בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 7144/01
בפני: כבוד
השופטת ט' שטרסברג-כהן
כבוד השופטת א' פרוקצ'יה
כבוד השופטת מ' נאור
העותרים: 1.
גוש שלום עמותה רשומה
2.
אורי אבנרי
3.
אורן מדיקס
נגד
המשיבים: 1.
רשות השידור
2. מנכ"ל רשות השידור
עתירה
למתן צו על תנאי
תאריך
הישיבה: כ"ה בטבת התשס"ב
(09.01.02)
בשם
העותרים: עו"ד
ערן לב
בשם המשיבים: עו"ד
מלכיאל בלס
פסק-דין
השופטת ט' שטרסברג-כהן:
בפנינו
עתירה לביטולן של החלטת מנכ"ל רשות השידור (המשיב 2 לעתירה, להלן:
המנכ"ל) ושל החלטת ועדת הערר הפועלת במסגרת רשות השידור, אשר פסלו לשידור
ברדיו שני תשדירים (להלן: התשדירים) מטעמה של העותרת 1, עמותת גוש שלום (להלן:
העמותה). העותרים מבקשים כי רשות השידור (להלן: הרשות) והמנכ"ל יחויבו לאפשר
את שידור שני התשדירים כהודעות בתשלום במסגרת כללי רשות השידור (תשדירי פרסומת
והודעות ברדיו), התשנ"ג1993- (להלן: כללי רשות השידור או הכללים).
הצדדים
הופנו על ידינו לבוא בדברים על מנת למצוא מסגרת אחרת בה יוכלו העותרים להשמיע את
דברם, המוצא ביטוי בתשדירים. משהודיעונו כי לא הגיעו להבנה, אין לנו אלא להכריע
במחלוקת.
העובדות
1. העמותה פנתה אל
הרשות וביקשה את שידורם ברדיו של שני התשדירים במסגרת שידורי פרסומת בתשלום.
התשדירים פונים אל חיילי צה"ל, ומזהירים אותם מפני ביצוע מעשים, המהווים, לפי
האמור בתשדירים, פשעי מלחמה. התשדירים נפסלו לשידור על ידי המנכ"ל, על סמך
חוות דעת של הלשכה המשפטית של רשות השידור. לפי חוות דעת זו, נוסח התשדירים אינו
נכנס להגדרת "פרסומת" כמו גם להגדרת "תשדיר שירות", באשר
מדובר במסר שנוי במחלוקת פוליטית, הקשור לפעולותיו של צה"ל בשטחים,
"והמבקש אולי מן החיילים לסרב פקודות". העמותה הגישה ערר על החלטת
המנכ"ל. ועדת הערר דחתה את הערר, בציינה כי יש בהודעה משום טעם לפגם מבחינה
מוסרית וציבורית, פגיעה בטעם הטוב ובסדר הציבורי וגרימת נזק לציבור וכי היא עוסקת
בענין השנוי במחלוקת מבחינה ציבורית, פוליטית ואידיאולוגית.
תמצית טענות העותרים
2. שלוש טענות
מרכזיות בפי העותרים. האחת, כי התשדירים אינם באים בגדר מבחני הפסילה
הקבועים בכללי רשות השידור, באשר אינם עוסקים "בענין השנוי במחלוקת פוליטית
או אידיאולוגית". השנייה, כי המשיבים לא נתנו משקל ראוי לחופש הביטוי
של העותרים ולא בחנו אם התשדירים עלולים לפגוע בערכים המוגנים הקבועים בכללי
הרשות. בחינה כזו היתה מגלה, לטענת העותרים, כי אין סכנה כלשהי, ובוודאי לא במידה
של ודאות קרובה, לכך שהתשדירים יפגעו באותם ערכים. השלישית, כי פסילת
התשדירים מהווה אפליה פסולה של העמותה, באשר בשנים האחרונות אישרו המשיבים שידורים
אחרים, לגביהם אין מחלוקת כי הנם שנויים במחלוקת ציבורית.
דיון
חופש הביטוי
3. לא ניתן להפריז
בחשיבותה של הזכות לחופש ביטוי כזכות יסוד במשטר הדמוקרטי (ראה, למשל, בג"ץ
606/93 קידום יזמות ומו"לות (1981) נ' רשות השידור ואח', פ"ד
מח(2) 1; בג"ץ 399/85 כהנא נ' הועד המנהל של רשות השידור, פ"ד
מא(3) 255; בג"ץ 73/53 חברת "קול העם, בע"מ ואח' נ' שר הפנים,
פ"ד ז 871). זכות זו רחבת היקף היא ומשתרעת על כל ביטוי, בין אם הוא פוליטי,
אומנותי, מסחרי או אחר (בג"ץ 806/88 יוניברסל סיטי סטודיו אינק נ' המועצה
לביקורת סרטים ומחזות, פ"ד מג(2) 22; בג"ץ 4804/94 חברת סטיישן
פילם בע"מ נ' המועצה לביקורת סרטים ומחזות, פ"ד נ(5) 661; בג"ץ
606/93 הנ"ל). הזכות לחופש הביטוי היא זכות מסוג חירות, שמשמעותה היא האפשרות
להשמיע ולשמוע דעות בפומבי, בכל תחום ובכל אמצעי ללא התערבות שלטונית (ד"נ
9/77 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' הוצאת עתון "הארץ" בע"מ
ואח', פ"ד לב(3) 337; בג"ץ 606/93 הנ"ל).
הצדדים
אינם חלוקים כי החלטתה של הרשות לפסול לשידור את התשדירים מהווה פגיעה בחופש
הביטוי של העותרים. אלא, שבדומה לחירויות אחרות, חופש הביטוי אינו ערך מוחלט. עצם
ההכרה בהתבטאות כחוסה בצלו של חופש הביטוי, אינה מחייבת מתן במה לה בכל מסגרת.
מקום שחופש הביטוי מתנגש בערכים אחרים אשר לחברה האינטרס להגן עליהם, יש לאזן בינו
לבין הערכים המתחרים. בכל מקרה של התנגשות, נגזר האיזון מהחשיבות המיוחסת לערך
המתחרה לעומת חשיבותו של חופש הביטוי במקרה המסוים (בג"ץ 606/93 הנ"ל;
בג"ץ 4804/94 הנ"ל).
4. חופש הביטוי
טומן בחובו זכויות נוספות שנועדו לקדמו ולאפשר את מימושו. על קבוצת זכויות אלה
נמנית זכות הגישה לאמצעי התקשורת. מקום שקהל היעד של ההתבטאות הוא הציבור הרחב,
אזי האמצעי האפקטיבי ביותר להגשמת חופש הביטוי הוא אמצעי התקשורת, ובמיוחד שידורי
הרדיו והטלוויזיה, המגיעים כמעט לכל בית בישראל. בהיעדר גישה אל אמצעי התקשורת תהא
הגשמתו של חופש הביטוי חלקית בלבד (בג"ץ 6218/93 ד"ר כהן, עו"ד
נ' לשכת עורכי הדין, פ"ד מט(2) 546; בג"ץ 606/93 הנ"ל;
בג"ץ 1/81 שירן נ' רשות השידור, פ"ד לה(3) 356; ד"ר ד' ברק
"חופש הגישה לאמצעי התקשורת - איזון אינטרסים בתחומי הזכות לחופש ביטוי"
עיוני משפט יב (תשמ"ז) 183).
בהיות
רשות השידור ערוץ תקשורת ציבורי ממלכתי, אם כי לא בלעדי, משמשת היא בין השאר במה
ציבורית המשקפת מגוון דעות והשקפות הקיימות בחברה, וזאת גם בנושאים הנתונים
במחלוקת. לתחולת חופש הביטוי על רשות השידור, "היבט כפול": הרשות בעצמה
נהנית מהזכות לחופש ביטוי. כן רובצת עליה החובה להבטיח את חופש הביטוי של הציבור
(בג"ץ 399/85 הנ"ל; בג"ץ 6218/93 הנ"ל; בג"ץ 2888/97 יעקב
נוביק ואח' נ' הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו, פ"ד נא(5) 193). עם זאת אין
הרשות חופשית לממש את חופש הביטוי שלה בכל אופן העולה על רוחה. מנגד, לא כל פרט
זכאי להגשים את חופש הביטוי שלו באמצעות הרשות, לגבי כל התבטאות, בכל מסגרת ובכל
עת שיחפוץ. שידורי הרשות מוסדרים בחוק רשות השידור התשכ"ה1965- (להלן: החוק),
והכללים השונים שהוצאו מכוחו, ועל הרשות לפעול בגדרי סמכותה המותווים בחוק
ובכללים. אפנה לחוק ולכללים הרלוונטיים לענייננו.
החוק וכללי רשות השידור
5. סעיף 25א(ב)(2)
לחוק מקנה סמכות לוועד המנהל של הרשות לקבוע כללים בדבר איסורים ומגבלות על תשדירי
פרסומת והודעות. מכוח סעיף זה התקין הוועד המנהל את הכללים. כללים אלה חלים על
התשדירים נשוא העתירה, באשר העותרים מבקשים להביא את דברם במסגרת שידורי פרסומת
המוסדרים בכללים.
שני
הצדדים התמקדו בשאלת פסילת התשדירים לשידור כתשדירי פרסומת, לא מחמת שאינם באים
בגדר "פרסומת", אלא משום שהתשדירים נפסלו לשידור בהיותם תשדירי פרסומת
פסולים או אסורים על פי הכללים. אף שספק בעיני אם התשדירים אכן מהווים
"פרסומת" כהגדרתה בסעיף 1 לכללים הכוללת "הודעה", תיבחנה
לגופן טענות העותרים לפיהן ההחלטות בדבר היות התשדירים פסולים או אסורים לוקות
בפגמים המחייבים את ביטולן.
כל שידור
פרסומת טעון אישור של המנכ"ל (סעיף 3 לכללים). למנכ"ל הוענקה סמכות שלא
לאשר לשידור "פרסומת אסורה" ופרסומת שיש בה לדעתו "טעם לפגם מבחינה
מוסרית או ציבורית, פגיעה בטעם הטוב או בסדר הציבורי או שהיא מזיקה לציבור"
(סעיף 4 לכללים). פרסומת אסורה לשידור היא פרסומת שלדעת המנכ"ל כוללת, בין
השאר "... תשדיר בענין השנוי במחלוקת פוליטית או אידיאולוגית בציבור"
(סעיף 7(2) לכללים).
הכללים
מגלמים איזון בין חופש הביטוי לבין ערכים אחרים שעל הרשות להגן עליהם בתפקידה
כערוץ ממלכתי (ראו סעיף 3 לחוק המונה את תפקידיה של רשות השידור). על החלטתו של
המנכ"ל לפסול או לאשר לשידור ברדיו תשדירי פרסומת, ניתן להגיש ערר בזכות בפני
ועדת הערר. החלטות המנכ"ל וועדת הערר הן החלטות מנהליות הנתונות לביקורת
בג"ץ וחלים עליהן כללי המשפט המנהלי (בג"ץ 606/93 הנ"ל; בג"ץ
1/81 הנ"ל; בג"ץ 399/85 הנ"ל). העותרים טוענים כי ההחלטות האמורות
לוקות בפגמים ובחוסר סבירות קיצוני עד כי על בית משפט זה לבטלן. משכך, אתייחס
להחלטות האמורות לענין פסילת התשדירים.
6. בתהליך קבלת
החלטתו נועץ המנכ"ל בלשכה המשפטית של הרשות. לפי חוות דעתה, המסר המועבר
בתשדירים ביחס לפעולותיו של צה"ל בשטחים, שנוי במחלוקת פוליטית, ו"מבקש
אולי מן החיילים לסרב פקודות". המנכ"ל אימץ את האמור בחוות הדעת ופסל את
התשדירים לשידור. על החלטתו הוגש ערר. ועדת הערר ערכה דיון נרחב וענייני בעררם של
העותרים (ראה מש1/ - פרוטוקול ישיבת ועדת הערר מיום 5.8.01) והחליטה לדחות את
הערר, משום שמצאה בתשדירים טעם לפגם מבחינה מוסרית וציבורית, פגיעה בטעם הטוב,
בסדר הציבורי, גרימת נזק לציבור ומשום שהם עוסקים בענין השנוי במחלוקת ציבורית,
פוליטית ואידיאולוגית. במה דברים אמורים?
7. שני התשדירים
מזהירים את חיילי צה"ל מביצוע "פשעי מלחמה" בביצוע תפקידם. שני
התשדירים פותחים בלשון הבאה: "חייל! הימנע מגורלם של פושעי מלחמה. חיילי
צד"ל, שותפיו של צה"ל למלחמה בלבנון, מבוקשים בארצות רבות בעולם בגין
פשעי מלחמה. לארצות רבות אחרות כניסתם אסורה. לא תמיד ידעו חיילי צד"ל
שמעשיהם נחשבים פשעי מלחמה. כשרות לחיילים בכוח כובש, אנו מגישים את סעיפי החוק
הבינלאומי החשובים ביותר ואת משמעותם". בהמשך, מפרט כל אחד משני התשדירים
פעולות צבאיות הנחשבות להפרה של דיני המלחמה הבינלאומיים, ומזהיר כי חייל המבצע
אותם מסתכן בהאשמה בפשע מלחמה.
8. אין בידי לקבל
את טענת העותרים כאילו אין בתשדירים אלה אלא אזכורן של עובדות שאינן שנויות
במחלוקת. הקונוטאציה של התשדירים היא אידיאולוגית-פוליטית ולא אינפורמטיבית גרידא,
כטענת העותרים. לא ניתן לנתק את תוכן התשדירים מהקשרו למציאות בימים אלה, בהם נוקט
צה"ל באמצעים שונים במסגרת אירועי הלחימה בשטחים. הנושא, השנוי במחלוקת,
מהווה כיום חלק מהשיח הציבורי. על רקע זה, יש בקריאה לחיילי צה"ל להימנע
במהלך פעילותם מביצוע פעולות שונות שיש בהן משום ביצוע פשעי מלחמה, מסר לפיו
פעילותו של צה"ל בשטחים עולה כדי אי חוקיות, ונוגדת את הדין הבינלאומי. בין
אם מזדהים עם מסר זה ובין אם מתנגדים לו וחולקים עליו, אין ספק כי זהו מסר שנוי
במחלוקת פוליטית ואידיאולוגית בציבור הרחב בישראל. יתרה מכך, התשדירים נוקטים
בלשון המעידה על עצמה שאין מדובר בהודעה גרידא, אלא באזהרה ישירה לחיילי צה"ל
"(ל)הימנע מגורלם של פושעי מלחמה". התשדירים מוגשים "כשרות לחיילים
המשרתים בכוח כובש...", ומצוין בהם "מוגש כשירות מטעם תנועת גוש
שלום". בכך יש כדי לזהות את המסר שבתשדירים עם העמותה ועם האידיאולוגיה שלה,
השנויה אף היא במחלוקת ציבורית.
9. ועדת הערר
הוסיפה על נימוקי פסילת התשדירים לשידור, בקובעה כי יש בהם "משום טעם לפגם
מבחינה מוסרית וציבורית...פגיעה בטעם הטוב, בסדר הציבורי...גרימת נזק
לציבור". לענין נימוקים אלה טוענים המשיבים כי שידור תשדירים המרמזים על אי
חוקיות פעולותיו של צה"ל, במיוחד בימים אלה, אינו ראוי מבחינה מוסרית
וציבורית. כן מעלים הם דאגה כי שידור התשדירים יעורר אצל חיילים צעירים חשש משירות
צבאי בשטחים, וחשש לבצע פקודות הניתנות להם על ידי מפקדיהם, ויעודד תופעה של סירוב
למלא פקודות בצה"ל. בכל אלה יש - לדעתם - כדי לגרום לפגיעה בסדר הציבורי
ולנזק ציבורי. העותרים דוחים טענות אלה וטוענים כי הן נשענות על פרשנות של הטקסט
ואינן עולות ממנו כפשוטו. לכך יש להשיב כי, אמנם, ככל המסר הפוגע עולה מהתשדיר
באופן מפורש יותר, כך יקל לפוסלו. אולם על מנת שתקום עילה לפסילתו לשידור, לא
מתחייבת אמירה מפורשת בטקסט. די בכך שהאמירה משתמעת מן הטקסט, מהקשרו, מעיתוי
פרסומו, מקהל היעד אליו הוא מופנה ומכל הנסיבות האופפות אותו (השווה: בג"ץ
606/93 קידום יזמות ומו"לות (1981) בע"מ נ' רשות השידור ואח',
פ"ד מח(2) 1; בג"ץ 4644/00 יפאורה תבורי בע"מ נ' הרשות השנייה
לטלוויזיה, פ"ד נד(4) 178). מבלי להיכנס באופן פרטני לכל אחד מהטעמים
שצוינו בהחלטת ועדת הערר, אין לקבוע כי בטעמים הנ"ל או בחלק מהם, אין ממש,
באופן המחייב התערבותנו ומצדיק את פסילת ההחלטה.
10. רשות השידור
משמשת, בין יתר תפקידיה, במה להבעת עמדות והשקפות שונות, במסגרת התכניות המשודרות
בה והזמן המוקצב להן. הרשות אמונה על הבטחת שידור מהימן, בו "יינתן מקום
לביטוי מתאים של השקפות ודעות שונות הרווחות בציבור" (סעיף 4 לחוק). עם זאת,
ברי כי מסגרת תשדירי הפרסומת לא נועדה מעצם מהותה וטיבה לשמש במה להשמעת דעות
אידיאולוגיות-פוליטיות שנויות במחלוקת. השמעת דעות כאלה במסגרת פרסומת בתשלום,
מסכלת את השמירה על האיזון בין ההשקפות השונות במסגרת שידורי הרשות. גם מטעם זה
אין מקום להתערבותנו בהחלטה לפסול את התשדירים.
11. טענת העותרים
כי פסילת התשדירים מהווה אפליה פסולה של העמותה, שכן בשנים האחרונות אישרה הרשות
שידורים אחרים השנויים במחלוקת ציבורית, איננה מבוססת. בחינת המקרים עליהם הצביעו
הצדדים, בה אושרו או נפסלו תשדירים לשידור, מעלה, כי המקרים שונים זה מזה וההחלטות
התקבלו באופן פרטני בהתאם למדיניות הרשות המתחייבת מהכללים.
לסיום
אעיר, כי ראוי שרשות השידור תשקול אפשרות לתת לעותרים במה להשמעת דעתם במסגרת
תוכנית הולמת ובמועד מתאים.
מכל הטעמים
האמורים, דין העתירה להידחות והיא נדחית בזה.
ש ו פ ט ת
השופטת א' פרוקצ'יה:
אני מסכימה.
ש
ו פ ט ת
השופטת מ' נאור:
אני מסכימה.
ש
ו פ ט ת
הוחלט כאמור בפסק דינה של
כבוד השופטת ט' שטרסברג-כהן.
ניתן היום, כ"ד בשבט
התשס"ב (6.2.02).
ש ו פ ט ת ש
ו פ ט ת ש ו פ ט ת
_________________
העתק
מתאים למקור COURT.DOT
נוסח
זה כפוף לשינויי עריכה וניסוח.
שמריהו
כהן - מזכיר ראשי
בבית
המשפט העליון פועל מרכז מידע, טל' 02-6750444
בית
המשפט פתוח להערות והצעות:
[email protected]
לבתי
המשפט אתר באינטרנט: www.court.gov.il