מדינת ישראל-משרד העבודה והרווחה והשירותים החברתיים נ. עוזי ח

5 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מינהליים עע"ם 7032/18 לפני: כבוד השופטת ד' ברק-ארז כבוד השופט ג' קרא כבוד השופט ע' גרוסקופף המערערת: מדינת ישראל – משרד העבודה והרווחה והשירותים החברתיים נ ג ד המשיב: עוזי חקלאי ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים מיום 6.8.2018 בעת"ם 59876-07-17 שניתן על ידי כבוד השופט העמית ג' גינת תאריך הישיבה: כ"ו באדר א' התשע"ט (3.3.2019) בשם המערערת: עו"ד שרון הואש-איגר בשם המשיב: בעצמו פסק-דין השופטת ד' ברק-ארז: 1. האם בנסיבות העניין יש מקום לקבלת ערעור שהוגש על פסק דינו של בית המשפט המחוזי, שהורה על הנפקת תעודת מקצוע לאדם שעבד כמציל במשך שנים רבות? עניין זה שבו נדרשנו להכריע עירב שאלה דיונית ושאלה מהותית. השאלה הדיונית נסבה על סמכותו של בית המשפט המחוזי לדון בהליך. השאלה המהותית נוגעת לתשתית העובדתית הנדרשת לצורך הוכחה של עמידה בדרישות מקצועיות בנסיבות שבהן התיעוד הנמצא בידי הרשות המינהלית – הן בעניינו הפרטני של אדם והן בעניינה של המדיניות הנוהגת בזמנים הרלוונטיים – הוא חסר. רקע והליכים קודמים 2. המשיב, יליד 1944, עבד במשך שנים רבות כמציל בעיריית חיפה, עד לפרישתו בשנת 1991. לאחר מכן, לא עסק בכך במשך תקופה, שבה עבד לטענתו כדייג. בשנת 2012 ביקש המשיב לחזור לעבודתו כמציל, הפעם בחופי הכנרת. בשלב זה הוא פנה למשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (להלן: משרד העבודה) בבקשה שיונפק עבורו עותק של התעודה המעידה על דרגתו המקצועית, לטענתו דרגה של מציל ים (סוג 3). לו עצמו, כך הוסבר, אין בשלב הנוכחי מסמכים המעידים על כך. על-פי הנטען, הדרגה האמורה אושרה למשיב על-ידי המדינה לפני כ-50 שנה. 3. במענה לפנייתו נמסר למשיב כי התיעוד היחיד שנמצא בעניינו מעיד על כך שבשנת 1968 נדחתה בקשתו לקבלת תעודה של מציל ים (סוג 3) (להלן גם: התעודה), בשל כך שחסרה לו שנת ניסיון. על רקע זה, ביקש המשיב לקבל תעודה המעידה על דרגה של מציל ים (סוג 2) אך בקשה זו נדחתה גם כן. במכתבים שנשלחו אל המשיב הוסבר כי לא קיים כל תיעוד לכך שהוא החזיק בתעודת מציל ים (סוג 2) בעבר, וכי בהעדר ידיעה ביחס לכללים שנהגו באותה עת, אין להסיק מחסרונה של שנת ניסיון לקבלת תעודה של מציל ים (סוג 3) על כך שבהכרח היה זכאי לתעודה של מציל ים (סוג 2). 4. המשיב פנה באמצעות בא-כוחו באותה עת לבית המשפט המחוזי במתכונת של הגשת עתירה מינהלית נגד הסירוב לתת לו תעודה כמבוקש (עת"ם 59876-07-17, השופט העמית ג' גינת). ביום 6.8.2018 ניתן פסק דינו של בית המשפט המחוזי בעניין. בהמשך לטענה שהעלתה המדינה באשר להעדר סמכות עניינית, קבע בית המשפט המחוזי כי הוא רואה לנכון לראות בעתירה, לצורך העניין, הליך אזרחי. לגופם של דברים, קבע בית המשפט המחוזי כי יש מקום לתת למשיב את הסעד המבוקש על ידו. בית המשפט המחוזי סבר כי עלה בידי המשיב להוכיח במידה מספקת את זכאותו לקבלת התעודה, נוכח השתתפותו בקורסי המצילים הרלוונטיים לצורך קבלתה ועבודתו כמציל בעיריית חיפה. הערעור שבפנינו 5. בערעור שהגישה טוענת המדינה כי בית המשפט המחוזי היה נעדר סמכות להכריע בעניין, ומבקשת שנורה מטעם זה על ביטולו של פסק הדין שניתן. המדינה עומדת על כך שההחלטה מן הסוג שעליה משיג המערער אינה נמנית עם סוג העניינים שניתן לעתור בגינם לפי התוספת הראשונה לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000 (להלן בהתאמה: התוספת הראשונה ו-חוק בתי משפט לענינים מינהליים). המדינה מוסיפה וטוענת כי אף בכובעו "האזרחי" נעדר בית המשפט המחוזי כל סמכות להכריע בעניין, מאחר שמדובר בהליך של תקיפה ישירה של החלטה מינהלית. 6. גם לגופו של עניין טוענת המדינה כי יש לבכר את הראיות המינהליות שברשותה על פני הראיות שהביא המשיב. לשיטתה, מדובר במקרה חריג המצדיק התערבות בהכרעות שבעובדה, בפרט כשמדובר במתן תעודה לעיסוק במקצוע שתכליתו הצלת חיים. 7. בשולי הדברים, המדינה הוסיפה כי לפנים משורת הדין היא נכונה לאפשר למשיב לגשת למבחנים הנדרשים לצורך קבלת התעודה, שהיא כאמור בדרגת הסיווג המקצועי הגבוהה ביותר. 8. בד בבד עם הגשת הערעור, הגישה המדינה בקשה לעיכוב ביצועו של פסק הדין שנתן בית המשפט המחוזי, וזו התקבלה ביום 25.10.2018 (השופט מ' מזוז). 9. המשיב, המייצג את עצמו בשלב זה של ההליך, טוען מנגד כי אין להתערב בפסק דינו של בית המשפט המחוזי. המשיב ממקד את טענותיו לגוף הדברים ומצביע על העדויות שתמכו בעמדתו, כמו גם על ניסיונו המעשי רב השנים. 10. ביום 3.3.2019 קיימנו דיון בערעור. כבר בפתח הדברים הבהרנו למשיב את הקושי שמעורר פסק דינו של בית המשפט המחוזי מהיבט הסמכות העניינית. עם זאת, בשים לב להיבטים האנושיים של המקרה ולחשיבות הנודעת לממד הזמן, הצגנו שאלות לבאת כוח המדינה בכל הנוגע לתשתית העובדתית, ובפרט למדיניות שעל בסיסה נבחן בעבר עניינו של המשיב. בתום הדיון הורינו למדינה להגיש הודעה משלימה באשר לקריטריונים שחלו על הענקת תעודות מקצוע בתחום בתקופה שבה נדחתה בקשתו של המשיב. הוספנו וציינו כי במכלול הנסיבות, טוב תעשה המדינה אם תציע פתרון מעשי. 11. ביום 20.3.2019 הגישה המדינה את הודעתה המשלימה. המדינה ציינה תחילה כי בדיקה נוספת שביצעה העלתה כי אין לומר בוודאות אם פנייתו של המשיב בשנת 1968 נגעה לבקשה לקבלת תעודת מציל ים מסוג 2 או מסוג 3. המדינה ציינה עוד כי לא אותרו מסמכים רשמיים הנוגעים לקריטריונים שחלו על הסדרת המקצוע בתקופה האמורה, אך הוסיפה כי משיחה עם גורם מקצוע שנגע בעבר לתחום עלה כי לצורך קבלת תעודת מציל (סוג 1) באותה עת נדרש מבקש התעודה לעבור קורס הכשרה ובחינה, בעוד תעודות מציל מסוג 2 ומסוג 3 ניתנו בהמשך לכך ללא בחינה. בשים לב לכך וכן לאישורים בדבר השתלמויות מצילים מטעם עיריית חיפה בהן השתתף המשיב, החליטה המדינה כי על בסיס התשתית העובדתית הקיימת ניתן להנפיק למשיב בעת הזו תעודת מציל ים (סוג 1) ללא צורך בבחינות נוספות. המדינה ביקשה להדגיש כי מדובר באסמכתה לקיומה של תעודת מקצוע, אשר אינה מעידה כשלעצמה על כשירותו של המשיב לתפקד כיום כמציל. על רקע דברים אלה, נידרש עתה בקצרה להכרעתנו. דיון והכרעה 12. אנו סבורים כי דין הערעור להתקבל מן הטעם הפורמאלי – אך החשוב כמובן – של העדר סמכותו של בית המשפט המחוזי לדון בנושא. בצד זאת, אנו מברכים על הפתרון המעשי שהושג בשלב זה, הכול כמפורט להלן. 13. סעיף 5(1) לחוק בתי משפט לענינים מינהליים מסמיך את בית המשפט לעניינים מינהליים לדון בעתירה נגד החלטה של רשות או של גוף המנוי בתוספת הראשונה ובעניין המנוי בה, בכפוף לסייגים הקבועים בחוק. ההחלטות בעניינו של המשיב ניתנו מכוח חוק הסדרת מקומות רחצה, התשכ"ד-1964 ומכוח הפרק השלישי לחוק שירות התעסוקה, התשי"ט-1959, העוסק ב"עובדים מקצועיים". חוקים אלו כלל אינם נכללים בתוספת הראשונה. בהקשר זה, יצוין כי פרט 21 לתוספת הראשונה מסמיך את בתי המשפט לעניינים מינהליים לדון בשורה ארוכה של החלטות מינהליות בעניין מתן רישיונות לעיסוק במקצועות שונים, ואף בעניין מתן תעודות והרשאות על-פי חוקים אחרים. מכאן שלבית משפט זה – בשבתו כבית משפט גבוה לצדק – הסמכות הייחודית לדון בעניין. על כך יש להוסיף, כי מאחר שמדובר בענייננו בתקיפה ישירה של פעולה שלטונית המכוונת כנגד הפעלת שיקול הדעת המינהלי, עליה להתבצע בפני בית המשפט המוסמך לקיים ביקורת שיפוטית על אותה פעולה (ראו: רע"א 483/88 מפעלים פטרוכימיים בע"מ נ' מדינת ישראל-אגף המכס והבלו, פ"ד מד(3) 812 (1990); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ד – משפט מינהלי דיוני 165-164 (2017) (להלן: ברק-ארז)). אם כן, סמכות עניינית לדון בעניין אין לבית המשפט המחוזי – לא בשבתו כבית משפט אזרחי ולא בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים. כבר מטעם זה דין הערעור להתקבל. 14. חרף התוצאה המתחייבת מן הדין, לא נוכל לסיים את הדיון בשאלת הסמכות מבלי להביע מורת רוח ממנה. אין ספק שהחלטות שעניינן רישוי מקצועות מסורות כיום, ברובן הגדול, לסמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים, ואף בפי המדינה לא הייתה כל טענה המצדיקה לגוף העניין את המצב המשפטי שלו טענה (למעט העובדה שהחקיקה בנושא סמכותו של בית המשפט לעניינים מינהליים נעשית פרקים פרקים). מעת לעת, אנו עומדים מול חוק שעניינו טרם נבחן – לכאן או לכאן – מבחינת התאמת ההסדרים הקבועים בו לרפורמה בתחום השיפוט המינהלי (ראו והשוו: ע"א 2355/11 יבין נ' הוועדה לרישוי חוקרים פרטיים, פסקה 14 (11.6.2012). ראו גם: ברק-ארז, בעמ' 255-261). נציע אפוא שפסק דיננו זה יובא לעיונם של גורמי מחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים. 15. בנסיבות אלה, אין אנו נדרשים לגוף הדברים. נוסיף אך בקצרה, למעלה מן הצורך, כי המקרה שבפנינו לא היה פשוט. אכן, לאחר חלוף שנים קשה לשחזר לעתים רישומים מינהליים מסוימים (ולא נשכח שמדובר בתיקים שקדמו ל"עידן המחשוב"). בנסיבות אלה, הפתרון המעשי שהושג הוא ראוי, ולו לעת הזו. אנו מברכים על המאמץ שנעשה מטעם המדינה, אך סבורים כי חלק מן הבדיקות שנעשו רק כתוצאה מן ההתדיינות היו יכולות להיעשות אף קודם לכן. עוד טרם הדיון בפנינו, הביא המשיב עמו מערך של ראיות לכאורה שהיו בגדר "ראשית ראיה" אשר הצדיקה בדיקות אלו. לשני הצדדים שמורות טענותיהם. 16. סוף דבר: הערעור מתקבל. במכלול הנסיבות, ובשים לב לפתרון המעשי שהציעה המדינה בדבר הנפקת תעודת מציל ים (סוג 1) למשיב, אין צו להוצאות. ניתן היום, ‏כ"ד באדר ב התשע"ט (‏31.3.2019). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט _________________________ 18070320_A08.docx עכ מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, http://supreme.court.gov.il 1