דגנית עין בר תעשיות מזון ואפיה, נ' שר הכלכלה והתעשייה ואח'

2 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 4511/22 בג"ץ 6988/23 לפני: כבוד השופט דוד מינץ כבוד השופט עופר גרוסקופף כבוד השופט חאלד כבוב העותרות בבג"ץ 4511/22: 1. שלמה א. אנג'ל בע"מ 2. י. את א. ברמן בע"מ העותרת בבג"ץ 6988/23: דגנית עין בר תעשיות מזון ואפיה נ ג ד המשיבים: 1. שר האוצר 2. שר הכלכלה והתעשייה 3. ועדת המחירים לפי חוק פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ו-1996 4. המפקחת על המחירים 5. רשות התחרות עתירות למתן צו על תנאי תאריך הישיבה: כ"ו באלול התשפ"ד (29 ספטמבר 2024) בשם העותרות בבג"ץ 4511/22: עו"ד ירון קוסטליץ בשם העותרת בבג"ץ 6988/23: עו"ד אוהד יאראק; עו"ד עדי נעים בשם המשיבים: עו"ד רועי שויקה; עו"ד מתניה רוזין פסק-דין השופט דוד מינץ: העותרות נמנות על מאפיות הלחם הגדולות בישראל. הן מייצרות בין היתר מוצרי לחם המצויים תחת פיקוח מחירים לפי חוק פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ו-1996 (להלן: החוק). בעתירות התבקש להורות על אימוץ המלצת ועדת המחירים שמונתה לפי החוק (להלן: ועדת המחירים או הוועדה) להעביר את מוצרי הלחם הנתונים היום תחת פיקוח לפי פרק ו' לחוק, לפיקוח לפי פרק ז' לחוק. בקצרה, מסלול הפיקוח לפי פרק ו' לחוק מקבע את מחירו של המוצר המפוקח, והעלאת המחיר מצויה בסמכות המפקח על המחירים (להלן: המפקח) וּועדת המחירים. לעומת זאת, מסלול הפיקוח לפי פרק ז' לחוק מרוכך יותר וכולל דיווח תקופתי למפקח על רווחיות ועל מחירי המוצר או השירות. רמת הפיקוח החלה על מוצר שהחוק חל עליו נקבעת בצו על ידי שר האוצר ושר הכלכלה והתעשייה (להלן: השרים). במשך עשרות השנים האחרונות, על מוצרי הלחם מושא העתירה חל משטר הפיקוח שבפרק ו' לחוק. בשנת 2017 פנו העותרות לשרים בבקשה לביטול הצו המחיל את הפיקוח על מוצרי הלחם. פנייה זו הועברה לוועדת המחירים. לאחר מספר שנים של עבודת הוועדה, שכללה בין היתר ניהול הליך שימוע ציבורי, ביום 16.5.2022 המליצה הוועדה להעביר את הפיקוח על מוצרי הלחם מהמסלול שבפרק ו' לחוק למסלול הקבוע בפרק ז' לחוק (להלן: ההמלצה הראשונה). במסגרת המלצה זו ציינה הוועדה כי היא סבורה שבשוק הלחם קיימת תחרות ועל כן נראה שלא מתקיימים התנאים להחלת פיקוח מחירים לפי סעיף 6(א) לחוק המגדיר את התנאים להחלת החוק על מוצר או שירות. אלא שלמחרת היום, ביום 17.5.2022 החליטה שרת הכלכלה והתעשייה דאז (להלן: השרה) לדחות את ההמלצה הראשונה ולהותיר את הפיקוח במסלול הקבוע בפרק ו' לחוק. ההחלטה התבססה בעיקר על היותו של הלחם מוצר בסיסי שצריך להיות נגיש לכל בית, ועל כך שחרף חוסר יציבות השוק שהתבטא בגלי עליות מחירים, הציפייה היא שגם המגזר העסקי יימנע מהעלאת מחירי מוצרים בסיסיים. החלטה זו הולידה את העתירה הראשונה מבין שתי העתירות שלפנינו (בג"ץ 4511/22) שבה נטען, בין היתר, כי השרה לא התייעצה כהלכה עם הוועדה לפני מתן החלטתה ולא קיימה תהליך של בחינה ושקילה של ההמלצה הראשונה; לא הוצג בהחלטה נימוק ענייני לסטייה מהמלצת הוועדה והיא ניתנה בפזיזות תוך פחות מיממה, דבר המעיד על כך שביסודה מניעים זרים ופסולים; היא נעדרת הנמקה גם ביחס לקביעת הוועדה לפיה לא מתקיימים התנאים ההכרחיים הקבועים בחוק להחלת פיקוח; הימנעות מאימוץ ההמלצה הראשונה לוקה בחוסר סמכות ובחוסר סבירות; ובהינתן שמדובר בוועדה בעלת מומחיות ייחודית, בהחלטות המשליכות על פגיעה בזכויותיהן החוקתיות של העותרות ומדובר בתקופת בחירות, קמה חובה לאמץ את המלצת ועדת המחירים. מנגד טענו המשיבים כי מדובר בהחלטה הנטועה בסוגיית מדיניות כלכלית מובהקת לה השלכות משמעותיות בנוגע לרמת הפיקוח הנוהגת. בשל כך, ונוכח העובדה שהעתירה הוגשה לאחר החלפת הממשלה הקודמת וטרם מינוי שריה החדשים של הממשלה הנוכחית, נאמר כי תתקבל החלטה חדשה על ידי השרים המוסמכים לאחר מינויים. ואכן, לאחר שמונו השרים החדשים, הם קיבלו ביום 3.7.2023 החלטה זהה לזו של קודמתם וגם הם לא אימצו את המלצת הוועדה. בעקבות החלטה זו תוקנה העתירה הראשונה (בג"ץ 4511/22), ובהמשך הוגשה גם עתירה נוספת – היא העתירה השנייה שלפנינו (בג"ץ 6988/23). טענות העותרות בשתי העתירות היו בעיקרן, כי החלטת השרים החדשה התקבלה בחוסר סמכות; היא מפרה את חובת ההיוועצות הקבועה בחוק; אינה נסמכת על תשתית עובדתית נכונה ורלוונטית; וטומנת בחובה פגיעה חמורה בקניינן של העותרות. לאחר דיון שהתקיים ביום 2.1.2024 לפני בית משפט זה (מ"מ הנשיא ע' פוגלמן והשופטים ד' מינץ ו-י' וילנר) ניתן צו על תנאי המורה למשיבים ליתן טעם מדוע לא תבוטל החלטת השרים מיום 3.7.2023 תוך אימוץ ההמלצה הראשונה, ולחלופין מדוע לא יוחזר הדיון לוועדה. בתצהיר תשובה שהוגש מטעם המשיבים ביום 24.3.2024 צוין כי נוכח חלוף הזמן מאז שניתנה ההמלצה הראשונה, ובשל הנסיבות החדשות שהתעוררו מאז, ובכלל זה פרוץ מלחמת חרבות ברזל, סבר שר הכלכלה והתעשייה דהיום כי יש מקום להשיב את העניין לדיון לפי הוועדה. לאור עמדה זו, שר האוצר לא ראה מקום להביע עמדה בעניין. על רקע זה התכנסה הוועדה בחודש אפריל 2024, כאשר מסיכום הדיון שנערך עולה כי נחלקו הדעות בין נציגי משרד הכלכלה והתעשייה שסברו כי לא יהיה נכון בעת הזו לשנות את רמת הפיקוח על מוצרי הלחם; לבין נציגי משרד האוצר שסברו כי יש להותיר את ההמלצה הראשונה על כנה. לאחר שהובא סיכום הדיון לעיונו של שר הכלכלה והתעשייה, הוא הביע את עמדתו לפיה במכלול הנסיבות טרם בשלה העת להסיר את הפיקוח על מוצרי הלחם. לצד זאת התחייב השר להמשיך ולבחון את הסוגיה אחת למספר חודשים. ביום 29.9.2024 קיימנו דיון בהתנגדות לצו על תנאי, במסגרתו הצהירו המשיבים כי ועדת המחירים תדון בעניין מושא העתירות בהקדם, וכי השרים יקבלו החלטה תוך זמן סביר לאחר מכן. ואכן, בחודש אוקטובר 2024 הוועדה התכנסה פעם נוספת וביום 24.11.2024 פורסם סיכום הדיון שערכה. מהסיכום עולה כי גם בדיון זה נחלקו הדעות בין נציגי משרד הכלכלה והתעשייה לבין נציגי משרד האוצר. נציגי משרד הכלכלה והתעשייה חזרו על עמדתם לפיה בשל השינויים שחלו בסביבה הכלכלית של המדינה מאז מתן ההמלצה הראשונה, "עדיין שוררים במשק תנאים של לחצים אינפלציוניים ואי וודאות כלכלית, המלווה בתנודתיות וחוסר יציבות מוגברת בעקבות המלחמה". על כן, הסרת הפיקוח לפי פרק ו' לחוק מהווה "סיכון גבוה מדי" בעת הזו. משכך הומלץ לשוב ולבחון את תנאי השוק בעוד 6 חודשים. עוד התייחסו נציגי משרד הכלכלה והתעשייה לעמדתם של נציגי משרד האוצר. מנגד נציגי משרד האוצר חזרו על עמדתם לפיה אין מקום לשנות מההמלצה הראשונה, לא לעניין אי-התקיימות התנאים להחלת פיקוח לפי סעיף 6(א) לחוק ולא לעניין שינוי רמת הפיקוח. במסגרת עמדתם התייחסו נציגי משרד האוצר לפרמטרים שונים שנזכרו על ידי נציגי משרד הכלכלה והתעשייה ובהם ריכוזיות שוק הלחם, רמת האינפלציה, מגמות מקרו-כלכליות נוספות והשפעת מלחמת חרבות ברזל. לאחר קבלת עמדת הוועדה, הביע שר הכלכלה והתעשייה את עמדתו לפיה בשל תקופת המלחמה ועל רקע חוסר היציבות הכלכלית במשק, קיים חשש שהסרת הפיקוח תוביל לעלייה משמעותית במחירי הלחם ועל כן אין מקום בעת הזו להסיר את הפיקוח לפי פרק ו' לחוק. כן ציין כי בכוונתו להפעיל את הסמכויות הנתונות לו בחוק הגנת הצרכן, התשמ"א-1981 (להלן: חוק הגנת הצרכן) ולהכריז על איסור השפעה בלתי הוגנת במצב חירום במטרה למנוע מעוסקים לנצל את מצב החירום על מנת להעלות מחירים של מוצרים ושירותים; וכי ככל שעמדתו לא תתקבל, יש ליתן לו שהות לפנות לממשלה בבקשה לקבוע כי לחם הוא מוצר חיוני ועל כן יש להחיל עליו את החוק לפי סעיף 6(ב)(1) לחוק הפיקוח. בהינתן עמדתו של שר הכלכלה והתעשייה, שר האוצר לא נדרש לעניין. העותרות נתבקשו להגיב להודעה ובתגובתן טענו כי המשיבים לא הציגו כל בסיס חוקי מכוח סעיף 6 לחוק להמשך הותרת הפיקוח על כנו. על כן יש ליתן צו מוחלט ולהורות על אימוץ ההמלצה הראשונה של ועדת המחירים. נטען בין היתר כי עמדת העותרות עולה בקנה אחד עם עמדתם של נציגי משרד האוצר בוועדה; כי עמדת שר הכלכלה והתעשייה נשענת על חשש שאינו נמנה עם העילות הקבועות בסעיף 6 לחוק; וכי העובדה ששר האוצר לא נדרש לעניין עומדת בניגוד להחלטת בית משפט זה. עוד העירו העותרות כי הודעת שר הכלכלה והתעשייה על כוונה להפעיל את סמכויותיו מכוח חוק הגנת הצרכן חורגת מגדרי העתירה, וכי בקשתו למתן שהות לצורך פנייה לממשלה מהווה הודאה בכך שהפיקוח אינו מתבסס על עילה חוקית. אין מקום לספק כי התשתית העובדתית והמשפטית מאז הגשת העתירות השתנתה לחלוטין. כאמור לעיל, העתירות מופנות נגד החלטת השרים מיום 3.7.2023 ונשענות על עמדתה האחידה של הוועדה כפי שהוצגה בהמלצה הראשונה. אלא שמאז החלטת השרים האמורה הובעו עמדות מעודכנות מטעמם על רקע דיונים נוספים שנערכו בוועדת המחירים. כמו כן, אין עוד מדובר במצב שבו השרים אינם רואים לאמץ המלצה ברורה של ועדת המחירים. בניגוד להמלצה הראשונה, עמדת הוועדה הנוכחית בסוגיה אינה עוד חד משמעית אלא מפולגת, ונציגיו של כל אחד מהמשרדים החברים בה מושכים לכיוון אחר. מצב דברים זה אף עורר מחלוקות חדשות בין הצדדים בין היתר בנוגע לאופן שבו יש לנהוג בעת חילוקי דעות בוועדה – מחלוקות שמטבע הדברים לא בא זכרן בעתירות. מהטעמים האמורים, גם שני הסעדים הראשונים בצו על תנאי שניתן – שעניינם בביטול ההחלטה מיום 3.7.2023 ובאימוץ ההמלצה הראשונה – אינם רלוונטיים עוד, והסעד השלישי שעניינו החזרת הדיון בעתירה לוועדת המחירים התקיים במלואו. בנסיבות אלו, אין עוד מקום להידרש לעתירות במתכונתן הנוכחית (ראו והשוו: בג"ץ 945/22 בן דוב נ' מדינת ישראל – מנהל הסיעוד משרד הבריאות, פסקה 16 (29.3.2022); בג"ץ 11779/05 מועצת הכפר ג'בעה נ' המפקד הצבאי בשטחי הגדה המערבית, פסקה 5 (18.12.2011); בג"ץ 1188/11 אל מנאסרה נ' יחידת הפיקוח של המנהל האזרחי, איזור יהודה ושומרון, פסקה 3 (6.2.2013)). העתירות נדחות אפוא וטענות העותרות שמורות להן. בנסיבות העניין המשיבים יישאו בהוצאות העותרות בבג"ץ 4511/22 (יחדיו) בסך של 10,000 ש"ח ובהוצאות העותרת בבג"ץ 6988/23 בסך של 5,000 ש"ח. ניתן היום, ‏י"ד בכסלו התשפ"ה (‏15.12.2024). דוד מינץ שופט עופר גרוסקופף שופט חאלד כבוב שופט