המועצה האזורית חוף עזה נ. ממשלת ישראל

פסק-דין בתיק בג"ץ 6975/04 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 6975/04 בפני: כבוד השופטת ד' ביניש כבוד השופטת ע' ארבל כבוד השופטת א' חיות העותרים: 1. המועצה האזורית חוף עזה 2. אליעזר ברט נ ג ד המשיבים: 1. ממשלת ישראל 2. ראש ממשלת ישראל עתירה למתן צו על-תנאי תאריך הישיבה: י' בניסן התשס"ה (19.4.2005) בשם העותרים: עו"ד איתן אדר בשם המשיבים: עו"ד דנה בריסקמן פסק-דין השופטת ד' ביניש: האם החלטת ממשלת ישראל להעניק הטבות כלכליות לישובי "עוטף רצועת עזה", בלא להעניק אותן הטבות לישובי המועצה האזורית חוף עזה, היא כדין? זו השאלה העומדת להכרעתנו בעתירה זו. החלטת הממשלה והרקע לה 1. בעקבות הִתרבות התקפות הטילים על הישובים הישראליים הממוקמים בתחומי המדינה בסמיכות לרצועת עזה, ובראשם העיר שדרות, החליטה ממשלת ישראל על הקניית הטבות כספיות שונות לאזור "שדרות-רבתי" (החלטה 228 מיום 1.5.2003). באותה החלטה נקבע, כי יוקצה סכום של 65 מיליון ש"ח מתקציב משרדי הממשלה להענקת הטבות שונות לתושבי שדרות ואזורי התעשייה שבסביבתה. ביום 4.7.2004 קיבלה הממשלה החלטה נוספת (החלטה 2173; להלן גם – ההחלטה), המוסיפה על האמור בהחלטה 228. וזו לשון הפתיח להחלטה: "סיוע לישובים בעוטף רצועת עזה לשנים 2006-2004 מחליטים (פה אחד): בהמשך להחלטת הממשלה מס' 228 (חכ/4) מיום 1.5.2003, לאשר את המלצות מנכ"ל משרד ראש הממשלה, בדבר תוכנית סיוע לישובים במועצות אזוריות שער הנגב, חוף אשקלון, שדות נגב ואשכול בתחום הביטחוני, הכלכלי והחברתי לשנים 2006-2004, כמפורט בנספח 1 המצורף (דף 19). כללי: 1. ממשלת ישראל תפעל למתן עדיפות עליונה בביצוע פרוייקט ההזנה ופרוייקט "יניב" בשדרות רבתי, בכפוף לכל דין. 2. הממשלה תפעל לחיזוקו ולביסוסו של אזור שדרות רבתי ושל הישובים המועצות אזוריות שער הנגב, חוף אשקלון, שדות נגב ואשכול המפורטים בנספח 1 המצורף – אשר בתיהם שוכנים עד 6 ק"מ מגדר המערכת המקיפה את רצועת עזה (להלן "הישובים") באמצעות תוכנית הסיוע שלהלן, תוך מתן העדפה לבעיות מיוחדות בנושאים רלבנטיים. העיר שדרות, המספקת שירותים עירוניים ליישובי האזור, ומדורגת באשכול החברתי הכלכלי הנמוך באזור (על-פי דירוג הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה), ספגה למעלה ממחצית מפגיעות הטילים בשטח בנוי באזור עוטף רצועת עזה. לפיכך ניתנות לעיר שדרות הטבות מיוחדות. ... 5. החלטה זו אינה באה במקום החלטה מס' 228 (חכ/4) האמורה. המטלות המפורטות בהחלטת הממשלה האמורה שטרם בוצעו – יש להשלימן במלואן." 2. בהמשך (ביום 1.8.2004, החלטה 2341) תיקנה הממשלה את סעיף 2 להחלטה, כך שנכללו בה ישובים המרוחקים עד 7 ק"מ מגדר המערכת המקיפה את רצועת עזה (תחת 6 ק"מ בהחלטה המקורית). בעקבות זאת, חלה ההחלטה בסך-הכל על ארבעים-וארבעה ישובים באזור "עוטף רצועת עזה". החלטה 2173 (המתוקנת) הרחיבה, אפוא, את היקף הסיוע המיוחד שנקבע בהחלטה 228 גם ליתר ישובי "עוטף הרצועה", נוסף על העיר שדרות. ההחלטה קבעה, כי לישובים אלה תוענק שורת הטבות במהלך השנים 2004, 2005 ו-2006, שסך עלותן לקופת המדינה נאמד בכ-46 מיליון ש"ח. בדומה להחלטה 228, כללה אף החלטה זו מגוון הטבות: מענקים מיוחדים, הנחות בארנונה, פריסת הלוואות, הקצאת משאבים לפעילויות רווחה וקהילה, הקצאת משאבים נוספים לעידוד התעשייה וההכשרה המקצועית והאקדמית, קידום תכניות שונות בתחום החינוך, שיפור תשתיות הביוב, וחיזוק רפואת החירום והמוקד הבטחוני. 3. טרם קבלת ההחלטה פנה שר הרווחה דאז, מר ז' אורלב, לראש הממשלה וליועץ המשפטי לממשלה, וביקש כי ההטבות הקבועות בה יוענקו גם לישובים הישראליים הממוקמים בתוך רצועת עזה, באשר האיום הבטחוני בו הם מצויים משמעותי הרבה יותר מזה לו נתונים ישובי "עוטף רצועת עזה". היועץ המשפטי לממשלה, מר מ' מזוז, השיבו בזו הלשון: "כידוע, הדינים והכללים החלים באזור חבל עזה, לרבות לעניין הטבות למתיישבים, שונים מאלו הנהוגים בתחום מדינת ישראל, וממילא לא ניתן לערוך השוואה טכנית בין הטבות והסדרים הנהוגים בשני המקומות. לצד האמור, מובן כי הממשלה רשאית לשקול לקבוע הטבות דומות או אחרות לישובים אלו, ככל שתמצא לנכון ובהתחשב במכלול ההסדרים הנהוגים באזח"ע, והשיקולים הנוגעים לעניין". עמדתו זו של היועץ המשפטי לממשלה סיפקה את הממשלה, ובין היתר בהסתמך עליה נתקבלה החלטה 2173 הנדונה. 4. יצוין כי עוד קודם לקבלת ההחלטה, החליטה ממשלת ישראל על "תכנית ההתנתקות". בהחלטת הממשלה 1996 (מיום 6.6.2004) נקבע, בין היתר, כך: "מחליטים: 1. הממשלה מאשרת תוכנית התנתקות מתוקנת – נספח א' להלן; אולם אין בהחלטה זו כדי לפנות ישובים. 2. הממשלה מאשרת את ביצוע עבודת ההכנה המפורטת בנספח ג' להלן. 3. לאחר סיום עבודת ההכנה, תשוב הממשלה ותתכנס על מנת לקיים דיון נפרד ולהחליט אם לפנות ישובים אם לאו, איזה ישובים ובאיזה קצב, בהתחשב בנסיבות באותה עת. ... נספח א' – תכנית התנתקות מתוקנת – עקרונות מרכזיים ... 1) מדינת ישראל תפנה את רצועת עזה לרבות הישובים בה ותיערך מחדש מחוץ לשטח הרצועה. זאת, למעט היערכות צבאית באזור קו הגבול בין רצועת עזה למצרים (ציר "פילדלפי"), כפי שיפורט בהמשך. 2) עם השלמת המהלך, לא תיוותר באזורים שיפונו במרחב היבשתי של רצועת עזה נוכחות ישראלית קבועה של כוחות ביטחון ישראלים. ... נספח ג': מתכונת עבודת ההכנה לתכנית התנתקות מתוקנת ... 12. הוראות מעבר בתקופת הביניים שמיום קבלת החלטה זו, לצורך היערכות מצד אחד, תוך שמירה על מערכת החיים השוטפת המתוקנת מצד שני, יחולו ההוראות הבאות בישובים ובאזורים הכלולים בתכנית (להלן – הישובים): א. פעילויות מוניציפליות וקהילתיות הנוגעות למהלך החיים התקין ושירותים להם זכאים התושבים יימשכו כסדרם לרבות שירותים מהמועצה האזורית וכן ביטחון, חינוך, רווחה, תקשורת, דואר, תחבורה ציבורית, חשמל, מים, גז, דלק, שירותי בריאות, בנקים וכל שירות ופעילות אחרת שהיתה נהוגה בישוב קודם להחלטה זו. ב. תכניות ממשלתיות לבינוי ופיתוח שטרם החל ביצוען לא יקודמו לביצוע...". העתירה 5. העותרת 1 היא המועצה האזורית חוף עזה, המאגדת תחת כנפיה את כל הישובים הישראליים הממוקמים באזור רצועת עזה. העותר 2 הוא תושב המועצה. בעתירתם הם מבקשים, כי נורה לממשלה להרחיב את תחומה של החלטה 2173, כך שהיא תחול גם על ישובי העותרת 1. טענתם של העותרים היא, כי הקריטריונים שעמדו בבסיס ההחלטה חלים עליה באותה מידה בה הם חלים על ישובי "עוטף רצועת עזה", ומכאן חובת הממשלה לפעול בשוויון ולהקצות את ההטבות עליהן החליטה גם לישובי העותרת 1. להבנתם של העותרים, הקריטריונים שהנחו את הממשלה בהחלטתה היו שלושה: חומרת האיום הבטחוני על הישובים, המרחק של הישובים מרצועת עזה, ומצבם הכלכלי של הישובים. בכל שלושת אלה, טוענים העותרים, זכאית העותרת 1 להיחשב כשווה לישובי "עוטף הרצועה", אם לא ראשונה בין שווים: כמות התקפות הטרור המבוצעות כלפיה גדולה עשרות מונים מזו המופנית נגד ישובי "עוטף רצועה עזה"; ישוביה מצויים בלב הרצועה; והדירוג הסוציו-אקונומי שלה (לפי מדד הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה) זהה לזה של העיר שדרות. 6. המשיבים מבקשים לדחות את העתירה. הם מציינים, ראשית, כי החלטה 2173 הנה אך המשך להחלטה קודמת שהעניקה הטבות לתושבי אזור שדרות (החלטה 228), שהיא כשלעצמה חלק משורת החלטות המיטיבות עם יישובי קו העימות בכל חלקי הארץ. התכלית העומדת ביסוד החלטות אלה הנה עידוד התיישבות באותם אזורים, ובפרט יצירת תמריצים לתושבים הנוכחיים להישאר במקומם, על אף המצוקות הבטחוניות. תכלית זו, כך נטען, אינה מתיישבת עם מדיניות הממשלה בדבר תכנית ההתנתקות, ולכן אין היגיון, בעת הזו, להעניק הטבות שכאלה לתושבי העותרת 1. יחד עם זאת מדגישים המשיבים, שאין בכך כדי להפחית מחובתם לספק לאותם תושבים הגנה נאותה ותנאים שיאפשרו אורח חיים תקין כל עוד מצויים הם באזור. כן הם מציינים, כי תושבי העותרת 1 נהנים מהטבות ייחודיות ומגוונות, בין כתושבי אזור עדיפות לאומית ובין כתושבי מקום הנתון להתקפות טרור קשות. כעולה מתצהיר התשובה של המדינה, זוכה העותרת 1 להשתתפות ממשלתית רחבה ביותר בתקציביה בכלל, וביחס לישובי "עוטף עזה" בפרט. לפיכך, לפי הטענה, אין בסיס ממשי להשוואה בין מצבם של העותרים לבין זה של ישובי "עוטף הרצועה". השתלשלות העניינים 7. בטרם נביע עמדתנו באשר לעתירה, מן הראוי לעמוד על השתלשלות העניינים וההתפתחויות שהיו מאז שהוגשה. העתירה הוגשה ב- 25.7.04 בסמוך לקבלת ההחלטה נשוא העתירה מיום 4.7.04. כאמור, החלטה זו נתקבלה לאחר קבלת החלטת הממשלה 1996 מיום 6.6.04 בדבר "תכנית ההתנתקות". ביום 15.12.04 התקיים דיון בעתירה בפני הנשיא א' ברק והשופטים י' טירקל וי' עדיאל, וביום 24.12.04 ניתן צו על-תנאי כמבוקש. ביום 19.4.05 התקיים בפנינו הדיון בעתירה לאחר קבלת תשובת המדינה, ונשמעו בו טענות הצדדים. הדיון בפנינו נערך לאחר שנחקק חוק ישום תכנית ההתנתקות, התשס"ה-2005 (להלן: חוק ההתנתקות), ולאחר שראש הממשלה ושר הבטחון חתמו על צווי פינוי של הישובים בחבל עזה בהתאם לסמכותם על פי החוק הנ"ל. באת-כוח המדינה אשר טענה מלכתחילה כי אין מקום להיעתר לעתירה בעקבות החלטת הממשלה בדבר הפינוי, חזרה וטענה בשלב הטיעונים בפנינו כי לאחר חקיקת חוק ההתנתקות, ובהתחשב בכך שהחלטת הממשלה היתה לחוק הכנסת ומועד הפינוי נקבע כבר, יש ליתן יתר תוקף לטענת המדינה כי על אחת כמה וכמה אין מקום להחיל את החלטת הממשלה 2173 על העותרים. מנגד טען בא-כוח העותרים כי כל עוד ישובי חבל עזה לא פונו והם מצויים בטווח אש הטרור, מניעת ההטבות לשנת 2004 שהוקצו לישובי "עוטף עזה" מישובי חבל עזה היא בגדר הפליה פסולה המצדיקה התערבותו של בית משפט זה. עוד טען בא-כוח העותרים כי נימוקי התשובה שהובאו לפנינו מטעם הממשלה, ובהם הנימוק של עידוד וחיזוק ישובי "עוטף עזה" המצויים בתוך תחום המדינה, לא היו חלק מהחלטת הממשלה והועלו רק לצורך התשובה לעתירה. הנה כי כן, מטיעוני העותרים בכתב ובעל-פה עולה כי טענת ההפליה היא העומדת במוקד העתירה. הבחנה או הפליה 8. עניינה של עתירה זו הוא, איפוא, בעיקרון השוויון. השוויון הוא עקרון ראשון במעלה במשפטנו החוקתי. הוא מהווה זכות אדם יסודית. אכן, המדינה חייבת לכבד זכותו הבסיסית של כל פרט במדינה לשוויון ולהגן עליה. השוויון הוא עיקרון ראשון במעלה גם במשפט המינהלי. הרשות המנהלית, אף הממשלה בכלל זה, חייבת לנהוג שוויון בהחלטותיה ובפעולותיה. משמעות חובה זו היא, שהממשלה אסורה בהתייחסות שונה לשווים. התייחסות כזו היא הפליה. לעומת זאת, רשאית הממשלה לנהוג יחס שונה למי שמקיימים שוני, שהוא שוני רלוונטי לצורך אותה פעולה מנהלית. התייחסות כזו היא הבחנה חוקית. 9. העותרים טוענים שישובי העותרת 1 שווים, בכל היבט רלוונטי (איום בטחוני, מרחק מן הרצועה, מצב כלכלי), לישובי "עוטף רצועת עזה". לכן, משהחליטה הממשלה להקצות הטבות לאחרונים, חייבת היתה להעניק אותן הטבות גם לראשונים. הם מייסדים טענתם בהלכות אודות חובת המדינה לקיים שוויון אף בהקצאת הטבות (בג"ץ 637/89 "חוקה למדינת ישראל" נ' שר האוצר, פ"ד מו(1) 191; בג"ץ 1703/92 ק.א.ל קווי אוויר למטען נ' ראש הממשלה, פ"ד נב(4) 193). תשובתו המקורית של היועץ המשפטי לממשלה לטענה זו התבססה על אופיים השונה של הדינים החלים משני עברי גדר המערכת. העותרים חולקים על הרלוונטיות של קריטריון זה לנושא הקצאת ההטבות הכלכליות. אין לנו צורך להכריע בטענה זו, שכן עלה בידי המדינה להראות כי קיים קריטריון מבחין אחר, המבוסס על שוני רלוונטי בין ישובי "עוטף רצועת עזה" לבין ישובי העותרת 1. 10. השוני הרלוונטי האחר לו טוענת המדינה נעוץ בקיומה של תכנית ההתנתקות. שוני זה הובא לידיעת העותרים מיד לאחר קבלת ההחלטה נשוא העתירה במכתבו של מנכ"ל משרד ראש הממשלה מיום 25.7.04 שהופנה לבא-כוחם, והוא השוני עליו סמכו המשיבים ידם בתשובתם לעתירה זו. וכך נכתב במכתב הנ"ל: "ממשלת ישראל אישרה ביום 6.6.04 את תוכנית ההתנתקות ואת ביצוע עבודות ההכנה המתחייבות. בהוראות המעבר שנכללו בתוכנית נקבע כי פעילויות מוניציפליות וקהילתיות הנוגעות למהלך החיים התקין והשירותים המגיעים לתושבים ביישובי רצועת עזה – ובכלל זה ביטחון, חינוך ורווחה – יימשכו כסדרן, כפי שהיה נהוג ביישובים קודם להחלטה זו. ככלל, תוכניות ממשלתיות לבינוי ופיתוח שטרם החל ביצוען מוקפאות... החלטת הממשלה מיום 4.7.04 נועדה, כאמור, לחזק ולבסס את אזור עוטף עזה. לאור מדיניותה של הממשלה, כפי שהיא מתבטאת באישור תוכנית ההתנתקות המתוקנת. אך מובן כי לא נדונה בממשלה לעת הזו תוכנית למתן הטבות שמטרתן ביסוס יישובי מועצה אזורית חבל עזה ולמתן סיוע ליישובים אלו, מעבר לזה שניתן להם עובר לאישור תוכנית ההתנתקות המתוקנת ובתקופת המעבר" (ההדגשה במקור). ההטבות שנקבעו בהחלטת הממשלה 2173 נועדו, איפוא, לעודד את תושבי "עוטף עזה" להמשיך ולהתגורר בישוביהם, על אף התגברות התקפות הטילים מכיוון רצועת עזה. זו תכלית ייחודית המתייחסת לאותם ישובים דווקא, ומבטאת – בראיית הממשלה – שוני רלוונטי ביחס לישובי העותרת 1, שבעת קבלת ההחלטה הנדונה כבר היתה לממשלה כוונה לפנותם. שיקול זה הוא שיקול סביר שהממשלה רשאית לשקול אותו. בהתחשב בכך, אין לקבל את טענת העותרים, כי מדובר בהטבות זמניות לתקופת ההווה, שמטרתן אך להקל על חיי התושבים תחת התקפות הטרור. כעולה מתשובת המדינה, החלטת הממשלה עוסקת בעידוד ההתיישבות בתוך "הקו הירוק" סמוך ל"קו התפר" עם אזורי יהודה, שומרון וחבל עזה. במיוחד מבקשת היא להמריץ את התושבים הקיימים להישאר שם, למרות האיום הבטחוני. אלה מטרות סבירות (ראו בג"ץ 678/95 סופר נ' שר האוצר (לא פורסם); והשוו בג"צ 678/88 כפר ורדים נ' שר האוצר, פ"ד מג(2) 501). הן מובחנות מן המטרה של סיוע לישובים הנתונים להתקפות טרור ומצויים במצב כלכלי קשה, ונוספות עליה. בעוד הממשלה מחזיקה במדיניות אקטיבית של עידוד ההתיישבות והנוכחות באזור "עוטף רצועת עזה", היא פתחה בפעולות הכנה לפינוי ההתיישבות הישראלית מתוך רצועת עזה. הבדל זה מקיים שוני רלוונטי, המאפשר את ההבחנה בין שני סוגי הישובים לעניין הטבות לפי החלטה 2173. נוסיף עוד כי העתירה אכן נידונה לאחר שהתקבל חוק ההתנתקות, אך אנו בחנו את חוקיות ההחלטה בשים לב לעובדה שההחלטה נתקבלה בטרם הוחק החוק הנ"ל. אף-על-פי כן, הגענו למסקנה כי במסגרת מדיניות הממשלה שנועדה לחזק את הישובים המכונים "עוטף עזה" שבתוך תחומי ה"קו הירוק", ובהתחשב בהחלטתה לפנות את חבל עזה, רשאית היתה הממשלה להבחין בין שני סוגי הישובים לעניין ההטבות הנדונות. 11. מן הטעמים האלה ראינו לבטל את הצו על תנאי ולדחות את העתירה. למותר לציין, כי במסקנה זו אין כדי לפטור את הממשלה מחובתה לספק לתושבי העותרת 1 את כל אותם שירותים להם הם זכאים על פי כל דין. כן רשמנו לפנינו הודעת הממשלה, כי כל הפעולות הקשורות בהבטחת הביטחון לתושבי העותרת 1 יימשכו כנדרש, בלא קשר להחלטה 2173. העתירה נדחית ללא צו להוצאות. ש ו פ ט ת השופטת ע' ארבל: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופטת א' חיות: אני מסכימה. ש ו פ ט ת לפיכך הוחלט כאמור בפסק הדין של השופטת ד' ביניש. ניתן היום, כ"ח באייר התשס"ה (6.6.2005). ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 04069750_N06.doc/צש מרכז מידע, טל' 02-6750444 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il