עו"ד יוסי דוידוביץ נ. שר התעשייה מסחר ותעסוקה, סגן ראש הממשל

פסק-דין בתיק בג"ץ 701/07 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 701/07 בפני: כבוד השופטת א' פרוקצ'יה כבוד השופטת מ' נאור כבוד השופט א' רובינשטיין העותר: עו"ד יוסי דוידוביץ נ ג ד המשיב: שר התעשייה מסחר ותעסוקה, סגן ראש הממשלה - מר אליהו עתירה למתן צו על תנאי בשם העותר: עו"ד יוסף דוידוביץ בשם המשיב: עו"ד שרון רוטשנקר פסק-דין השופטת א' פרוקצ'יה: 1. זוהי עתירה המבקשת להורות על הקצאת המשאבים הנחוצים ליישום ואכיפת הוראות חוק הפיקוח על המעונות, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק המעונות, או החוק). חוק זה עוסק במעונות המשמשים מקום מגורים או שהייה לילדים, זקנים, בעלי מום גופני או ליקוי שכלי, או למשתמשים בסמים הנתונים בטיפול. חוק זה אוסר על מנהל או בעל מעון לפתוח או לנהל מעון כהגדרתו בחוק, אלא ברישיון שקיבל מאת השר הממונה. החוק מסמיך את השר להעניק רישיונות למעונות, לבטלם, לקבוע תנאים לקבלתם ולמנות מפקחים לבדיקת עמידת המעונות בתנאים שקבע (סעיפים 2, 5, 6 ו-7 לחוק). 2. העותר טוען כי בפועל, מאז נחקק החוק, הוא אינו מיושם, בין היתר, ביחס למסגרות חינוכיות המיועדות לפעוטות עד גיל שלוש שנים; המדינה אינה אוכפת על מעונות אלה את חובת הרישוי, ואינה מפקחת על דרך התנהלותם. לטענתו, אין לקבל מציאות שבה המדינה נמנעת מיישום חוק שנועד להגן על אוכלוסיה חסרת ישע וחלשה אך בשל שיקולים תקציביים, מגבלות כוח אדם ומחדלים ארגוניים. כן טוען העותר כי חובה על המדינה ליישם ולאכוף את הוראות החוק הקיים, גם אם היא פועלת במקביל לקידום חקיקה חדשה בנושא. 3. בתגובתה המקדמית, תיארה המדינה צעדים שונים בהם נקטה ליישום החוק וזאת בשני מסלולים: ראשית, בקידום היישום והאכיפה של חוק המעונות הקיים, ושנית, בקידום חקיקה חדשה שתאפשר הקמת מנגנוני פיקוח יעילים ומתאימים יותר מאלה הנתונים כיום על פי החוק הקיים. אכן, אף על פי דברי המדינה, מאז חקיקת חוק המעונות הוקצו משאבים מוגבלים בלבד לפיקוח על מסגרות חינוכיות לגיל הרך, וזאת נוכח מגבלות תקציביות ואילוצי כוח אדם. עקב כך, הצטמצם הפיקוח על המעונות להענקת הכרה באמצעות 'סמל מעון', הניתן בכפוף לעמידתם של המעונות בדרישות שונות מתחומי הבטיחות, התברואה, כוח האדם ועוד. אף על פי כן, בפועל, לא התקיים פיקוח על מידת עמידתם של המעונות בדרישות אלו. כיום, ישנם כ-4,000 מעונות ומשפחתונים (מסגרות קטנות המתנהלות לרוב בבתים פרטיים ואשר בהם מטופלים לא יותר מחמישה ילדים) המוכרים על ידי המדינה, הזוכים לסבסוד ההוצאות הנדרשות עבור הילדים השוהים בהם, והנתונים לפיקוח מסוים. לצד אלה, ההערכה היא כי ישנם עוד כ-3,600 משפחתונים וכ-3,100 מעונות אשר אינם זוכים להכרה או לסבסוד כלשהו מטעם המדינה, ואינם נתונים לפיקוח כלשהו. לצורך התמודדות עם מציאות קשה זו, פועלת המדינה בשנים האחרונות לקידום רפורמה כוללת בתחום הרישוי והפיקוח על המסגרות החינוכיות לגיל הרך. במסגרת זו, מונתה בשנת 2004 ועדה מייעצת בנושא רישוי מסגרות חינוכיות טיפוליות לגיל הרך, בראשות הפרופ' מרים רוזנטל, אשר הגישה את מסקנותיה בחודש פברואר 2006. הוועדה גיבשה המלצות וסטנדרטים לרישוי, והמלצותיה אומצו לצורך יישום במסגרת תכנית הממשלה לילדים ונוער בסיכון מיום 16.1.07. בשנת 2007 הוחלט על הקמת תכנית ניסיונית, 'פיילוט', ליישום והטמעת הסטנדרטים עליהם המליצה הוועדה במסגרות נבחרות בהן מטופלים כ-4,000 ילדים, וזאת החל משנת הלימודים תשס"ח ולמשך שלוש שנים. עוד צויין בתגובת המדינה כי הממשלה מקדמת הצעת חוק פרטית חדשה שמטרתה לשפר את הליכי האכיפה של החוק ולהתאים את הנורמות והמנגנונים להפעלתן למציאות העדכנית (הצעת חוק הפיקוח על מסגרות לפעוטות, התשס"ח-2008, הצעות חוק: הכנסת 193, בעמ' 86 (כ"ג בטבת התשס"ח, 1.1.2008)). הצעת החוק עברה בקריאה ראשונה בכנסת, ולאחר מכן הוקדשה לה עבודת הכנה רבה במסגרת הוועדה לזכויות הילד של הכנסת, אך זו טרם נסתיימה עובר לבחירות לכנסת, שקטעו את הפעילות החקיקתית בענין זה. נוכח העיכוב שחל בהליכי החקיקה, ועל רקע קיום הבחירות לכנסת ה-18 וחילופי הממשלה, החליטו משרדי הממשלה לפעול להרחבת מערך הפיקוח על המסגרות החינוכיות לגיל הרך תחת החוק הקיים, וזאת באמצעות תוספת תקנים ורכיבי שכר למערך הפיקוח. הרחבה עתידית נוספת נדונה בדיונים המתקיימים בין משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן: משרד התמ"ת), משרד האוצר, ומשרד המשפטים. בנוסף לכך, שר הרווחה האציל למינהלת האגף למעונות יום ומשפחתונים את סמכויותיו להעניק רישיון למעון לילדים עד גיל שלוש שנים, לבטלו, לסגור אותו וכן את הסמכות למנות מפקחים (ילקוט הפרסומים 5870 בעמ' 438, כ"ז בחשוון התשס"ט, 25.11.2008). הצורך באצילת הסמכויות נבע מכך שלאחר פירוק משרד העבודה והרווחה, בשל שינויים בהרכב הממשלה, נותרו הסמכויות על פי חוק המעונות בידי שר הרווחה, למרות שתחומי פעילות שונים, ובכללם אלה של האגף למעונות יום ומשפחתונים, הועברו לסמכות משרד התמ"ת. על כן, אצילת הסמכויות הביאה לריכוז הסמכויות לטיפול במסגרות החינוכיות לגיל הרך תחת קורת גג אחת – האגף למעונות יום, בהכוונת משרד התמ"ת. 4. בהודעה משלימה שהגישה המדינה ביום 25.1.10, היא חוזרת ומביעה את חוסר השלמתה עם המצב הקיים, ומפרטת את הצעדים השונים שהיא נוקטת לתיקונו – הן במישור החקיקה, והן במישור הפיקוח בתקופת הביניים שעד להשלמת תהליכי החקיקה של הצעת החוק החדשה. במישור החקיקה ציינה המדינה כי ביום 12.5.09 התקבלה החלטת ממשלה (מס' 148) בענין הגברת היצע מעונות יום והגברת הפיקוח, במסגרתה הטיל ראש הממשלה על שר התמ"ת, שר האוצר ושר המשפטים להסדיר בחוק כללים לרישוי ולפיקוח על מסגרות חינוך לפעוטות. במסגרת החלטת הממשלה אף גובש מתווה ממשלתי מוסכם לגבי חלק מן הסוגיות בהן התעוררה בעבר מחלוקת בין משרדי הממשלה השונים, ובין היתר, בנוגע לצורת הפיקוח; התנאים להסתייעות בגופי בדיקה חיצוניים ('מבדקות'), סוגיה שהיוותה קודם לכן מוקד מחלוקת משמעותי; וכן תקופות המעבר שיונהגו במסגרת החוק, והסדרים לסבסוד שהייתם של פעוטות במסגרות החינוך. בהמשך להחלטה זו, הופץ ביום 4.8.09 תזכיר חוק ממשלתי מוסכם (תזכיר חוק הפיקוח על מסגרות לפעוטות, התש"ע-2010), אשר בגדרו מוסדרות באופן מפורט סמכויות פיקוח בתחומים פדגוגיים, בריאותיים ובטיחותיים, הגבלות על איוש משרות, קביעת הכשרה מתאימה לעובדים, וכיוצא באלו. התזכיר מציע גם קיומם של אמצעים שונים לאכיפת הוראות החוק ולפיקוח על יישומו, ובהם עיצומים כספיים, צווים מינהליים, צווים שיפוטיים וקביעת אחריות פלילית לעבירות על החוק. בנוסף לכך ביקש שר התמ"ת מוועדת השרים לענייני חקיקה כי במקביל לקידום הצעת החוק הממשלתית, יוחל דין רציפות על הצעת החוק הפרטית שנזכרה לעיל ואשר נדונה בכנסת הקודמת. הוועדה קבעה כי הדיון בבקשה זו יערך במשותף עם הדיון בהצעת החוק הממשלתית. במישור האכיפה, ננקטים מספר מהלכים נכון לעת זו: ראשית, החל תהליך מיפוי של כלל מסגרות המעונות לפעוטות הקיימות במדינת ישראל, הן המוכרים והן הפרטיים, לשם יצירת מערך נתונים ראשוני בענין זה. שנית, הוחלט לפעול להגברת המודעות בציבור לגבי אמות המידה הראויות במעונות יום, הן לצורך הכנת המעונות לקראת הפעלת מערך פיקוח ההולך ומתגבש, והן לשם הגברת הפיקוח הציבורי באמצעות ההורים בשטח. על כן, פרסם המשיב את דבר היערכות האגף למעונות יום ומשפחתונים להסדרת הרישוי והפיקוח בכלל המסגרות החינוכיות לפעוטות. פרסום זה נעשה באתר האינטרנט של המשרד, באמצעותו ביקש המשיב לפנות לציבור הרחב לשם הגברת הפיקוח הציבורי, וכן על ידי שליחת מכתבים לראשי הרשויות המקומיות, איגוד הגנים הפרטיים, ארגון הגנים הפרטיים, איחוד גני הילדים והמועצות האזוריות. במכתב זה הופנו הנמענים לסטנדרטים הבטיחותיים שגובשו על ידי ועדת רוזנטל ועוגנו בפרוגראמה לתכנון וציוד מעונות יום לגיל הרך מדצמבר 2006, למסמך הסטנדרטים להפעלת מסגרות חינוכיות לפעוטות מינואר 2009 ולאוגדן הנהלים להפעלת משפחתונים מיולי 2007. שלישית, החל משנת 2009 הוקצו 13 תקנים ורכיבי שכר נוספים לתגבור מערך הפיקוח באגף למעונות יום, ובהם 6 תקני מפקחים, 3 תקני עורכי-דין לאכיפה מנהלית ופלילית, ותקנים למרכז רישוי ואכיפה, ממונה פדגוגי, מרכז צהרונים ומרכז בקרה כספית. רביעית, המשיב נערך למכרז לבחירת גופי בדיקה שיסייעו למערך הפיקוח בשלב הביניים בבחינת ההיבטים הבטיחותיים-פיזיים במסגרות לפעוטות. חמישית, האגף למעונות יום הכין שאלוני פיקוח וכלים לפיקוח אשר ישמשו את המפקחים לביצוע הבדיקות הבטיחותיות-פיזיות בשלב הביניים. שישית, המשיב פועל להגדלת היצע המעונות המופעלים בהסדר הפעלה עם המשרד ('מעונות סמל'), ושוקד על הכנת מבחני תמיכה לשיפוץ ובינוי מעונות יום ושכירות מבנה לצורך הפעלת מעונות, אשר יגדילו את היצע המעונות כאמור. לבסוף, המשיב בוחן אפשרות לתת תמיכות גם למסגרות פרטיות שאינן נמצאות כיום בהסדר עימו, ככל שתישאר יתרה לאחר הפעלת מבחני התמיכה למעונות הסמל. מתן התמיכה יותנה בכך שמסגרות פרטיות אלה יתחייבו להתחיל בתהליכי הסדרה ופיקוח מתוקף הסכם חוזי, בדומה למעונות סמל. מתן תמיכות כאמור כפוף לשינוי מבחן התמיכות הקיים, והוא יחייב את אישור החשב הכללי של משרד האוצר ושל משרד המשפטים. 5. חשיבותה של עתירה זו היא רבה, בהיותה תמריץ לקידום המהלכים השונים בהם נקטו משרדי הממשלה לצורך פתרון הבעייה הקשה של אי-יישומו הראוי של חוק המעונות המטיל על הרשות הציבורית אחריות כבדה בדאגה ופיקוח על אופן התנהלותם של מוסדות בהם שוהים ילדים, וחוסים חסרי ישע מסוגים שונים. המדינה החלה לפעול לתיקון הפרצות באי-יישומו של החוק, אולם העתירה בודאי הוסיפה ותרמה להעלאה על סדר היום הציבורי של סוגיית הפיקוח הממשלתי על המעונות. ואכן, מהודעות המדינה עולה כי חלה התקדמות הן במישור הנורמטיבי – במסגרת שינויים חקיקתיים הנדונים עתה ברשויות החקיקה, והן במישור האכיפה המעשי בשלב הביניים עד לביסוסה של הרפורמה הכוללת בתחום זה. סברנו, כי יש לאפשר למדינה למצות בהקדם את האמצעים השונים הנדרשים לפתרון סוגיית הרישוי, הפיקוח, והקריטריונים המתחייבים לניהולם של מעונות לילדים ולחסרי ישע. ראוי להדגיש, עם זאת, כי מהלכים אלה צריכים להתבצע במהירות סבירה, כדי להביא תוך פרק זמן הנראה לעין לתיקון בתחום הפיקוח הממשלתי על תחום בעל חשיבות מיוחדת בחיי החברה בישראל. 6. העותר נעתר להצעתנו וחזר בו מהעתירה. אין צריך לומר, כי אם בחלוף זמן סביר לא יבואו הדברים לכלל תיקון מהותי, עשויה לקום עילה מחודשת לביקורת שיפוטית על המינהל בתחום זה. העתירה נמחקת. ניתנה היום, י"א באדר תש"ע (‏25.02.10). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת ש ו פ ט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 07007010_R13.doc יט מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il