העמותה למען איכות חיים וסביבה בנהריה נ. הוועדה המקומית לתכנו

פסק-דין בתיק עע"ם 7171/11 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים עע"ם 7171/11 לפני: כבוד השופטת א' חיות כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופט צ' זילברטל המערערים: העמותה למען איכות חיים וסביבה בנהריה ואח' נ ג ד המשיבים: 1. הוועדה המקומית לתכנון ובניה 2. ועדת המשנה המקומית לתכנון ובניה נהריה 3. עירית נהריה 4. הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה 5. מנופים פיננסיים לישראל בע"מ ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה (כב' השופט ר' סוקול) מיום 18.8.2011 בתיק עת"מ 019546-10-10 תאריך הישיבה: י"ח באדר התשע"ג (28.2.2013) בשם המערערים: עו"ד נעמי וייל; עו"ד עומר קריסטל בשם המשיבות 3-1: עו"ד אבי גולדהמר בשם המשיבה 4: עו"ד תדמור עציון בשם המשיבה 5: עו"ד אילנה בראף-שניר; עו"ד שי שמאי פסק-דין השופט ע' פוגלמן: האם היתר הבנייה שניתן לשם הקמתו של קניון ארנה בעיר נהריה בדין יסודו? זו השאלה העומדת להכרעתנו. 1. בשנת 2007, רכשה מנופים פיננסיים לישראל (מפל) בע"מ (להלן: מנופים) מעיריית נהריה את הזכויות במקרקעין הידועים כחלקות 148 ו-153 בגוש 18161 (להלן: המקרקעין). זאת על מנת להקים בהם – בעידודה של עיריית נהריה – פרויקט הכולל מבנה מסחרי ומלון (פרויקט ארנה נהריה). המחלוקת בין הצדדים נסבה על פרשנות התכניות החלות על המקרקעין ועל חוקיות היתר הבנייה שניתן להקמת פרויקט זה. נפתח בהצגת התכניות החלות על המקרקעין בנקודת הזמן הנוכחית, ולאחר מכן נעמוד על השתלשלות העניינים הקשורה להוצאת ההיתר נושא הערעור ולשאלות הטעונות הכרעה. המצב התכנוני החל על המקרקעין 2. לפי "תכנית בנין עיר 851 – נהריה תכנית המתאר 1966" (להלן: תכנית בניין עיר נהריה), מסומנים המקרקעין נושא הערעור כחלק מ"אזור המרכז האזרחי תרבותי מסחרי". סעיף 13 לפרק ה' קובע את השימושים המותרים באזור זה: "הקמת בניני צבור, מגורים, חנוך ותרבות, בריאות, נופש וספורט, מרכזים מסחריים או חזיתות מסחריות מקומיות לבניני מגורים ועסקי שעשועים בהתאם לתכניות מפורטות שתוגשנה לפי הנושא". 3. בשנת 1993 אושרה תכנית ג/במ/103 (להלן: התכנית הול"לית), על-ידי הוועדה לבניה למגורים ולתעשייה בהתאם להוראות חוק הליכי תכנון ובניה (הוראת שעה), התש"ן-1990 (להלן: הוראת השעה). ייעוד המקרקעין לפי תכנית זו, נותר כ"אזור המרכז האזרחי תרבותי מסחרי". בפרק ג' לתכנית זו, מוגדרים השימושים המותרים בסיווג זה: "מבני מגורים, מסחר, צבור, חינוך ותרבות, בריאות, נופש, עסקי שעשועים, בתי מלון, מלוניות ופנסיונים, חזיתות חנויות במבני מגורים, מסעדות [...]". סעיף 1(א) לפרק ה' לתכנית הול"לית קובע כי "היתרי בניה יינתנו לגבי הקרקע הכלולה בתכנית בנין עיר מפורטת תקפה או בהתאם לאמור בתכנית זו, באם היתה לגבי הקרקע שבה מבוקש ההיתר, תכנית חלוקה מפורטת". לשון אחר, בכפוף לקיומה של תכנית חלוקה מפורטת, ניתן להוציא היתרי בנייה מכוח התכנית הול"לית, גם ללא תכנית מפורטת תקפה. בשנת 1999 אישרה הוועדה המחוזית את תכנית ג/10715 הכוללת שינויים מילוליים בתקנוני תכנית בניין עיר נהריה והתכנית הול"לית. תכנית זו – ועל כך הצדדים אינם חלוקים – היא התכנית התקפה היום ביחס למקרקעין (להלן: תכנית ג/10715). תכנית ג/10715 משנה את קודמותיה בשורה של נושאים כגון תוספת אחוזי בנייה, שינוי במספר קומות מירבי, צפיפות ועוד. בסעיף 2(ב) לתכנית מוצהר כי היא מבטלת את התנאים שהיו בתכניות הקודמות לשם מתן היתר בניה והגשת תכנית מפורטת. בהמשך, קובע סעיף 10 במפורש כי "תכנית [זו] מבטלת כל הגבלה שצוינה בפרק ז' שבתכנית ג/851 [תכנית בנין עיר נהריה – ע' פ'] וכן בפרק ה' שבתכנית ג/במ/103 [התכנית הול"לית – ע' פ']. באזורים המיועדים לבניה על-פי תכניות קודמות שאושרו כחוק, ניתן יהיה להוציא היתר בניה מכוח תכנית זו ובתנאי שזכויות והגבלות הבניה יהיו בהתאם לטבלת הזכויות [...] דלעיל". 4. בין לבין, פורסמה בחודש פברואר 1996 תכנית המתאר ג/8401 (להלן: תכנית המתחם), המשנה את תכנית בנין עיר נהריה במתחם הכניסה לעיר, וקובעת הוראות בדבר מסגרת תכנונית למרכז האזרחי מסחרי ותרבותי בנהריה. התכנית חילקה את המתחם הכולל לייעודי קרקע שונים: מעורב מסחר ומגורים, מבני ציבור, אזור מגורים מיוחד, שצ"פ וחנייה. בהוראות תכנית זו נקבע כי "תוקף התכנית 10 שנים מיום אישורה". כפי שיפורט להלן, בשלב הראשון סברה הוועדה המקומית כי מדובר במועד מנחה בלבד וכי תכנית המתחם תקפה, אך בשלב מאוחר יותר, כמפורט להלן, שינתה את עמדתה וקבעה כי התכנית פקעה. ההיתר נושא הערעור 5. לאחר שרכשה את הזכויות במקרקעין, החלה מנופים בהליכי תכנון מפורט לפרויקט, על יסוד מידע שנמסר לה מטעם מחלקת תכנון עיר בעיריית נהריה. על בסיס תכנית המתחם, הגישה מנופים לוועדה המקומית הצעה לתכנית מפורטת ג/נה/מק/90 (להלן: תכנית מנופים) הכוללת שינויים מסוימים לתכנית המתחם. ביום 19.2.2008 קבעה הוועדה המקומית כי תנאי להפקדת תכנית מנופים הוא קבלת אישור הוועדה לנושאים תכנוניים עקרוניים (להלן: הוולנת"ע), הואיל ויש בה סטייה מתכנית מתאר ארצית. במקביל, ביום 17.4.2008 ניתן למנופים היתר לביצוע עבודות חפירה וביסוס במגרש, על בסיס התכניות הקיימות, ובסמוך לאחר מכן החלו העבודות בפועל. הוולנת"ע דנה בתכנית מנופים וביום 19.8.2008 אישרה אותה בתנאים. ביום 4.6.2009, הופקדה תכנית מנופים, והוגשו לה התנגדויות, בהן התנגדויות חלק מהמערערים שלפנינו. עם זאת, בטרם נידונו ההתנגדויות, שינתה הוועדה המקומית את עמדתה (על רקע פסק דין שניתן בעניין דומה בעת"מ (מינהליים י-ם) 1122/07 לוי נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה ירושלים (11.6.2008)), וקבעה כי פקע תוקפה של תכנית המתחם. כנגזרת מקביעה זו, נפסקו כל ההליכים לאישור תכנית מנופים שהתבססה עליה. 6. בעקבות עצירת הליכי התכנון המתוארים, פנתה מנופים בבקשה להיתר בהתאם לתכנית התקפה (ג/10715). בתוך כך, נדרשה מנופים להגיש תשריט חלוקה למתחם, שאושר על-ידי ועדת המשנה של הוועדה המקומית. ועדת המשנה של הוועדה המקומית אישרה את הבקשה החדשה להיתר בתנאים שונים. בין היתר, נדרש ביטול הפקדת תכנית מנופים; קבלת אישור משרד התיירות לתוכנית המלון; קבלת היתר מרשות הניקוז; קבלת אישור ועדת ההיגוי לתחבורה; השלמת תכנון גשר עילי מעל כביש 4 בין המרכז המסחרי המתוכנן לבין תחנת הרכבת של נהריה; השלמת ההוראות בדבר עיצוב המבנה ועוד. בהתאם לבקשת אחד מחברי הוועדה המקומית, הובאה הבקשה להיתר לדיון בפני מליאת הוועדה, וזו אישרה אותה בישיבתה מיום 4.5.2010. היתר זה הוא ההיתר שעומד במוקד הערעור שלפנינו (להלן: ההיתר או ההיתר המקורי). שלושה מחברי הוועדה הגישו ערר על החלטה זו לוועדת הערר המחוזית, באמצעות באת-כוחם של המערערים שלפנינו. בהמשך, חזרו בהם העוררים (לאחר שכבר לא היו מיוצגים על-ידי עו"ד וייל), בהמלצת הוועדה, מהערר שהגישו. המערערים מצידם פנו ליועצת המשפטית לוועדה המחוזית בבקשה כי האחרונה תפעיל את סמכותה לפי סעיף 28 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבנייה), ותחייב את הוועדה המקומית להפקיד תכנית מתאר מקומית מפורטת לפני מתן היתר בנייה לפרויקט. 7. בהמשך, הגישו המערערים עתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה, המכוונת להחלטת הוועדה המקומית לאשר את הבקשה להיתר. בעתירה נטען כי הבקשה להיתר והחלטת הוועדה חורגות מתוכניות המתאר התקפות הרלבנטיות וכן מתוכניות מתאר ארציות. עוד נטען כי לפרויקט תהיה השפעה סביבתית שלילית שלא נבחנה כראוי על-ידי הוועדה המקומית; כי הקמת מרכז מסחרי בשולי העיר תפגע בחיי המסחר במרכז העיר; וכי הפרויקט יהווה מפגע תחבורתי בכניסה לעיר ובדרך 89. לשיטת המערערים, מדובר בפרויקט בהיקף משמעותי שמחייב הפעלת שיקול דעת של גורם בעל סמכות רחבה יותר מאשר הוועדה המקומית. פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים 8. בית המשפט לעניינים מינהליים (כב' השופט ר' סוקול) דחה את העתירה על כל ראשיה, בקובעו כי לא נפל פגם בהחלטות הוועדה המקומית שאישרה את הבקשה להיתר בתנאים. בית המשפט דחה את טענת המערערים שכוונו לתכנית הול"לית. נפסק כי הגם שהוראת השעה (שמכוחה אושרה התכנית) נועדה להתמודד עם מצוקת הדיור שהתעוררה על רקע גל העלייה ממדינות חבר העמים בתחילת שנות ה-90, סמכויות הוועדה המיוחדות שהוקמו מכוחה (הועדה לבניה למגורים – הול"ל) אינן מוגבלות לבנייה למגורים בלבד, אלא מאפשרות גם הקמת מתחמי מסחר ושירותים. עוד צוין כי טענות המערערים נגד התכנית הול"לית לוקות בשיהוי ניכר, שכן היא אושרה כבר בשנת 1993. בית המשפט דחה את הטענות שכוונו לתוקפה של התכנית הול"לית בנקודת הזמן הנוכחית, בציינו כי הוראת השעה אינה כוללת הוראת פקיעה אוטומטית לתכניות שאושרו מכוחה. בנוסף, נדחו טענות המערערים נגד אישור תשריט החלוקה. נקבע כי מנופים, כבעלת זכויות בקרקע שאינה כוללת חלוקה, הייתה רשאית להגיש לאישור הוועדה המקומית תשריט חלוקה, וכי לא נדרשה בנסיבות העניין הקלה לפי סעיף 149 לחוק התכנון והבניה. עוד צוין כי המערערים היו יכולים להגיש ערר על אישור תשריט החלוקה לפי סעיף 140 לחוק התכנון והבניה, אך לא עשו כן במועד. 9. בית המשפט הוסיף וקבע כי ההיתר שניתן עומד בתנאי התכנית הול"לית, וגם אם קיימת סתירה בין ההיתר לבין תמא/3 ותמא/23, הרי שהן מאוחרות לתכנית הול"לית (ומחריגות מתחולתן תכניות שאושרו קודם לתחילת תוקפן), וממילא הוראת השעה קובעת את עליונות התכניות שאושרו מכוחה. 10. בנוסף, דחה בית המשפט לעניינים מינהליים את טענותיהם הכלליות של המערערים המכוונים לפרויקט ולהשלכותיו המשמעותיות על החיים בעיר נהריה. נקבע כי הפרויקט ממוקם באזור מרכזי בעיר, ולכן אינו עומד בסתירה למגמה שנקבעה בתמ"א 35 בדבר חיזוק מרכזי הערים. אשר לטענות הסביבתיות בדבר הפגיעה בנחל הגעתון, נפסק כי האישור שניתן מותנה ממילא באישור רשות הניקוז – אישור שטרם ניתן. בהתייחס לטענה בדבר השפעת המרכז המסחרי על פרנסת סוחרי שדרות הגעתון, נקבע כי שיקול זה הוא שיקול רלוונטי אך אין מקום להתערב בהפעלת שיקול דעתן של רשויות התכנון בעניין זה. השתלשלות העניינים לאחר מתן פסק הדין 11. לאחר מתן פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים, ובעקבות שינויים תכנוניים בפרויקט אשר חלו, בין היתר, נוכח העמדה כי פקע תוקפה של תכנית המתחם והערות הוועדה המחוזית במהלך הדיון בבית המשפט קמא, החליטה מנופים להקטין את היקף הפרויקט והגישה בקשה להיתר מתוקן (הפחתת מספר חדרי האירוח במלון מ-40 ל-24; צמצום מספר הקומות מ-4 ל-2; הגדלת שטח המסחר ב-570 מ"ר; בניית קומה תת קרקעית אחת לחניות במקום שתי קומות; ביטול הגישה הישירה למתחם מכביש 89, והתבססות על כניסה מרחוב צדדי). הבקשה להיתר מתוקן נדחתה בתחילה על-ידי הוועדה המקומית, אך עררה של מנופים התקבל על-ידי ועדת הערר המחוזית של מחוז צפון. נקבע כי לא הייתה הצדקה שלא לאשר את הבקשה, המצומצמת בהיקפה מהבקשה שכבר אושרה "בהיקף גדול יותר ומשמעותי יותר מהמבוקש כעת" (ערר 272/11). בהתאם להחלטת ועדת הערר, ניתן למנופים היתר בנייה מתוקן (להלן: ההיתר המתוקן). המערערים הגישו ערר על מתן ההיתר המתוקן. ועדת הערר המחוזית קבעה כי אין בהחלטת הועדה המקומית כל חריגה מהתכניות החלות על המקרקעין ולכן דחתה את הערר על הסף (ערר 183/12). בעקבות דחיית עררם, הגישו המערערים עתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה (עת"מ 53504-10-12) (להלן: העתירה החדשה) שנדחתה בפסק-דינו של כב' השופט א' אליקים מיום 24.3.2013. משלא נתבקש וממילא לא ניתן צו ביניים בעתירה או סעד זמני בערעור, פעלה מנופים מכוח ההיתר שניתן לה, והתקדמה בעבודות הבנייה מכוחו. המערערים שלפנינו הגישו ערעור על פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים שעניינו ההיתר המתוקן (עע"ם 3198/13). נוכח העובדה שההיתר המקורי נושא הערעור שלפנינו איננו רלוונטי עוד, והפרויקט מוקם הלכה למעשה מכוח ההיתר המתוקן, עלתה בדיון הצעה שההליך שלפנינו יימחק תוך שמירת טענותיהם להליכים שהתקיימו בעקבות מתן ההיתר המתוקן. עם זאת, הואיל והסוגיות העקרוניות הנוגעות למצב התכנוני שמכוחו ניתן ההיתר לא נבחנו בשנית בהליך שהתנהל בפני השופט א' אליקים (שנסמך בהכרעתו על פסק הדין של השופט ר' סוקול), הגענו לכלל מסקנה – בהסכמת הצדדים – כי מן הראוי להכריע לגוף השאלות העקרוניות המתעוררות בהליך שלפנינו. טענות הצדדים בערעור 12. לטענת המערערים, היתר הבנייה שניתן למנופים חורג מהתכנון התקף. לדבריהם, התכניות החלות על המקרקעין נושא העתירה דורשות הכנת תכנית מפורטת כתנאי להוצאת היתרי בנייה, וגם מבחינה מהותית נדרש אישור תכנית מפורטת כדין לשם הקמת מיזם נדל"ני רב היקף והשפעה מסוג הפרויקט נושא העתירה דנן. עוד נטען כי היתר הבנייה שניתן חורג מקווי הבניין לפי תכנית מתאר ארצית לדרכים (תמ"א/3), ותכנית מתאר ארצית למסילות ברזל (תמ"א/23). לשיטת המערערים, אישור הוולנת"ע מיום 19.8.2008 לסטייה מקווי הבניין הקבועים בתכניות אלו התייחס לתכנית מנופים בלבד, אשר בוטלה על רקע פקיעתה של תכנית המתחם. עוד נטען כי היתר הבנייה סוטה גם מהוראות תכנית מתאר ארצית משולבת למשק המים – נחלים וניקוז (תמ"א/34/ב/3). בנוסף מציינים המערערים כי תשריט החלוקה שאושר אינו עומד בדרישות הדין, בין היתר, משום שהוא אינו תואם את התכנית הול"לית. בהיעדר תשריט חלוקה כדין, כך המערערים, ממילא היתר הבנייה נושא הערעור ניתן שלא כדין. במקביל, טוענים המערערים כי נפל פגם באופן הפעלת שיקול דעתה של הוועדה המקומית, שלא נתנה משקל מתאים לשיקולים שונים – תחבורתיים, סביבתיים ועירוניים – בהחלטתה ליתן היתר בנייה לפרויקט במתכונתו הנוכחית. 13. הוועדה המקומית סומכת את ידיה על פסק-דינו של בית המשפט קמא, ומדגישה כי היתר הבנייה שהתבקש לא כלל סטייה מהתכנון התקף, ולכן שיקול דעתה בקבלת ההחלטה היה מוגבל בהקשר זה. בצד האמור, טוענת הוועדה המקומית כי היא אף החמירה עם מנופים והעמידה תנאים שאינם שגרתיים בבקשות להיתר התואמות תכנית. בין היתר, דרשה הוועדה המקומית אישור של ועדת ההיגוי הבין-משרדית לתחבורה לבחינת ההיבטים התחבורתיים של המיזם; אישור של רשות הניקוז; והסגת קווי הבניין למתווה דומה לזה שאושר בתכנית מנופים, על אף שלכאורה הדבר אינו נדרש בתכנית החלה. לשיטת הוועדה המקומית, אין מניעה ליתן היתרי בנייה מכוח התכנית הול"לית שהיא תכנית תקפה המאפשרת הוצאת היתר בנייה, גם לצרכי מסחר, בכפוף לתשריט חלוקה, שבענייננו – אושר כדין. הוועדה מוסיפה כי גם בהיעדר תשריט חלוקה ניתן היה להוציא היתר בנייה, שכן תכנית ג/10715 משנת 1999 ביטלה כל הגבלה על הוצאת היתר בנייה שהיתה קיימת בתכניות הקודמות (לרבות הדרישה לתשריט חלוקה הקבועה בתכנית הול"לית), "ובלבד שזכויות והגבלות הבניה יהיו בהתאם לטבלת הזכויות" המנויה בסעיף 8 לתכנית ג/10715. הוועדה המקומית שוללת את טענות המערערים כי ההיתר ניתן שלא כדין בשל סטייה מתכניות מתאר ארציות, בציינה כי הוראות התכנית הול"לית ממילא גוברות על הוראות תכניות אלה. הוועדה המקומית חוזרת על עמדתה בדבר עדיפותן הנורמטיבית של הוראות התכנית האמורה על פני הוראות תכניות מתאר ארציות, גם ביחס לטענות הסביבתיות הנוגעות לנחל הגעתון וניקוזו. מכל מקום, כך הוועדה המקומית, הוחלט להעביר את הבקשה להיתר לאישור רשות הניקוז, ולכן לא יינתן טופס 4 (אישור אכלוס) ללא אישור זה. 14. מנופים סבורה אף היא כי דין הערעור להידחות. ראשית נטען כי העתירה הוגשה בשיהוי רב מהמועד שבו נתקבלה החלטת הוועדה המקומית. לגופם של דברים, נטען כי הבקשה להיתר תאמה את תכניות המתאר הקיימות, וכי טענותיהם של המערערים מכוונות למעשה לתכניות ותיקות שאושרו לפני שנים רבות. מנופים מצטרפת לעמדת הוועדה המקומית בדבר עדיפותן של הוראות התכנית הול"לית על פני תכניות המתאר הארציות, ומוסיפה כי ממילא קווי הבניין שנקבעו בהיתר קיבלו את אישורה העקרוני של הוולנת"ע בהחלטתה מיום 19.8.2008 (ולהשקפתה, אין משמעות לכך שאישור זה ניתן בהקשר של אישור תכנית מתאר מפורטת שהפקדתה בוטלה בינתיים). מנופים מדגישה כי תכנית ג/10715 שמכוחה הוצא ההיתר, היא מפורטת דיה וממילא כוללת הוראה חד משמעית המבטלת את הצורך בהכנת תכנית מפורטת כתנאי להוצאת היתר בנייה. 15. בדיון לפני בית המשפט לעניינים מינהליים כמו גם בסיכומיה בערעור שלפנינו, התייחסה הוועדה המחוזית – המיוצגת על-ידי פרקליטות המדינה – רק לסעד שהתבקש ממנה בגדר העתירה המינהלית, והוא סמכות הוועדה המחוזית להורות לוועדה המקומית לעשות דבר הדרוש למילוי תפקידה (סעיף 28 לחוק התכנון והבניה). הוועדה המחוזית סבורה כי לא היה מקום להפעלת סמכות חריגה זו בנסיבות העניין. למען השלמת התמונה, הציגה לפנינו באת כוח פרקליטות המדינה – לבקשתנו – את עמדת המדינה (שגובשה בהתייעצות עם לשכת התכנון המחוזית משרד הפנים והמשנה ליועץ המשפטי לממשלה) ביחס לשאלת חוקיות היתר הבנייה. עמדה זו הובאה בהודעה מפורטת של הפרקליטות מיום 14.4.2013. המדינה מציינת כי השאלה האם תכנית הינה ברמה מפורטת דיה לצורך הוצאת היתרי בנייה אינה טכנית. התשובה נגזרת מבחינה מהותית של הפרויקט הנדון והתשתית התכנונית. לטעמה, יש לבחון אם מוסדות התכנון הפעילו שיקול דעת תכנוני כדין, ואם הוצגה בפני הציבור תמונה מלאה המתייחסת לתכנון המוצע, כדי שמתנגדים פוטנציאלים יוכלו להביע את עמדתם בנדון. לשיטת המדינה, הואיל ומדובר בחלקת מקרקעין רחבת ידיים (כ-50 דונם) המיועדת לפי תכנית ג/10715 לשורה ארוכה של שימושים, התכנון אינו ברמת פירוט מספיקה לשם הוצאת היתרי בנייה, ואין זה סביר להסתפק בהוראה הכללית בתכנית החלה המאפשרת הוצאת היתר בנייה מכוחה. ובלשונה: "יש מקום לדרוש כי יוכן תכנון מפורט. תכנון אשר יקבע את שימושי הקרקע הספציפיים המותרים מתוך מכלול הייעודים והשימושים המותרים בחלקים אלה ואחרים מתוך המתחם הכולל, יחסי הגומלין ביניהם, דרכי מימושם ותנאיהם. בהיעדר 'שכבת תכנון' זו עמדת המדינה היא כי תכנון חטיבת הקרקע רחבת הידיים אינו מפורט דיו וככלל, לא ניתן להוציא מכוחו היתרי בנייה." המדינה מציינת כי מלכתחילה היה ברור למוסדות התכנון כי אין להסתפק בתכנית המתארית שחלה על המקרקעין, ונדרשת הכנת תכנית מפורטת כתנאי למתן היתר בנייה לפרויקט. 16. בצד האמור, המדינה סבורה כי בנסיבות העניין אין מקום לפסול את היתר הבנייה שניתן על-ידי הוועדה המקומית, ויש לאפשר למנופים להקים מכוחו את המבנה המבוקש. זאת, שכן בפועל הוכנה תכנית מפורטת – היא תכנית המתחם, שאושרה על-ידי מוסדות התכנון, והיתר הבנייה המתוקן שניתן למנופים ותשריט החלוקה שהוגש עולים בקנה אחד עם הוראותיה. המדינה מוסיפה כי פקיעת תכנית המתחם אינה נובעת אלא מהוראה "טכנית" שנכללה בה, שאינה משקפת טעמים תכנוניים מהותיים, ומדגישה כי הדעה שלפיה תכנית זו פקעה – מעולם לא נבחנה בערכאות שיפוטיות. בנסיבות חריגות אלה, סבורה המדינה אין מקום להתערב ולפסול את היתר הבנייה, ולו מטעמים של בטלות יחסית. בצד האמור חוזרת המדינה ומדגישה כי ראוי ונכון להגיש בהקדם תכנית מפורטת חדשה על כלל השטח, לרבות השטח שעליו טרם ניתן היתר בנייה. 17. המערערים (בתגובה מיום 23.5.13) סומכים את ידיהם על עמדת המדינה שלפיה נדרש תכנון מפורט לשם הוצאת היתר בנייה לשם הקמת הפרויקט, אך מתנגדים לגישת המדינה כי יש להחיל בנסיבות העניין את דוקטרינת הבטלות היחסית. המערערים אף מתנגדים לעצם העלאת טענה זו, שכן היא לא הועלתה על-ידי מי מהצדדים. לגופם של דברים, נטען כי החלת דוקטרינת הבטלות היחסית תכשיר את התנהלות הרשויות הנגועה בפגמים מהותיים, ותחתור תחת עיקרון החוקיות והמינהל התקין בתחום דיני התכנון והבניה. לשיטת המערערים, עמדת המדינה אף אינה עולה בקנה אחד עם ההלכה הפסוקה של בית משפט זה . 18. הוועדה המקומית מסכימה לתוצאה האופרטיבית העולה מעמדת הפרקליטות (קרי, דחיית הערעור), אך לא ראתה להתייחס לנימוקי הפרקליטות שאינם תואמים באופן מלא את טיעוניה בערעור. מנופים תומכת אף היא במסקנה הסופית של הפרקליטות, שלפיה אין לבטל את היתר הבנייה ויש לאפשר להקים מכוחו את המבנה המבוקש. עם זאת, מנופים חולקת על עמדתה העקרונית של הפרקליטות, שלפיה התכניות הקיימות אינן מפורטות דיין ונדרש תכנון מפורט מלא בטרם יינתנו היתרי בנייה ליתרת הקרקע. לחלופין, טוענת מנופים כי גם אם תתקבל עמדת הפרקליטות, יש מקום להחיל את דוקטרינת הבטלות היחסית ולא להורות על ביטול ההיתר – על רקע השקעותיה הרבות במבנה (כ-150 מיליון ש"ח) שבוצעו על סמך ההיתר שאושר על-ידי גורמי התכנון ובית המשפט המחוזי, מבלי שהוגשה בקשה לסעד זמני לבית משפט זה על-ידי מי מהמערערים-המתנגדים. דיון והכרעה הקדמה דיונית 19. לפני שנידרש לגופם של דברים, מן הראוי לעמוד על ההילוך הדיוני הראוי במקרה שבו נטען כי החלטת ועדה מקומית בדבר מתן היתר בנייה, אינה עולה בקנה אחד עם התכנון התקף. המערערים שלפנינו הגישו עתירה מינהלית לבית המשפט לעניינים מינהליים בחיפה שבה ביקשו להשיג על החלטת הוועדה המקומית ליתן ליזם היתר, בטענה כי היתר זה סוטה מהתכנון התקף. כפי שיובהר להלן, דרך המלך להשיג על החלטה אחרונה זו – בנסיבות בהן נטען לחריגה מתכנון תקף – הייתה הגשת ערר לוועדת הערר המחוזית בהתאם להוראות סעיף 152(א)(1) לחוק התכנון והבניה. אמנם, בשלב מסוים ביקשו המערערים להגיש ערר שיידון במאוחד עם ערר אחר שהוגש (ערר 128/10). עם זאת, משנדחתה בקשת המערערים לדחיית מועד הדיון, לא הוגש ערר מטעמם. 20. נזכיר כי במסגרת תיקון 43 לחוק התכנון והבניה משנת 1995 (ס"ח התשנ"ה 450), הוקמה ועדת הערר, מוסד תכנוני שנועד להיות גורם ביקורת על החלטות הוועדה המקומית. בכך, הקל המחוקק מהעומס שהוטל על כתפיה של הוועדה המחוזית ופישט את ההליכים. סעיף 152 לחוק התכנון והבנייה קובע כלהלן: 152 (א) (1) הרואה עצמו נפגע מהחלטה של ועדה מקומית או של רשות רישוי מקומית לסרב לתת היתר לפי פרק זה או לדחות התנגדות לפי סעיף 149(3) רשאי לערור בפני ועדת הערר תוך שלושים ימים מיום שהומצאה לו ההחלטה בדבר הסירוב או הדחיה; (2) שני חברי הועדה המקומית כאחד או שני נציגים בעלי הדעה המייעצת בוועדה המקומית כאחד, החולקים על החלטת הועדה המקומית או רשות הרישוי המקומית, לתת היתר לפי פרק זה או שלא לתתו, רשאים לערור לועדת הערר תוך חמישה עשר ימים מיום מתן ההחלטה של הועדה המקומית. (ב) משהוגש ערר כאמור, לא יינתן היתר עד למתן החלטה בועדת הערר. 21. שאלת סמכותה של ועדת הערר המחוזית לדון בערר על היתר בניה שניתן על ידי הועדה המקומית נבחנה לאחרונה על-ידי בית משפט זה בעע"ם 317/10 שפר נ' יניב (23.8.2012) (להלן: עניין שפר). בעניין שפר, אימץ בית המשפט העליון את העמדה שהובעה לפני שנים לא מעטות בעת"מ (מינהליים חי') 136/00 צומת האלופים בע"מ נ' ועדת הערר המחוזית חיפה (8.8.2000), ולפיה מוקנית למתנגד זכות ערר לוועדת הערר על החלטתה של ועדה מקומית ליתן היתר בנייה, אם נטען כי ההיתר מהווה הקלה או שימוש חורג בסטייה מתכנית. זאת, גם אם הוועדה המקומית סברה כי ההיתר עולה בקנה אחד עם התכנון התקף. לשון אחר, ועדת הערר לא תדחה על הסף ערר שהוגש על החלטת הועדת המקומית ליתן היתר, אם נטען על-ידי המתנגד כי היתר זה סוטה מתכנית. ועדת הערר תידרש לבחון את הטענה לסטייה מתכנית כטענה מקדמית. אם תמצא ועדת הערר כי ההיתר סוטה מתכנית, אזי היא תדון לגופה של ההתנגדות. אם יימצא כי ההיתר תואם את התכנית החלה על המקרקעין – הרי שבכך יסתיים הדיון (עניין שפר, פסקה 15). על הלכה זו חזר בית משפט זה בעע"מ 2015/08 בר-און נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה – מטה יהודה פסקה 5 (31.12.2012). 22. למתווה זה עדיפות ברורה. כפי שציין השופט י' עמית בעניין שפר, "פעמים רבות נטען על ידי המתנגד להיתר, כי ההיתר ניתן בניגוד לתכנית החלה על המקרקעין או שהיא מהווה הקלה או היתר לשימוש חורג בסטייה מתוכנית. המדובר בשאלה מקצועית-תכנונית מובהקת המחייבת בדיקת תכניות ובחינה מדוקדקת של היתר הבניה, וראוי כי ועדת הערר כגוף המקצועי המיומן ובעל הניסיון תדון בה ולא בית המשפט. להבדיל מבית המשפט שביקורתו מוגבלת לחוקיות וסבירות ההחלטה למתן היתר, ועדת הערר היא "מוסד תכנון", וככזו היא בעלת סמכות מקורית ורשאית להפעיל שיקול דעת תכנוני ולהמיר את שיקול דעתה תחת שיקול הדעת של הועדה המקומית. הליכה בדרך זו מבטיחה כי ההיתר ייבחן בשתי ערכאות תכנוניות האמונות על שיקולים תכנוניים-מקצועיים" (שם, בפסקה 14(ב)). בענייננו – כעולה מההשתלשלות עליה עמדנו – טענות המערערים לא נבחנה לעומק על-ידי מוסד תכנוני נוסף, אלא רק על-ידי בית המשפט לעניינים מינהליים. 23. כאמור, בפועל הוגש ערר על החלטת הוועדה המקומית נושא הערעור על-ידי שלושה חברי הוועדה המקומית, בהתאם לסעיף 152(א)(2) לחוק (ערר 128/10). יומיים לפני מועד הדיון, ביקשו גם המערערים להגיש ערר מטעמם, ולדחות את הדיון בעררים למועד מאוחר יותר, אך בקשתם נדחתה על-ידי יו"ר ועדת הערר ביום 5.7.2010. ערר 128/10 נמחק על-ידי חברי המועצה במעמד הדיון בהמלצת ועדת הערר. בשלב הגשת הערר יוצגו חברי המועצה על-ידי באת כוחם של המערערים כאן, עו"ד נעמי וייל, אך בשלב מחיקת הערר לא היו מיוצגים כלל. במצב שבו עמדה למערערים שלפנינו אפשרות להגיש ערר, לכאורה לא היה מקום להגשת עתירה לבית משפט לעניינים מינהליים לפני שמוצו ההליכים המינהליים שעמדו לרשותם (עניין שפר, פסקה 8). עם זאת, נוכח העובדה שהמערערים ביקשו להצטרף לערר (אם כי ב"דקה ה-90"), ומשום שבית המשפט לעניינים מינהליים נדרש לעתירת המערערים והכריע בה לגופה, נבחן אף אנו את טענות המערערים לגופן. הערה מקדמית זו נועדה אפוא כדי להבהיר את המתווה הדיוני הראוי במבט צופה פני עתיד. לגופם של דברים: חוקיות היתר הבנייה 24. השאלה העומדת במוקד הערעור שלפנינו היא האם בדין הוצא היתר בניה לפרויקט מכוח התכנית החלה. השאלה המרכזית שבה מיקדו הצדדים את טיעוניהם היא האם התכנון התקף מפורט דיו באופן המאפשר הוצאת היתר בנייה מכוחו. רמת הפירוט הנדרשת לשם הוצאת היתר בניה 25. כידוע, היתר בניה הוא הרובד האחרון בהירארכיית התכנון והרישוי. עליו לעלות בקנה אחד עם הוראות התכניות שבתוקף ולהינתן לפי תכנית הכוללת רמת פירוט נאותה (סעיף 145(ב) לחוק; ע"א 7654/00 ועדת ערר מחוזית – חיפה נ' חברה לבנין הירדן בע"מ, פ"ד נז(2) 895 (2003) (להלן: עניין חברה לבנין הירדן); עע"ם 8274/09 עיריית ירושלים נ' סיאם, פסקה 56 (15.6.2011)). מתן היתר בניה לפי תכנית הנעדרת פירוט מספיק חוטא לתכליות העומדות בבסיס ההליכים הסטטוטוריים המהווים תנאי לאישורה, ובהן שקיפותם של הליכי התכנון ושיתוף הציבור בהם (עע"ם 10112/02 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית והגנת הסביבה נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מחוז ירושלים, פ"ד נח(2) 817, 843-834 (2003) (להלן: עניין אדם טבע ודין)). כפי שצוין בעניין חברה לבנין הירדן: "מתן היתרי בנייה על-פי תכנית כללית ובלתי מפורטת עשוי להיות שקול למתן היתר בלא תכנית כלל. הוא כרוך בחופש פעולה בלתי מוגבל, או מוגבל באופן חלקי בלבד, של הרשות המעניקה את ההיתר. הוא עשוי לחרוג מתפיסות תכנוניות בסיסיות של המרחב התכנוני הכולל ושל התכנון הנקודתי הראוי" (שם, בעמ' 905; ראו גם יאיר הורביץ "תכנון ובנייה – היתר בנייה ללא תוכנית? תוכנית ללא פירוט?" משפטים טז 234, 246-245 (1986)). 26. מידת הפירוט הנדרשת לשם הוצאת היתר לא נגזרת בהכרח משמה של התכנית ואין היא חייבת להימצא דווקא בתכנית הקרויה "מפורטת". היא עשויה להימצא גם בתכנית מתאר מקומית הכוללת עניינים שעל פי טבעם מוסדרים בתכנית מפורטת (סעיף 63 ו-69 לחוק; עע"ם 49/12 ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ולבנייה נ' חברת דניאל יצחקי תעשיות עץ בע"מ, פסקאות 15-14 (6.8.2012)). השאלה אם מותר לתת היתר בנייה על סמך תכנית מתאר בלא להידרש לתכנית מפורטת תלויה במידת הפירוט הכלולה בה: מקום שהתכנית קובעת עקרונות כלליים בלבד, היא לא תוכל לשמש בסיס למתן היתרים; ואילו מקום שכלולות בה הוראות ברמת פירוט מספקת בשאלות התכנוניות המרכזיות שעל הפרק – ניתן יהיה לתת היתר על פיה (עע"ם 241/12 ועדת הערר המחוזית לתכנון ובניה מחוז דרום נ' פז בית הזיקוק אשדוד בע"מ (9.8.2012)). ויובהר, כי רמת הפירוט הנדרשת בהוראות תכנית לשם מתן היתר בנייה נגזרת גם מאופי ההיתר המבוקש והבנייה המתוכננת להתבצע מכוחו. ככל שמדובר בבנייה שלה השלכות תכנוניות רחבות על סביבתה – תידרש רמת תכנון מפורטת יותר. 27. לאחר בחינת הוראות התכנית החלה, הגעתי לכלל מסקנה כי היא אינה כוללת את הפירוט הנדרש לשם מתן היתר בנייה לפרויקט רחב ההיקף שבו עסקינן. כפי שציינה המדינה בהודעתה המשלימה, עסקינן בחטיבת קרקע גדולה המיועדת לפי התכנית החלה לשימושים רבים ושונים – "מבני מגורים, מסחר, צבור, חינוך ותרבות, בריאות, נופש, עסקי שעשועים, בתי מלון, מלוניות ופנסיונים, חזיתות חנויות במבני מגורים, מסעדות". אמנם, התכנית קובעת מגבלות שונות על השימוש במקרקעין (בין היתר, זכויות בנייה, מספר קומות ומרווחים בין מבנים), אך אין היא כוללת חלוקה פיזית של המתחם לשימושים, ואינה מתייחסת בנפרד למגבלות החלות על כל שימוש. כלומר, הגם שיש בתכנית התקפה הוראות ביחס לנושאים המרכזיים המוסדרים על-ידי דיני התכנון והבניה (והשוו: סעיף 145(ז) לחוק התכנון והבניה), לא ניתן לדעת כיצד יתוכנן המתחם כולו, כיצד יוקצו זכויות הבנייה בין השימושים השונים (ציבורי/ מסחרי), ומה יהיה האיזון בין השימושים השונים במתחם. הדברים בולטים במיוחד בהשוואה לתכנית המתחם ולתכנית מנופים שקוּדמה על יסודה. בעוד שהתכנית התקפה מתייחסת אל המתחם כולו "כתם צבע" רחב, הרי שמתכנית המתחם ניתן היה לקבל תמונה ברורה יותר על השימושים המיועדים למקרקעין: המצב התכנוני לפי התכנית התקפה: המצב התכנוני לפי תכנית המתחם: 28. כאמור, הוצאת היתר בנייה בהיעדר תכנון מפורט, חותרת תחת תכליות התכנון המקומי. כפי שציינה השופטת א' פרוקצ'יה בעניין חברה לבנין הירדן: "בהיות היתר הבנייה אמצעי למימוש התכנון הקיים בשטח, הדעת נותנת כי עליו להיגזר מתכנית שיש בה פירוט מספיק על-מנת שתשמש תשתית נורמטיבית נאותה לביצוע הבנייה. ככל שהתשתית כללית יותר ובלתי מפורטת, כך גוברת הסכנה כי יינתן היתר ביצוע שאינו נשען על נורמות תכנוניות מאושרות, ועלולה להיפתח דרך לפיתוח הקרקע באופנים שלא עברו מסננת הליך תכנוני מוסדר ומבוקר על-ידי מוסדות התכנון, כמקובל (שם, בעמ' 904). 29. אמנם, בענייננו השאלות התכנוניות נבחנו על-ידי מוסד התכנון המקומי, אך לא ניתן לומר כי התקיים הליך תכנוני מוסדר על כל חלקיו. בפרט, יכולתם של תושבי הסביבה וציבור מעוניין להביע את התנגדויותיהם בפני גורמי התכנון נפגעה במידה רבה, וטענות אלה נשמעו למעשה רק במסגרת ההליכים המשפטיים. ראיה לקושי הטמון בכך ניתן למצוא בהשתלשלות העניינים הנוגעת לדרך הגישה לחניית הפרויקט. כפי שצוין, רק במהלך הדיון בבית המשפט לעניינים מינהליים ובעקבות עמדת הוועדה המחוזית שצורפה לעתירה כמשיבה משנית, בוצע שינוי בדרך הגישה לפרויקט כך שזו תהיה מרחוב פנימי (רח' הגלעד) ולא במישרין מכביש 89. כפי שצוין לא אחת, יכולתו של בית המשפט לבחון שיקולים תכנוניים לגופם היא מוגבלת, והמקום הראוי לבחינת התנגדויות הוא בפני גורמי התכנון לאחר שניתנה לציבור הזדמנות ראויה להגישן מבעוד מועד במתווה הקבוע בהוראות הדין. בהיעדר תכנון מפורט שעבר את הליכי האישור המוסדרים והמבוקרים, לא התקיים השלב שבו נדרשות רשויות התכנון להתמודד באופן סדור עם ההתנגדויות לגופן – שלב שאינו קיים ביחס להוצאת היתר מכוח תכנית תקפה. לא ניתן להחליף תכנון מפורט – שתנאי מוקדם לו הוא מתן אפשרות התנגדות לציבור מעוניין – בהליך של מתן היתר. הרישוי בא בעקבות התכנון, ובכפיפות נורמטיבית אליו. אין הוא יכול להוות תחליף לתכנון. 30. ודוקו: מדובר בהקמת מרכז מסחרי רחב מימדים החולש על צומת הכניסה לעיר נהריה. לפרויקט מעין זה השלכות תכנוניות רחבות. בהיבט התחבורתי, מדובר בפרויקט הממוקם בצומת הראשי של העיר נהריה בין כבישים מרכזיים: כביש 4 (המחבר בין נהריה לבין ראש הנקרה בצפון ועכו בדרום), כביש 89 (לכיוון כברי ומעלות תרשיחא) – והשדרה הראשית של העיר נהריה (שדרות הגעתון). בהיבט הסביבתי, ממוקם הפרויקט על גדות נחל הגעתון, ומהמסמכים שהוצגו עולה כי נתון זה מעורר סוגיות הקשורות בניקוז במצב של הצפה, וכן בשמירה נופית על תוואי הנחל. בהיבט המסחרי, הקמת מרכז מסחרי רחב היקף על הצומת המרכזי של העיר נהריה עשויה להשפיע על מתחמי מסחר סמוכים, ובפרט על בתי המסחר לאורך שדרות הגעתון. נוכח האמור, מקובלת עלינו עמדתה העקרונית של פרקליטות המדינה כי נדרש בנסיבות העניין תכנון מפורט. אך בכך לא סגי. תכנית ג/10715 קובעת במפורש כי ניתן להוציא היתר בנייה מכוחה גם ללא תכנון מפורט (סעיף 10 לתכנית החלה). מהי נפקותה של הוראה זו, ומה היחס בינה לבין העיקרון הכללי שעליו עמדנו בדבר חשיבות התכנון המפורט? 31. קיימת התנגשות בין הדרישה הכללית לתכנון מפורט שעליה עמדה ההלכה הפסוקה לבין ההוראה האמורה, ככל שזו תפורש כפטור גורף מתכנון מפורט בכל מקרה ומקרה. זאת, בפרט על רקע העובדה שהיא חלה על חלק ניכר משטח העיר נהריה. אינני רואה לקבוע מסמרות ביחס לתקפה של הוראה זו באופן כללי, ואבקש להתמקד בפרשנותה ובהפעלת הסמכות מכוחה במקרה הקונקרטי. 32. בית המשפט דן בעבר בטענות בהקשר שעורר בעייתיות דומה. הדיון נסב על מקרים שבהם אושרה תכנית מפורטת, אך בגדרה לא הייתה התייחסות לסוגיות מסוימות אשר דורשות תכנון מפורט וצוין כי אלה תיקבענה במסגרת "תכניות בינוי" שאינן נדרשות לעבור את הליכי התכנון הסדורים הכוללים גם שמיעת התנגדויות הציבור. בפסיקה מוקדמת, לא ראה בית המשפט להעניק סעד לעותר לאחר שקבע כי ניתן היה לתקוף את ההוראות האמורות במסגרת התנגדות לתכנית ולא לאחר מעשה (בג"ץ 445/73 סער נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה מרכז, פ"ד כט(1) 219, 221 (1975); בג"ץ 511/80 גליא נ' הוועדה המחוזית לתכנון לבניה מחוז חיפה, פ"ד לה(4) 477, 483 (1981). עם זאת, בפסיקה מאוחרת יותר, בעניין ועד האמנים (ע"א 2962/97 ועד אמנים – חוכרים ביפו העתיקה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל-אביב, פ"ד נב(2) 362 (1998), בחן בית המשפט את הסוגיה בצורה שונה, שאותה אני מציע ליישם גם בענייננו. באותו עניין, הדגיש השופט (כתארו אז) ת' אור כי המתנגדים למהלך התכנוני אינם תוקפים את תקפה של ההוראה עצמה אלא את שיקול דעתם של גורמי התכנון בהפעלתה (שם, בעמ' 382) והפעלת שיקול הדעת נבחנה בהתאם. 33. הווה אומר – סמכות לחוד ושיקול דעת לחוד. אף אם הוועדה המקומית מוסמכת להחליט על מתן היתר בנייה גם בלא תכנית מפורטת, עליה להפעיל את סמכותה לפי אמות המידה של המשפט המינהלי. עליה לבחון בכל מקרה ומקרה את הבקשה להיתר שלפניה על נסיבותיה הקונקרטיות. בענייננו, גם אם הוועדה מוסמכת להחליט בבקשה למתן היתר בנייה בתחום התכנית גם בלא אישורה של תכנית מפורטת, סמכות המוקנית לה מכוח ההוראה האמורה בתכנית ג/10715, יש לבחון את הפעלת שיקול דעתה על רקע נסיבותיה הקונקרטיות של הבקשה להיתר. בענייננו, הישענות הוועדה המקומית על הוראה זו לשם הוצאת היתר בנייה לפרויקט מסחרי בסדר גודל משמעותי עם השלכות תכנוניות רחבות היקף – כמפורט לעיל – חורגת ממתחם הסבירות. זאת, משום שנוכח מושכלות היסוד בדבר חיוניות התכנון המפורט כנדבך יסוד בין שלב התכנון המתארי לשלב הרישוי עליה עמדנו, יש לפרש הוראה זו (ואת ההוראות המקבילות שקדמו לה בתכנית הול"לית) באופן שאינו מבטל כליל את הדרישה המהותית לקיומו של תכנון מפורט ואת זכותו של הציבור להתנגד לתכנון מוצע שאין לו ביטוי מספיק בהוראותיה של תכנית המתאר. אם לא נאמר כן, נימצא חותרים תחת התכליות שבבסיס הליכי התכנון – ובפרט, אפשרות הציבור להביא את עמדתו בפני גורמי התכנון, עובר לאישור התכנון. נשוב ונזכיר כי בענייננו אין מדובר ב"תכנון סטנדרטי", כדוגמת בניית בניין למגורים או למסחר, אלא בפרויקט מסחרי רחב היקף בעל השלכות תכנוניות נרחבות במישורים שונים שעליהם עמדנו. 34. בהתייחסותה לעמדת הפרקליטות, טוענת מנופים כי פרשנות המדינה עלולה ליצור חוסר ודאות תכנוני, שכן בעלי מקרקעין לא יוכלו להסתמך על הוראות מפורשות בתכניות התקפות. לשיטת מנופים, קביעה נורמטיבית שלפיה לא ניתן להוציא היתר ללא תכנון מפורט, על אף הוראה ברורה וחד-משמעית בתכנית התקפה המאפשרת זאת – תפגע קשות בוודאות המשפטית הנוגע למקרקעין. אכן, אין לשלול את הטענה כי בחינת שיקול דעת מנהלי על פי עילות הביקורת השונות, בלא להגביל את הבחינה אך לשאלת הסמכות, פוגעת במידת מה בוודאות. דא עקא, שמצב דברים זה של כפיפות החלטות מוסד התכנון לביקורת שיפוטית בעילה של סבירות, אינו חדש בשיטתנו המשפטית, כפי שכבר ראינו. לכך יש להוסיף כי בנסיבות המקרה אף אין מדובר בתוצאה בלתי צפויה. עוד מלכתחילה היו הנוגעים בדבר מודעים לכך שנדרש תכנון מפורט לשם מתן היתר בנייה לפרויקט, וכי אין להסתפק במצב התכנוני הקיים. למעשה, זו הייתה הדרך שבה נקטו מנופים והוועדה המקומית בשלב הראשון, עד שהתברר כי תכנית המתחם פקעה ולא ניתן להסתמך עליה. רק בנקודה זו פנתה מנופים בבקשה להיתר בנייה מכוח התכנית החלה. הגם שאין בכך כדי להשליך על הפרשנות של התכנית החלה והאפשרות להוציא מכוחה היתר בנייה לפרויקט (שכן בית המשפט, ולא הצדדים, הוא הפרשן המוסמך של הוראותיה), יש בכך כדי ללמד על מודעותם של מנופים ורשויות התכנון לצורך בתכנון מפורט כבר בשלבים המוקדמים של הפרויקט. בכך מוקהית – במידת מה – עצמתו של אינטרס ההסתמכות לו טוענת מנופים, אם כי גם בהינתן האמור משקלו אינו מבוטל כלל ועיקר, כפי שנראה להלן. מן הפגם אל הסעד 35. ההיתר שניתן לבניית הפרויקט אינו עומד בדרישות הדין, שכן הוא ניתן בהיעדר תכנון מפורט כנדרש. השאלה הטעונה מענה היא אם התוצאה של פגם זה היא בהכרח הכרזה על פסלות ההיתר, או שמא בגדרה של דוקטרינת "התוצאה היחסית", יש לבחון אם בטלות ההיתר היא הסעד המתאים בנסיבות העניין. עקרון התוצאה היחסית (או הבטלות היחסית) שאומץ בהלכה הפסוקה מבחין – כידוע – בין הפגם שנפל במעשה המינהלי לבין תוצאות הפגם, ומקנה לבית המשפט גמישות גדולה בבחירת הסעד המתאים בהתחשב באופיו של הפגם ובנסיבות העניין (ראו: עע"ם 8531/10 זכאי נ' משרד הביטחון, פסקה 13 וההפניות שם (28.11.2011)). בנסיבות המתאימות, יכול בית המשפט להצהיר כי הסדר מסוים יישאר על כנו על אף הפגם שנפל במעשה המינהלי. כך למשל פעל בית המשפט מקום שבו מצא, בין היתר, כי "אי-החוקיות [...] אינה טבועה במהות המצב הקיים; היא בגדר מעוות שיוכל לתקון" (בג"ץ 551/99 שקם בע"מ נ' מנהל המכס והמע"מ, פ"ד נד(1) 112, 120 (2000)), ומקום שבו נמצא כי אין מדובר ב"הפרה בוטה ומכוונת של הדין" (בג"ץ 10/00 עיריית רעננה נ' המפקחת על התעבורה מחוזות ת"א והמרכז, פ"ד נו(1) 739, 757-756 (2001)). ובלשונה של השופטת א' פרוקצ'יה באחת הפרשות: "אכן, לא כל הפרה מהותית של הדין גוררת בהכרח בטלות. יש להבדיל בין עצם הפגם לבין תוצאותיו. יש לבחון את מהות הפגם, ולהתאים את הסעד הראוי לכלל נסיבות המקרה. הלכת הבטלות היחסית מצטיינת בגמישותה ויעילותה [...] הרעיון שמאחורי תורת הבטלות היחסית הוא "...הרצון לעשות צדק יחסי עם כל הגורמים העלולים להיות מושפעים מההכרעה בצד מתן משקל הולם למהות אי-החוקיות או הפגיעה שבמעשה הרשות המינהלית, אשר גרר את בטלות ההחלטה" [...] מהותו של הסעד נגזר ממכלול נתונים ובהם, השפעת הסעד על האינטרס הפרטי והאינטרס הציבורי [...] תורת הבטלות היחסית מוחלת בתחומי משפט רחבים [....] היא תקפה גם בענייני תכנון ובנייה" (עע"ם 2273/03 אי התכלת שותפות כללית נ' החברה להגנת הטבע, פסקה 107 (7.12.2006)). 36. בענייננו, קיימים מספר נתונים שמצדיקים – במצטבר – את החלת דוקטרינת התוצאה היחסית כמוצע על-ידי המדינה, באופן שההיתר שניתן יעמוד בעינו אך תידרש השלמתה של תכנית מפורטת ביחס ליתרת המתחם כתנאי להוצאת היתרים נוספים (ככל שתידרש בנייה נוספת). 37. ראשית, יש ליתן משקל לאינטרס ההסתמכות של מנופים על היתר הבנייה שניתן לה. אין להתעלם מכך שמנופים פעלה על יסוד היתר שניתן לה לכאורה כדין על-ידי רשות מוסמכת, ועמד בביקורת שיפוטית של בית המשפט לעניינים מינהליים. מנופים הסתמכה על החלטות אלה ובנתה את הפרויקט על סמך ההיתר שניתן לה. אמנם, חרב ההליכים המשפטיים שבהם נקטו המערערים ריחפה מעל פעולות מנופים כבר מראשית הפרויקט, ויש לזכור כי גם כאשר לא ניתן צו ביניים, המשך העבודות הוא במסגרת "ניהול הסיכונים" של היזם (השוו: בר"ם 9913/07 מגל מערכות ביטחון נ' רכבת ישראל, פסקה 8 (4.12.2007)). מה גם שכפי שכבר הוזכר, אף מנופים סברה בתחילה כי נדרש תכנון מפורט, וקידמה הליכי תכנון מתאימים לשם כך. עם זאת, זניחת התכנון המפורט שבו נקטה מנופים לא הייתה בבחינת "קיצור דרך" שבו בחרה, כי אם נבע מסברת רשויות התכנון כי לא ניתן להמשיך ולקדם את תכנית מנופים על רקע פקיעת תכנית המתחם (סברה שלא הועמדה לביקורת שיפוטית). ויודגש כי הצדדים הסתמכו על הוראה מפורשת בתכנית תקפה. בנסיבות אלה, גם אם מצאנו כי הפעלת הסמכות של הועדה המקומית חרגה ממתחם הסבירות, לא ניתן לומר כי הצדדים נאחזו בקש, וממילא לא ניתן לטעון כי מנופים – מבחינתה – פעלה שלא כדין. עוד יצוין כי עמדת המדינה שלפיה לא היה מקום ליתן היתר בנייה על סמך התכנית התקפה (שמצאנו כי בדין יסודה), היא עמדה חדשה שלא הוצגה על-ידי הפרקליטות בפני בית המשפט קמא וגם לא הוצגה בפני הצדדים עד ההליך הנוכחי (השוו: עע"מ 7926/06 אדרי-אל ישראל בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה גליל עליון, פסקה 21 (24.6.2009)). על יסוד ההיתר שניתן לכאורה כדין, פעלה מנופים תוך השקעת סכומים נכבדים (בהודעתה מיום 23.5.2013, שלא לוותה בתצהיר, נקבו באי-כוח מנופים בסכום של 150 מיליון ש"ח), וגם לנתון זה יש ליתן משקל. בצד האמור, יצוין כי העתירה המקורית לבית המשפט לעניינים מינהליים הוגשה בשיהוי ניכר (חמישה חודשים ממועד מתן ההחלטה המינהלית), שגם אם אין בו – בנסיבות העניין – להביא לדחיית העתירה על הסף, יש בו כדי להשליך על התוצאה האופרטיבית בגדרי דוקטרינת התוצאה היחסית. 38. שנית, כפי שכבר הוזכר, לבקשתנו ערכה לשכת התכנון המחוזית בדיקה מהותית של ההיתר המתוקן שניתן למנופים. בהודעת המדינה צוין כי ההיתר המתוקן עולה בקנה אחד עם הוראות תכנית המתחם, שלא נמצא טעם מהותי להוראה בדבר פקיעתה. צוין כי קיימת התאמה בין ההיתר שניתן לבין עקרונות התכנון שבתכנית המתחם ביחס למיקום מבנה המסחר, פרישתו על פני הקרקע, גודל המגרש והשימושים. גם היקף הבנייה למסחר שנקבע בהיתר המתוקן תואם לסדר הגודל שאותו התירה תכנית המתחם, ואילו סך כל היקפי הבניה בהיתר המתוקן אף קטנים מאלה המותרים בתכנית המתחם. בנוסף, התנאים שנקבעו בהיתר גם הם עולים בקנה אחד עם דרישות התכנון המהותיות שנקבעו בתכנית המתחם. כך למשל, הדרישה לקבלת אישור רשות הניקוז והשינוי בקווי הבניין. הקושי שעליו עמדנו בהרחבה הוא בכך שתנאים אלה נקבעו בשלב הרישוי, ולכן לא הביאו לידי ביטוי התנגדויות אפשריות של ציבור מעוניין. עם זאת, בגדר בחינת הסעד שיושט בסופו של יום, יש ליתן משקל לתנאים אלה, שבחלק מן הנושאים אף מחמירים עם מנופים יותר מאשר תנאי תכנית המתחם. נשוב ונדגיש כי תכנית המתחם היא תכנית שאושרה כדין, לאחר שעברה הליכי תכנון לרבות מתן אפשרות להתנגדות ציבור מעוניין. בדומה יש ליתן משקל לכך שחלק מהותי מתוך ההליך התכנוני הנדרש כבר בוצע בגדר הדיון בתכנית מנופים (שנגנזה בסופו של יום). במסגרת הליך זה ניתנה התייחסות נרחבת של גורמי התכנון (ובהם הוולנת"ע) לפרויקט המוצע, ובוצעו התאמות על-פי דרישותיהם. בין היתר, אישרה הוולנת"ע הקלות מקווי הבניין של תמ"א 3, ומצאה כי אין צורך בקבלת הקלה מתמ"א 23. תנאים אלה שולבו במסגרת היתר הבנייה שנתנה הוועדה המקומית. הגם שההליך התכנוני "החלקי" אינו יכול להביא למסקנה כי לא התקיים פגם מינהלי – נוכח הטעמים שעליהם עמדנו – יש בו כדי להשליך על התוצאה הנגזרת מהפגם בשים לב למכלול נסיבות העניין. אשר לנושא הניקוז, הוועדה המקומית ביקשה את חוות דעתה של רשות הניקוז ביחס להיתר המבוקש, ובמסגרת הליכים משפטיים – שחלקם התרחשו לאחר מתן פסק הדין נושא הערעור דנן – נקבע כי ביצוע דרישות רשות הניקוז יהווה תנאי לקבלת טופס 4. גם היבט זה קיבל אפוא מענה. לכך יש להוסיף כי לא מצאנו ממש בטענות המערערים כי ההיתר אינו עולה בקנה אחד עם הוראות תמ"א 35, שמטרתה חיזוק מרכזי הערים ומניעת זליגת המסחר לפרברי הערים, שכן המרכז המסחרי נושא ההיתר מוקם בצומת ראשי של נהריה, המחבר בין מערב העיר למזרחה, ולכן אין בהיתר משום סתירה להוראות תמ"א 35 ולמגמות העולות ממנה. ממילא, בהיבט זה, מדובר בהחלטה הנמצאת במתחם הסבירות של רשויות התכנון ואינה מצדיקה את התערבות בית המשפט. טענות נוספות 39. המערערים מעלים בכתבי טענותיהם טענות נוספות המכוונות להיתר הבנייה ולהחלטות גורמי התכנון. לא מצאנו כי יש בטענות אלה כדי לשנות את התוצאה שאליה הגענו, ולכן נתייחס אליהן בתכלית הקיצור. אשר לתשריט החלוקה – טענות המערערים בנוגע לתקינות תשריט החלוקה כרוכות בטענותיהם בדבר הצורך בתכנון מפורט. נוכח התוצאה שאליה הגענו, לא מצאנו כי נדרשת התייחסות נפרדת לטענות אלה, מה גם שהמערערים לא הגישו ערר במועד על ההחלטה בדבר אישור התשריט לפי סעיף 140 לחוק התכנון והבניה. אשר לטענה כי הוועדה המחוזית הייתה צריכה להפעיל את סמכותה לפי סעיף 28 לחוק – כפי שצוין בראשית הדברים, המתווה הדיוני הראוי לבחינת טענות המערערים על-ידי מוסד תכנון מרכזי היה בדרך של הגשת ערר לוועדת הערר המחוזית, ולא בפנייה "עקיפה" לוועדה המחוזית להפעלת סמכות פיקוח הנתונה לה מכוח חוק התכנון והבניה. גם בהיבטים אלה, אין אפוא עילה להתערבותנו. סוף דבר 40. אם תישמע דעתי, אציע לחבריי לקבוע כי נפל פגם מינהלי בהוצאת היתר הבנייה לפרויקט. עם זאת, בגדרי דוקטרינת התוצאה היחסית, ועל יסוד הטעמים שעליהם עמדתי, לא יבוטל ההיתר שניתן למנופים ביחס לפרויקט. בצד האמור, אציע לקבוע כי לא ניתן יהיה להוציא היתרי בנייה נוספים במתחם ללא תכנית מפורטת תקפה. נוכח אי מיצוי ההליכים לפני ועדת הערר והשיהוי בהגשת העתירה, לא ייעשה צו להוצאות בערכאתנו, אך יבוטל חיובם של המערערים בהוצאות המשיבים בבית המשפט קמא. ש ו פ ט השופטת א' חיות: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט צ' זילברטל: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ע' פוגלמן. ניתן היום, ‏ו' באלול התשע"ג (‏12.8.2013). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 11071710_M16.doc יב מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il