עבד רבה מחמוד קואזבה נ. מנהל יחידת הפיקוח במנהל האזרחי

6 1 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 6993/21 לפני: כבוד השופט נ' סולברג כבוד השופט ד' מינץ כבוד השופטת ג' כנפי-שטייניץ העותר: עבד רבה מחמוד קואזבה נ ג ד המשיבים: 1. מנהל יחידת הפיקוח במינהל האזרחי 2. מפקד כוחות צה"ל באיו"ש עתירה למתן צו על-תנאי ובקשה לצו ביניים בשם העותר: עו"ד נאסר ג'יאת' בשם המשיבים: עו"ד רן רוזנברג; עו"ד מיכל דניאלי פסק-דין השופט נ' סולברג: עניינה של עתירה זו, בשתי הוראות על סילוק מבנה חדש, שהוּצאו ביום 6.10.2021, על-פי סעיף 4 לצו בדבר סילוק מבנים חדשים (יהודה והשומרון) (הוראת שעה) (מס' 1797), התשע"ח-2018 (להלן בהתאמה: הוראות הסילוק והצו). הוראות הסילוק מתייחסות לשני מבני בטון, בני שתי קומות כל אחד, ולחומת בטון המקיפה אותם, אשר נבנו על-ידי העותר – עבד רבה מחמוד קואזבה – ללא היתר, מדרום לבית לחם, כמה מאות מטרים ממזרח לשטחי B, ובמרחק של כ-220 מטרים מכל נקודת בינוי אחרת. כידוע, הצו שמכוחו הוּצאו הוראות הסילוק, נועד לייעול האכיפה והפיקוח, ולהתמודדות מהירה עם תופעת הבנייה הבלתי-חוקית, הפושה באזור יהודה ושומרון (ראו: בג"ץ 7013/21 אבו זיתון נ' ראש המינהל האזרחי, פסקה 2 (18.11.2021) (להלן: עניין אבו זיתון)). בתמצית, צו זה משמש כלי בידי גורמי האכיפה, לסילוק והריסה מהירים, של מבנים שעדיין לא חלפו 6 חודשים ממועד הקמתם, או שעבודות הבנייה בהם טרם נסתיימו, וזאת גם אם הוגשה לגביהם בקשה למתן היתר, בין אם קודם להוצאת הוראת הסילוק, בין אם לאחר מכן. אציין כי חוקיותו של הצו נבחנה על-ידי בית משפט זה, בבג"ץ 4588/18 אגודת 'סנט-איב' המרכז הקתולי לזכויות אדם נ' המפקד הצבאי בגדה המערבית (30.4.2019) (להלן: עניין סנט איב). לאחר בחינת הוראות הצו, נדחתה העתירה שהוגשה באותו עניין, תוך שצוין בפסק הדין, כי בשלב ראשון, בכוונת המשיבים להפעיל את סמכותם במתכונת הרצה ('פיילוט') מצומצמת, למשך שנה, כשבסיומה, ובהתאם ללקחים שיופקו ממנה, יקָבע אופן המשך השימוש בהוראות הצו. תקופה זו, חלפה-עברה לפני למעלה משנתיים, וכיום פועלים המשיבים מכוח הוראות הצו, בהתאם לקריטריונים שנקבעו במסמך מדיניות עדכני, מיום 30.8.2020, הקובע כי השימוש בהוראות הצו יֵעשה "במקרים שבהם מדובר במבנים שהוקמו בשטחי אש; בקרבה לתשתיות אסטרטגיות (כדוגמת צירי תנועה ראשיים); בשמורות טבע או אתרים ארכיאולוגיים; בתחומי צווי הגבלה שונים; בבנייה ישראלית שנבנתה באופן בלתי-חוקי על קרקע פלסטינית פרטית, ולהיפך; בבנייה שנעשו ניסיונות לסכל פעולות אכיפה לגביה, או שהוקמה מחדש לאחר הריסתה; במתקנים העלולים לפגוע בתשתיות או בסביבה; בנקודות בנייה חדשות, שהוקמו, ככלל, במרחק של עד 200 מטרים מבנייה קיימת" (ראו: בג"ץ 7722/20 אדריס נ' המפקד הצבאי באיו"ש, פסקה 3 (23.11.2020)). תחילתו של סיפור המעשה בענייננו, בפניית עבד לגורמים הרלבנטיים במינהל האזרחי, ביום 18.3.2021, בבקשה למתן היתר בנייה. לאחר שהבקשה נבחנה, התברר כי היא לוקה בקשיים תכנוניים מהותיים, ולא קיימת היתכנות תכנונית לאישורהּ. כך, נמצא כי יעוד השטח, על-פי תכנית מתאר RJ-5 החלה במקום, הוא חקלאי; כי המקום מרוחק מריכוזי בנייה מוסדרים ואינו חלק ממרקם בינוי רציף; כי אין דרך גישה סטטוטורית לאזור המיועד; וכי לא צורפה הוכחה המעידה על קיומה של זיקה, בין עבד לבין השטח הספציפי שעליו ביקש להקים את הבינוי. בעקבות זאת, כעולה מתגובתם המקדמית של המשיבים, "הממצאים התכנוניים שהופקו על ידי לשכת התכנון הועברו לעותר [...], ובמסגרתם הובהר כי הבקשה במתכונתה הנוכחית נעדרת כאמור היתכנות תכנונית"; אך "למיטב הידוע למשיבים, עד מועד זה העותר בחר שלא להגיב לממצאים התכנוניים או להגיש בקשה אשר תתקן את הליקויים שצוינו בממצאים". בדיעבד התברר, כי חלף המשך דין ודברים עם הרשויות, לעניין בקשתו למתן היתר בנייה, בחר עבד לפנות לדרך קצרה וארוכה (על-פי: בבלי, עירובין נג, ע"ב), והחל להקים את הבינוי באופן בלתי-חוקי, כמפורט להלן. ביום 24.8.2021, ערכו פקחי המינהל האזרחי סיור במקום, ובמהלכו איתרו 3 מבנים עשויי בטון, בני שתי קומות כל אחד, מוקפים בחומת בטון. אציין, כי ביחס לאחד מן המבנים הנ"ל הוגשה עתירה נפרדת (בג"ץ 7219/21), שעודה תלויה ועומדת לפני בית משפט זה, ואינה מענייננו. אתמקד אפוא בשני המבנים הנותרים, שבהם עוסקת העתירה דנן. לטענת המשיבים, המבנים נבנו בניגוד לדין, באופן בלתי-חוקי, מבלי שניתן לגביהם היתר בניה כנדרש, ובמועד הסיור ניכר היה כי מלאכת הבנייה עודנה בעיצומה: באותו שלב לא הותקנו חלונות ודלתות, בזנטי ברזל הזדקרו מראשי המבנים, חיפוי האבן שעל-גביהם הוחזק באמצעות קרשי עץ, וחומרי בנייה ופסולת בניין היו פזורים בתוכם ומחוצה להם. בו ביום, הצהיר פקח יחידת הפיקוח, כי למיטב ידיעתו בניית המבנים עדיין לא הושלמה, ולמצער טרם חלפו 6 חודשים ממועד סיום הבנייה. בהמשך, ביום 14.10.2021 מסרו המשיבים הוראות סילוק ביחס לשני המבנים, באמצעות תלייתם על-גביהם. בהקשר זה ציינו המשיבים, כי "גם במועד זה [מועד מסירת הוראת הסילוק – נ' ס'] טרם הושלמה בניית המבנה, והוא לא היה מוכן לאכלוס". אמנם, באחד מן המבנים הותקנה ביני לביני דלת כניסה, אך מלבד זאת לא נצפתה התקדמות נוספת, והמבנה נותר בלתי-ראוי לאכלוס ומגורים. ביום 17.10.2021, פנה עבד למשיבים, בבקשה להורות על ביטול הוראות הסילוק. בבקשתו טען עבד, כי מגורמי המינהל האזרחי נמסר, כי הוא רשאי לבנות על גבי החלקה, משהוגשה על-ידו בקשה להיתר בנייה. עוד טען עבד, כי הבנייה הושלמה זה מכבר – נותרו עבודות-פנים בלבד – וכי "המבנים מצויים קרוב מאוד לשטח הבנוי של הכפר סעיר במרחק של כ-350 מטר ממנו". עבד הוסיף וטען, כי לא ניתנה לו זכות שימוע טרם הוצאת הוראות הסילוק; כי האכיפה נעשתה בניגוד למדיניות שקבעו המשיבים לגבי הפעלת הצו; וכי הקרקע אמנם אינה בבעלותו, אך נרכשה על-ידי אביו בשנת 1996, ומאז מצויה בחזקתו ובחזקת אביו. בקשת עבד נדחתה על-ידי המשיבים, בהחלטה מיום 26.10.2021, תוך שצוין, בהתייחס לטענתו כי גורמי המינהל האזרחי מסרו שניתן להתחיל בעבודות הבניה – כי לא צורף כל מסמך לביסוס טענה זו (שממילא גם עומדת בסתירה גמורה לדיני התכנון והבנייה ולמדיניות המשיבים). מכאן העתירה שלפנינו, אשר הוגשה ביום 20.10.2021. בעתירתו, שב עבד על הטענות שהעלה בבקשתו לביטול הוראות הסילוק. בתוך כך טען, כי לא ניתנה לו זכות שימוע כנדרש, טרם הוצאת הוראות הסילוק; כי הבינוי מושא העתירה אינו נמנה על המקרים שניתן להפעיל לגביהם את הוראות הצו; כי הבינוי הוקם בצמוד למבנים קיימים; כי הוראות הסילוק הוצאו בחוסר סבירות ובאי-מידתיות, תוך שימוש לרעה בסמכות הנתונה למשיבים מכוח הצו; וכי הצו גופו, על הוראותיו, פוגע באופן קשה בתושבים המוגנים, ומנוגד להוראות הדין הבינלאומי. לצד זאת ביקש עבד, כי נורה למשיבים, בצו ביניים, להימנע מביצוע הוראות הסילוק, עד לאחר הכרעה סופית בעתירה. לאחר כמה וכמה בקשות ארכה מוסכמות, הגישו המשיבים את תגובתם המקדמית, ביום 22.9.2022. בגדרי התגובה נטען, כי יש להורות על דחיית העתירה – על הסף ולגופה. בתוך כך, סקרו המשיבים את התשתית הנורמטיבית הרלבנטית, ואת מדיניות האכיפה הנוהגת, ולאחר מכן הציגו את הרקע העובדתי שביסוד הוצאת הוראות הסילוק דנן. בין היתר, פירטו המשיבים על אודות מועד איתור הבינוי, ומצבו באותה עת. בהקשר זה הדגישו המשיבים, כי המבנים מושא העתירה, הוקמו אך לאחרונה, עדיין לא אוכלסו, לא ניתן לגביהם היתר בנייה, והם מהווים נקודת בינוי חדשה, המרוחקת למעלה מ-200 מטרים מכל נקודת בינוי אחרת. עוד צוין בתגובה, כי ביום 14.3.2022 נערך באזור סיור נוסף, שבמהלכו התברר כי עבד הוסיף להתקדם בעבודות הבנייה, אף לאחר הגשת העתירה – נצפו חלונות וסורגים שנוספו בינתיים לאחד מן המבנים. לתמיכה בטענותיהם, צירפו המשיבים דוחות פיקוח, צילומים שנעשו במקום, וכן תצלומי אוויר, המעידים על כך שמדובר בנקודת בנייה חדשה, שהוקמה בריחוק מכל נקודת בינוי קיימת. על יסוד האמור, נטען כי דין העתירה והבקשה למתן צו ביניים להידחות; הן על הסף, הן לגופה. על הסף – מחמת אי-ניקיון כפיים ועשיית דין עצמי, באין חולק כי המבנה נבנה ללא היתר, ובפרט, משעבד לא נמנע מלהתקדם בעבודות הבנייה, אף לאחר הגשת העתירה. לגופם של דברים – בהעדר עילה להתערבות שיפוטית בהחלטת המשיבים, אשר הורו על סילוק הבינוי, משנמצא כי המבנים הוקמו בנקודת בינוי חדשה, המרוחקת למעלה מ-200 מטרים מבינוי קיים, באופן שמקים חשש ליצירת ריכוז בנייה חדשה, בלתי-חוקית, בסביבת המבנים שבנה עבד. ממילא, מקרה זה – כך המשיבים – עונה על הקריטריונים שנקבעו להפעלת הצו. מעבר לכך נטען, כי גם הטענות הכלליות שהעלה עבד – דינן להידחות, בהעדר עילה להתערבות. לטענת המשיבים, טיעונים אלה הועלו לא אחת בעבר, במסגרת הליכים אחרים, ונדחו שוב ושוב על-ידי בית המשפט. למקרא כתבי הטענות שהגישו הצדדים, ולאחר עיון בנספחיהם, באתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות; הן על הסף, הן לגופה. תחילה וראש, יש לדחות את העתירה על הסף, מחמת עשיית דין עצמי ואי-ניקיון כפיים. כפי שציינתי בעניין אבו זיתון: "פעולה של עשיית דין עצמי ובקשה למתן סעד מן הצדק, צרות הן אחת לרעותה, ואינן יכולות לדור זו עם זו בכפיפה אחת. 'הלכה מקדמת דנא היא, שבית-המשפט הגבוה לצדק לא יושיט סעד לעושים דין לעצמם. חייב אדם להחליט בלבבו אם מבקש הוא סעד מבית-משפט או אם עושה הוא דין לעצמו. שני אלה בה-בעת לא יעשה אדם, דהיינו: בית-משפט לא יושיט סעד למי שבמקביל לפנייה לבית-המשפט עושה דין לעצמו ומבקש להעמיד את זולתו בפני עובדות מוגמרות. הלכה זו הילכת-יסוד היא במשפט והגיונה נלמד מעצמו' (בג"ץ 8898/04 ג'קסון נ' מפקד כוחות צה"ל באיו"ש (28.10.2004))" (פסקה 7). בענייננו, כמפורט לעיל, עבד עשה דין לעצמו, בחר 'לדלג' מעל המשוכה החוקית של דיני התכנון והבנייה, זנח את הבקשה שהגיש תחילה למתן היתר בנייה, לאחר שמסלול זה נתקל בקשיים תכנוניים, ופנה היישר למלאכת הבנייה. לא זו אף זו: ממלאכתו זו לא חדל גם לאחר הגשת העתירה, וכאמור, בסיור המשך התברר, כי עבד הוסיף לעסוק בבנייה בלתי-חוקית במקום, בעוד העתירה תלויה ועומדת. במצב דברים זה, אינני רואה הצדקה להענות לעתירתו של עבד, ולמנוע מן המשיבים לעשות שימוש בכלים החוקיים העומדים לרשותם, לצורך אכיפה יעילה ומהירה של דיני התכנון והבנייה, מתוך מטרה לשמור על האינטרס הציבורי. די בטעם זה לבדו כדי להורות על דחיית העתירה על הסף. אמנם, עבד טוען בעתירתו, כי עוד קודם לתחילת הבנייה, עם הגשת הבקשה להיתר בנייה, נמסר לו מאת גורמי המינהל האזרחי, כי באפשרותו להתחיל בבנייה. דא עקא, את טענתו זו, שנראית מוקשית על פניה, משום שהיא עומדת בסתירה מוחלטת לדיני התכנון והבנייה ולמדיניות המשיבים, מוטל היה על עבד לתמוך ביסודות עובדתיים איתנים, וכזאת לא עשה; לא מיניה ולא מקצתיה. ממילא, איני רואה מקום לתת לה משקל כלשהו – והיא נדחית בזאת. מעבר לכך, דין העתירה להידחות גם לגופה. כאמור לעיל, הוראות הסילוק ניתנו, לאחר שבמהלך סיור פיקוח שנעשה במקום נמצא, כי עבד הקים שני מבנים מרשימים, שתי קומות כל אחד, חומת בטון מקיפה את גבולותיהם, מבלי שבידו היתר בנייה. עוד התברר במהלך אותו סיור, כי המבנים טרם אוכלסו, בנייתם עדיין לא נסתיימה, והם הוקמו במרחק שלמעלה מ-200 מטרים מכל נקודת בינוי קיימת. נוכח זאת, הוחלט לעשות שימוש בהוראות הצו, שכן לפי מסמך המדיניות העדכני, ניתן בין היתר לפעול על-פיו, במקרים שבהם אותרו "נקודות בנייה חדשות, שהוקמו, ככלל, במרחק של עד 200 מטרים מבנייה קיימת", אם טרם חלפו 6 חודשים ממועד הקמתן. ואכן, עיון בנספחים שצורפו לעתירה ולתגובה המקדמית, תומך בטענת המשיבים. ניכר מאלה, כי עבד בנה במקום בנייה בלתי-חוקית מסיבית, מרוחקת מכל נקודת בינוי אחרת, המקימה יסוד להניח כי תביא להתרכזות בנייה חדשה, בלתי-חוקית, בסביבותיה. ממילא, מקובלת עלַי טענת המשיבים, בדבר קיומה של הצדקה בהפעלת הצו; אינני רואה אפוא עילה להתערבותנו. לבסוף, גם יתר הטענות שהועלו על-ידי עבד – דינן להידחות, ואין להרחיב בעניין זה למעלה מן הצורך. די אם אומר, כי טענותיו הכלליות של עבד, לפגיעה בזכות השימוע ולפגיעת הוראות הצו בתושבים מוגנים, נדונו לא אחת ונדחו שוב ושוב, תחילה בפסק הדין שניתן בעניין סנט איב, ובהמשך בשורה ארוכה של פסקי דין נוספים, שניתנו לאחר מכן. אשר על כן, אציע לחברַי כי נורה על דחיית העתירה, על הסף ולגופה, ועמה גם על דחיית הבקשה למתן צו ביניים, תוך חיוב עבד בתשלום הוצאות המשיבים, בסך של 2,500 ₪. ש ו פ ט השופט ד' מינץ: אני מסכים. ש ו פ ט השופטת ג' כנפי-שטייניץ: אני מסכימה. ש ו פ ט ת לפיכך הוחלט כאמור בפסק הדין של השופט נעם סולברג. ניתן היום, ‏ח' בתשרי התשפ"ג (‏3.10.2022). ש ו פ ט ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ 21069930_O11.docx פג מרכז מידע, טל' 077-2703333, 3852* ; אתר אינטרנט, https://supreme.court.gov.il 1