סמר טהבוב חסרת נתינות נ. מדינת ישראל - שר הפנים

החלטה בתיק עע"ם 7163/11 בבית המשפט העליון עע"ם 7163/11 לפני: כבוד השופטת א' חיות כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופט צ' זילברטל המערערים: 1. סמר טהבוב 2. המוקד להגנת הפרט מיסודה של ד"ר לוטה זלצברגר נ ג ד המשיב: מדינת ישראל – שר הפנים ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים מיום 08.8.2011 בעת"מ 33772-09-10, שניתן על ידי כב' השופט נ' סולברג תאריך הישיבה: י"ג בשבט התשע"ג (24.1.2013) בשם המערערים: עו"ד עדי לוסטיגמן בשם המשיב: עו"ד מוריה פרימן פסק-דין השופט ע' פוגלמן: עניינו של ערעור זה הוא בהסדרת מעמדה בישראל של המערערת, לאחר שבית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים קיבל את עתירתה באופן חלקי וקבע כי הוועדה הבינמשרדית לעניינים הומניטאריים (להלן: הוועדה או הוועדה הבינמשרדית) תשוב לדון בעניינה. רקע עובדתי וההליכים בבית המשפט קמא 1. המערערת נולדה בכווית בשנת 1988 לאב תושב האזור ולאם תושבת ישראל. עד למות האם בשנת 1990 התגוררה המשפחה בכווית. לטענת המערערת, לאחר מות אימה התגוררה עם אחיה בבית סבתם שבמחנה הפליטים שועפאט שבירושלים, ובשנת 1994 עברה להתגורר בבית יתומים בירושלים (להלן: בית היתומים). בין השנים 1998 ל-2002 התגוררה המערערת בבית דודהּ בחברון, ובמהלך תקופה זו סבלה לפי הנטען מהתעללות מצידו. במהלך השנים הונפק למערערת דרכון ירדני, אך תוקפו פקע. בשנת 2002 שבה המערערת לבית היתומים, שם שהתה עד לשנת 2006, ובשנת 2007 שבה אליו. היא שהתה בבית היתומים עד לסוף שנת 2009, ומשם עזבה לבית סבתה בשועפאט, שם היא מתגוררת עד היום, כשבמקביל היא לומדת באוניברסיטת אל-קודס. למערערת ארבעה אחים, אשר מתגוררים בחברון. 2. ביום 11.5.2008 הגישה המערערת, באמצעות המערער 2, בקשה להסדרת מעמדה בישראל. ביום 11.6.2008 דחה המשיב את בקשתה, בקובעו כי לא מתקיימים בה התנאים הנדרשים לקבלת מעמד בישראל. הערר שהגישה המערערת על החלטה זו נדחה מהטעמים הבאים: המבקשת היא בגירה ילידת כווית, המחזיקה באזרחות ירדנית; אביה הוא תושב האזור ואחיה נרשמו ומתגוררים באזור; אחד מאחיה, המתגורר באזור, הוא "האחראי החוקי עליה" לפי הנתונים שהעבירה למשיב; ולפי התיקון לחוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), התשס"ג-2003 (להלן: חוק הוראת השעה), לא ניתן להגיש בקשה לקבלת מעמד עבור תושבי האזור. עוד צוין כי באפשרות המערערת להפנות את בקשתה לוועדה המקצועית לפי סעיף 3א1 לחוק הוראת השעה. נגד החלטה זו הגישה המערערת עתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים (כב' השופט מ' סובל), אשר פסק כי בהתאם להסכמת הצדדים, המערערת אינה נחשבת ל"תושבת האזור" לצורך חוק הוראת השעה, ולפיכך תועבר בקשתה לקבלת מעמד בישראל לדיון לפני הוועדה הבינמשרדית. בית המשפט ציין כי על הוועדה למסור את החלטתה תוך שישה חודשים מהמצאת בקשת המערערת. בחודש מרץ 2010, לאחר למעלה משנה ולאחר שהגישה המערערת בקשה לפי פקודת ביזיון בית משפט, המליצה הוועדה לדחות את בקשתה, משום שלדבריה לא נמצאו טעמים הומניטאריים המצדיקים ליתן לה מעמד בישראל. ראש רשות האוכלוסין וההגירה במשרד הפנים (להלן: ראש רשות האוכלוסין) קיבל את המלצת הוועדה ודחה את בקשת המערערת. 3. המערערת הגישה עתירה מינהלית המכוונת להחלטה זו לבית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים. בית המשפט (כב' השופט נ' סולברג) קיבל את העתירה באופן חלקי, וקבע כי עניינה של המערערת יוחזר לדיון לפני הוועדה הבינמשרדית. בית המשפט מצא כי החלטת הוועדה בעניינה של המערערת לא הייתה מנומקת די צורכה, וכי אין די בקביעה שלא התקיימו טעמים הומניטאריים המצדיקים ליתן לה מעמד. נוכח הפגם שנפל בהחלטה, הורה בית המשפט כי הוועדה תדון בבקשה מחדש ותיתן החלטה מנומקת בתוך 90 ימים, לאחר התייחסות לכלל השיקולים הרלוונטיים. עוד ציין בית המשפט כי רק לאחר הגשת העתירה הבהיר המשיב את הנימוקים שעמדו בבסיס ההחלטה. במסגרת נימוקים אלו, נטען כי המערערת התגוררה באזור שנים לא מעטות, ואילו שהותה בישראל היא שלא כדין; וכי אחיה אשר שימש אפוטרופוס לענייניה הוא תושב האזור. עוד ציין בית המשפט קמא כי על פני הדברים, נראה שזיקתה של המערערת לאזור, שם נמצאים אחיה, חזקה מזיקתה לישראל. עם זאת, נוכח הפגם שנפל בהחלטה קבע בית המשפט כי אין מנוס מהחזרת עניינה של המערערת אל הוועדה, על מנת שתשוב לדון בו על סמך כלל השיקולים הצריכים לעניין ותיתן את החלטתה המנומקת, באופן שיאפשר העמדתה לביקורת שיפוטית, ככל שתהיה עילה לכך. לפסק דין זה מכוון הערעור שלפניי. טענות הצדדים 4. לטענת המערערים, שגה בית המשפט כשהחליט להשיב את עניינה של המערערת לדיון בוועדה ונמנע מהתערבות בהחלטת המשיב להותיר אותה חסרת מעמד. לשיטתם, כל זיקותיה של המערערת הינן למדינת ישראל, אליה הגיעה לאחר מות אימה, שהייתה תושבת ישראל, ובה היא מתגוררת עד היום. הם מציינים כי בהיותה מחוסרת מעמד, חיה המערערת בישראל במשך שנים כאדם נרדף, חשופה לעיכובים, למעצרים בגין שהייה בלתי חוקית ולגירוש. בנוסף, היא נתקלת בקושי לקבל טיפול רפואי, אינה זכאית לזכויות סוציאליות או לביטוח בריאות ואין ביכולתה להינשא כדין או לעבוד למחייתה. הם מדגישים כי למערערת אין זיקה אמיתית לאזור (שבו התגוררה ארבע שנים בלבד, במהלכן חוותה לדבריה התעללות), כי אין היא יכולה לרכוש מעמד באזור גם אילו ביקשה זאת, וכי אף אסור לה מבחינה חוקית לשהות שם. לשיטת המערערים, הימנעות המדינה מהסדרת מעמדה של המערערת מהווה הפרה של חובתה השלטונית להגן על כבוד המערערת, כמו גם של התחייבויותיה הבינלאומיות ביחס למחוסרי נתינות. הם סבורים כי החלטת הוועדה היא בלתי סבירה, וניתנה ללא הנמקה ולאחר סחבת בירוקרטית ארוכת שנים. נוכח האמור, מבקשים המערערים להורות למשיב להסדיר את מעמדה הקבוע של המערערת כתושבת ישראל באמצעות מתן רישיון לישיבת קבע, ולחילופין להסדיר את מעמדה הארעי תוך קביעת מתווה קצר-מועד להסדרת מעמדה כתושבת קבע. עוד מבקשים המערערים מבית המשפט להורות למשיב לגבש תנאים לטיפול ולמתן מעמד לחסרי נתינות שגדלו בישראל ובני משפחתם תושבי ישראל. 5. המשיב מצידו טען כי דין הערעור להידחות. הוא מציין כי לאחר שניתן פסק דין בעתירה, פעל בהתאם להכרעת בית המשפט והעלה את עניינה של המערערת לדיון מחודש לפני הוועדה הבינמשרדית, שהחליטה – פעם נוספת – לדחות את בקשתה. להשקפתו, משקבע בית המשפט כי יש להחזיר את עניינה של המערערת לרשות המינהלית ומשנתקבלה החלטה חדשה כאמור, המערערת רשאית לתקוף אותה לפני בית המשפט המוסמך תוך מיצוי הליכים כמקובל, בטרם הגשת עתירה מינהלית. לטענתו, על המערערת לפנות תחילה לוועדת ההשגה לזרים במשרד הפנים, המוסמכת לדון בהשגות על החלטות רשות האוכלוסין וההגירה בבקשות למתן מעמד בישראל. משכך, סבר המשיב כי פסק הדין של בית המשפט קמא אינו מגלה עילה להתערבות וכי דין הערעור להידחות. ההליכים לפני בית משפט זה לאחר הגשת הערעור 6. ביום 6.9.2012 התקיים דיון בבית משפט זה, והושלמה שמיעת טענות הצדדים. במסגרת דיון זה הצענו למשיב לשקול להעניק למערערת, נוכח נסיבותיה האישיות המיוחדות, היתר שהייה אשר יאפשר לה להמשיך את מסלול חייה בשועפאט. על רקע זה, ביקשה באת-כוח המשיב להגיש הודעה משלימה שבה יוצע מתווה להסדרת מעמדה של המערערת. ביום 3.12.2012 הגיש המשיב את הודעתו, ובה עדכן כי עניינה של המערערת הועלה פעם נוספת לבחינה על ידי ראש רשות האוכלוסין, אשר החליט ביום 29.11.2012, לפנים משורת הדין, כי נוכח נתוניה החריגים של המערערת ונסיבות חייה הקשות, תוענק לה אשרת ישיבה זמנית מסוג ב/1 לתקופה בת שנתיים, וכי בסיומן תיבחן אפשרות שדרוג מעמדה למעמד ארעי על ידי קבלת רישיון לישיבת ארעי מסוג א/5, בכפוף לנסיבות באותה העת ולנוהלי הרשות. 7. בתגובה מיום 13.12.2012 דחו המערערים את הצעת המשיב ועמדו על הטענות שבערעורם. נטען כי בשנתיים הראשונות למתווה המוצע תהיה המערערת בחזקת מבקרת נטולת זכויות. כמו כן, מתווה זה אינו כולל התחייבות להעניק למערערת מעמד קבע בסופו, אלא התחייבות לשקול מתן מעמד ארעי בכפוף לנסיבות באותה העת, להוכחה שמרכז חייה בישראל ולהיעדר מניעה פלילית וביטחונית. 8. ביום 24.1.2013 נערך לפניי דיון תזכורת במעמד הצדדים. במהלך הדיון הוצע כי יקוצר פרק הזמן שלאחריו תיבחן האפשרות להעניק למערערת רישיון א/5, כמו גם פרק הזמן ממועד קבלת רישיון א/5 עד להגשת בקשה למעמד של קבע בישראל. לאחר שקילת ההצעה, נעתר לה המשיב באופן חלקי. הוסכם כי מועד שדרוג מעמדה של המערערת לרישיון א/5 יוקדם וכי בתום שנה שבה תחזיק המערערת ברישיון מסוג ב/1, בהעדר שינוי נסיבות, ובכפוף להמשך מרכז חיים בישראל והעדר מניעה בטחונית או פלילית, יינתן לה רישיון לישיבת ארעי מסוג א/5. רישיון זה יוארך מדי שנה בהתאם לנוהלי הרשות (בכפוף לסייגים האמורים). הגשת בקשה לקבלת רישיון לישיבת קבע תתאפשר רק לאחר ארבע שנים רצופות שבהן תחזיק המערערת ברישיון א/5 ותישקל לגופה. המשיב הבהיר כי אשרת ב/1 מאפשרת למחזיק בה לעבוד בישראל, וכי רישיון א/5 מאפשר למחזיק בו לקבל תעודת זהות וליהנות מזכויות סוציאליות שונות. נוכח האמור, סבור המשיב כי החלטתו אינה חורגת ממתחם הסבירות ואינה מקימה עילה להתערבות בית המשפט. 9. בהודעת המערערים מיום 24.7.2013 מציינים הם כי המתווה שמציע המשיב למעמד של קבע הינו כפול באורכו מהמתווה שהוצע בדיון, וזאת מבלי שהוסבר מדוע יש צורך בבדיקה כה ממושכת, בהתחשב בנסיבותיה האישיות הייחודיות והקשות של המערערת. עוד סבורים המערערים כי הנמקת המשיב אינה מבהירה את החלטתו, וכי היא נסמכת על תשתית עובדתית שגויה. בנוסף, טוענים המערערים כי המשיב לא הסביר מדוע אין הוא מגדיר באופן ברור את התנאים שיאפשרו למערערת לקבל מעמד של קבע ומדוע אין הוא מתחייב לשדרוג המעמד במידה שהמערערת תעמוד בתנאים המקובלים. לשיטתם, בהיעדר תנאים ברורים לשדרוג המעמד, עלול המשיב להתנער מהאפשרות למתן מעמד קבע. נוכח האמור, חוששים המערערים מכניסה למתווה שתוצאותיו אינן ידועות. עוד מצביעים המערערים על נסיבות חייה של המערערת, הימשכות ההליכים בעניינה והכשלים בהתנהלות המשיב כהיבטים שעשויים להצדיק את קיצור משך המתווה המוצע. נוכח האמור, מבקשים המערערים מבית המשפט לדחות את המתווה שהציע המשיב ולהורות לו לקבוע מתווה קצר להסדרת מעמדה של המערערת. דיון והכרעה 10. לאחר העיון בהודעותיהם המשלימות של הצדדים, הגעתי לכלל מסקנה כי בכפוף לאימוץ המתווה העדכני שהוצע על-ידי המשיב, שבפועל יש בו משום קבלה חלקית של הערעור, אין עילה להתערבות נוספת של בית משפט זה בהחלטתו האחרונה של המשיב. לא ראיתי להכריע בטענות המערערים, המכוונות לצורך בגיבוש נהלים להסדרת מעמדם של חסרי נתינות המתגוררים בישראל ושבני משפחתם הם תושבי ישראל. בית המשפט קמא לא נדרש לסוגיה זו ועניינה של המערערת בא לידי פתרון. זכויותיו של המערער 2 שמורות לו לשוב ולהעלות את הנושא בהליך אחר. 11. חוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952 (להלן: חוק הכניסה לישראל או החוק) מחייב כי ישיבה בישראל של מי שאיננו אזרח ישראלי או בעל אשרת עולה או תעודת עולה תהיה על פי רישיון ישיבה, אשר הסמכות להעניקו מסורה לשר הפנים (סעיפים 1(ב) ו-2 לחוק). כידוע, מתחם שיקול הדעת המסור לשר הפנים בהחלטתו אם להעניק רישיון ישיבה למי שאינו אזרח ישראלי הוא רחב (בג"ץ 10609/07 זועבי נ' שר הפנים, פסקה 43 (17.5.2011) (להלן: עניין זועבי); בג"ץ 4156/01 דימיטרוב נ' משרד הפנים, פ"ד נו(6) 289, 293 (2002); בג"ץ 758/88 קנדל נ' שר הפנים, פ"ד מו(4) 505, 520 (1992) (להלן: עניין קנדל)). הלכה פסוקה היא, אפוא, כי למבקש רישיון ישיבה לפי חוק הכניסה לישראל אין זכות קנויה לקבלו, והסמכות למתן רישיון כזה ושיקול הדעת לשימוש בה, מסורים לשר הפנים (בג"ץ 1905/03 עכל נ' שר הפנים, פסקה 10 (5.12.2010) (להלן: עניין עכל)). עם זאת, אין מדובר בשיקול דעת מוחלט. כמו כל הפעלת סמכות מינהלית, גם שיקול דעתו של שר הפנים בהחלטותיו על מתן רישיון או אשרה נתון לביקורתו של בית המשפט במסגרת עילות הביקורת המינהליות המוכרות. על שר הפנים להפעיל את שיקול דעתו בתום לב, בשוויון, במידתיות, בסבירות ועל יסוד שיקולים ענייניים (ראו והשוו: עניין עכל, פסקה 11; עניין זועבי, פסקה 43; עניין קנדל, עמ' 528). 12. שיקול הדעת של הרשות רחב מטבע הדברים בפרט מקום שמדובר בהחלטה על מתן אשרה או רישיון מטעמים הומניטאריים, כדוגמת המקרה שלפנינו (עניין עכל, פסקה 10). עם זאת, גם בקטגוריה זו נבחנת השאלה האם הפעלת שיקול הדעת עומדת בכללי המשפט המנהלי (ראו והשוו גם: עע"מ 471/12 מדינת ישראל נ' בוטנג, פסקה 5 (8.7.2012); עניין זועבי, פסקה 57; עניין עכל, פסקה 10; בג"ץ 2629/03 איבשין נ' שר הפנים, פסקה 8 (28.9.2008)). 13. החלטתו הראשונית של המשיב הייתה מוקשית, בשים לב לאפיונים ההומינטאריים המיוחדים של המקרה, שפורטו לעיל. יפה עשה המשיב, אפוא, שלא דבק בעמדתו המקורית, כי אם שב ושקל בעקבות הערותינו את עמדתו, והציע מתווה חדש להסדרת מעמדה של המערערת. מתווה זה יאפשר למערערת לקבל רישיון ישיבה מסוג א/5 במועד קרוב יחסית, בכפוף לשמירה על מרכז חיים בישראל ולהיעדר מניעה ביטחונית או פלילית. באופן זה, תוכל המערערת ליהנות מביטוח בריאות ממלכתי ומקבלת זכויות סוציאליות נוספות, כפי בקשתה בערעור. יתר על כן, המתווה אף מאפשר – בחלוף זמן נוסף – בחינת בקשה למעמד קבע בישראל. בשים לב למהות שיקול הדעת ולהיקפו הרחב של מתחם הסבירות בהקשר בו עסקינן, לא מצאנו כי החלטה אחרונה זו חורגת ממתחם הסבירות, במידה המצדיקה התערבות. כידוע, משמעותה של הפעלת ביקורת שיפוטית איננה המרת שיקול דעתה של הרשות בשיקול דעתו של בית המשפט, ואף לא בחינה של השאלה אם ניתן היה לקבל החלטה אחרת מזו שנתקבלה על ידי הרשות. הביקורת השיפוטית מתמצה בשאלה אם שיקול הדעת הופעל בהתאם לכללי המשפט המנהלי. כאמור, לא מצאתי כי עמדתו העדכנית של המשיב חורגת ממתחם הסבירות. 14. הנחתי היא כי גם בהמשך הטיפול בעניינה של המערערת, בהתאם למתווה החדש שאותו קיבל המשיב, תיבחן הסדרת מעמדה ברגישות הראויה בשים לב לנסיבותיה המיוחדות. עוד מובן כי המערערת תוכל להעמיד את ההחלטות המינהליות שיינתנו בעניינה בהמשך לביקורת שיפוטית, ככל שתהיה עילה לכך. בכפוף לאימוץ המתווה שהציע המשיב להסדרת מעמדה של המערערת בישראל, אנו דוחים אפוא את הערעור ללא צו להוצאות. ש ו פ ט השופטת א' חיות: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט צ' זילברטל: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ע' פוגלמן. ניתן היום, ‏י"ג בתשרי התשע"ד (‏17.9.2013). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 11071630_M24.doc מפ מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il