מועצה אזורית עמק חפר נ. שר הפנים

6 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 706/21 לפני: כבוד השופט י' עמית כבוד השופט נ' סולברג כבוד השופטת ד' ברק-ארז העותרת: מועצה אזורית עמק חפר נ ג ד המשיבים: 1. שר הפנים 2. מנכ"ל משרד הפנים 3. ועדת חקירה לשינוי גבולות, חלוקת הכנסות, שינוי מעמד מוניציפאלי ואיחוד רשויות מקומיות באזור מרכז 4. עיריית נתניה עתירה למתן צו על-תנאי בשם העותרת: עו"ד שלמה ולדמן בשם המשיבים 3-1: עו"ד רועי שויקה בשם המשיבה 4: עו"ד שי גרנות; עו"ד יהודה אילוק פסק-דין השופט נ' סולברג: עניינה של העתירה, בהמלצות שנתקבלו על-ידי שר הפנים בשנת 2014, להעברת שטחים מתחום המועצה האזורית עמק חפר לעיר נתניה, ולחלוקת הכנסות הארנונה המופקות מן השטחים הללו, בין הרשויות. לדברי העותרת, השטחים – הועברו; ואילו כספי הארנונה – לא חולקו. העותרת טוענת, כי חלף תיקון המעוות, ומתן צו לחלוקת ההכנסות, בחר משרד הפנים למנות ועדת חקירה שתבחן מחדש את מכלול הנסיבות, ובתוך כך את אופן חלוקת ההכנסות. לשיטתה, בכך בוטלה למעשה, בהינף קולמוס, קביעת שר הפנים משנת 2014, בחוסר סמכות, משיקולים זרים, ותוך התעלמות מן המגעים הממושכים וההסכמות שאליהן הגיעו הרשויות הנוגעות בדבר, שהביאו להמלצות שגובשו, ואומצו בהמשך על-ידי שר הפנים. העותרת מבקשת אפוא כי נורה למשיבים 3-1 לבוא וליתן טעם, מדוע לא יבוטל, למצער יצומצם, כתב המינוי שניתן לוועדת החקירה, לבחינת הסוגיה מחדש; ומדוע לא יחתום שר הפנים על צו לחלוקת הכנסות, בהתאם להמלצות שנתקבלו בשנת 2014, על-ידי שר הפנים דאז. עוד ביקשה העותרת, כי ינתן צו ביניים, שבגדרו יותלה כתב המינוי, בכל הנוגע לעניינן של המועצה האזורית עמק חפר ועיריית נתניה, עד להכרעה בעתירה. לחלופין, התבקש לקבוע דיון דחוף בעתירה. ביום 1.2.2021 הורתה השופטת ע' ברון למשיבים להגיש תגובתם לעתירה, ובתוך כך קבעה, כי "אין מקום למתן צו הביניים שנתבקש במעמד צו אחד". כעולה מן העתירה ומן התגובות לה, אלה הם עיקרי העובדות הצריכות לעניין: ביום 9.9.2008 הוקמה על-ידי משרד הפנים, לבקשת עיריית נתניה, ועדת חקירה לשינוי תחומי השיפוט של העיר נתניה, ושל המועצות האזוריות חוף השרון, לב השרון ועמק חפר. תפקידה של הוועדה היה לבחון אפשרות להגשמת תכנית לפיתוח מתחם נופש מטרופוליטני באזור נתניה, באמצעות העברת שטחים מתחומי המועצות האמורות, לתחומי העיר נתניה. בהמשך הורחבה סמכותה של הוועדה לבחון גם את אופן חלוקת ההכנסות בין הרשויות; בהסכמה ושלא בהסכמה. לאחר שקיימה מספר דיונים, שבמהלכם נשמעו עמדות הרשויות, ולאחר שהשלימה את מלאכתה, הגישה הוועדה את מסקנותיה למנכ"ל משרד הפנים, במהלך חודש אוקטובר 2012. המלצתה היתה – בכל הנוגע לענייננו – כי שטחים מסוימים יועברו מהמועצה האזורית עמק חפר לעיריית נתניה; וכי זו מצדה, תעביר למועצה הכנסות בשיעור מסוים, בהתאם לסכומי-כסף שנתקבלו מן השטחים הללו קודם לחלוקה, או מאלה שיתקבלו ממנו לאחר מכן; לפי הגבוה שבהם. לאחר שבחן את מסקנות הוועדה, המליץ מנכ"ל משרד הפנים, לאמץ את המלצותיה בנוגע לחלוקת תחומי השיפוט. לצד זאת, בהתייחס לחלוקת ההכנסות, המליץ המנכ"ל ליתן לרשויות פרק זמן של 90 ימים, שבמהלכו יוכלו להגיש לשר הפנים הסכמים לחלוקת ההכנסות ביניהן. המנכ"ל הוסיף, כי אם לא יוגשו הסכמים כאמור, מוצע "להורות בצו על חלוקת הכנסות בין הרשויות בהתאם לעקרונות שהתוו בהמלצות הוועדה". ביום 30.4.14 אימץ שר הפנים את המלצות המנכ"ל. בהמשך לכך, ביום 29.1.2015 ניתן צו המורה על העברת שני מתחמים, מהמועצה האזורית עמק חפר, לעיריית נתניה (צו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות) (חוף השרון, תיקון), התשע"ה-2015). לעומת זאת, בכל הנוגע לחלוקת ההכנסות – הסכמים כאמור לא הוגשו, וגם צו לא הוצא בעניין. ההמלצה בעניין זה, לא יצאה אפוא אל הפועל, ולא יושמה. לאחר מספר שנים, שבמהלכן ניהלה העותרת שיח ממושך עם עיריית נתניה בסוגיית ההכנסות – שלא נשא פרי – פנתה העותרת ביום 19.8.2019, לממונה על המחוז מטעם משרד הפנים, וביקשה לקיים הליך גישור לישוב הסכסוך. הליך הגישור לא צלח, וביום 7.7.2020 הודיעה העותרת כי אין עוד טעם בו. בהתאם, ביום 16.8.2020 הודיע הממונה על המחוז כי תם הליך הגישור, נוכח הפערים בין הצדדים. ביני לביני, פנתה העותרת ביום 11.8.2020 לשר הפנים, וביקשה כי יורה בצו על חלוקת הכנסות בינה לבין עיריית נתניה, כפי החלטת שר הפנים דאז, מחודש אפריל 2014. בחלוף כחודשיים-ימים, ביום 20.10.2020, התקבל מענה מאת מנכ"ל משרד הפנים, שבו ציין כי "יש מקום לבחינת הסוגיה פעם נוספת, על ידי הוועדה הגיאוגרפית מרכז, על מנת שזו תבחן ותמליץ מחדש בנושא. בהתאם לכך, בכוונתי למנות הוועדה האמורה לדון בנושא, כאשר עם מינוי הוועדה יעודכנו בעניין הרשויות המקומיות". בהתאם, זמן קצר לאחר מכן, ביום 9.11.2020, חתם המנכ"ל על כתב מינוי כאמור, שבמסגרתו, בין היתר, הוסמכה הוועדה לדון בסוגיית חלוקת ההכנסות בין העותרת לעיריית נתניה. ביום 5.11.2020, ימים ספורים קודם לחתימת מנכ"ל המשרד על כתב המינוי, פנתה העותרת למנכ"ל, הביעה תרעומת על דבריו, וביקשה לקבל פירוט על אודות העובדות והנתונים אשר עליהם נסמכה ההחלטה למנות ועדת חקירה מחודשת. ביום 23.11.2020, השיבה מנהלת אגף מפת השלטון המקומי במשרד הפנים לפניית העותרת, כי החלטת שר הפנים דאז, לא הבשילה לכדי חתימה על צו תקף, ועל כן, חלוקת הכנסות בפועל מעולם לא היתה. עוד הוסיפה מנהלת האגף, כי מצב הדברים העובדתי כיום, שונה מזה שהיה קיים בשנת 2014. על כן, יש לבחון את הסוגיה מחדש, תוך הסתמכות על נתונים עובדתיים עדכניים. בהקשר זה הודגש, כי לעותרת "עומדת הזכות להציג כל טיעון הנראה לה שייך לעניין". לבסוף ציינה מנהלת האגף, וזה עיקר, כי "אין באמור במכתבי בכדי לנקוט עמדה בדבר קיומה – או אי קיומה – של חלוקת הכנסות, באופן דומה או אחר מזה שעליו המליצה ועדת החקירה המקורית שדנה בנושא. בהינתן שכך – ברי כי המקום לנהל את הדיון אותו מבקש ב"כ המועצה לקיים (לרבות המסמכים והנתונים הנוגעים בעניין) הינו [בין] כתלי הוועדה הגיאוגרפית". העותרת לא אמרה נואש, ופנתה פעם נוספת למשרד הפנים, בדרישה לקבל את כלל המסמכים והמידע שעמדו ביסוד ההחלטה למנות מחדש ועדת חקירה לבחינת הסוגיה. משפנייתה זו לא נענתה, הגישה העותרת את העתירה דנן, ביום 1.2.2021. העותרת טוענת, כי יש לבטל את החלטת מנכ"ל משרד הפנים, העומדת בסתירה גמורה לקביעת שר הפנים משנת 2014, שבגדרה נתקבלו, כאמור, המלצות ועדת החקירה ומנכ"ל המשרד דאז; הן לעניין חלוקת השטחים, הן לעניין חלוקת ההכנסות. לשיטת העותרת, אין לפתוח את הסוגיה לדיון מחודש, שיימחה את סיכומי העבר, מקום שבו השטחים חולקו זה מכבר, ואילו חובותיה של עיריית נתניה, מכוח תפיסת השטחים – הולכים ותופחים, משנה לשנה. העותרת טוענת, כי קיים טעם לפגם בהתנהלותה של עיריית נתניה, אשר מחד גיסא זכתה לתוספת שטחים, ומאידך גיסא מתנערת מחלוּקת ההכנסות המופקות מהם, בבחינת "טוֹב אֲשֶׁר תֶּאֱחֹז בָּזֶה וְגַם מִזֶּה אַל תַּנַּח אֶת יָדֶךָ" (קהלת ז, יח). מנגד טוענים המשיבים, כי דין העתירה להידחות על הסף ולגופה. על הסף – הן מחמת השיהוי שדבק בהגשתה, שכן העותרת מבקשת להסתמך על החלטה משנת 2014, שלא יושמה; הן בהיות העתירה מוקדמת, באשר המועד לבחינת טענות העותרת, יבשיל רק לאחר שהוועדה תשלים את מלאכתה, תמסור את המלצותיה, ושר הפנים יכריע בסוגיה. לגופה – משום שהחלטת שר הפנים משנת 2014 לא הבשילה לכדי יִשֹוּם מעשי, בדרך של חתימה על צו מחייב. במצב דברים זה, משחלפו כמה וכמה שנים, אך מתבקש הוא לבחון את הנסיבות מחדש, על יסוד תשתית עובדתית עדכנית, כמתבקש מעקרונות היסוד של המשפט המינהלי. לשיטת המשיבים – בהתנהלות זו לא נפל כל פגם; ודאי לא כזה המצדיק התערבות שיפוטית. לאחר שעיינתי בטענות הצדדים, מזה ומזה, באתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות על הסף. כמפורט לעיל, עיקר טענות העותרת נסמכות על החלטת שר הפנים משנת 2014, שבגדרה אומצו על-ידו מסקנות ועדת החקירה, והמלצת מנכ"ל משרדו שבאה בעקבותיהן. דא עקא, ממועד וזה ועד לפנייתה הראשונה של העותרת לשר הפנים, במהלך שנת 2020, בבקשה כי יפרסם צו המורה על חלוקת הכנסות, כפי ההמלצות, חלפו-עברו למעלה מ-6 שנים. אמנם, קדם לפנייה-זו שׂיח ממושך שקיימה העותרת עם עיריית נתניה, וכן הליך גישור שהתנהל לפני הממונה על המחוז מטעם משרד הפנים. עם זאת, היה מקום לפנות בשלב מוקדם יותר לשר הפנים במישרין; לא לגורמים אחרים. כך, כבר בשנת 2014, משלא עלה בידי הצדדים להגיש הסכמים לחלוקת הכנסות בתוך 90 ימים, נראה כי מצופה היה מן העותרת לפנות לשר הפנים, בבקשה כי יורה בצו על חלוקת ההכנסות, כפי החלטתו. משלא עשתה כן, ופנתה רק עתה, אין לתמוה מדוע סבור מנכ"ל משרד הפנים, כי נוכח חלוף הזמן עליו לברר מחדש את העובדות והנתונים, בטרם יגבש המלצה עדכנית, ויביאנה לפני שר הפנים. על כן, כבר מטעם זה יש לדחות את העתירה על הסף. מעבר לכך, דין העתירה להידחות על הסף גם בהיותה מוקדמת בשלב זה. כטענת המשיבים, וכפי שנמסר לעותרת על-ידי מנהלת אגף מפת השלטון המקומי במשרד הפנים, בשלב זה מתנהל הליך, שעודנו בעיצומו, אשר במהלכו נחקרת הסוגיה מחדש על-ידי הוועדה, ובמסגרתו עומדת לעותרת "הזכות להציג כל טיעון הנראה לה שייך לעניין". כמו כן – גם זאת כדברי מנהלת האגף – אין במינוי הוועדה "בכדי לנקוט עמדה בדבר קיומה – או אי קיומה – של חלוקת הכנסות, באופן דומה או אחר מזה שעליו המליצה ועדת החקירה המקורית שדנה בנושא. בהינתן שכך – ברי כי המקום לנהל את הדיון אותו מבקש ב"כ המועצה לקיים (לרבות המסמכים והנתונים הנוגעים בעניין) הינו [בין] כתלי הוועדה הגיאוגרפית". אם כן, בשלב זה, רשאית העותרת לשטוח את טענותיה לפני הוועדה, ובכלל זה גם טענתה כי יש להותיר את ההמלצות המקוריות והחלטת שר הפנים דאז – על מכונן. רק לאחר שהוועדה תגבש את מסקנותיה, ושר הפנים יתן את החלטתו בעניין, ניתן יהיה להביא את הסוגיה לפני בית המשפט, ככל שימצֵא מקום לכך, על מנת שזה יעבירנה תחת שבט ביקורתו. כך או כך, בשלב זה העתירה מוקדמת, ואין מקום לבררה. כתבתי בעבר, בעניין דומה, כדברים האלה: "תיקון כתב מינוי לוועדה אזורית הוא שלב מקדים, אשר הדרך ממנו ועד למתן החלטה סופית ארוכה, אולי אף מפותלת [...]. בשלב הזה, אין לדעת כיצד יסתיים ההליך ומה יהיו תוצאותיו. ימתינו העותרים ויראו מהן ההמלצות שתגבשנה ועדות החקירה, מהן המלצותיו של מנכ"ל משרד הפנים, ורק לכשתינתן החלטתו הסופית של שר הפנים בעניינם, יוכלו לבחון אם החלטתו, טובה היא אם רעה. היה ויסברו העותרים, כי נדרש להשיג על אותה החלטה, להרהר אחר הדרך שבה נתקבלה, שמורה להם הדרך לפנות לבית משפט זה ולהגיש עתירה חדשה" (בג"ץ 1428/19 מועצה אזורית שדות נגב נ' שר הפנים (25.5.2020)). וראו גם את שנקבע בבג"ץ 5222/07 עיריית חולון נ' שר הפנים (16.7.2007). לפני סיום אני רואה מקום להעיר, כי תחושת אי-נוחות עולה מכך שעיריית נתניה זוכה כבר כמה וכמה שנים ליהנות 'מכל העולמות'. מחד גיסא ניתנו בידה השטחים, ומאידך גיסא תמורתם לא הועברה. אמנם, צו רשמי לא ניתן, אך המלצות ומסקנות היו, לאחר דיונים ממושכים, שבהם נשמעו עמדות כולם. מכל מקום, כאמור, בשלב זה ישמעו הטענות כולן על-ידי ועדת החקירה, ובהמשך יבחנו על-ידי שר הפנים. חזקה כי הדבר יֵעשה בהתאם לכללי המשפט המינהלי, בלב פתוח ובנפש חפצה. לעת הזו לא אקדים את המאוחר. אשר על כן, גם מבלי להידרש לגופה של סוגיה, דין העתירה להידחות על הסף, מחמת השיהוי שדבק בהגשתה מחד גיסא, ובהיותה מוקדמת מאידך גיסא – והיא נדחית בזאת. העותרת תשא בהוצאות המשיבים 3-1 בסך של 2,500 ₪. לא יֵעשה צו להוצאות ביחס למשיבה 4. ניתן היום, ‏כ"א באייר התשפ"א (‏3.5.2021). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ 21007060_O07.docx פ ג מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1