בג"ץ 7067-07
טרם נותח
חיים נתנאל בע"מ נ. שר המשפטים -פרופ' דניאל פרידמן
סוג הליך
עתירה לבית משפט גבוה לצדק (בג"ץ)
פסק הדין המלא
-
פסק-דין בתיק בג"ץ 7067/07
בבית-המשפט העליון בשבתו כבית-המשפט הגבוה לצדק
בג"ץ 7067/07
בפני:
כבוד השופט א' א' לוי
כבוד השופטת מ' נאור
כבוד השופט א' רובינשטיין
העותרים:
1. חיים נתנאל בע"מ
2. יגאל נתנאל
נ ג ד
המשיבים:
1. שר המשפטים
2. מנהל בתי-המשפט
3. נשיאת בית-המשפט העליון
4. המשנה לנשיאת בית-המשפט העליון
5. בית-המשפט המחוזי – מחוז מרכז
6. בית המשפט המחוזי – תל-אביב
7. תקווה טקו (פורמלי)
עתירה למתן צו על-תנאי וצו-ביניים
תאריך הישיבה:
י"ד באלול התשס"ז
(28.08.07)
בשם העותרים:
עו"ד חיים שטנגר
בשם המשיבים:
עו"ד ענר הלמן
פסק-דין
השופט א' א' לוי:
רקע עובדתי
1. ביום י"ד באייר התשס"ז (2.5.07) חתם שר המשפטים על צו בתי המשפט (הקמת בית משפט מחוזי מרכז), התשס"ז-2007, ק"ת 6585, אשר מכוחו הוקם בישראל בית-משפט מחוזי נוסף, ששי במספר, שמקום מושבו בפתח-תקווה. תחילת פעולתו של בית-המשפט החדש, הוא בית-המשפט המחוזי מרכז, נקבעה ליום י"ט באלול התשס"ז (2.9.07).
2. בסעיף 2 לצו ההקמה, תוקן צו בתי משפט (הוראות מעבר) (אזורי השיפוט של בתי המשפט המחוזיים), התשי"ד-1954, באופן שקבע לא רק את סמכותו המקומית של בית-המשפט החדש – שיפוט במחוז המרכז, אלא גם סִייג את סמכותו הענינית. נקבע, כי בפלילים לא יישב אותו בית-משפט כערכאה ראשונה, סמכות שנותרה בידיו של בית-המשפט המחוזי בתל-אביב, והוא יוסמך לדון אך בערעורים. וכך נכתב בצו המתוקן:
2. אזורי השיפוט של בתי
המשפט המחוזיים
(א)...
(ב) לבית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו יהא שיפוט במחוז תל-אביב ובענינים פליליים, למעט ערעורים – במחוז תל אביב [צ"ל – במחוז מרכז].
(ג)...
(ד)...
(ה)...
(ו) לבית המשפט המחוזי מרכז יהיה שיפוט במחוז המרכז, למעט בענינים פליליים שאינם ערעורים.
בתאריך כ"ג בתמוז התשס"ז (9.7.07) תיקן השר פעם נוספת את צו בתי משפט (אזורי השיפוט). גם הפעם נכללו בו הוראות בקשר לסמכותו הענינית של בית-המשפט המחוזי מרכז. מגדריה של סמכות זו הוצאו, וזאת עד להחלטה אחרת של שר המשפטים, הענינים הבאים אשר הטיפול בהם הושאר בידיו של בית-המשפט בתל-אביב:
א) ענינים המסורים לסמכותו של בית-המשפט לענינים מנהליים;
ב) עניני פשיטת רגל ופירוק תאגידים;
ג) ערעורי מסים;
ד) עתירות אסירים;
ה) ענינים פליליים שאינם ערעורים.
לעומת זאת, הסמכות לדון בערעורים על פסקי-דין בענינים המנויים בסעיף 25 לפקודת התעבורה, אף אם נוגעים הם לתחומיו הגיאוגרפיים של מחוז תל-אביב, נמסרו לבית-המשפט המחוזי מרכז. אותה ערכאה עתידה לכנס, אפוא, תחת קורתה את הטיפול בכל הערעורים מסוג זה במחוזות תל-אביב והמרכז (צו בתי משפט (הוראות מעבר) (אזורי השיפוט של בתי המשפט המחוזיים) (תיקון), התשס"ז-2007, ק"ת 6603).
3. עוד נקבעו בצו המתוקן הוראות מעבר, המסדירות את הקצאת הסמכויות בתקופת הביניים עד לתחילת פעולתו של בית-המשפט החדש. הוראות מעבר מצויות בצו נוסף שהוציא השר, הוא צו בתי המשפט (הקמת בית משפט מחוזי מרכז) (תיקון), התשס"ז-2007, ק"ת 6603, והן מסמיכות את בית-המשפט במחוז מרכז לטפל בענינים הבאים:
א) ערעורים שבתחומי סמכותו המקומית, אשר הוגשו לבית-המשפט המחוזי בתל-אביב לפני 2.9.07 והדיון בהם טרם החל, למעט ערעורים פליליים הנדונים בפני הרכב;
ב) ערעורים פליליים מן סוג האמור, אשר הוגשו לבית-המשפט בתל-אביב קודם ליום 2.9.07, וביום 31.12.07 טרם החל בהם דיון.
ג) עד 1,500 תביעות בענינים אזרחיים, שהוגשו לבית-המשפט בתל-אביב עד ליום 9.7.07, ומנהל בתי-המשפט קבע כי יועברו לטיפולו של בית-המשפט המחוזי מרכז;
ד) ערעורים בעניני תעבורה, שהוגשו לבית-המשפט בתל-אביב לפני 2.9.07 וטרם נדונו.
4. את הצווים כולם, כמפורט בראשיתם, התקין שר המשפטים מכוח סמכות אשר, להבנתו, מסרה לידיו הכנסת בסעיף 33 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984 (להלן: "חוק בתי-המשפט"), וזו לשונו:
שר המשפטים רשאי, בצו, להקים בתי משפט מחוזיים ולקבוע מקום מושבם ואזור שיפוטם.
5. האמור בצווים שהותקנו החל קורם עור וגידים. בית-המשפט החדש נערך לפעילות. מספר רב של תיקים כבר הועברו אליו מבית המשפט המחוזי בתל-אביב. בעלי-דין הוזמנו לדיונים שנקבעו בפניו החל בחודש הבא. וביום כ"ח באב התשס"ז (12.8.07) פרסם מנהל בתי-המשפט, הוא משיב 2 בעתירה זו, את רשימת התיקים האזרחיים שהונחה לגבש, ואשר יועברו גם הם לערכאה החדשה.
העתירה וטענות הצדדים
6. העותרים, חברה בע"מ ובעל השליטה בה, הגישו ביום 9.3.05 לבית-המשפט המחוזי בתל-אביב ערעור על פסק-דין של בית-משפט השלום בענין אזרחי (ע"א (ת"א) 1523/05). תחילה נקבע הערעור לשמיעה בפני בית המשפט המחוזי בתל-אביב בתאריך 23.9.07, אולם בינתיים נכנסו לתוקפם הצווים בהם דיברתי לעיל. בעקבות כך הודיעה מזכירות בית-המשפט בתל-אביב לעותרים, כי ערעורם יועבר לטיפולו של בית-המשפט המחוזי מרכז, והדיון יתקיים בפניו במועד שנקבע. עילת ההעברה מצויה, להבנתי, בהוראת המעבר המוזכרת בפסקה 5(א) לעיל, באשר ענינו של הערעור, שהוגש בשנת 2005 והדיון בו טרם החל, הוא בעיקול רכוש המצוי בפתח-תקווה, לאמור, באזור שיפוטו של בית-המשפט החדש.
7. העותרים ממאנים להשלים עם העברתו של מקום הדיון. חרף האריכות, שלא לצורך, בה נוסחה העתירה, טענתם העיקרית היא אחת – כי בהתקנת הצווים חרג שר המשפטים מסמכותו. על-פי טענה זו, המשובצת בעתירה פעמים-לעשרות, הסמיך סעיף 33 לחוק בתי-המשפט את השר להקים בתי משפט מחוזיים ולקבוע את מקום מושבם ואת תחום השיפוט הגיאוגרפי שלהם, בלבד. השר לא הוסמך, כך נטען, לקבוע את גדרי סמכותה הענינית של ערכאה שיפוטית, באשר זו נקבעה בחקיקה ראשית – היא הוראתו של סעיף 40 לחוק בתי-המשפט, ואין לשנותה בנורמה תחיקתית בת מעלה נמוכה יותר. ועוד נטען, כי גריעתם של נושאים מגדרי טיפולו של בית-המשפט המחוזי החדש, אף עומדת בניגוד להוראות חקיקה בהן נמסרו אותם ענינים לטיפולו של כל בית משפט מחוזי באשר הוא (דוגמת חוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000), או לטיפולה של הערכאה המחוזית שאזור השיפוט שנקבע לה הוא הרלוונטי לדבר (כקבוע בפקודת פשיטת הרגל [נוסח חדש], התש"מ-1980, בפקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], התשל"ב-1971 ובהוראות נוספות).
גם העברתם של תיקים תלויים ועומדים מבית-המשפט המחוזי בתל-אביב לערכאה שהוקמה נעשתה, כנטען, בחוסר סמכות, באשר הכוח לעשות זאת נמסר, כמצוותו של סעיף 78 לחוק בתי המשפט, לנשיא בית-המשפט העליון או למשנה לנשיא בלבד. יתרה מכך, אותו סעיף קובע הליך סדור, בגדרו שמורה לבעלי-הדין זכות הטיעון בשאלת ההעברה, זכות שניטלה מן המתדיינים בנסיבותיה של הפרשה שבפנינו. וממילא, מאחר שאותה סמכות אינה מצויה בידיו של שר המשפטים, לא היה הוא רשאי לאוצלה למנהל בתי-המשפט, והלה לא הוסמך לעשות בה שימוש. להשקפת העותרים, אין לראות בסמכות המוקנית בדין לשר המשפטים לקבוע את סדרי המנהל בבתי-המשפט, משום סמכות להתערב בנושאים שבטיפולם של אלה. דינן של ההוראות שנקבעו בחריגה מסמכות, מסכמים העותרים את טענתם העיקרית, הוא להתבטל.
8. בשולי הדברים מוסיפים העותרים וטוענים, כי שר המשפטים לא מילא את חובותיו המעוגנות בסעיף 35 לחוק בתי-המשפט, לקבוע – בהודעה שתפורסם ברשומות – את מספר השופטים שיכהנו בערכאה החדשה, ולמנות לה לפחות שופט אחד בתפקיד של סגן-נשיא. מבקשים הם אפוא, כי נורה לשר לעשות כן תוך זמן סביר. ועוד טוענים העותרים, כי אי-החוקיות שדבקה בצווים שהוצאו שומטת את הקרקע מתחת לטענה כי השתהו בהגשתה של העתירה, ומכל מקום עומדים הם על השקפתם שהעתירה אינה לוקה בשיהוי כלל ועיקר.
9. המדינה מבקשת, מנגד, לדחות את העתירה על הסף כמו גם לגופה. לטענתה, העותרים השתהו יתר על המידה בהגשתה, ולכך נודעת חשיבות מיוחדת נוכח העובדה כי בית-המשפט החדש עומד לפתוח את שעריו בעוד ימים ספורים, אלפי תיקים כבר הועברו אליו, ועבודת ההכנה בתיקים אלה, לרבות זימונם של בעלי-הדין, הושלמה. באשר לסוגיית מינוים של סגני-נשיא וקביעת מספר השופטים ברשומות, טוענת המדינה כי העתירה הוגשה בלא שמוצו קודם לכן ההליכים מול הגורמים הרלוונטיים.
10. לגוף טענותיהם של העותרים משיבה המדינה, כי שר המשפטים לא חרג מגדרי סמכותו. להשקפתה, יש לראות את מכלול פעולותיו כחלק בלתי-נפרד מן המהלך החשוב והמורכב של הקמת בית-משפט מחוזי חדש, מהלך שהצריך קביעה של סדרי מִנהל חדשים וחלוקה מחדש של תיקים בין ערכאות. אלה גובשו, מראשית הדברים ועד סופם, בהתייעצות ובשיתוף פעולה עם גורמים במערכת השפיטה ובראשם משיבה 3, נשיאת בית-המשפט העליון. מהלך זה היה מחויב המציאות, נוכח העומס העצום המוטל על שכמו של בית-המשפט המחוזי בתל-אביב, והצורך לשפר את השירות לציבור המתדיינים, קיצור התורים הארוכים וטיפול בתיקים הממתינים להכרעה זמן רב.
שיטת ההקמה שנבחרה, מסבירה המדינה בתשובתה, היא מדורגת. בית-המשפט החדש יחל לפעול באמצעות גרעין של שופטים, ועם הזמן תורחב בו מצבת כוח-האדם. מסיבה זו הוחלט, כי לפי שעה יוגבלו הענינים המובאים בפניו גם על-פי נושאיהם. ובלשון המדינה בתשובתה:
"בשלב ראשון יהיה מדובר גם בחלוקה נושאית ולא רק בחלוקה גיאוגרפית של אזורי השיפוט, וזאת בין היתר בהתחשב בעובדה שהוחלט כי בית המשפט המחוזי מרכז יוקם בצורה הדרגתית". [סעיף 19 לכתב התשובה. ההדגשה הוספה.]
ברם, באותה נשימה טוענת המדינה, כי הצווים שהוציא שר המשפטים תחת ידיו לא חוללו שינוי בסמכותן הענינית של הערכאות המחוזיות. כל שהורה השר, נטען, הוא הגבלה של הסמכות המקומית, בדרך של שינוי אזורי השיפוט. דבר בהנחיותיו אינו נוגע, וממילא אינו סותר, את החקיקה בה מוסדרת הסמכות הענינית. וכל כך למה? הקונסטרוקציה המשפטית שמבקשת המדינה להעמיד בנקודה זו היא של מבנה "רב שכבתי", ולחלופין, של "אזורי שיפוט נושאיים" – מונחים שנזכרו בטיעוניה על-פה, ובלשון בא-כוחה המלומד, עורך-הדין ע' הלמן: "נושא נושא ואזור שיפוטו". להשקפת המדינה, רעיון זה שואב מן המונח "אזור שיפוט" שבסעיף 33 לחוק בתי-המשפט, ומצוי על כן בסמכותו המובהקת של שר המשפטים.
11. את הסמכות המסורה, לטענתה, לשר, תולה המדינה עוד בהוראותיו של חוק יסוד: השפיטה. חוק-היסוד קובע, בסעיפים 16 ו-24(1) לו, כי סמכויותיהם של בתי-המשפט ייקבעו לפי חוק להבדיל מן הדיבור בחוק, לאמור – ניתן לקובען גם בחקיקת משנה. לחלופין נטען, כי הוראות כלליות בחוק בתי-המשפט, והכוונה היא לסעיפים 82(א), 108(א) ו-109 לחוק, מסמיכות את שר המשפטים לקבוע "את סדרי המינהל של בתי המשפט", "את סדרי הדין והנוהג לפני בתי משפט" ואת כל הדרוש לביצועו של החוק. כך ממש עשה השר בצווים שהתקין. לחלופי-חלופין, מבקשת המדינה להסתמך על הוראתו של סעיף 17(ב) לחוק הפרשנות, התשמ"א-1985, הקובע כי הסמכתו של בעל תפקיד לביצועה של פעולה, פירושה מסירתן בידו גם של סמכויות העזר הדרושות לדבר. בידי השר מופקדות, אפוא, כל סמכויות העזר הדרושות לביצוע תפקידיו שלפי סעיף 33 לחוק בתי-המשפט.
12. באשר לתיקים שהועברו, טוענת המדינה, כי הסמכות שבסעיף 78 לחוק מוגבלת לתיקים פרטניים בלבד, על נסיבותיהם הקונקרטיות. אין היא עוסקת בהעברת מקבץ גדול של תיקים, כחלק משינוי מערכתי רחב היקף. המדינה אינה רואה פסול בכך ששר המשפטים הוא שהורה על העברה זו, בפרט לאחר שהותיר בידיו של מנהל בתי-המשפט, שהוא גורם שיפוטי מקצועי, את ההחלטה אילו תיקים יועברו. אפשרות אחרת, ולפיה יונחו מאות התיקים לפתחם של נשיאת בית-המשפט העליון ושל המשנה לנשיאה, למען יכריעו פרטנית בשאלת העברתם היא, לטענת המדינה, בלתי-סבירה.
הוראות העברה דומות נקבעו, מוסיפה המדינה ומסבירה, במקרים קודמים בהם הקים שר המשפטים בתי-משפט מחוזיים חדשים, והכוונה היא לבית-המשפט המחוזי בבאר-שבע שהוקם בשנת 1965 ולבית-המשפט המחוזי בנצרת שהוקם בשנת 1968. אז הורה השר, בחקיקת משנה, כי תיקים שבתחום שיפוטן של הערכאות החדשות, אשר הוגשו לבית-המשפט המוסמך טרם הקמתן והדיון בהם כבר החל, לא יועברו לערכאות החדשות. במשתמע, תיקים שטרם נדונו – ישובצו, ממש כמו במקרה שבפנינו, על-פי סמכות השיפוט המקומית (ראו תקנות בדבר הקמת בית משפט מחוזי באר-שבע (הוראת שעה), התשכ"ה-1965, ק"ת התשכ"ה 1253 ותקנות בדבר הקמת בית משפט מחוזי נצרת (הוראת שעה), התשכ"ט-1968, ק"ת התשכ"ט 320).
13. בסיכום דבריה הטעימה המדינה את נסיבותיו המיוחדות של הענין, באשר שנת-המשפט החדשה עומדת בפתח, ועמה גם תחילת פעולתו של בית-המשפט שהוקם. התערבות בהוראות שהותקנו בשלב כה מאוחר, תגרום תקלה קשה לציבור המתדיינים כמו גם לערכאות הנוגעות בדבר, שעה שאין חולק על הכוונה הראויה שעמדה ביסוד הקמתו של בית-המשפט. מסיבה זו מבקשת המדינה כי תידחה גם בקשת העותרים לעשייתם של צווי-ביניים.
14. את טענותיהם על-פה השמיעו הצדדים בדיון שהתקיים בפנינו ביום י"ד באלול התשס"ז (28.8.07). לסופו הוסכם, כי נוכח פרק הזמן הקצר שנותר עד לתחילת פעולתו של בית-המשפט החדש, נתייחס לעתירה כאילו ניתן בה צו על-תנאי, וכך אנו עושים.
דיון
15. שתי שאלות הן הצריכות לפנים עתירה זו: האחת – מה פירוש יש ליתן להוראת ההסמכה שבסעיף 33 לחוק בתי-המשפט; שנייה נוגעת למהותם של הציוויים שבדין באשר להעברתם של תיקים ממקום דיון אחד למשנהו, סוגיה המצריכה התייחסות לסעיף 78 לחוק. אבחן שאלות אלו על-פי סדרן.
סעיף 33 לחוק בתי-המשפט
16. אשוב ואזכיר את לשון הסעיף:
33. מקום מושב
ואזור שיפוט
שר המשפטים רשאי, בצו, להקים בתי משפט מחוזיים ולקבוע מקום מושבם ואזור שיפוטם.
כבר על פני הדברים ברור, כי הקמתם של בתי-משפט מחוזיים חדשים היא בסמכותו של שר המשפטים, וכך גם קביעת המקום הפיזי בו יישבו ערכאות אלו וממנו יממשו את אחריותן השיפוטית. שאלה, אשר טרם נדונה בפסיקתנו בהקשרו של סעיף 33, היא מהו גדר המושג אזור שיפוטם. במלאכת הפירוש יחלצו לעזרתנו מקורותיה ההיסטוריים של הוראת החוק, המשמעות שניתנה למונח זה בפרשות אחרות שבאו בפני בית-המשפט, עמידה על שורשי הרעיון של סמכות ענינית והתכליות שבבסיסו, והבנת היחס בינו לבין עקרון הסמכות המקומית.
17. פקודת בתי המשפט המנדטורית משנת 1940 היא גלגולו המוקדם של חוק בתי המשפט. סעיף 12(7) לפקודה הסמיך את "השופט הראשי" (The Chief Justice – לימים, כהוראת סעיף 107 לחוק בתי המשפט, עברו כל סמכויותיו לשר המשפטים), לקבוע כללים בדבר סמכות השיפוט המקומית של בתי-המשפט המחוזיים. ובלשון המקור:
(7) The Chief Justice may make rules determining the local jurisdiction of the district courts. [Courts Ordinance, 1940, P.G. Supp. II 147. Emphasis added.]
12. Constitution of
district courts.
את המונח local jurisdiction אין לפרש אלא כסמכות התקפה באזור גיאוגרפי נתון. זהו המרחב הגיאוגרפי שבתחומיו הפיזיים יש לערכאה השיפוטית, ובמקרה דנן לכל בית-משפט מחוזי, סמכות להפעיל את הכוח המסור לו על-פי דין. כך הוא הפירוש ההיסטורי שניתן למונח זה במשפט האנגלי (Graham v. Lewis [1888] 22 QBD 1; Bastings v. Callaghan [1905] AC 351), כך הוא גם הפירוש המקובל על ערכאות אחרות שמונח זה קיים במשפטן.
18. בשנת 1957 הוחלפה הפקודה המנדטורית בחוק של הכנסת, הוא חוק בתי המשפט, התשי"ז-1957 (שלימים בוטל אף הוא ונקלט לתוך חוק בתי-המשפט של ימינו). בסעיף 11 לאותו חוק עוגנה – כמות שהיא – ההוראה הקבועה כיום בסעיף 33. מונחים זהים לאלה המופיעים בה, מקום המושב ואזור השיפוט, הוזכרו באותו חוק גם בהקשרו של בית-המשפט העליון ובזו הלשון: "מקום מושבו של בית המשפט העליון הוא ירושלים, ואזור שיפוטו הוא שטח המדינה כולה" (סעיף 1 לחוק). גם מכך אתה למד, כי עסקינן במונחים גיאוגרפיים גרידא אשר אינם נוגעים לשאלת הסמכות הענינית.
19. אתעכב עוד בקצרה על התמונה הנשקפת מעיון בהיסטוריה החקיקתית של סעיף 11. מתברר, כי במקורה הייתה ההוראה שהוצעה – רחבה יותר. בהצעת חוק בתי המשפט, התשט"ו-1955, ה"ח 226, היא הופיעה כך:
10. הקמה ואזורי שיפוט
שר המשפטים רשאי, בצו, להקים בתי משפט מחוזיים ולקבוע אזורי שיפוטם; הוא רשאי, בצו, לייחד את השיפוט בסוג ענינים מסויים לבית משפט מחוזי אחד לגבי אזור שיפוטו או לגבי כל המדינה או לגבי חלק ממנה [ההדגשות הוספו].
הצעת החוק ביקשה, אפוא, להסמיך את שר המשפטים לא רק לקבוע לבתי-המשפט המחוזיים את תחום שיפוטם הגיאוגרפי, כי אם גם להתערב בהתוויתה של סמכותם הענינית, בין על דרך הגריעה ובין על דרך ההוספה. הצעה זו לא התקבלה. הכנסת, שלא כללה סמכות זו בנוסחו הסופי של החוק, ביטאה להשקפתי בכך את כוונתה שלא להקנות לשר המשפטים כוח זה. אם לסופו של יום נבדלים בכל זאת בתי-משפט מחוזיים אלה מאלה במקצת מתחומי סמכותם הענינית – בית-המשפט המחוזי בירושלים, למשל, הוא היחיד המוסמך לדון בבקשות הסגרה, בית-המשפט המחוזי בחיפה דן בעניני ימאות, בית-משפט מחוזי יחיד מוסמך לדון בשאלות של הגבלים עסקיים, ועוד – אין זאת אלא על-פי מצוותה המפורשת של הכנסת, בחוקים שהוציאה תחת ידיה (סעיף 3(א) לחוק ההסגרה, התשי"ד-1954; חוק בית המשפט לימאות, התשי"ב-1952; חוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח-1988). אין הדבר פרי צווים או תקנות שהוציא שר המשפטים.
20. לקריאה הראשונה במליאת הכנסת הובאה אותה הוראת חוק ועמה תוספת אחרת, שאף היא לא מצאה לבסוף את דרכה – ובכוונת מכוון היה הדבר – לנוסחו הסופי של דבר החקיקה. הוצע להסמיך את שר המשפטים לחלק, על-פי שיקול-דעתו, את בתי-המשפט המחוזיים למחלקות על-פי תחומי העיסוק השונים – אגף אזרחי, אגף פלילי וכדומה (דברי הכנסת 22, 2103 (התשי"ז)). לסמכות זו נודעה נגיעה מצומצמת ועקיפה בלבד לשאלת הסמכות הענינית. תוצאתה הייתה, לכל היותר, כי שופט פלוני יהא מנוע מלדון בסוג מסוים של ענינים, שהונחו לפתחו של אגף שאין הוא נמנה על שורותיו. אולם, הסמכות הענינית נותרה בידי שופט אחר של אותה ערכאה. אף על-פי כן עורר הרעיון התנגדות, בעטיה הוא הושמט בידי ועדת חוקה, חוק ומשפט מנוסחו הסופי של החוק. היה זה בשל החשש כי הדבר ייתפש כהתערבות, ולו למראית עין, של הרשות המבצעת בפעולתה של מערכת השפיטה, וכהגבלת עצמאותה של זו. תיאר זאת יושב ראש ועדת החוקה, חבר-הכנסת נחום ניר-רפאלקס:
"התיקונים העיקריים שהכנסנו נוגעים בעצם לשניים שלושה סעיפים, אם כי תיקנו עוד כמה סעיפים. התיקונים העיקריים הם בסעיפים 9, 10 ו-11 – ביחוד בשני האחרונים, אשר לפי דעת עורכי-הדין היה בהם משום פגיעה באי-תלות השופטים. נשיא בית-המשפט העליון, באחת מישיבות הוועדה, חיווה את דעתו שאין הוא רואה בסעיפים אלה פגיעה באי-תלות השופטים, אבל הוא סבור שסעיפים אלה עלולים ליצור רושם כזה בציבור. כמעט שום איש מחברי הוועדה וגם לא שר המשפטים לא נטו לדעה שסעיפים אלה פוגעים לכאורה באי-תלות השופטים. אבל התחשבנו בדעתו של נשיא בית-המשפט העליון, ורצינו גם למנוע את הרושם המוטעה בציבור, כאילו פוגעים סעיפים אלה בתלות השופטים... מחקנו סעיף קטן (ב), בנוגע לרשותו של השר לחלק את בית-המשפט לאגפים שונים". [שם, בעמ' 2412]
21. עד כאן התמונה ההיסטורית, אשר המסקנה העולה ממנה היא ברורה: הכנסת בחרה להותיר בידיה את הכוח לקבוע הוראות, הנוגעות במישרין או בעקיפין לסמכותו הענינית של בית-המשפט המחוזי. סמכות זו לא ניתנה לשר המשפטים, שהוגבל – באמצעות התיבה "ולקבוע אזור שיפוטם" – בתיחום גידרה של הסמכות המקומית בלבד. כידוע, להיסטוריה החקיקתית לכשעצמה עלול להיות משקל מוגבל, בעיקר עקב שינוי העתים. עם זאת, וכפי שציינתי, אותה תיבה הושארה על מכונה עם המעבר לחוק בתי-המשפט של ימינו. בהמשך אסביר מדוע, להשקפתי, הרציונל שבבסיסה תקף גם כיום.
22. המונח "אזור שיפוט" נזכר בדין בהקשרים נוספים. בכל המקרים בהם נדון בפסיקתנו, ניתן לו אותו פירוש, המתבקש כמו מאליו: המובן של מרחב גיאוגרפי. באחת הפרשות נדחה ערעורם של תושבי קרית-ארבע, שתובענה שהגישו לבית-המשפט המחוזי בירושלים נדחתה בשל כך ש"אזור השיפוט" של אותה ערכאה לא כלל את מקום מגוריהם (ע"א 301/77 מנצורה נ' כהן, פ"ד לב(3) 405, 407 (1978)); בפרשה אחרת נקבע כי גם בהקשרה של תקנה 482 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984, העוסקת בהמצאה בתוך אזור השיפוט, יש לפרש מונח זה כך שיתייחס לתחום הגיאוגרפי המקומי (רע"א 39/89 General Electric Corp. נ' מגדל חברה לביטוח בע"מ, פ"ד מב(4) 762, 767 (1989). ראו גם ב"ש 166/73 בוימוביץ נ' מדינת ישראל, פ"ד כז(2) 811, 812 (1973); ב"ש 265/78 אטינגר נ' בהלול, פ"ד לב(3) 454, 455 (1978); בש"א 4666/02 גוכלר נ' עזבון אזאוילוס, פ"ד נו(6) 817, 820 (2002)). אימוצו של פירוש זהה במקרה שבפנינו, לא זו בלבד שעולה בקנה אחד עם עקרון ההרמוניה החקיקתית, אלא שהוא מתחייב מקריאת הדברים כפשוטם וממצוות השכל הישר.
אוסיף, כי כך קרא את סמכותו גם שר המשפטים פנחס רוזן, שהתקין בשעתו את צו אזורי השיפוט המקורי, כמו גם את הצו בו נקבע אזור שיפוטם של בתי-משפט השלום (צו בתי המשפט (הקמת בתי משפט שלום ואזור שיפוטם), התש"ך-1960). כך היה גם בענינם של צווי ההקמה שנסקרו בתשובת המדינה. בכל אותם צווים, לא זו בלבד שלא נקבע דבר שיש בו כדי להשליך על סמכותם הענינית של בתי-המשפט שהוקמו, אלא שלשון הצווים צמצמה עצמה לקביעתה של הגדרה גיאוגרפית גרידא ("בצו זה "מחוז" - כאמור בהודעה על חלוקת שטח המדינה למחוזות ונפות ותיאורי גבולותיהם, לרבות מימי החופין הסמוכים לגבולות המתוארים).
על סמכותם הענינית של בתי-המשפט
23. היקף סמכותה של ערכאה שיפוטית נקבע על-פי שניים אלה: סוג הענינים הנמסרים לטיפולה, זו הסמכות הענינית, והשטח הגיאוגרפי שביחס אליו מוקנה לה כוח שיפוט, זו הסמכות המקומית. על-פי התפישה הרווחת, הסמכות המקומית מבחינה בין ערכאות המצויות על אותה מדרגה בסולם ההירארכיה השיפוטית, שעה שהסמכות הענינית מבדילה ערכאה אחת מזו המצויה בדרגה נמוכה או גבוהה ממנה. אולם, בסמכות הענינית אפשר ויימצא גם יסוד להבחנה בין ערכאות שוות-מעמד. זהו למשל, וכפי שכבר הזכרתי, המקרה של בתי-משפט מחוזיים המרכזים בידיהם סמכויות ייחודיות, שאינן נתונות לבתי משפט מחוזיים אחרים.
24. הדין מתייחס בכובד ראש לסוגיית הסמכות הענינית. הרציונאל שבבסיסה נקשר, בראש ובראשונה, ברעיון הבידול (דיפרנציאציה) שבין ערכאות, ומקורו במידת ההתמקצעות או בהיקפו של הניסיון השיפוטי אשר נצבר בידי המכהנים בהן. "הסמכות העניינית נתפסת כסמכות מרכזית בשל הנחת קיומו של קשר [בינה לבין] מיומנות השופטים בערכאה מסוימת" (רע"א 188/02 הנ"ל, בעמ' 477). "[קיים] קשר בין מיומנות השופטים בערכאה מסויימת והכשרתם לבין סמכותה העניינית של אותה ערכאה" (רע"א 4991/03 ג'מיל נ' לוי, פ"ד נז(5) 556, 559 (2003)). ענינים מורכבים, שאלות הדורשות מומחיות שיפוטית מיוחדת, או סוגיות שבהן הסיכון שבטעות שיפוטית הוא ניכר, מן הראוי הוא, ככלל, שיונחו לפתחה של ערכאה אשר לזכות שופטיה נזקף ניסיון משפטי רב יותר. זהו טבעה של ההירארכיה השיפוטית. זוהי חלוקה הולמת של תחומי העיסוק. זהו יסוד עיקרי למבנה המדורג המאפיין את פירמידת השפיטה. זהו גם בסיס להקצאה ייחודית של נושאים לטיפולן של אותן ערכאות, המצוידות בניסיון הדרוש לכך.
25. אכן, הסמכות הענינית יורדת לשורש פעולתם של בתי-המשפט. השפעתה על תפקוד המערכת, על תוצריה ועל השירות שבכוחה לספק לאזרח היא מכרעת. על התווית גבולותיה להיעשות אפוא בכובד ראש. יש לבחון מבעוד מועד את השלכותיה האפשריות במגוון היבטים. חייב להקדימה דיון וברור מקיף של כלל האינטרסים המעורבים. אין היא ענין להותירו לחקיקת משנה. רצוי, כי כלליה ייקבעו למצער בחקיקה ראשית של הכנסת, שמטבעה מלווה בעיון ובחינה מקיפים.
26. ממשקלה הסגולי המיוחד של החקיקה הראשית, ועל אחת כמה וכמה נכונים הדברים כאשר מדובר בחקיקת-יסוד, נובעים הן הכוח הנלווה להענקתה של סמכות ענינית, והן המגבלות הטבועות בסמכות זו. זה כמו אלו שואבים מעקרון, אשר בחשיבותו כאבן יסוד במשפטנו לא ניתן להפריז, והכוונה היא לעקרון החוקיות. על-פיו, החוק הוא שמסמיך ערכאה שיפוטית לפעול, והחוק הוא שקובע עד היכן משתרעת סמכותה. לפני זמן לא רב עמדה על כך השופטת א' פרוקצ'יה, בכותבה:
"לכל ערכאת שיפוט ממלכתית, ובית הדין הדתי בכלל זה, אין אלא את אותן סמכויות שיפוט שחוק המדינה העניק לה; החוק הוא שהקימה, הוא שהגדיר את סמכויותיה, והוא שייחדן לה. בעשותו כן, הניח החוק, כחלק מתפיסת יסוד בממשל דמוקרטי, כי במתן סמכויות שיפוט טמונות, בה בעת, גם מגבלות כוח השיפוט. כל אשר לא ניתן לערכאה השיפוטית, מצוי מחוץ ומעבר לכוחה, ואל לה לחרוג מגדרי פעולתה המוכרים על עבר תחומים שלא הופקדו בידיה, ובאחריותה. זהו עקרון החוקיות המאפיין את מבנה השלטון הדמוקרטי, עליו נשענת תפיסת מעמדן של רשויות השלטון, ומערכות השיפוט בכלל זה; על יסוד עקרון זה מתפרש מרחב הסמכויות הנתון לערכאות השיפוט הממלכתיות... הגדרת סמכויות השיפוט של ערכאות השיפוט למיניהן נובעת מן החוק". [בג"צ 8638/03 אמיר נ' בית הדין הרבני הגדול, בפסקה 12 (טרם פורסם, 6.4.06)]
27. אכן, ככלל, מקורה של הסמכות הענינית של ערכאות שיפוטיות הוא בחקיקה ראשית (לכל הפחות). לא הסכמתם של בעלי-הדין תצמיח אותה (ע"א 119/87 מרהג' נ' רמדאן, פ"ד מד(4) 377, 381 (1990); בג"צ 3023/90 פלונית נ' בית-הדין הרבני האזורי, פ"ד מה(3) 808, 813 (1991); בג"צ 8638/03 אמיר הנ"ל, בפסקה 15), אף לא קביעותיה של רשות מנהלית לבדה (בג"צ 336/99 דלתא להשקעות ולמסחר בע"מ נ' בית המשפט לעניינים מקומיים, פ"ד נה(3) 246, 259 (2001)). וכתב השופט י' זמיר:
"קביעת הסמכות העניינית של בתי-המשפט בישראל בחוק (להבדיל מחקיקת משנה) משפיעה, כמובן, על התוקף ועל הפרשנות של חקיקת משנה המסדירה אף היא את הסמכות של בתי-משפט אלה, באופן המקנה עדיפות לכללי הסמכות העניינית שנקבעו בחוק... כיוון שכללי הסמכות העניינית של בתי-המשפט בישראל נקבעו בחוק, ולא בתקנות, נראה שאין להרחיב את הסמכות העניינית של בית-המשפט באמצעות תקנות". [שם. האמור בסוגריים הוא במקור.]
28. אולם, אפשר שהחוק עצמו יקבע בלשון מפורשת, כי השר מוסמך להתקין כללים אשר להם נגיעה לסמכות ענינית. כך הוא באשר לתחומי עיסוקם של בתי-המשפט לענינים מנהליים (סעיף 7 לחוק בתי משפט לענינים מינהליים); באשר לבתי-המשפט לעניני משפחה (סעיף 2(א) ו-(ו) לחוק בית המשפט לעניני משפחה, התשנ"ה-1995); באשר לסכומיהן של תביעות אזרחיות שבתחום סמכותו של בית-משפט השלום (סעיף 51(ב) לחוק בתי-המשפט); באשר לבתי-המשפט לענינים מקומיים (סעיפים 54 ו-55(ב) לחוק ובאשר לבתי-משפט לתביעות קטנות (סעיפים 59; ו-60(ג) לחוק). עם זאת הוראות אלו, רובן ככולן, מחייבות את השר לקבל את הסכמתם של גורמים חיצוניים, והכוונה בעיקר לנשיא בית-המשפט העליון ולוועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת. במיעוט ההוראות, והן אלו שהשלכתן על פעילות המערכת השיפוטית היא מועטה יחסית, הסתפק המחוקק בחיוב השר להיוועץ בגורמי-החוץ. הנה כי כן, אף באותם מקרים בהם התיר המחוקק לשר להשפיע על גדרה של הסמכות הענינית, הוא התנה זאת במעורבותם הפעילה של הגורמים הרלוונטיים האחרים (ראו גם מני מזוז "רפורמה בשיפוט המינהלי בישראל – חוק בתי-משפט לעניינים מינהליים, תש"ס-2000" משפט וממשל ו 233, 255 (2001); דברי הכנסת התש"ס 8072). זאת ועוד, דווקא מתוך כך שאותן הוראות מקנות לשר סמכות זו בדברן ברחל בתך הקטנה, למד אתה על היעדרה במקרים בהם אין הדבר כך.
29. בהתאם, ברור הדבר כי אין בכוחן של הוראות כלליות, המסמיכות את שר המשפטים לקבוע סדרי מנהל, כדי להעניק לו את הכושר להתערב בגדרי סמכויותיהם העניניות של בתי-המשפט. סדרי מנהל, כשמם כן הם. אין הם אלא מה שפירוש פשוט ומקובל יכול לשאת. תכליתם לאפשר למערכת למלא את תפקידיה באורח יעיל, ולהסדיר את הכללים הדרושים למילוי משימותיה, אולם אין הם מגדירים את אותם תפקידים ומשימות. אין בכוחם ליצור את אלה, כשם שלא יוכלו לגרוע מהם.
על סמכות מקומית, והעברתם של תיקים בין ערכאות
30. רעיון הסמכות המקומית של ערכאות שיפוטיות מייסד עצמו על מספר טעמים, מהם שנותרו לשריד ממציאות נורמטיבית שאינה תקפה עוד או שאין נוהגים על-פיה בשיטתנו, כמו הרעיון של משפט בתוך הקהילה ומוסד המושבעים שצמח ממנו; ומהם שרלוונטיים גם לימינו-אנו, כמו הצורך בייעול פעולתה של המערכת המשפטית, חלוקת העומס למספר מוקדים והבטחת נגישות נוחה של בעלי-הדין לבתי-המשפט (בש"פ 11637/04 מדינת ישראל נ' זוזיאשווילי, פ"ד נט(4) 229, 235 (2005); יואל זוסמן סדר הדין האזרחי 78 (שלמה לוין עורך, 1995). בחלק מן המקרים, מקהה המרחק הגיאוגרפי הקצר שבין נקודות שונות על מפת הארץ את נפקותם של חלק מן הטעמים שבבסיס הרעיון, ומתמעטת נחיצותו. "בניגוד לסמכות העניינית", נקבע בפסיקה, "אין הסמכות המקומית נתפסת כמצויה בליבה של סמכות השפיטה" (רע"א 188/02 מפעל הפיס נ' כהן, פ"ד נז(4) 473, 477 (2003). ראו גם רע"א 6920/94 לוי נ' פולג, פ"ד מט(2) 731, 734 (1995); רע"א 11556/05 קמור רכב בע"מ נ' חימו (טרם פורסם, 27.2.06)). אך יש מבין הרציונלים השומרים על טעמם, אפילו בחלוף השנים, ובעיקר אמורים הדברים בחלוקת הנטלים – המקצועי והמנהלי כאחד – בין מספר ערכאות במקומות שונים.
31. הכוח המנהלי בהקשרה של סמכות השיפוט המקומית אינו מרוכז בידיו של גורם אחד. הכושר לקבוע הוראות רלוונטיות בסוגיה זו מסור, אך מובן הדבר, לכנסת. מחוץ לבית-הנבחרים, חולקים ביניהם סמכות זו שני גורמים, וכוונתי היא לראשי מערכת השפיטה ולשר המשפטים.
בתוך מערכת השפיטה פנימה, לובשת הסמכות הקשורה לסוגית מקום הדיון צורה בדמותם של סעיפים 49 ו-78 לחוק בתי-המשפט. האחרון מסמיך את נשיא בית-המשפט העליון ואת המשנה לנשיא – ראשי המערכת השיפוטית – להורות על העברתם של תיקים מערכאה אחת לרעותה, אפילו אין הדבר מתיישב עם הכללים הרגילים בדבר שיפוט מקומי. סעיף 49 קובע כוח דומה לנשיא של בתי-משפט השלום, בתחומי המחוז שבאחריותו, ובכפוף לזכותו של בעל דין לערער בפני נשיא בית-המשפט המחוזי הרלוונטי. אכן, אותם שני סעיפים נועדו, ככלל, לתת מענה למקרים פרטניים, אולם לא נקבע בהם סייג המונע את השימוש בהם, חרף ההכבדה הכרוכה בכך על מקבלי ההחלטות, מקום שנדרשת העברתה של כמות גדולה של תיקים משיקולים כלליים, ובראשם יעילות פעולתה של המערכת, כמו גם הצורך לווסת את עומסי התיקים או לזרז טיפול בתיקים שההכרעה בהם מתעכבת יתר על המידה.
בד בבד, מסר הדין גם בידיו של שר המשפטים את היכולת להשפיע על כללי הסמכות המקומית, וזאת מכוח סעיף 33 לחוק בתי-המשפט. על יסוד הוראת חוק זו מוסמך השר, כפי שהסברתי, לקבוע את תחומי השיפוט הגיאוגרפיים של הערכאות השונות. ברור הדבר, כי השר רשאי להביא בגדר שיקוליו בהפעלתה גם ענינים הקשורים בהגברת יעילותה של מערכת המשפט או בשיפור השירות הניתן בה לציבור המתדיינים. סמכות דומה ניתנה בידי השר בסעיף 43 לחוק, באשר לבתי-משפט השלום, בסעיף 54 באשר לבתי-המשפט לענינים מקומיים, בסעיף 67 באשר לבתי-המשפט לתביעות קטנות, ובסעיף 2(א) לחוק בתי-משפט למשפחה.
32. ברם, לשווא תבקש המדינה לתור אחר מקור הסמכה נוסף לכוחו של השר, באשר מקור כזה לא יימצא בדבר חקיקה של הכנסת. אם מוסמך השר לגרום להעברתם של תיקים ממקום דיון אחד למשנהו, אין זאת אלא כפועל יוצא מן השימוש בסמכותו שלפי סעיף 33. אכן, אפשר כי בעקבות שינוי בתחומיו של אזור שיפוט פלוני, שלאחריו תשתנה גם סמכותה המקומית של הערכאה הנוגעת בדבר, יועברו תיקים לערכאה לה מסורה סמכות השיפוט המקומית על-פי הכללים החדשים. ברם, בשל עקרון ההסתמכות, כמו גם מטעמים נוספים, יהיו אלה אך תיקים שהדיון בהם טרם החל. על-כן, לו דבק השר במקרה שבפנינו בנוסח דומה לזה שנקבע בתקנות לענין הקמתם של בתי-משפט מחוזיים בעבר – לאמור כי "ענין שלפי צו בתי-המשפט (הקמת בית-משפט מחוזי מרכז), הוא בסמכותו של בית-המשפט המחוזי מרכז, והוחל הדיון בו בבית-המשפט המחוזי תל-אביב, ימשיך בית-המשפט בתל-אביב לדון בו" (ובמשתמע – כי תיקים שטרם החל בהם הדיון, יידונו על-פי הסמכות המקומית החדשה) – כי אז לא היה נמצא כל פסול בפעולתו. מכל מקום, ברור הדבר שתיקים שאינם מושפעים מן השינוי בסמכות הגיאוגרפית, אין השר מוסמך להעביר. ולענין זה איני רואה הבדל אם בחר השר בעצמו את התיקים שיועברו, או, שלחלופין, הורה למנהל בתי-המשפט לעשות כן. זאת, והצדק בכך עם העותרים, מאחר שממילא לא יכול השר לאצול לאחר סמכות שאינה מצויה בידיו-שלו.
33. מסיבה זו, השאלה המורכבת כשלעצמה, אם הכובע שחובש לראשו מנהל בתי-המשפט, מעניק בידיו את שיקול-הדעת המקצועי הנדרש לשם העברתם של תיקים בין ערכאות, אינה דורשת ליבון במקרה שבפנינו. אעיר רק, כי הפונקציה המרכזית אותה ממלא המנהל היא, כשם תפקידו, פונקציה ניהולית. חוק בתי-המשפט קובע, בסעיף 82 לו, כי המנהל ימונה בידי שר המשפטים, בהסכמת נשיא בית-המשפט העליון, ויהיה "אחראי בפני השר על ביצועם של סדרי המינהל". החוק מוסיף וקובע, כי אין הכרח שהמנהל ישמש כשופט, ובלשון החוק: "בין שהוא שופט ובין שאינו שופט". מכאן, שבהפעילו את סמכויותיו העיקריות, אין מנהל בתי-המשפט משמש כגורם שיפוטי במובנו הרגיל של מושג זה, ואיני משוכנע לפיכך כי לענין העברתם של תיקים נבדל הוא מהותית מן השר. מכל מקום, שאלה זו תונח לשעתה.
כללי הסמכות ועקרון אי-התלות השיפוטית
34. לקראת סיום פרישֹתה של המסגרת הנורמטיבית, אשוב ואזכיר את העקרון החוקתי בדבר אי-תלותם של היושבים בדין. סעיף 2 של חוק יסוד: השפיטה קובע:
בענייני שפיטה אין מרות על מי שבידו סמכות שפיטה, זולת מרותו של הדין.
כלל יסוד הוא, העומד בשורשה של העשייה השיפוטית ומשמש בריח-תיכון ברעיון הדמוקרטי בכללו, כי סוגיה משפטית המונחת לפתחן של ערכאות, תוכרע על-פי הוראות הדין, הא ותו לא. מאליו מובן, כי שימוש בידי בעל סמכות באשר הוא, בכוח להשפיע על הסמכות העניינית של בתי-המשפט או על הסמכות המקומית, כפוף הוא לאותו עקרון חוקתי. שינוי שיש בו, ולו בשוגג ושלא בכוונת מכוון, כדי להגביל את גדריה של אי-התלות השיפוטית, לא יוכל לעמוד. משנה תוקף יש לדברים, מקום בו נמסרה הסמכות לידיה של הרשות המבצעת, שהיא – בשורה ארוכה ומכרעת של ענינים – גם צד להליכים המשפטיים המתנהלים. אכן, המדינה היא בעל-דין ברובם ככולם של ההליכים הפליליים, במרבית ההליכים המנהליים, בערעורי מסים רבים, בעתירות אסירים ועוד כהנה וכהנה. בטוחני, כי נהירה לממשלה חובתה לנקוט זהירות כפולה ומכופלת בקובעה כללים, אשר עשויים להשפיע על ענינים שהיא צד להם. וככל שיהא הדבר נחוץ, מצווה הביקורת השיפוטית להקפיד שכך ייעשה.
ברם, כל זאת אמרתי מעבר לדרוש, באשר אני משוכנע, כי במקרה דנן לא היו הפעולות השלטוניות שננקטו מכוונות אלא לקידומה של העשייה השיפוטית, לרווחת המתדיינים בפניהן של הערכאות הנוגעות בדבר. ליישומם הקונקרטי של העקרונות הנורמטיביים על המקרה שבפנינו אפנה עתה.
מן הכלל אל הפרט
35. שר המשפטים הינו אורגן מנהלי. ככל רשות מנהלית, כפוף הוא לביקורתו של בית-המשפט הגבוה לצדק. ככל רשות מנהלית, אין הוא רשאי לפעול מחוץ לגדרי הסמכות שהתווה לו המחוקק. ככל רשות מנהלית, פעולה שנקט בחוסר סמכות – בטלה מעיקרה (בג"צ 5304/92 פר"ח נ' שר המשפטים, פ"ד מז(4) 715 (1993)).
36. בהיעדר הסמכה בחוק לקביעתם של נושאים אשר יונחו לפתחם של בתי-המשפט המחוזיים הנוגעים בדבר, או שייגרעו מטיפולם, כמו גם להעברתם של תיקים בין ערכאות (שלא כפועל יוצא של השימוש בסמכות שלפי סעיף 33 לחוק בתי-המשפט), ברי כי אותן הוראות בצווים שהוציא מלפניו השר, ונוגעות לענינים אלה, הותקנו בחוסר סמכות. ברור כי דבר זה נעשה בשוגג, ברם "בנסיבות אלו", כפי שקבעה חברתי, השופטת מ' נאור בפרשה אחרת, "בית המשפט חייב להעמיד את הממשלה על טעותה" (בג"צ 6728/06 עמותת "אומץ" (אזרחים למען מינהל תקין וצדק חברתי) נ' ראש ממשלת ישראל, בפסקה 12 (טרם פורסם, 30.11.06)). ואוסיף, כי הואיל ואותה חריגה מסמכות נותרת על מכונה עד שתתוקן, נשמטת הקרקע מתחת לטענה כי העותרים השתהו בהגשתם עתירתם (בג"צ 170/87 אסולין נ' ראש עיריית קרית גת, פ"ד מב(1) 678, 683 (1988); ע"א 6291/95 בן יקר גת חברה להנדסה ובנין בע"מ נ' הועדה המיוחדת לתכנון ולבנייה מודיעין, פ"ד נא(2) 825, 870 (1997)).
37. אם בעבר משלה בכיפה דוקטרינת הבטלות המוחלטת, בפרט במקרים של פעולה שלא בסמכות, הרי שבמרוצת השנים התפתח במשפטנו הרעיון של בטלות "יחסית", לאמור של צורות מסויגות, אם מבחינת ההיקף ואם מבחינת התחולה בזמן, של פסילת הפעולה המנהלית (ע"פ 866/95 סוסן נ' מדינת ישראל, פ"ד נ(1) 793, 816 (1996); רע"פ 2413/99 גיספן נ' התובע הצבאי הראשי, פ"ד נה(4) 673, 685 (2001); בג"צ 10455/02 אמיר נ' לשכת עורכי דין, פ"ד נז(2) 729, 738 (2003); דפנה ברק-ארז "בטלות יחסית ושיקול דעת שיפוטי" משפטים כד 519, 523 (1995)). "הלכה פסוקה היא", קבע המישנה-לנשיא מ' חשין, "כי דוקטרינת הבטלות היחסית חלה גם על פגמים של חריגה מסמכות" (דנ"פ 5189/05 איילון חברה לביטוח בע"מ נ' מדינת ישראל, בפסקה 11 (טרם פורסם, 20.4.06)).
טבעה של הבטלות היחסית הוא, שמבחינה היא בין הפגם שנפל בפעולת השלטון לבין הסעד השיפוטי הניתן בעקבותיו (ע"פ 6143/03 פורטל נ' מדינת ישראל, פ"ד נח(2) 614, 620 (2004)). היא מאפשרת להימנע מגישה משפטית של "ייקוב הדין את ההר", ומתחשבת תחת זאת בכלל הנסיבות ובמצוות ההיגיון. "יתרונה של תורת הבטלות היחסית בגמישות שהיא מאפשרת, בהיותה מותאמת למורכבות המציאות, לגווניה ולתת גווניה" – דברי השופטת ע' ארבל בע"פ 1523/05 פלוני נ' מדינת ישראל, בפסקה 49 (טרם פורסם, 2.3.06)).
38. במקרה שבפנינו ננקטו פעולות רבות בעקבות הצווים שהוצאו בחוסר סמכות. רבים שינו את מצבם בעקבות דיון שנקבע או תיק שהועבר. אצל אחרים נוצרה לכל הפחות ציפייה, במובנה המשפטי, כי האמור בצווים יקרום עור וגידים בחיי המציאות. המערכת כולה נערכה לפתיחתו של בית-המשפט החדש. לכל ברי, כי קביעתה של בטלות מוחלטת תגרום לשיבוש בלתי נסבל. היא תעמוד בניגוד לכוונה הראויה שעמדה בבסיס הקמתה של הערכאה הנוספת. בנסיבות אלו, בטלות יחסית היא הכלי המשפטי הראוי.
39. על יסוד כל האמור אציע לחברי, כי נדחה את העתירה ככל שנוגעת היא לענינם הפרטני של העותרים, וככל שהיא מתייחסת לאותם תיקים הנופלים לאזור שיפוטו של בית-המשפט המחוזי מרכז, וטרם החל הדיון בהם בבית-המשפט המחוזי בתל-אביב. בד בבד, ייעשה צו מוחלט, הקובע כדלקמן:
1. לבית-המשפט המחוזי מרכז לא יועברו תיקים נוספים, מעבר לאלו שכבר הועברו על-פי הרשימה שגיבש מנהל בתי-המשפט, אשר אינם בתחום סמכותו המקומית כפי שקבעהּ השר.
2. ההוראות, שמקורן בצווים שהוציא השר, ומשנות מסמכותם הענינית של בית-המשפט המחוזי מרכז או של בית-המשפט המחוזי בתל-אביב, לא יעמדו בתוקפן לאחר יום ה-1.3.2008, ומאותו מועד יהיו לערכאות אלו את אותן סמכויות עניניות המוקנות להן בחוק או על-פיו.
40. משאלה הם פני הדברים, דומה כי מתייתר הצורך לדון בסוגיות הנוספות שהעלו העותרים בשולי עתירתם – פרסום מספר השופטים ברשומות ומינויו של סגן-נשיא. יש יסוד להניח כי הדברים יושלמו, ככל שטרם נעשה הדבר, בהקדם.
בנסיבות הענין, אציע כי לא נעשה צו להוצאות.
ש ו פ ט
השופטת מ' נאור:
1. גם דעתי כדעת חברי השופט לוי היא כי המונח "אזור שיפוטם" שבסעיף 33 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984 משמיע לנו תיחום גאוגרפי; הוא אינו משמיע לנו תיחום נושאי (וראו מופעים דומים של מונח זה בסעיפים 34(ב), 40(1), 43, 44(ב), 45(ב), 49, 54(ב) לחוק בתי המשפט). מקובלים עלי בעניין זה הטעמים הפרשניים אותם פירט חברי השופט לוי בפסק דינו. אכן, פרשנותו הטבעית של המונח "אזור שיפוט" בחקיקה הראשית מגדירה את מסגרת הפעולה של שר המשפטים במסגרת חקיקת משנה לתחימה גאוגרפית בלבד של סמכויות בתי המשפט המחוזיים. קביעה נושאית של סוגי תובענות – כגון מיסים, פירוקים, עתירות אסירים, עניינים מינהליים ועניינים פליליים מסויימים – אינה "נופלת" למסגרת ההסמכה שהוסמך לה השר בחקיקה הראשית. כשרצה המחוקק לייחד סמכות לבית משפט מחוזי מסוים הוא עשה כן, כפי שהראה חברי, בחקיקה ראשית.
2. אכן, ניתן להרהר אחר חלוקת התיקים בין בתי המשפט באותה דרגה כפי שנקבעה בדין המצוי. בעבר הוצעו פתרונות שונים לעניין זה. ראו למשל הצעתו של פרופ' גינוסר המנוח, לפיה הפרט יגיש את תובענתו אל המערכת השיפוטית וזו תערוך רגולציה פנימית של התיקים לפי הפרמטרים החוקיים ותבחר את בית המשפט שידון בתובענה (שלו גינוסר "עיכוב הדיון" הפרקליט ל"א 29 (1978) כמובא אצל שלמה לוין מהות הפרוצדורה האזרחית - מבוא ועקרונות יסוד 99 (1999)) ואילו השופט א' ריבלין סבר שעדיפה הסדרה של התיקים על ידי "כוחות השוק" (ראו רע"א 188/02 מפעל הפיס נ' כהן, פ"ד נז(4) 473, פס' 6 לפסק דינו (2003)). חוששתני כי אין "פתרונות קסם" לבעיית העומס הנופל על מערכת בתי המשפט. הנושא של חלוקת התיקים בין בתי המשפט ראוי לבדיקה ולליבון ואולי גם להסדר אחר. ואולם על פי הדין המצוי לא ניתן לפעול באופן בו פעל השר.
3. אף שגם לדעתי נפל פגם בפעולותיו של השר, לטעמי הפגם נמנה על "משפחת" ענייני הסמכות המקומית ולא על "משפחת" ענייני הסמכות העניינית. הסמכות העניינית פירושה זהות הערכאה השיפוטית המוסמכת לדון בסכסוך (ראו: דודי שוורץ סדר דין אזרחי – חידושים, תהליכים ומגמות 159 (2007); אורי גורן סוגיות בסדר דין אזרחי 12 (מהדורה תשיעית, 2007)). הסמכות העניינית קבועה בחוק בתי המשפט [נוסח משולב] ולפיו "לכל ערכאה שיפוטית הסמכות המהותית המיוחדת לה" (שוורץ, 159). בהתאם לכך קובע סעיף 51 לחוק בתי המשפט את הסמכות העניינית הייחודית של ערכאת בית משפט השלום. סעיף 40 לחוק בתי המשפט משלים וקובע את הסמכות העניינית השיורית של ערכאת בית המשפט המחוזי (הכוללת שישה בתי משפט מחוזיים בארץ בהתאם לצו ההקמה). ודוק: סעיף 40 לחוק אינו מעניק סמכות עניינית לבית משפט מחוזי ספציפי. בכך עוסקת הסמכות המקומית ביחס לאזורי שיפוט.
אכן, הסמכות המקומית פירושה ה"כללים המחלקים משפטים שבסמכותו של בית משפט מחוזי בין בתי המשפט המחוזיים" (יואל זוסמן סדרי הדין האזרחי 70 (1995)). לאחר שנקבעה הסמכות העניינית מתעוררת שאלת הסמכות המקומית. דהיינו, לאחר שנקבע כי התובענה תידון בערכאה שיפוטית מדרגה מסויימת (שלום או מחוזי) מתעוררת השאלה איזה בית משפט ספציפי באותה דרגה ידון בסכסוך.
4. בסופו של יום, וזה העיקר בעיניי, גם במערכת חלוקת הסמכויות כפי שקבעהּ השר, במטרה להקל על ציבור המתדיינים, מגיע המתדיין תמיד לשופט "נכון". הוא מגיע לשופט בעל סמכויות של בית משפט מחוזי ואין הוא מגיע לשופט שסמכויותיו הן סמכויות של בית משפט השלום. המתדיין הוא הצרכן של מערכת המשפט והיא קמה לכבודו. על כן רואה אני את הפגם כשייך לנושא של סמכות מקומית ולא כפגם השייך לנושא של סמכות עניינית. סיווג זה מקל, לטעמי, על השימוש בתורת הבטלות היחסית במישור הסעד.
5. כידוע, וגם חברי השופט לוי עמד על כך, אין להפריז בחשיבות הנושא של סמכות מקומית (כדברי המשנה לנשיא ש' לוין ב-רע"א 6920/94 לוי נ' פולג, פ"ד מט(2) 731 (1995)). ככל הנראה רואה אני את הפגם בדרגת חומרה פחותה מן הדרגה בה רואה אותה חברי. יחד עם זאת תמימה דעים אני עימו במישור הסעד ולגבי המסקנה שתורת הבטלות היחסית היא התרופה ההולמת בנסיבות העניין.
6. ועוד: רחוקה אני מלהיות משוכנעת שהעותרת, שהיא "עותר ציבורי" אכן מייצגת את מי שהם, לשיטתה, הנפגעים. מתקבל על הדעת שבעלי דין רבים דווקא שמחים על כך שעניינם הועבר לבית משפט חדש ששופטיו אינם (עדיין?) עמוסים לעייפה. מתדיינים כאלה אינם מתעניינים מן הסתם בכללי חלוקת הסמכות הקבועים בחקיקה הראשית. בעלי דין אחרים יכולים להיות אדישים לשאלת מקום ההתדיינות, אם בתל-אביב או בפתח תקווה. העותרת לא צרפה כמשיבים את כל מי שלשיטתה הם נפגעים וגם אין זה מעשי לצרפם. קולם לא נשמע. גם בשל כך אין זה נכון ואין זה ראוי להורות על בטלות הצווים באופן ש"יחזיר" תיקים שכבר הועברו.
7. לעניין "העברת התיקים": על-פי עקרון החלוקה הגאוגרפית עליו עמדנו לא ניתן להעביר תיקים שלא על-פי החלוקה הגאוגרפית. המדינה ציינה בתשובתה לעתירה (סעיף 65) כי מנהל בתי המשפט העביר תיקים ישנים "ללא קשר למחוזם הגאוגרפי". כזאת לא היה השר מוסמך לעשות ואף מנהל בתי המשפט לא היה מוסמך לעשות כן מכוחו. לגבי תיקים שהועברו שלא על-פי החלטת מנהל בתי המשפט (ערעורים ובקשות רשות ערעור) במסגרת הסעיפים 3(א)-(ג) ו-3(ה) לצו ההקמה המתוקן מציינת המדינה (שם) כי קביעת סוגי התיקים מתבססת "בעיקרה" על כללי הסמכות המקומית שהיו חלים לו היה בית המשפט מחוזי מרכז קיים בעת שנפתחו ההליכים באותם תיקים, ואזור שיפוטו היה כפי שנקבע בצו אזורי השיפוט המתוקן, באופן שאותם תיקים היו ממילא מוגשים לבית המשפט מחוזי מרכז. העיקרון כשהוא מיושם באופן מלא בלי התוספת של "בעיקרה" – מקובל עלי. מקובל עלי שבמסגרת הסמכות לקבוע אזור שיפוט וכחלק מסמכויות העזר המסורות לשר במסגרת זו ניתן להעביר תיקים שהטיפול לא הוחל בהם, לבית המשפט המחוזי שלו היה קיים בעת הגשתם, הוא היה מוסמך לדון בהם.
בין כך ובין כך, אנו מחילים לגבי התיקים שכבר הועברו את עקרון הבטלות היחסית.
8. בשולי הדברים, אני מבקשת להשאיר בצריך עיון את השאלה האם במסגרת סעיף 78 לחוק בתי המשפט ניתן אכן להעביר תיקים ממחוז למחוז בהעברה "מאסיבית" להבדיל מהעברה פרטנית. דומה שלגישה שהדבר ניתן ישנה אחיזה מסוימת בדברי אחדים משופטי בית משפט זה (ראו: בש"א 5612/90 אנג'ל נ' בודסקי, פ"ד מה(2) 240, פס' 2 להחלטתו של הנשיא מ' שמגר (מיום 5.3.1991); רע"פ 4059/00 יעקובי נ' מדינת ישראל, פס' 2 להחלטתו של המשנה לנשיא ש' לוין (מיום 11.6.2000)), אך אין צורך להכריע בכך במסגרת עתירה זו.
9. סוף דבר, על יסוד כל האמור לעיל מצטרפת אני לסעד שנקבע בפסק דינו של חברי השופט לוי.
ש ו פ ט ת
השופט א' רובינשטיין:
א. מסכים אני למוצע על-ידי חברי השופט לוי, אליו הצטרפה (בגוונים אחדים ובהבחנות מסוימות בהנמקות) חברתי השופטת נאור. אבקש להוסיף: ברי הוא, כי אין המדובר בסוגיה שבה ביקשה הישות המינהלית לעקוף את הדין או לחמוק הימנו, אלא משהוחלט על הקמתו של בית המשפט המחוזי למחוז המרכז, ובלוח זמנים קצר, ניצב בפני העוסקים בכך הר של מטלות ואתגרים, שהביאו לידי הפתרון של הקמה לשיעורין. בכך נשתנתה הקמתו של בית משפט זה משל שני בתי המשפט המחוזיים האחרונים שקמו, בבאר שבע ובנצרת, ב-1965 וב-1968. בהם ננקטה טכניקת הקמה "פשוטה"; קרי, הן בצו בתי המשפט (הקמת בית משפט מחוזי באר שבע תשכ"ה-1965 מיום כ"ז בטבת תשכ"ה (1.1.65), הן בתקנות בדבר הקמת בית משפט מחוזי באר שבע מיום ו' בשבט תשכ"ה (13.1.65), והן בתקנות בדבר הקמת בית משפט מחוזי נצרת מיום כ"ד בחשון תשכ"ט (15.11.68) נשמרה המשכיות הטיפול בתיקים, שעם ההקמה מקומם בבית המשפט החדש, אך הוחל בדיון בהם בבית המשפט בעל הסמכות הקודמת. נקבע כי תיקים אלה ימשיכו להידון במקום בו החלו (אגב, יש שוני בין צו באר שבע לבין צו בתי המשפט (הקמת בית משפט מחוזי נצרת), תשכ"ט-1968, שבראשון אך לא באחרון נאמר גם (סעיף 4) "צו זה אינו בא לפגוע בכל תביעה או משפט שהוגשו כדין לפני פרסומו ברשומות").
ב. בנידון דידן, מן הסיבות שנזכרו מעלה של מגוון אילוצים, לרבות תקציב, לוגיסטיקה וכמובן אחרון חביב כוח אדם שיפוטי ומינהלי, נבחרה טכניקה מורכבת יותר, שלבית, וזאת בהקשרים אחדים; שניים מהם, הסמכות העניינית והעברת התיקים מתל-אביב, מצויים במרכז דיוננו. בא כוחה המלומד של המדינה בכשרונו ביקש איפוא לשכנענו, כי מורכבות הפיצול של בית המשפט המחוזי בתל-אביב, הגדול במדינתנו ושמצודתו העניינית והמקומית היתה פרוסה על רוב בניין ומניין של ההליכים במדינה, מצדיקה להתייחס אל מעשה המרכבה כאל תמונה תלת מימדית, או תלת קומתית, שיש אפשרות לחלקה לא רק גיאוגרפית אלא גם מהותית, באופן שיש בו שלביות וחלקיות. תיאוריה זו עשויה לשבות את הלב. דא עקא, שלא מצאנו לה עיגון בדין. הדין - אם ייאחז השור בקרניו – בראש וראשונה הוא צירופם של סעיפים 33 ו-40 לחוק בתי המשפט (נוסח משולב), תשמ"ד-1984. סעיף 33 מסמיך את שר המשפטים להקים בתי משפט מחוזיים, ולקבוע שני אלה: "מקום מושבם ואיזור שיפוטם", קרי, סמכותם המקומית. לא כן באשר לסמכות העניינית. סעיף 40 קובע את הסמכות העניינית, השוה – כמעט – "לכל נפש" של בית משפט מחוזי, למעט חריגים מעטים בחקיקה ראשית ספציפית, כפי שמנה חברי. המשמעות היא, כי משהוקם בית המשפט המחוזי לאיזור המרכז בפתח תקוה, מקום מושבו - כוללת ההקמה איזור שיפוט על פי סעיף 33, וכמובן עמו חקיקת המשנה הנלוית. ובאותו איזור שיפוט מחוזי מצויה הסמכות העניינית כולה, לפי סעיף 40, בידי בית המשפט. זהו לוז הנושא כולו על רגל אחת, ואידך זיל גמור (ראו בבלי שבת ל"א א').
ג. בנוסף להנמקתו המפורטת של חברי, ולתוספות של חברתי, אזכיר כי "איזור השיפוט" (בצד מקום המושב) הוא ביטוי חוזר בחקיקה בנושאי שיפוט למינה, גם זו המשתרעת מעבר לחוק בתי המשפט. באשר להצעת חוק בתי המשפט, תשט"ו-1955 שציטט חברי, אזכיר כי בדברי ההסבר לה (הצעות חוק תשט"ו 64, 74) נאמר, שלגבי כל בית משפט מסדיר החוק, בין היתר, "הקמת בית המשפט והגדרת איזור שיפוטו – פרט לבית המשפט העליון שהוא קיים ועומד ואיזור שיפוטו מקיף את כל המדינה כולה". ואם בית המשפט העליון איזור שיפוטו גיאוגרפי, פרשנות פשוטה היא כי יש לייחס למונח זה משמעות גיאוגרפית גם במקומות אחרים. דוגמאות שמחוץ לאלה שהזכירו חבריי, הן למשל חוק בית הדין לעבודה, תשכ"ט-1969, שקבע מראשיתו בסעיף 23 כי "שר המשפטים לאחר התייעצות עם שר העבודה יקים בצו את בתי הדין האזוריים ויקבע בו את מקום מושבם, איזור שיפוטם ומספר השופטים בכל אחד מהם" (הדגשה הוספה – א"ר). בית הדין לעבודה בערכאה הדיונית קרוי אזורי – כל כך כיוון שסמכויותיו נתייחדו לאיזור בשונה מבית הדין הארצי, שכשמו כן הוא; ואכן ראו צו בתי דין לעבודה (הקמת בתי דין אזוריים), תשכ"ט-1969, שבו הוקמו בתי הדין האזוריים על פי חלוקה גיאוגרפית. עוד ראו תקנה 1 לתקנות הדיון בבתי הדין הרבניים בישראל, התשנ"ג, בה נאמר כי "(1) אזורי השיפוט ומקום מושבם של בתי הדין הרבניים האזוריים ייקבעו מזמן לזמן על-ידי חבר דייני בית הדין הגדול ויפורסמו ברבים. (2) כל בית דין או דיין רשאי לשבת בעניין מסוים, אם ראה צורך בכך, באיזור שיפוטו שלא במקומו הקבוע, ושלא באיזור שיפוטו – ברשות נשיא בית הדין הרבני הגדול" (הדגשה הוספה – א"ר). אף כאן בחלוקה גיאוגרפית עסקינן. עוד ראו ברוח זו סעיף 6 לחוק סדר הדין הפלילי (נוסח משולב) תשמ"ב-1982; סעיף זה עוסק בסמכות מקומית, ומדבר ב"איזור שיפוטו" של בית המשפט, שברי כשמש כי הוא גיאוגרפי; כן ראו סעיף 153(10) לפקודת מס הכנסה (נוסח חדש). כאשר ביקש המחוקק לקבוע גמישות שאיננה גיאוגרפית במערכת שיפוטית, אמר זאת מפורשות; סעיף 194 לחוק השיפוט הצבאי, התשט"ו-1955 קובע כי "הרמטכ"ל רשאי לקבוע מזמן לזמן שחלק מכוחות הצבא, מסויג (בלשוננו כיום ייאמר מסווג – א"ר) על פי חנייתו או השתייכותו או בדרך אחרת, יהיה מחוז שיפוטי לעניין זה", ומכאן האפשרות כי תהא חלוקה גיאוגרפית ולצדה חילית, כמו חיל הים, חיל האויר, גייסות השריון וכדומה. סעיף 196 קובע כי בכל מחוז שיפוטי יהיה בית דין צבאי מחוזי.
ד. ב"גיאוגרפיה חלוקתית" עסקינן, איפוא. אכן, כפי שציינה חברתי, השופטים בבתי המשפט המחוזיים בתל-אביב במרכז הם שופטי בית משפט מחוזי, בעלי אותה כשירות, ועל כן במהות אין פגיעה כלשהי במתדיינים – וזאת עלי להטעים – במה שנעשה בנידון דידן. אלא שכאן עסקינן בהסמכה, ובעניינים אלה אמר המחוקק את דברו, ואין זו פורמליות גרידא אלא סדרי עולם תקינים; משהוקם בית משפט מחוזי, הוקם – בהיעדר אמירה אחרת על-ידי המחוקק – ככל משפטו וחוקתו. נזכור, כי משרצה המחוקק אף בחוק בתי המשפט גופו לקבוע גמישות בנושא פלוני, קבע אותה במפורש (כגון באשר לישיבה בדין מחוץ למקום המושב, לפי סעיפים 34(ב) ו- 44(ב)).
ה. לנושא דנן גם חשיבות במישור הפרקטי, של בהירות, כמעט של שקיפות. המתדיין לא תמיד מיוצג על-ידי עורך דין ולא תמיד יודע הוא דת ודין; מבקש הוא לדעת היכן הסמכות. מיום שהוקמו בתי המשפט המחוזיים בנצרת ובאר שבע בשכבר הימים ידע בעל הדין את הכתובת הרלבנטית – בכל עניין שיפוטי שבסמכות בית משפט מחוזי ידע את המקום אליו יפנה, למעט הוראת המעבר, הפשוטה גם היא; בנידון דידן מבלי משים נוצר מבנה מורכב, קשה לעיכול, בשני הכיוונים, כעולה מן ההחרגות שבצוי ההקמה לכאן ולכאן. חיבורו הכולל של התצרף יוליד בסופו של יום תוצאה שבה אמנם ימצא התיק את מקומו הנכון, אך בינתיים הריהו, כדברי ר' משה לוצאטו בעל מסילת ישרים (פרק ג') בחינת "גן המבוכה... (מבוך, לבירינט – א"ר) כתלים כתלים וביניהם שבילים רבים נבוכים ומעורבים, כולם דומים זה לזה, והתכלית גם היא להגיע אל אכסדרה אחד שבאמצעם... ואמנם ההולך בין השבילים הוא לא יוכל לראות ולדעת... אם הוא בשביל האמיתי... והנה העומד כבר על האכסדרה הוא רואה כל הדרכים לפניו". לכן דבקות בהסמכתו הפשוטה של המחוקק משרתת גם את תכלית הבהירות.
ו. אשר לסמכות המקומית ולהעברת התיקים, שוב, לא בכוונת הנוגעים בדבר – כוונה רצויה – עסקינן, אלא ביישומה. יישומה על פי סעיף 78 לחוק בתי המשפט, גם באורח "קבוצתי" לפי הצעת חברי השופט לוי, נראה לי עדיף, גם בגדר התכלית של אי התלות השיפוטית ומראית העין. הפתרון המוצע נראה מועיל; הוא מוביל לתכלית הרצויה שבהקמת בית המשפט המחוזי מרכז, יחד עם העמדת המצג המשפטי על מכונו. חברתי השופטת נאור ביקשה להותיר עניין זה – העברה "קבוצתית" להבדיל מתיק פרטני – בצריך עיון. אכן, אין הוא עולה כמובן מאליו מלשון הסעיף, אך לדעתי סובל הסעיף פירוש תכליתי רחב יותר מתיק ספציפי; וככל הנחוץ, יכול המחוקק לומר דברו. כפי שביארה חברתי, ניתן היה להעביר תיקים שהם "תיקי מרכז" על פי המתכונת החדשה, במסגרת הסמכויות הקיימות, כפי שגם ביארה חברתי. התוצאה – על פי הסעד הניתן - תהיה שהתיקים המועברים מכאן ואילך יהיו "תיקי מרכז". חזקה על המערכת שתדע לפעול כך שגם אם חלק מן התיקים שתוכננו עתה להעברה לא יועברו, בהיותם "תיקי תל-אביב" - יתמלא מיידית כל חלל העלול להיווצר.
ז. (1) מבקש אני להוסיף מה לעניין הבטלות היחסית, שאנו נוקטים בהכרעתנו. תורה זו כבר קנתה לה שביתה בתודעת העוסקים במשפט המינהלי, עד כי משנתחוור לנו בשיג ושיח בינינו כי עלינו להתערב בהחלטה המינהלית בקשר לסמכות בית המשפט, עלתה על לשוננו מייד, כמעט אינטואיטיבית, אמירת הבטלות היחסית. תורה זו הורתה בשכל הישר, חבר כבוד במועדון המשפט ולא כל שכן במשפט המינהלי. עוד משכבר הימים ציין הנשיא לנדוי (בג"צ 118/80 גרינשטיין נ' הפרקליט הצבאי הראשי, פ"ד לה(1) 239, 246, שם בעניין הפרת כלל מכללי הצדק הטבעי), "שלא תמיד גורמת הפרת אחד מכללי הצדק לבטלות הדיון מעיקרא. המבחן אינו נוקשה אלא גמיש, ויחסי הדברים תלויים במידת החומרה של ההפרה ובנסיבותיה". השופט פרופ' י' זמיר, ממפתחי תורת הבטלות היחסית במחקר ובפסיקה, ציין כי "הרעיון המרכזי של הבטלות היחסית הוא, שנפקות ההפרה, בין של כלל השימוע בין של כללים אחרים, אינה נקבעת לפי הדיכוטומיה הקלסית, כלומר, בטל או נפסד. במקום זאת יש לקבוע את נפקות ההפרה לפי משתנים שונים המובילים לתוצאות שונות: מה חומרת הפגם, מי התובע, מה התביעה, האם התקיפה ישירה או עקיפה, ועוד", הכל "לפי שיקול דעת של בית המשפט, בהתאם למשתנים של כל מקרה" (הסמכות המינהלית ב', תשנ"ו-1996, 830). חברי ציטט ברוח דומה את דברי השופטת ארבל בע"פ 1523/05. מוטתו של עיקרון זה הלכה והתרחבה עם השנים; ראו ע"א 6821/93 בנק המזרחי נ' מגדל, פ"ד מט(4) 221, 267 (הנשיא לשעבר שמגר); בג"צ 7505/98 גלעד קורינאלדי נ' לשכת עורכי הדין בישראל, פ"ד נג(1) 153, 163-162 (השופט זמיר); ע"ב 92/03 מופז נ' יו"ר ועדת הבחירות, פ"ד נז(3) 793, 806-805 (השופט – כתארו אז – מצא). .
(2) ואולם, תורה זו כשמה כן היא, יחסית ולא מוחלטת. המשמעות היא, כי יש צורך בזהירות בנקיטה בה, כדי שחלילה לא תהא בחינת מדרון חלקלק למתן תוקף, ולוא בחינת הכרח לא יגונה, לפגמים שנפלו במעשי רשויות. לדידי אמת מידה חשובה לשימוש בה היא נסיבות פעולתה של הרשות הנוגעת בדבר בהקשר הספציפי. בנידון דידן, המדובר בחלק ממהלך מורכב ששותפות בו מערכות שונות, המכוון לטובת הציבור, ובקביעת העברת הסמכויות כפי שנעשתה לא זו בלבד שלא היה משום רצון לפגוע בבעלי הדין, אלא אדרבה. אף אין מדובר בשינוי של דרגה ומהות. לכן היה מקום לאמץ פתרון של בטלות יחסית. כל דרך אחרת היתה מביאה לאנדרלמוסיה ללא צורך.
(3) אוסיף, כי גם במשפט העברי מוצאים אנו את דילמת התחולה הרטרואקטיבית, שהיו שביקשו לפתרה בדרך של מעין בטלות יחסית. למשל, עד זומם (קרי, שהעיד תוך מזימה להביא להרשעתו של חף מפשע, ולאחר מכן נמצא שהעיד שקר), שאלה היא מאימתי נפסל הוא להעיד, האם משעה שהעיד שקר או משעה שנתגלה שקרו. הסוגיה נדונה בבבלי סנהדרין כ"ז, א', וראו גם בבא קמא ע"ב, ב'. האמורא אביי – שבעניין זה הלכה כמותו – סבר "למפרע הוא נפסל", וכדברי רש"י שם "העיד בניסן והוזם בתשרי על עדות זו... כל עדויות שהעיד מניסן ואילך פסולין, שהרי משהעיד עדות זו הוא רשע"; ואילו האמורא רבא סבר "מכאן ולהבא הוא נפסל" (וכדברי רש"י – "משהוזם"). והנה הנמקת האמוראים: אביי – כפי שהובא מרש"י – רואה את העד כרשע מעת עדותו השקרית, ואילו רבא רואה את עצם הנושא של פסלות העד הזומם כחידוש, שהרי על פי דבר תורה סומכים על העדים המזימים את עדותו של עד זה, ואומרים כי עמם היה במועד הנטען במקום פלוני: ושאלה היא מדוע, "דמאי חזית דסמכת אהני, סמוך אהני" ("שמה ראית לסמוך על אלה – סמוך על אלה" – א"ר). אלא שזו גזירת הכתוב - ואם כן תחולתה, לשיטת רבא, משעת חידושה - משעת ההזמה - ואילך. להלכה נפסק, כאמור, כאביי – "ומאימתי הוא נפסל, מעת שהעיד בבית דין, אף על פי שלא הוזם על אותה עדות אלא אחר כמה ימים" (רמב"ם עדות, י', ד'; שולחן ערוך חושן משפט, ל"ד, ח'), אך שיטת רבא היא היא הבטלות היחסית.
ח. "בתוך עמי אנכי יושבת" (מלכים ב', ד', י"ג). ער אני לכך שתוצאת פסק דיננו היא, כי יהא צורך בפעולה מהירה של הנוגעים בדבר, שמשמעה כנראה תוספת שופטים והתקורה הכרוכה בכך בבית המשפט המחוזי מרכז. אמת נכון כי הדבר עלול להכביד בטווח קרוב, אך יש דרך שראשיתה קצרה וסופה ארוכה ויש דרך שראשיתה ארוכה וסופה קצרה, ויש לקוות כי זו האחרונה היא הדרך הנכונה, ובית המשפט המחוזי מרכז "על-מקומו יבוא בשלום" (שמות י"ח, כ"ג).
ש ו פ ט
הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט א' א' לוי.
ניתן היום, ט"ז באלול התשס"ז (30.08.07).
ש ו פ ט
ש ו פ ט ת
ש ו פ ט
_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 07070670_O06.doc אז
מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il