מדינת ישראל - משרד הפנים נ. אמרה שיפראווי זיגאי

פסק-דין בתיק עע"ם 7082/12 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מינהליי עע"ם 7082/12 לפני: כבוד השופטת א' חיות כבוד השופט ע' פוגלמן כבוד השופט י' עמית המערערת: מדינת ישראל – משרד הפנים נ ג ד המשיב: אמרה שיפראווי זיגאי ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים מרכז-לוד (כב' השופט א' יעקב) מיום 10.7.2012 בתיק עת"מ 41237-08-11 תאריך הישיבה: כ"ד בחשון התשע"ד (28.10.2013) בשם המערערת: עו"ד נחי בן אור בשם המשיב: עו"ד תומר ורשה פסק-דין השופט ע' פוגלמן: 1. המשיב, אזרח אתיופיה, נכנס לישראל שלא כדין דרך גבול מצרים ביום 4.12.2010, נעצר על-ידי כוחות הביטחון והועבר למתקן סהרונים. בשימוע שנערך לו ביום 9.12.2010, טען המשיב כי הוא שייך למפלגת אופוזיציה באתיופיה, וכי הוא סבל מקשיים כפועל יוצא של השתייכותו הפוליטית. בעקבות השימוע, הוצאו נגד המשיב צו הרחקה וצו משמורת. בעקבות דיון שהתקיים בבית הדין המשמורת, הועבר עניינו של המשיב ליחידת הטיפול במבקשי מקלט (RSD) במשרד הפנים. בראיונות שהתקיימו למשיב ביחידת ה-RSD ביום 24.2.2011 וביום 16.3.2011, הוא טען כי סבל באתיופיה מאיומים על רקע השתייכותו הפוליטית. בעקבות ראיונות אלה, הועבר עניינו של המשיב אל יו"ר הוועדה המייעצת לענייני פליטים, שהמליץ לדחות את בקשתו למקלט. ביום 4.4.2011 החליט ראש רשות האוכלוסין לאמץ את ההמלצה, ודחה את בקשת המקלט של המשיב. בקשה לעיון חוזר נדחתה בהחלטה מיום 19.5.2011 (להלן: ההחלטה הראשונה). 2. המשיב הגיש עתירה מינהלית לבית המשפט לעניינים מינהליים מרכז-לוד, שכוונה להחלטה הראשונה (להלן: העתירה המקורית). לקראת הדיון בעתירה, הודיעה המדינה כי היא תסכים – לפנים משורת הדין – לקיים למשיב ריאיון מקיף נוסף, ולאחר בחינה מחודשת של עניינו, תתקבל החלטה מנהלית חדשה בבקשת המקלט שהגיש. נוכח הסכמה זו, ביקשה המדינה למחוק את העתירה המקורית. בית המשפט לעניינים מינהליים (כב' השופט א' יעקב) הורה על ביטול ההחלטה מחודש מאי 2011, ועל בדיקה מחדש של עניינו של המשיב כפי שהסכימה המדינה. עם זאת, בית המשפט נמנע ממחיקת העתירה, והורה כי המשיב יוכל להגיש עתירה מתוקנת במסגרת אותו הליך אם תינתן החלטה חדשה בדבר דחיית בקשת המקלט (החלטה מיום 13.9.2011). 3. המשיב זומן לריאיון נוסף ביחידת ה-RSD ביום 26.10.2011 (להלן: הריאיון הנוסף). בעקבות הריאיון וחוות הדעת שנערכה בעקבותיו, החליט ראש רשות האוכלוסין – על יסוד המלצת יו"ר הוועדה המייעצת – לדחות את הבקשה (החלטה מיום 8.12.2011, להלן: ההחלטה השנייה). בעקבות זאת, הגיש המשיב עתירה מינהלית מתוקנת לבית המשפט לעניינים מינהליים, שבה ביקש מעמד פליט, ולחילופין – כי עניינו יובא בפני הוועדה המייעצת לפליטים בהליך רגיל (להלן: העתירה המתוקנת). במסגרת עתירה זו טען המשיב – בין היתר – כי המערערת לא פעלה בהתאם להחלטת בית המשפט וביקש כי ייערך לו ראיון חדש. המדינה טענה כי דין העתירה המתוקנת להידחות על הסף בהיעדר סמכות מקומית. לגופם של דברים, נטען כי אין עילה להתערב בהחלטה בדבר דחיית בקשת המקלט של המשיב. 4. בהחלטתו מיום 10.7.2012, קבע בית המשפט לעניינים מינהליים כי ההחלטה השנייה עומדת בסתירה להנחיה שניתנה על-ידו בהחלטתו הקודמת. נמצא כי הריאיון הנוסף שנערך למשיב היה במתכונת של הליך "עיון מחדש" ולא "בחינה מחדש". לפיכך, הורה בית המשפט קמא על בחינה מחדש למשיב, "כאילו לא ננקטו בעניינו הליכים עד היום". עוד נקבע כי המשיב ירואיין על-ידי מראיין אחר, בעקבות תלונותיו על המראיינת שערכה את הריאיון הנוסף. בית המשפט קבע כי לאחר שתינתן החלטה מינהלית חדשה, יהיה העותר רשאי להגיש עתירה מתוקנת נוספת במסגרת אותו ההליך. טענות הצדדים 5. המדינה טוענת כי החלטת בית המשפט קמא מיום 10.7.2012 היא למעשה פסק דין המקבל את העתירה המתוקנת, מבלי שהורה בית המשפט על הגשת כתב תשובה כנדרש על-פי דין. המדינה מלינה על כך שבית המשפט קמא מצא להותיר את ההליך תלוי ועומד, על אף הענקת הסעד המבוקש, תוך שהוא מאפשר למשיב להגיש "עתירה מתוקנת" ביחס להחלטה מינהלית חדשה. להשקפתה, מדובר בפרקטיקה שאינה מקובלת. לגופם של דברים, נטען כי ההחלטה לחייב את המדינה לבחון בשלישית את עניינו של המשיב היא שגויה, ומתעלמת מן ההליך הסדור והמקיף שהתקיים עובר לקבלת ההחלטה השנייה. לדבריה, המגבלה שקבע בית המשפט קמא לעניין הליך "בחינה מחדש", כאילו לא ניתן להסתמך במסגרת זו על המידע שנצבר אצל הרשויות במסגרת הראיונות הקודמים – היא שגויה מיסודה. המדינה מבקשת אפוא לבטל את פסק דינו של בית המשפט קמא, ולאפשר למשיב להגיש עתירה מינהלית חדשה בעניינו לבית המשפט המוסמך – בית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים. 6. המשיב טוען כי יש לדחות את הערעור על הסף, מכיוון שכלל לא ניתן בעתירה פסק דין שלגביו ניתן להגיש ערעור בזכות. לגופם של דברים, סומך המשיב את ידיו על החלטת בית המשפט קמא מיום 10.7.2012. לדבריו, בהליך הבחינה מחדש של בקשת המקלט שהגיש ובפרט – בריאיון הנוסף שנערך לו – נפלו פגמים ומחדלים רבים. לפיכך, ההחלטה כי על הרשות לבחון מחדש את עניינו, היא ראויה וסבירה. עוד נטען כי המדינה לא הגישה בקשת רשות ערעור על החלטת בית המשפט קמא מיום 13.9.2011, שלפיה העתירה תישאר תלויה ועומדת, ולכן יש לראותה כמי שהסכימה כי הדיון בעתירה המתוקנת יתקיים לפני בית המשפט המחוזי מרכז-לוד, על אף טענתה לחוסר סמכות מקומית. דיון והכרעה 7. המדינה טוענת כי החלטתו של בית המשפט קמא מיום 10.7.2012 היא בבחינת "פסק-דין", ואילו המשיב טוען כי מדובר ב"החלטה אחרת" בלבד. אמנם, בית המשפט קמא הכתיר את החלטתו כ"החלטה" ולא כ"פסק דין", אלא שלעניין סיווג ההחלטה הכותרת אינה מכריעה, ויש לבחון את מהות הדברים (עע"ם 193/05 אטדגי נ' עמידר (6.7.2005)). המבחן המקובל להבחנה בין "פסק-דין" לבין "החלטה אחרת" הוא אם ההחלטה שניתנה סיימה את בירור המחלוקת שבין הצדדים. בענייננו, בית המשפט קבע כי ההליך יישאר תלוי ועומד, ולכן לכאורה לא הסתיים הטיפול בעניינו של המשיב. עם זאת, בבחינת ההחלטה לגופה, עולה כי היא למעשה מסיימת את הטיפול במחלוקת בנקודת הזמן הנוכחית וכל עוד לא התקבלה החלטה מינהלית חדשה. אחד הסעדים שנתבקשו בעתירה המתוקנת, שבמסגרתה ניתנה ההחלטה מיום 10.7.2012, הוא ביטול ההחלטה השנייה ובחינה מחודשת של עניינו של המשיב. בהחלטה נושא הערעור קיבל בית המשפט קמא את טענות המערער והורה על הושטת אחד הסעדים החלופיים שנתבקש בעתירה. משניתן הסעד האמור, הסתיים הטיפול בעתירה המתוקנת ואין עוד מחלוקת הטעונה הכרעה, קודם שתתקבל החלטה מינהלית חדשה. לפיכך "ההחלטה" היא בבחינת פסק דין שניתן בעתירה. 8. בהכרעתו האמורה הושיט כאמור בית המשפט לעניינים מינהליים למשיב את הסעד החלופי שנתבקש על-ידו בעתירה המתוקנת, לשוב ולבחון את בקשת המקלט שלו. בכך, נעתר למעשה בית המשפט קמא לעתירה. דא עקא, שהוראות הדין אינן מסמיכות את בית המשפט לעניינים מינהליים לקבל עתירה מנהלית בלא שהורה על הגשת כתב תשובה, אלא אם הרשות המשיבה לעתירה מסכימה לקיום דיון כאילו הוגש כתב תשובה (ראו: תקנה 8(2) לתקנות בתי משפט לעניינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000 (להלן: התקנות)). כפי שציינּו לא אחת, קבלת עתירה ללא מתן אפשרות להגיש כתב תשובה (או הסכמת בא-כוח הרשות לדון ולהכריע בעתירה כאילו כבר הוגש כתב תשובה) היא כשלעצמה טעם לקבלת ערעור (ראו, למשל: עע"מ 3436/04 משרד הפנים – מדינת ישראל נ' איון (9.8.2004); עע"ם 9682/06 עיריית ראשון לציון נ' בנק הפועלים בע"מ (13.7.2008)). בענייננו, בא-כוח המדינה לא נשאל, וממילא לא הסכים, לדון ולהכריע בעתירה המתוקנת כאילו כבר הוגש בה כתב תשובה, ולכן לא ניתן היה לקבלה. על כן, פסק הדין של בית המשפט קמא (שהוכתר כאמור כ"החלטה") – מבוטל. 9. המדינה טוענת כי יש למחוק את העתירה המתוקנת, ולאפשר למשיב להגיש עתירה חדשה לבית המשפט המוסמך בירושלים. בשלב הנוכחי, כאשר קיימת שאלה הטעונה הכרעה, ותלויה ועומדת עתירה המכוונת לאותה שאלה, איני רואה להיעתר לבקשה זו. אבהיר את הטעמים שבבסיס הכרעתי. העתירה המתוקנת מכוונת להחלטה מינהלית שנתקבלה בחודש דצמבר 2011 על-ידי ראש הרשות האוכלוסין וההגירה ממקום מושבו בירושלים, ותקנה 2 לתקנות קובעת כי עתירה מינהלית "תוגש לבית המשפט שבאזור שיפוטו ניתנה החלטה של רשות אשר נגדה מוגשת עתירה". מכאן שאילו היה מדובר בעתירה "חדשה", הסמכות המקומית הייתה נתונה לבית המשפט לעניינים מינהליים בירושלים. דא עקא, שלא ניתן להתעלם מ"ההיסטוריה הדיונית" של ההליך. בגדר העתירה המקורית לא העלתה המדינה טענה בדבר היעדר סמכות מקומית. הגם שהנושא הוחזר לבחינה מחודשת, בית המשפט לא ראה למחוק את העתירה המקורית, והותיר את ההליך תלוי ועומד בבית המשפט לעניינים מינהליים מרכז-לוד. אעיר כאן – במאמר מוסגר – כי ככלל, כאשר מחליט בית משפט על החזרת נושא לבחינה חוזרת של הרשות המינהלית ולקבלת החלטה חדשה של הרשות מסתיים הטיפול בעתירה, ויש להורות על מחיקתה. במקרה כזה, כאשר מתקבלת החלטה מינהלית חדשה, תוכל זו האחרונה לעמוד לביקורת שיפוטית, ככל שתהיה עילה לכך. עם זאת, הדבר נתון לשיקול דעתו של בית המשפט, שיכול – במקרים מתאימים – לסטות ממתווה זה, ולהותיר את העתירה המינהלית תלויה ועומדת. כך, למשל, כאשר מדובר במחלוקת ארוכת שנים בין הפרט לרשויות, ובית המשפט סבור כי הותרת ההליך תלוי ועומד תסייע בהבאתה לכדי פתרון מהיר הוא מוסמך לעשות כן. מן הכלל אל הפרט: במקרה דנן נותר ההליך תלוי ועומד בבית המשפט לעניינים מינהליים מרכז-לוד. בנסיבות שבהן לא הועלתה מלכתחילה טענה של היעדר סמכות מקומית נגד העתירה המקורית, והעתירה המתוקנת אשר עדיין תלויה ועומדת מכוונת לנושאים הטעונים הכרעה, לא מצאתי להורות על מחיקתה מחמת חוסר סמכות מקומית או העברתה לבית משפט אחר. 10. פסק הדין יבוטל אפוא, והדיון בעתירה המתוקנת יוחזר לבית המשפט קמא, על מנת שיקויים מראשיתו. עם זאת, מכיוון שהנושא הובא לפנינו, ראינו להעיר גם הערה לגופם של דברים. כפי שגם הסכים בא-כוח המשיב בדיון שנערך לפנינו, אין מחלוקת כי במסגרת הליך של "בחינה מחדש", שעליו הורה בית המשפט קמא בהחלטתו מיום 13.9.2011, רשאית הרשות המוסמכת להסתמך על כלל החומרים שנאספו על-ידה, לרבות הראיונות שנערכו למשיב בשלבים השונים. לשון אחר – הרשות נדרשת לבחון מחדש את עניינו של האחרון בלב פתוח ובנפש חפצה, אך היא אינה נדרשת להתעלם מן המידע שנצבר בעניינו. כאשר מדובר בגיבוש התשתית העובדתית להחלטה בבקשת מקלט, ההשוואה בין גרסאות שמסר המשיב היא אמצעי חשוב לשם קביעת מהימנותו. זאת, כמובן, בזהירות המתחייבת מן המאטריה שבה עסקינן, ובשים לב לקשיים הכרוכים ביישום הקריטריונים המקובלים להערכת מהימנות על מבקשי מקלט (ראו עע"ם 8870/11 גונזלס נ' משרד הפנים, פסקאות 20-12 (25.4.2013)). הערעור מתקבל אפוא כמפורט לעיל. בנסיבות העניין אין אנו עושים צו להוצאות. ש ו פ ט השופטת א' חיות: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט י' עמית: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ע' פוגלמן. ניתן היום, ‏כ"ז בחשון התשע"ד (‏31.10.2013). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט ________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 12070820_M08.doc יב מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il