם נוכח נימוקים נוספים המפורטים בפסק דינו של השופט חשין בענין קהתי הנ"ל), איני סבור כי יש בהלכת הרוב בעניין קהתי כדי לשכנע. מה גם, כפי שצויין לעיל, שההלכה שם אינה מתמודדת עם פרשנות סעיף 4(5), העומד במרכז ענייננו. 36. המבקשים מפנים גם לפסק דינו של שופט המיעוט בפסק דין קהתי, השופט חשין, אשר התייחס לשאלת פירושו הנכון של סעיף 4(5) לחוק. השופט חשין הביע דעתו, כי הוא נוטה לפירוש לפיו מקום בו שולמו פיצויים בגין תכנית פוגעת, ואחריה אושרה תכנית משביחה, לא חלה הוראת סעיף 4(5) על חישוב היטל ההשבחה, והיטל זה יחושב על פי השוואה בין המצב בעקבות התכנית הפוגעת במקרקעין לבין המצב בעקבות התכנית המשביחה. המבקשים לומדים מדברים אלה, לפיהם סעיף 4(5) אינו חל מקום ששולמו פיצויים בגין תוכנית פוגעת, כי לדעת השופט חשין חל סעיף 4(5) גם על מצב בו לתכנית המשביחה האחרונה קדמה תכנית פוגעת (אשר בגינה לא שולם פיצוי) - כבענייננו. אך אין בדברים אלה כדי לחייב בענייננו. השופט חשין עצמו עומד בפסק דינו על כך, שקיימות בשאלה זו כמה אפשרויות פרשניות - ובהן האפשרות לפיה סעיף 4(5) מדבר בתכניות משביחות בלבד. הוא עומד על כך, שהוא נוטה לפירוש לפיו הוראה זו חלה גם על מצב בו היתה תכנית פוגעת, אך מציין כי "אנו לא נאמץ עצמנו שהרי לא שמענו בה (בשאלת פירושו של סעיף 4(5) - ת.א.) אלא מקצת טענות". לא מדובר, על כן, בבחירת מודל פרשני אחד על פני מודל פרשני אחר, לאחר בחינה מדוקדקת של האופציות העומדות על הפרק. בשל כך, לא מתייחס השופט חשין כלל לשאלה שעל הפרק במקרה שבפנינו - היינו, מה הדין מקום בו לתכנית המשביחה קדמה תכנית פוגעת, אך בגין תכנית פוגעת זו לא שולמו פיצויים. מצב דברים זה לא היה רלוונטי כלל לסוגיה עימה התמודד השופט חשין בדבריו האמורים, וממילא לא ניתן ללמוד מדברים אלה על גישתו במקרה כזה. 37. א. המבקשים טוענים עוד, כי גם אם נדחית עמדתם הפרשנית ביחס להוראת סעיף 4(5), הרי שהפגיעה הנובעת מן התכנית מספר 62 מקנה להם טענת קיזוז ביחס לחיוב בהיטל השבחה. טענה זו הועלתה, מבלי שהובאה לביסוסה תשתית נורמטיבית כלשהי. כך, לא התמודדו המבקשים עם יסודותיו של סעיף 53 לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג1973-, הוא ההוראה הכללית בדין העוסקת בקיזוז. בגדר זה, אין בטיעונם של המבקשים התייחסות לשאלה האם המקרה שבפנינו נופל לגדר "עיסקה" במובן סעיף 53. לשאלה זו חשיבות בקיומה של זכות קיזוז. בהקשר זה נפסק, כי: "המונח 'עיסקה' אינו מתייחס למושג משפטי, דוגמת הביטוי 'עילה', אלא למצב עובדתי-מסחרי היכול בנסיבות מסוימות לגבש עילות וטענות משפטיות. יש איפוא להבחין בין 'עיסקה' ו'עילה' וזכות הקיזוז המהותית יכול שתיוולד במהלך עסקים רגיל ולא בדרך אחרת" (דברי השופט ד' לוין בע"א 2390/92 גרינשפון נ' שכטר, דינים עליון מ' 409, בפיסקה 13 לפסק הדין; ההדגשה הוספה). בהתאם לגישה זו, נדחתה באותה פרשה זכותו של יורש-חייב לקזז חובו לעזבון כנגד הסכומים המגיעים לו מהעזבון, בהעדר "עיסקה" כלשהי במובן סעיף 53 לחוק החוזים (חלק כללי). לכאורה, עולה מדברים אלה כי במקרה שבפנינו לא מדובר ב"עיסקה", אשר ביחס אליה ניתן להפעיל את זכות הקיזוז. באופן דומה, אין בטיעונם של המבקשים התייחסות כלשהי לשאלה האם מדובר במקרה שבפנינו בחיובים קצובים (סעיף 53(א)), או לשאלה האם ובאיזו דרך ניתן לעשות במקרה מן הסוג שבפנינו שימוש בהוראת סעיף 61(ב) לחוק האמור, ולהחיל בשינויים המחוייבים את הדינים הנוגעים לקיזוז גם במצב בו לא מדובר בחוזה. בהעדר כל טיעון לענין זה, אין בפנינו תשתית המאפשרת דיון מפורט לעיצומה של טענה זו, אשר נטענה על דרך הסתם, ואין מנוס מן המסקנה כי יש לדחותה. ב. עם זאת, היבט אחד במקרה שבפנינו הנוגע לטענת הקיזוז האמורה מצדיק התייחסות קצרה לעיצומם של דברים. המבקשים אינם טוענים כי במועד בו נתקבלה התכנית הפוגעת, היתה להם זכות כלשהי בקרקע, אשר התכנית הפוגעת גרמה לפגיעה כלשהי בה. חרף זאת, הם טוענים לזכות קיזוז מכוח הזכות לפיצוי בגין התכנית האמורה. אכן, הזכות לפיצוי בגין תכנית פוגעת עומדת לבעלים במקרקעין, וכן לבעלי זכויות נוספות בהם (ראו ע"א 511/88 מנדלבאום נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, ראשון לציון, פ"ד מד(3) 522, בפיסקה 7). דין דומה היה גם כאשר נתקבלה התכנית הפוגעת בשנת 1960, אז קבעה הוראת סעיף 34(1) לפקודת בנין ערים 1936, כי בעל רכוש שנפגע על ידי תכנית זכאי לתבוע פיצויים בגין פגיעתו. הפיצוי נועד להיטיב את הפגיעה בערך הכלכלי של הזכות כתוצאה מן התכנית: המוקד הוא התוכן הכלכלי של הזכות הנפגעת (ענין מנדלבאום הנ"ל, בפיסקה 6 לפסק הדין). לעומת זאת, מי שבאותה עת לא היה בעל זכויות במקרקעין, ורכש את זכויותיו לאחר שהתכנית האמורה נתקבלה, אינו זכאי לפיצוי. אדרבא, בדרך כלל ניתן להניח כי כשנרכשה הזכות במקרקעין, אשר נפגעו על ידי תכנית שאושרה קודם לרכישת הזכות, הובאה הפגיעה האמורה בחשבון במחיר הרכישה. כאשר זהו מצב הדברים, עולה המסקנה כי התכנית הפוגעת לא הסבה לרוכש המאוחר כל נזק. בעל הזכות בעת אישור התכנית הוא שנפגע, והוא הזכאי לפיצויים. הכרה בזכות פיצויים גם לבעלים המקורי וגם לרוכש המאוחר, משמעה העשרתו של הרוכש המאוחר שלא כדין - קבלת פיצוי על פגיעה, אשר הובאה בחשבון במחיר הרכישה. תוצאה זו היא בלתי סבירה בעליל, ואין לקבלה. אכן, יתכן להעלות על הדעת מקרים, בהם הפגיעה הגלומה בתכנית לא הובאה בחשבון במחיר הקרקע עת נמכרה לבעלים החדשים, והזכות לתבוע פיצוי הועברה לבעלים החדשים. אך דברים אלה יש לטעון. יש להניח תשתית ראייתית הולמת להוכחתם. כזאת לא נעשה במקרה שבפנינו. גם מבחינה זו, אני סבור כי טיעונם של המבקשים אינו מגלה, ולו לכאורה, יסוד לטענת הקיזוז שבפיהם. 38. בנקודה זו ראוי להתייחס במלים אחדות לאי דיוק שנפל בטיעונם של המבקשים, בענין אשר עשויה להיות לו חשיבות ניכרת. לשון סעיף 4(5) מורה, כי הבסיס על פיו יש לחשב את ההשבחה הוא המצב במקרקעין לפני התכנית הראשונה. הוראה זו תואמת את התכלית עליה עמדנו קודם, שכן היא לוכדת את ההשבחה שנוצרה על פי שורה של תכניות משביחות, בתקופה בה היה החייב בהיטל בעל זכויות במקרקעין. אך המבקשים משווים, משום מה, את שווי המקרקעין בעקבות התכנית המשביחה, לשווי המקרקעין "לפי" (קרי: לאחר) התכנית הראשונה, היא התכנית המקורית משנת 1944. שלא בהתאם לאמור בהוראת סעיף 4(5), המבקשים לא לוקחים, כבסיס לחישוב, את המצב קודם לתכנית המקורית לשיטתם. בכך, כמובן, נגרעת ההשבחה הכרוכה בתכנית הראשונה מן ההשבחה הכוללת, וקטן בהתאמה שיעור החיוב בהיטל השבחה, וזאת בניגוד מוחלט להוראתו המפורשת של סעיף 4(5) ולתכליתו. 39. בטרם סיום, נותר להתייחס לתזה הפרשנית שאומצה על ידי בית המשפט המחוזי. כזכור, גישת בית המשפט המחוזי היתה, כי סעיף 4(5) נועד לחול על רצף של תכניות, אשר מהוות מיקשה תיכנונית אחת, מבחינה התפיסה התיכנונית ומבחינת מימד הזמן. לטעמי, אין צורך להגביל את תחולת הסעיף רק למצבים אלה. גם אם בין תכניות משביחות יש פער משמעותי של זמן, או של תפיסה תכנונית, ישנו הגיון בהסדר הטכני הקבוע בסעיף 4(5). אכן, בהיסטוריה החקיקתית שהובילה לסעיף 4(5), אין רמז לכך שהכוונה היתה ללכוד בסעיף 4(5) רק תכניות אשר תכליתן זהה או שהתקבלו במסגרת זמן קצרה ותחומה היטב. הכוונה היתה, במצב בו יש כמה תכניות משביחות, לאפשר לרשות התיכנון לקצר את הדרך ולהימנע מן הצורך לערוך שומה נפרדת לכל תכנית ותכנית, ולהטיל את החיוב על בסיס השוואת המצב לפני התכנית המשביחה הראשונה למצב אחרי התכנית המשביחה האחרונה. לא מצאתי כל עיגון לסייג אותו קורא בית המשפט המחוזי לתוך הוראה זו, ואף לא רמז לסייג האמור בהליכי החקיקה לקראת אימוצו של סעיף זה. סיכום 40. הגעתי למסקנה כי, בעיקרו של דבר, הוראת סעיף 4(5) נועדה להיות הוראה טכנית, אשר מאפשרת "קיצור דרך" בחישוב היטל השבחה, מקום בו מדובר ברצף של תכניות משביחות, באופן שחוסך את הצורך לחשב את ההשבחה הנפרדת של כל תכנית ותכנית. לענין זה דחיתי את הגישה לפיה סעיף זה נועד לחול רק על מצב בו מדובר באשכול של תכניות המקיימות ביניהן רצף של זמן או של ענין. דחיתי גם את גישת המבקשים ביחס לפירוש סעיף 4(5), החותרת לכך שסעיף זה יחול גם על רצף תוכניות, הכולל תוכנית או תוכניות פוגעות. מטעמים אלה, דין הערעור להידחות. בהתאם לאמור בסיפא לפסק דין בית המשפט המחוזי, יוחזר הדיון לבית משפט השלום, לצורך דיון בטענות השונות של הצדדים לענין שומת השמאי המכריע, אשר הועלו בהליכים הקודמים וטרם נדונו. הדיון ייעשה על יסוד הפירוש שניתן כאן להוראת סעיף 4(5) לתוספת השלישית. המבקשים ישאו בהוצאות הוועדה המקומית לרבות שכר טרחת עורך דין בסך 25,000 ש"ח. ש ו פ ט השופט א' גולדברג: 1. תוכנית לפי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה1965-, "יכולה שתפגע במקרקעין ויכולה שתשביח מקרקעין. פגיעה והשבחה אינן אלא שני צידיה של אותה מטבע, שתי נגזרות אפשריות - ונוגדות - של תוכניות לפי החוק. פגעה תוכנית במקרקעין, עשוי הבעלים או בעל זכויות בהם לזכות בפיצויים מן הוועדה המקומית, והיא הוראת סעיף 197 לחוק. השביחה תוכנית מקרקעין, יחוייב הזוכה בהיטל השבחה לוועדה המקומית - עם מימוש זכותו במקרקעין - הכל כאמור בסעיף 196א ובתוספת השלישית לחוק" (מדברי השופט חשין בע"א 4809/91, הוועדה המקומית לתכנון ובניה נ' קהתי, פ"ד מח(2) 190, 209). ומאחר שמדובר בשתי פנים של אותו מטבע, אשר צדו האחד מסדיר תשלום פיצויים עקב תוכנית פוגעת, וצדו האחר מסדיר תשלום היטל עקב תוכנית משביחה, מן הראוי הוא כי אותו עקרון יחול על שני צדי המטבע. 2. בהלכת קהתי (ע"א 4809/91 הנ"ל), שהתייחסה לזכאות לפיצויים עקב תוכנית פוגעת, כאשר הפגיעה תוקנה על ידי תוכנית משביחה, אמרנו (בעמ' 218), כי: "מקום שלא נותר אפס קצה של הפגיעה, כשזו אינה בתכנית השנייה, לא עומדת עוד הזכות לפיצויים בגין פגיעתה של התכנית הראשונה... כל זאת כשהפגיעה לפי התכנית הראשונה נותרה תיאורטית גרידא". זו היתה גם דעתו של הנשיא שמגר, שהוסיף (בעמ' 219) כי: "שינוי ייעוד שגרע מערך המקרקעין במידה המזכה בפיצויים לא יזכה בשל כך בלבד בפיצויים, אם שינוי הייעוד בוטל או אם שבו ושינו את היעוד באופן שאין בו עוד כדי לגרוע אלא כדי להחזיר את המצב לקדמותו, ועל אחת כמה וכמה אם יש בו כדי להעלות את שווי המקרקעין". משמע, על פי הלכת קהתי, כי אין לפצות על נזק מושגי שלא הפך לנזק מוחשי. הרציונאל בפיצוי הינו השינוי לרעה בפועל בשווי הכלכלי של המקרקעין, ולא בעצם קיומה של תוכנית פוגעת אחת בתוך סדרה של תוכניות, שבסופה לא נגרע שווים של המקרקעין, ו"הפגיעה" במקרה כזה הינה תיאורטית בלבד. 3. הוא הדין, בהיפוך דברים, לגבי היטל השבחה, נוכח התכלית המונחת בבסיס היטל זה. תכלית זו עולה מן המבוא לדברי ההסבר להצעת חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 15), התשמ"א1980- (ה"ח 1491 תשמ"א בעמ' 55), בו נאמר: "היסוד הרעיוני להטלת המס נעוץ בדיני 'עשיית עושר ולא במשפט', לאמור: אם הרשות הציבורית משקיעה בתכנון ובפיתוח, וכתוצאה מכך עולים נכסים בערכם, מן הראוי שבעלי הנכסים יישאו בחלק מהוצאות התכנון והפיתוח... החידוש הבולט, לתיקון המצב הקיים כיום, הוא בקביעת העקרון של חיוב בתשלום בשל מימוש הנאה מתכנית חדשה...". 4. ביסוד היטל ההשבחה עומדת, אם כן, תכלית של מיסוי על התעשרות כתוצאה מתוכנית משביחה, ובאין "עשיית עושר ולא במשפט" (כדברי ההסבר בהצעת החוק) - אין היטל. תכלית זו של החוק היא אבן הפינה בבואנו לפרש את סעיף 4(5) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה. דהיינו, כי ההיטל אינו חל על "התעשרות" מושגית, שלא הביאה להתעשרות בפועל, והחיוב נוצר בעת מימוש הנאה מהתכנית. במלים אחרות, הרציונאל הכלכלי העומד מאחורי היטל ההשבחה, הוא שצריך לעמוד גם מאחורי סיף 4(5) לתוספת השלישית, ועל פיו חל היטל ההשבחה רק עקב השבחה מעשית ולא עקב השבחה מושגית. מכאן נובע, שאם אויינה תוכנית פוגעת בתוכנית משביחה שלאחריה, יש לחשב את השבחה בין התוכנית הראשונה והאחרונה, בלי להתחשב במצב הביניים הנובע מתוכנית פוגעת שעברה מן העולם, כלא היתה. 5. הגישה האמורה יפה כל אימת שלא שולמו, פיצויים בשל התוכנית הפוגעת. לעניין זה אין כל הבדל אם הזכות לפיצויים התיישנה, או שהיא עדיין שרירה וקיימת. השורה התחתונה היא הקובעת, ולפיה לא התקבל פיצוי על התוכנית ששבקה חיים. מאידך גיסא, ברור כי לא ניתן בנשימה אחת להתעלם מן התוכנית המאויינת וגם לקבל פיצויים בעטיה, כשבכך יש פיצוי כפול. רוצה לומר, החריג לכלל לפיו יחושב היטל ההשבחה לפי סעיף 4(5) לתוספת השלישית בו אנו דנים, בין התוכנית הראשונה לאחרונה, תוך התעלמות מן התוכנית הפוגעת, הוא רק אם נתקבלו פיצויים. רק אז נוצר "מצב אפס" חדש. ברוח זו הביע השופט חשין את דעתו בפסק-דין קהתי (ע"א 4809/91 הנ"ל בעמ' 211): "פירוש אפשרי אחר הוא זה - וכשאני לעצמי, אני נוטה לו - שקבלת פיצויים בגין פגיעה במקרקעין שקולה כנגד מחיקת התוכנית לעניין היטל השבחה - מעין 'קניית הפגיעה' - וממילא נוצר נתק בציר הזמן של תוכנית אחר תוכנית. מעת קבלת הפיצוי ולאחריה - לא עוד תובא אותה תוכנית ראשונה במניין, והחישוב לעניין היטל ההשבחה יבוא לאחריה. לשון אחר: עם קבלת הפיצויים בגין הפגיעה, תחושב ההשבחה על פי ההפרש בין שווי המקרקעין לאחר קבלת הפיצוי לבין שווים לאחר התוכנית האחרונה (המיטיבה)". 6. איני רואה בפרשנות המוצעת לסעיף 4(5) לתוספת השלישית, משום עקיפת מועד ההתיישנות שנקבע בחוק התכנון והבניה לתביעת פיצויים עקב התוכנית הפוגעת. אכן, יש שבעל מקרקעין שישן על זכויותיו ולא תבע פיצויים, ישלם לאחר אישור התוכנית המשביחה שיעור היטל מופחת. אולם איני רואה בכך שבעל המקרקעין לא ישלם את מלוא ההשבחה עקב התוכנית המשביחה, משום "עקיפה" של מועד ההתיישנות, אלא פועל יוצא מן הגישה הרואה את תכליתו של החוק להטיל היטל על רווח מוחשי בלבד. ועוד. גם אם הפרשנות המוצעת תיטיב עם בעל מקרקעין שלא קיבל פיצויים, קשה להניח כי הוא יימנע במתכוון לתבוע פיצויים בגין תוכנית פוגעת מתוך תקוה שבעתיד תאושר תוכנית משביחה. כן יש להוסיף, כי לשיטת חברי השופט אור, תיהנה הרשות פעמיים במקרים בהם לא ניתנו פיצויים כתוצאה מהחריג שבסעיף 200 לחוק התכנון והבניה: היא לא תשלם פיצויים בשל התוכנית הפוגעת, והיא אף תזכה בהיטל מוגדל כתוצאה מכך שההיטל יחושב על פי שווים של המקרקעין עקב תוכנית זו. 7. כאן נוסיף, כי פרשנות עקבית של סעיף 4(5) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, כפי שהועלתה לעיל, מחייבת שלא לראות ביישום סעיף 200 לחוק התכנון והבניה (המעניק פטור לרשות מתשלום פיצוים), משום "קניית הפגיעה" של התוכנית הפוגעת. שלילת הפיצויים שבסעיף 200 לחוק הוא חריג, שאותו "יש לפרש בצמצום, במיוחד לאור הכלל היסודי, לפיו בצידה של פגיעה בזכות קניינית של הפרט חייב להיות פיצוי ראוי" (ע"א 210/88 החברה להפצת פרי הארץ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה כפר סבא, פ"ד מו(4) 627, 642-641). 8. העולה מן האמור הוא כי לשיטתי יש לפרש את סעיף 4(5) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה באופן הבא: בתוכניות משביחות בלבד - יחול הסעיף כפשוטו; בתוכניות שביניהן ישנה תוכנית פוגעת, אשר בגינה לא שולמו פיצויים - "תהא ההשבחה ההפרש בין שווים של המקרקעין בסמוך לפני אישורה של התוכנית הראשונה לבין שווים מיד לאחר אישורה של התוכנית האחרונה" (כאמור בסעיף הנדון); בתוכניות שביניהן ישנה תוכנית פוגעת ושולמו פיצויים עקב התוכנית תהא תוכנית זו התוכנית הראשונה" לעניין הסעיף הנדון. 9. כל האמור לעיל נכון למקרה בו הבעלות במקרקעין, עובר לתוכנית הפוגעת ולאחר התוכנית המשביחה, הינה בידי אותם בעלים. שונים פני הדברים אם לאחר התוכנית הפוגעת הועברה הבעלות במקרקעין לידי בעלים אחרים (כשהראשונים לא קיבלו פיצויים). בעלים אלה רכשו את המקרקעין לאחר התוכנית הפוגעת, וסביר להניח כי פגיעה זו גולמה במחיר קניית המקרקעין. הרציונאל של אי חיוב במס על השבחה מושגית אינו חל במקרה זה. ההשבחה של אותם בעלים מוחשית ובעלת ערך כלכלי ברור הניתן למדידה ואין סיבה לפותרם מתשלום היטל על ההשבחה. כיוון שהתוכנית המשביחה המאוחרת למועד רכישת הבעלות, יצרה רווח מוחשי, יש לחייבם בתשלום היטל על ההשבחה בין התוכנית האחרונה ובין התוכנית הפוגעת (הקודמת לרכישת המקרקעין על-ידם). 10. המשיבה צרפה לכתב תגובתה צילום נסח מקרקעין, אשר ממנו עולה כי חלק מן המקרקעין (חלקה 28 בגוש 30337), אשר בגינם נקבעה השומה נשוא ערעור זה, נרשם בלשכת רישום המקרקעין על שם המבקשים ביום 5.9.62, דהיינו כשלוש שנים לאחר אישור תוכנית המתאר לירושלים מס' 62, שהיא התוכנית הפוגעת. מנגד טוענים המבקשים כי לא הובאו ראיות לעניין מועד רכישת הבעלות במקרקעין. מאחר שאין בפנינו ראיות מספיקות לקביעת מועד רכישת הבעלות בכל חלקי המקרקעין נשוא הערעור, אין בידינו להכריע במחלוקת עובדתית זו. 11. מכאן, שלו דעתי הייתה נשמעת, היינו מקבלים את הערעור ומחזירים את התיק לשמאי המכריע, כדי שיקבע את השומה בהתאם לאמות המידה שנקבעו לעיל. ש ו פ ט השופטת ט' שטרסברג-כהן: מסכימה אני לחוות דעתו של חברי השופט אור וכמוהו סבורה גם אני כי סעיף 4(5) חל רק על רצף של תכניות משביחות. חברי השופט א' גולדברג נאמן לעמדתו - בפסק דין קהתי. באותו פסק דין, נשללה מבעל מקרקעין הזכות לפיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, וזאת, משום פרסומה של תכנית משביחה מאוחרת, שהחזירה עטרת הקרקע ליושנה, בטרם היות התכנית הפוגעת, והפכה את הנזק שנגרם על ידי התכנית הפוגעת לנזק רעיוני בלבד. מכאן מתבקש לטעמו כי כך יהיה הדין גם לענין היטל השבחה. אין אני סבורה שיש בפסק דין קהתי כדי לקשור ידינו בענין שלפנינו. ראשית, הלכת קהתי - כשלעצמה - אינה מכריעה בנושא שבענייננו. הוא אינו דן ואינו מכריע בסוגית היטל השבחה (לפי סעיף 4(5)) אלא בפיצויים (לפי סעיף 197). לפיכך, חופשיים אנו לגבש עמדתנו ללא זיקה אליו גם אם יש בו כדי להשליך על האופן בו היה מוכרע נושא היטל ההשבחה על ידי שופטי הרוב שם, אילו עמדה בפניהם שאלה זו. שנית, מסלול הפצויים לפי סעיף 197 ומסלול היטל ההשבחה לפי סעיף 4(5) הם שני מסלולים שונים ונפרדים וחלים עליהם כללים שונים. לפיכך אין לערבבם זה בזה ואין "לתקן" - על ידי הליכה באחד מהם - מצב שנוצר במסלול האחר, שיש לו תקנה באותו מסלול אחר. שלישית, כאן מדובר במי שרכש את המקרקעין לאחר התכנית הפוגעת וממילא לא היה זכאי לפצויים לפי סעיף 197 כך שהזכות לפצויים לא נשללה משום קיומה של תכנית משביחה מאוחרת. לא הוכח כי המערערים היו בעלי המקרקעין בעת שהתקבלה התכנית הפוגעת. מנסח הרישום שהמציאה המערערת 1 במסגרת תיק המוצגים עולה, כי המקרקעין נרשמו על שמה לאחר התכנית הפוגעת. כל שעשו המערערים, בתגובה לכך, הוא לטעון שהנסח איננו אסמכתא למועד רכישת הבעלות כי אם למועד הרישום בלבד וכי הנסח מתייחס רק למערערת 1 ולא לכל המערערים הנוספים, מבלי שציינו מה הן העובדות לאשורן ומבלי שנקבו במועד אחר לרכישת הבעלות על ידם. יוער, כי כל המערערים מיוצגים על ידי אותו עו"ד שהגיש בשמם כתב טענות אחד. אין מדובר בטענה טכנית. העברת הבעלות מאפסת את הזכויות. זהו אירוע רב חשיבות בכל הקשור להיטל השבחה. הוא מהווה אחד מן האירועים המגבשים את חובת תשלום ההיטל. אשר על כן, ניתן לקבוע, כי המערערים רכשו את המקרקעין לאחר התכנית הפוגעת או שלא הוכיחו כי רכשו אותם לפניה וגם לפיכך יש לערוך את חישוב היטל ההשבחה, כאמור בפסק-דינו של חברי השופט אור. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ת' אור. ניתן היום, ז' בסיון התשנ"ח (1.6.98). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ת העתק מתאים למקור שמריהו כהן - מזכיר ראשי עכב/ 96071720.E02