הועדה המקומית לתכנון ולבניה דרום השרון נ. רחל שטרית

פסק-דין בתיק עע"ם 6937/11 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בענינים מנהליים עע"ם 6937/11 לפני: כבוד המשנָה לנשיא מ' נאור כבוד השופט א' שהם כבוד השופטת ד' ברק-ארז המערערת: הוועדה המקומית לתכנון ובניה דרום השרון נ ג ד המשיבים: 1. רחל שטרית 2. ניר כהן 3. נגה כהן 4. אילן חגי 5. אילנה חגי 6. ועדת ערר לתכנון ובניה מחוז המרכז ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים בתל אביב-יפו מיום 10.7.2011 בתיק עת"מ 2085/07 שניתן על ידי כב' השופטת מ' אגמון-גונן תאריך הישיבה: כ"ד בשבט התשע"ג (04.02.2013) בשם המערערת: עו"ד רון צין; עו"ד רויטל אלפבוים בשם המשיבים 5-1: עו"ד ירון אלישע בשם המשיבה 6: עו"ד תדמור עציון פסק-דין המשנָה לנשיא מ' נאור: 1. לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים בתל אביב-יפו (השופטת מ' אגמון-גונן) מיום 10.7.11, אשר קיבל את עתירת המשיבים 5-1 והורה למערערת, הוועדה המקומית לתכנון ובניה דרום השרון, ליתן למשיבים 5-1 היתר לפיצול חלקותיהם בהתאם לתשריטי החלוקה שהגישו לה. הגענו לכלל מסקנה כי דין הערעור להתקבל, במובן זה שיש להחזיר את הדיון בבקשת המשיבים 5-1 לפצל את חלקותיהם למערערת. רקע והליכים 2. המשיבים 5-1 (להלן – המשיבים) הם בעלים של שתי חלקות מקרקעין ביישוב רמות השבים, האחת בשטח של 4,568 מ"ר עליה בנוי בית פרטי והשנייה בשטח 4,313 מ"ר שגם עליה בנוי בית פרטי. 3. על חלקות המשיבים חלה תוכנית הר/10/290 על תיקוניה, אשר אושרה למתן תוקף בשנת 1971 (להלן – התוכנית). על פי הוראות התוכנית, החלקות מצויות באזור חקלאי א', אשר בו לא ניתן לבנות יותר משתי יחידות דיור על חלקה בשטח כולל של 250 מ"ר (ובלבד שגודל החלקה עולה על שני דונם). 4. המשיבים רצו לפצל כל אחת מהחלקות לשתי חלקות משנה, וזאת על מנת לאפשר בניית יחידות דיור נוספות. על מנת להוציא לפועל פיצול שכזה, הם ביקשו לפעול לפי סעיף 137 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן – חוק התכנון והבניה), הקובע כי בעל קרקע שחלה עליה תכנית שאושרה ושאינה כוללת חלוקת קרקע רשאי להגיש לאישור הוועדה המקומית תשריט לחלוקת אותה קרקע. בהתאם לכך, פנו המשיבים אל המערערת, הוועדה המקומית לתכנון ובניה דרום השרון (להלן – הוועדה המקומית או המערערת), בבקשה לפצל את חלקותיהם לפי תשריטי חלוקה. 5. המערערת דחתה את הבקשות על הסף בהחלטה קצרה, מן הטעם שהתוכנית החלה במקום כוללת חלוקת קרקע, ולכן פיצול החלקות המבוקש אינו עומד בתנאי סעיף 137 לחוק התכנון והבניה, וכך קבעה בהחלטתה לגבי אחת החלקות (החלטה זהה ניתנה לגבי החלקה השנייה): "לסרב מהנימוקים הבאים: על פי סעיף 137 לחוק 'בעל קרקע שחלה עליה תכנית שאושרה ושאיננה כוללת חלוקת קרקע רשאי להגיש לאישור הועדה המקומית תשריט לחלוקת אותה קרקע.' היות ותכנית הר/10/290 [התוכנית החלה במקום – מ.נ.] כוללת חלוקת קרקע, הדרך לחלוקת חלקה מס' 324 לשני מגרשים היא על ידי הכנת תכנית מפורטת בסמכות הועדה המקומית, וזאת בהנחה כי לא מבוקשות זכויות בניה נוספות על אלה הכלולות בהר/10/290, דהיינו 250 מ"ר ל-2 יח"ד." 6. עררים שהגישו המשיבים למשיבה 6, ועדת הערר לתכנון ובניה מחוז מרכז (להלן – ועדת הערר) – נדחו בהחלטה מיום 12.7.07. שלא כמערערת, סברה ועדת הערר כי יש לוועדה המקומית סמכות לאשר את תשריט החלוקה. בכך חזרה ועדת הערר על עמדה אותה הציגה בעבר בערר קודם בעניין ברליצהיימר, בו נקבע כי אותה תוכנית החלה על החלקות בענייננו (תוכנית הר/290/10) לא כוללת חלוקת קרקע כמשמעה בסעיף 137 לחוק התכנון והבניה. על כן, היא מאפשרת פיצול חלקות בהתאם לתשריטי חלוקה (ערר 191/03 ברליצהיימר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה הדרים (החלטה מיום 22.10.03)(להלן – עניין ברליצהיימר)). עם זאת, ועדת הערר קבעה כי אף שקיימת סמכות פורמאלית לאשר את הפיצול המבוקש, הרי שלוועדה המקומית מוקנה שיקול דעת בשאלה האם להפעילה, בהתאם לנסיבות העניין שלפניה. על רקע קביעה זו, בחנה ועדת הערר טענות תכנוניות שהעלתה המערערת לראשונה בכתב התגובה לעררים. עיקר הטענות התכנוניות היו כי אישור חלוקות נוספות לפי תשריט יוביל לצמיחה בלתי מבוקרת של היישוב, ללא פתרונות ראויים של דרכי גישה, מוסדות ושירותים. כן הודגשה סוגיית הדרכים ביישוב. על פי חוות דעת תחבורתית שהוצגה לוועדת הערר, נטען כי יש להימנע מאישור תשריטי חלוקה בהם מסומנות דרכי גישה אשר אינן קיימות בתוכנית ואינן שייכות לרשות המקומית. המשיבים, מצידם, קבלו במהלך הדיון בעררים על כך שהסוגיות התכנוניות כלל לא נידונו בפני הוועדה המקומית, וטענו כי ממילא, לאחר אישור החלוקות, ניתן יהיה לבחון האם הקשיים התכנוניים עליהם הצביעה הוועדה המקומית מתעוררים בעניינם של המשיבים. ועדת הערר קבעה – נוכח הטענות התכנוניות שהעלתה המערערת בפניה (טענות שלא היו נשוא החלטת המערערת עצמה), וכן מהטעם שלא ניתן לאשר חלוקה מכוח התוכנית הקיימת, אשר הינה מיושנת ואינה תואמת עוד את הצרכים התכנוניים של היישוב – כי דין העררים להידחות. 7. על החלטה זו של ועדת הערר הוגשה העתירה המינהלית שביסוד הערעור. פסק הדין מושא הערעור 8. בית המשפט לעניינים מנהליים קיבל את העתירה והורה על מתן היתרים לפיצול המבוקש. 9. תחילה קבע בית המשפט קמא כי לוועדה המקומית יש סמכות לאשר את החלוקה המבוקשת. בית המשפט קמא עמד על כך שלפני העברת היישוב רמות השבים לתחום השיפוט של המערערת, הוא היה מצוי בתחומה של הוועדה המקומית לתכנון ובנייה הדרים, אשר אפשרה פיצול במתכונת המבוקשת על ידי המשיבים. בנוסף, הסתמך בית המשפט על החלטת ועדת הערר בעניין ברליצהיימר הנ"ל, אשר קבעה כאמור כי קיימת סמכות לאשר פיצול חלקות לפי תשריט מכוח התוכנית הקיימת. כמו כן, הסתמך בית המשפט קמא בהחלטתו על מקרה אחר, עניין אהרונהיים. בעניין זה נידונה בפני המערערת השאלה האם התוכנית החלה (שהיא אותה תוכנית שנידונה בענייננו) מאפשרת יצירת חלקות אשר שטחן קטן משני דונם. המערערת קבעה כי פרשנות התוכנית אינה מאפשרת חלוקה במתכונת זו, אך נמנעה מלטעון כי התוכנית אינה מאפשרת חלוקות כלל. להשלמת התמונה אציין כי לאחר "גלגולים" בערכאות השונות, התגלגל עניין אהרונהיים לפתחו של בית משפט זה, אשר קבע בפסק דינו, בהקשר לשטח המינימאלי הנדרש, כי העובדה שבעבר אושרו חלוקות במתכונת המבוקשת, אינה מונעת מוועדות התכנון, בכפוף לביקורת שיפוטית, לשנות את הפרשנות ולהתאימה למה שנראה להן כפרשנות המתחייבת על פי התוכנית (ראו: עע"ם 1604/07 הוועדה המקומית לתכנון ובניה דרום השרון נ' אהרונהיים (8.6.09)(להלן – עניין אהרונהיים)). אבהיר כי בית משפט זה לא עסק בעניין אהרונהיים בשאלה האם ניתן או לא ניתן לפצל חלקות מכוח התוכנית החלה. 10. לגוף העניין, פסק דינו של בית המשפט קמא התמקד בטענות ועדות התכנון לפיהן צרכים תכנונים כוללים של היישוב מחייבים תכנון מחודש של היישוב כולו, ולכן אין מקום לאשר את הפיצול המבוקש על סמך התוכנית הקיימת, שהיא מיושנת. מכיוון שלמשיבים לא התאפשר לטעון בפני הוועדה המקומית בעניין הסוגיות התכנוניות, הציע תחילה בית המשפט קמא לוועדות התכנון להחזיר את הדיון בבקשות הפיצול לוועדה המקומית. משההצעה סורבה, ניתן פסק הדין. 11. בפסק דינו, קבע בית המשפט קמא כי סירובן של ועדות התכנון במשך למעלה משש שנים לאשר את בקשות הפיצול על סמך התוכנית הקיימת, כשמנגד לא מקודמת תוכנית חלופית, לקוי במישור המנהלי ומונע מהמשיבים לממש את קניינם בהתאם לתוכנית התקפה. דרך פעולה זו של ועדות התכנון, כך נקבע, חורגת באופן קיצוני ממתחם הסבירות, ואין לאפשר אותה. על כן, כך קבע בית המשפט, אין מנוס מלקבל את העתירה. בית המשפט קבע כי המשיבים "יקבלו היתר מהוועדה המקומית לפיצול חלקותיהם כפי שהתבקש על פי התוכנית הקיימת". בנוסף חייב בית המשפט את ועדות התכנון בהוצאות ובשכר טרחת עו"ד בסך של 50,000 ש"ח. טענות הצדדים 12. הוועדה המקומית מערערת לפנינו על פסק דין זה, וטענתה המרכזית היא כי שגה בית המשפט קמא בכך שהכריע במקום מוסדות התכנון בהחלטה מקצועית-תכנונית, תוך שהוא מתעלם משיקולים תכנוניים הנוגעים לחלקות עצמן וליישוב כולו, שעל בסיסם נדחו בקשות המשיבים. עוד נטען כי לא ניתן היה להורות על הפיצול, הן מהטעם שלפי פרשנות התוכנית לא ניתן לאשר תשריטי חלוקה, והן מהטעם שאין לפרש את התוכנית כמאפשרת את "שכפול" מספר יחידות הדיור המותרות לבניה במקרה של פיצול חלקה לחלקות משנה. ועדת הערר תמכה בערעור, וביקשה להחזיר על כנה את החלטתה שלה. בנוסף, בסיכומיה עדכנה ועדת הערר על כך שלאחרונה, ביום 4.6.12 (לאחר מתן פסק הדין מושא הערעור), החליטה הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז (להלן – הוועדה המחוזית), לפרסם הודעה על פי סעיף 77 לחוק התכנון והבניה, בדבר הכנת תכנית מתאר כוללת ליישוב, ולקבוע מכוח סעיף 78 לחוק התכנון והבניה הגבלות תכנוניות עד לאישור התוכנית החדשה. על פרטי עניין זה אעמוד בהמשך הדברים. 13. המשיבים מצידם סמכו ידם על פסק דינו של בית המשפט קמא, וטענו כי המערערת דחתה את בקשותיהם על הסף מבלי לקיים דיון מקצועי לגופו של עניין. על כן, היא אינה יכולה להיתלות כעת בשיקולים תכנוניים עליהם היא כלל לא הסתמכה בהחלטתה, ואשר לגביהם לא ניתנה למשיבים זכות טיעון. כן טענו המשיבים כי בניגוד לטענות המערערת, מהחלטת ועדת הערר נעדרת התייחסות ספציפית לשיקולים תכנוניים הנוגעים לחלקות שבבעלותם, וכי למעשה החלטתה מבוססת על שיקולים תכנוניים הנוגעים ליישוב רמות השבים בכללותו בלבד. 14. לצד הערעור הוגשה בקשה לעיכוב ביצוע פסק הדין. השופט ע' פוגלמן החליט ביום 26.10.11 לעכב את ביצועו של פסק הדין עד להכרעה בערעור זה, באופן בו פיצול החלקות לא יירשם בפנקסי המקרקעין והיתרי בנייה לבניית יחידות דיור על החלקות המפוצלות לא יינתנו. יחד עם זאת, הותר למשיבים לנקוט בפעולות מקדימות לצורך הרישום ולצורך קבלת היתרי בנייה. 15. הגענו לכלל מסקנה כי יש לקבל את הערעור, אך לא במובן של החזרת החלטת ועדת הערר על כנה, אלא במובן של החזרת הדיון בבקשות לוועדה המקומית. כפי שנראה – ישנן כמה שאלות שלא לובנו בהליך התכנון שיש לבררן. דיון והכרעה המסגרת הנורמטיבית: בית המשפט אינו מוסד תכנון על 16. בית המשפט לעניינים מנהליים הורה על כך שהמשיבים יקבלו מהוועדה המקומית היתרים לפיצול חלקותיהם "כפי שהתבקש על יסוד התוכנית הקיימת". כפי שיבואר לדעתי לא היה מקום להורות את שהורה בית המשפט קמא. 17. על דרך העיקרון, התפקיד והסמכות לעסוק בתכנון מסורים לרשויות התכנון, אשר בידיהן הכלים והידע המקצועי. בית משפט זה חזר ופסק כי בית המשפט לא נועד לשמש כמוסד תכנון או כמוסד תכנון-על, העומד מעל רשויות התכנון המוסמכות (ראו למשל: עע"ם 9057/09 איגנר נ' השמורה בע"מ, פסקה 17 לפסק דיני (20.10.10); בג"ץ 3017/05 חברת הזרע (1939) בע"מ נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, משרד הפנים (23.3.11) והאסמכתאות שם). אכן, "בית-המשפט אינו שם עצמו בנעליהן של רשויות התכנון ואין הוא מעמיד את שיקול דעתו שלו תחת שיקול דעתן המקצועי של אותן רשויות" (עע"ם 2418/05 מילגרום נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, פסקה 9 לפסק דינה של השופטת א' חיות (24.11.05)). התערבותו של בית המשפט בפעילותם של מוסדות התכנון מוגבלת למקרים בהם התקיימו עילות מובהקות כדוגמת חריגה מסמכות, חוסר תום לב או חריגה קיצונית ממתחם הסבירות (שם; וכן ראו: עע"ם 3478/07 ביקל נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז, פסקה 30 לפסק דינו של השופט י' דנציגר (29.6.09) והאסמכתאות שם). על רקע הדברים האמורים, אפנה לבחינת הערעור גופו. עילת ההתערבות ותוצאותיה 18. עמדתה של המערערת, לפיה היה על בית המשפט להימנע מלקבל החלטה במקומן של ועדות התכנון, מקובלת עליי. 19. בנסיבות העניין שלפנינו לא היה לדעתי מקום לקבל החלטה תכנונית במקום ועדות התכנון. ככלל, גם כאשר בית המשפט מוצא להתערב בשיקול דעתן של ועדות התכנון, הרי שתוצאת ההתערבות המתבקשת היא להחזיר את הדיון בנושא לרשות הרלוונטית, על מנת שתחליט בסוגיה הנידונה מחדש. גישה זו יסודה בעיקרון הנזכר לעיל, לפיו החלטות תכנוניות-מקצועיות מסורות לרשויות התכנון, ועל בית המשפט להימנע מלהחליט בנושאים אלו (ראו גם: דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ב 624 (2010)). 20. בענייננו, בית המשפט קמא הורה על כך שהמשיבים יקבלו מהוועדה המקומית היתר לפיצול חלקותיהם. במתן היתר כזה הפך עצמו בית המשפט למוסד תכנון, וקיבל החלטה תכנונית-מקצועית במקום ועדות התכנון. אני סבורה ש"סנקציה" זו, בה נקט בית המשפט קמא נגד רשויות התכנון בשל כך ששנים דובר על הכנת תוכנית חדשה ליישוב אך לא ננקטו צעדים מעשיים בעניין – הייתה סנקציה חמורה מדי. באף אחד מפסקי הדין אליהם הפנה בית המשפט קמא בפסק דינו, במסגרתם התריע בית משפט זה על התמשכות הליכי תכנון – לא הפך בית המשפט עצמו למוסד תכנון. בשניים מפסקי הדין התערב בית המשפט בשיקול הדעת של הרשות, אך לא החליט החלטה תכנונית במקומה אלא הורה לה לשקול את הנושא ולקבל החלטה בעניין (בג"ץ 192/64 ארגז נ' הוועדה המחוזית לבניה ולתכנון עיר, ירושלים, פ"ד יט(1) 95, 106 (1965); חברה חלקה 215 ו-332 בגוש 6213 בע"מ נ' שר הפנים (29.12.83)). ואילו בפסק הדין השלישי שאוזכר – עניין דכה – נקבע כי גם התמשכות הליכי תכנון אשר מונעת מתן היתרי בנייה, אינה מצדיקה מתן היתר בנייה "זמני" בדמות עיכוב ביצוע צו הריסה למבנה שנבנה שלא כדין (רע"פ 2885/08 הועדה המקומית לתכנון ולבניה תל אביב-יפו נ' דכה, פסקה ז לפסק דינו של השופט א' רובינשטיין (22.11.09)). זאת אף זאת: בענייננו בית המשפט קמא הפך עצמו למוסד תכנון בלי ששקל כלל האם מבחינה תכנונית ראוי לאשר את החלוקה המוצעת אם לאו, ובלי להתמודד לגוף העניין עם השיקולים התכנוניים שהעלו ועדות התכנון בכתבי הטענות, כדוגמת העדר דרכי גישה בתוכנית לחלקות נוספות, עומס התחבורה, העמסת יחידות דיור רבות מדי על התשתיות הקיימות, ועוד. 21. זאת ועוד: אזכיר כי בית המשפט קמא המליץ לועדות התכנון, כפי שהדבר בא לידי ביטוי בהחלטה שניתנה בתום הישיבה מיום 9.5.2010, כי לאור העובדה שאין עוד (באותו שלב) תוכנית ששוקדים על הכנתה, ולאור הזמן שחלף מאז הגשת הבקשות לאישור החלוקות, יתקיים דיון מחודש בוועדה המקומית לגופו של עניין, כבקשת המשיבים. ועדות התכנון לא הסכימו לכך. בסיפא לפסק הדין ציין בית המשפט קמא: "כפי שציינתי, בפתח ההליך הצעתי כי הועדה [המקומית – מ.נ.] תדון מחדש בבקשת העותרים [המשיבים – מ.נ]. אולם, כיוון שהועדה סירבה לכך, והביעה את דעתה כי אין בכוונתה לאשר פיצול טרם שתוכן תוכנית חדשה, וכיון שתוכנית כזו טרם החלו הרשויות לגבש, אין מנוס מקבלת העתירה במלואה" (פסקה 4 לפסק הדין). על כן הורה בית המשפט, כאמור, לתת למשיבים היתר לפיצול חלקותיהם "כפי שהתבקש". 22. לדעתי היה זה צעד מרחיק לכת. הוועדה המקומית אכן סירבה להצעת בית המשפט, אולם כוחו של בית המשפט עמו, לאחר הגשת כתב תשובה, וכתב תשובה הוגש בענייננו, להורות לוועדה המקומית לדון בתוכנית מחדש, לשמוע ולהחליט בטענות התכנוניות, וזאת אף אם עמדתה של הוועדה המקומית היא שאין לה סמכות להיעתר למבוקש. מבחינה עקרונית, הוראה לקיים דיון נוסף מחייבת את הרשות לשקול את עמדתה מחדש, בדעה פתוחה ובנפש חפצה (ראו והשוו: עע"ם 7245/11 ג'בארין נ' יושב ראש הוועדה המחוזית חיפה, פסקאות 17, 27 לפסק דיני (30.12.12)). סירובה של הוועדה המקומית להצעת בית המשפט, אינה מלמדת בהכרח על כך שהוועדה המקומית "מקובעת" בהחלטתה. 23. נוכח האמור, לא היה מקום כי בית המשפט קמא יפעל כמוסד תכנון, ויורה על פיצול החלקות. מאידך, אין משמעות הדבר קבלת הערעור במובן של החזרת החלטת ועדת הערר על כנה, שכן הדבר יביא לקיפוח זכויותיהם הדיוניות של המשיבים. 24. אין לכחד: לכאורה הנימוקים התכנוניים שהעלתה הוועדה המקומית, לראשונה אומנם, בפני ועדת הערר הם נימוקים בעלי משקל. ואולם, לא הארכתי בתיאורם. טעם הדבר הוא זה: הוועדה המקומית דחתה את בקשות המשיבים על הסף בטענה היחידה שאין לוועדה סמכות לאשר את המבוקש. הטענות התכנוניות הועלו לראשונה בפני ועדת הערר. על כך קבלו המשיבים בפני ועדת הערר ובפני בית המשפט קמא (בדיון מיום 15.6.08), וכלשונם: "מעולם לא שמעו אותנו לגופו של עניין, אם יש דרכי גישה ויש תשתיות ביוב. אני מבקש שבקשתי תידון לגופה....". תלונתם של המשיבים על כך שלא ניתנה להם זכות טיעון הועלתה גם בפנינו. במיוחד ביקשו לטעון כי הקשיים עליהם הצביעו ועדות התכנון אינם מתעוררים בעניינם. מנגד, טענה ועדת הערר (ולא המערערת) בסיכומיה כי למשיבים ניתנה הזדמנות לשטוח את טענותיהם התכנוניות בפני ועדת הערר, לה יש סמכות מקורית לדון מחדש בכל פרטי העניין. 25. בטענתם של המשיבים כי קופחה זכותם לטעון טענותיהם בפני הוועדה המקומית יש טעם רב. אכן, לכאורה השיקולים התכנוניים שמנתה הוועדה המקומית הינם בעלי משקל. ואולם, היה על הוועדה המקומית לאפשר למשיבים לטעון בעניין זה ולהביא ראיות. שלילת זכות הטיעון מהווה פגם של ממש בהחלטת הוועדה המקומית. המערערת עצמה לא העלתה טענות כי במסגרת הדיונים בוועדות התכנון מוצתה זכות הטיעון של המשיבים, או כי הדיון בוועדת הערר ריפא את הפגם. בין כך ובין כך – לדעתי, בנסיבות, הדיון בוועדת הערר אינו מאיין את הפגם שנפל בהחלטת הוועדה המקומית. כלל הוא כי על הרשות ליתן לפרט הזדמנות אפקטיבית וממשית לשטוח את עמדתו (ראו למשל: בג"ץ 7805/00 אלוני נ' מבקרת עיריית ירושלים, פסקה 17 לפסק דינה של השופטת א' פרוקצ'יה (11.5.03) והאסמכתאות שם). כאמור, נימוקיה התכנוניים של המערערת בפני ועדת הערר היו נימוקים חדשים, אשר הועלו לראשונה בכתב התגובה לערר, ואשר בינם לבין ההנמקה המקורית של הוועדה המקומית היה מרחק רב. למשיבים לא התאפשר לשטוח את טענותיהם בפירוט בעניין זה, ואף לא להביא ראיות. זאת ועוד: במסגרת הדיון בערר לא העלתה המערערת קשיים תכנוניים הנוגעים במישרין למקרקעין של המשיבים, אלא הסתפקה בשיקולים תכנוניים הנוגעים ליישוב בכללותו. בנסיבות האמורות, אין לומר כי זכות הטיעון של המשיבים מוצתה, בפרט ביחס לעמדתם כי הקשיים התכנוניים הקיימים ביישוב אינם מתעוררים בעניינם. כמובן שאיני מחווה דעה בעניין טענות המשיבים עצמן. 26. לאחר דברים אלה: אין להקל ראש בטענות התכנוניות שהעלתה המערערת, אך אפשר ולמשיבים יש תשובות טובות. יש לאפשר למשיבים להישמע, אך לא היה מקום להתעלם מטענות ועדות התכנון, ולהורות על קבלת היתר לפיצול החלקות בלי שטענות ועדות התכנון נשקלו כלל. שאלת ההיתרים שביקשו המשיבים אינה רק עניין שבין ועדות התכנון לבין המשיבים. לכל המתגוררים ביישוב יש לכאורה עניין בכך, ובשאלת הצפיפות שתיווצר ביישוב. עד היום היו החלטות של ועדות הערר שאפשרו חלוקה. אולם, בהחלטה הניתנת על ידי בית המשפט יש משום תקדימיות, והדבר עלול לפגוע בציבור. בין כך ובין כך – בית המשפט אינו צריך לקחת על עצמו את התפקיד להכריע בטענות התכנוניות. 27. על כן, לדעתי, מה שבית המשפט הציע לצדדים אך לא זכה להסכמתם – היה עליו לכוף עליהם בפסק דין. ומה שלא נעשה בערכאה הדיונית – ייעשה על ידנו. מאידך, אין מקום להיעתר לערעור במובן זה שהחלטת ועדת הערר תושב על כנה כפי שביקשו ועדות התכנון. העתרות לבקשה זו יש בה כדי לשלול מהמשיבים זכות טיעון בשאלות התכנוניות. על כן, כאמור, נמנענו גם מלהרחיב את הדיבור בשאלות אלה, שלא מן הנמנע שיחזרו לשולחנם של בתי המשפט. כפי שנראה מיד – בכך לא תם הדיון. ישנם עניינים נוספים עליהם תצטרך הוועדה המקומית לתת את הדעת. עניינים נוספים 28. הצדדים העלו עניינים נוספים הדורשים התייחסות. האחד, ההשלכות האפשריות של פרסום הודעה לפי סעיפים 77 ו-78 לחוק התכנון והבנייה על עניינם של המשיבים. והאחר, שאלת פרשנות התוכנית החלה בכל הנוגע לאפשרות המשיבים "לשכפל" את זכויות הבנייה בחלקות כתוצאה מפיצולן. 29. לשאלת ההודעה לפי סעיפים 77 ו-78 לחוק התכנון והבנייה: בסיכומי ועדת הערר לפנינו נמסרה כאמור תמונה עדכנית לפיה במהלך חודש יוני 2012, קיימה הוועדה המחוזית דיון בבקשת המערערת למתן החלטה לפי הסעיפים 77 ו-78 לחוק התכנון והבניה. במהלך הדיון הציגה המערערת את כוונתה להכין תוכנית מתאר כוללת ליישוב רמות השבים המיועדת, בין היתר, לשמור על המרקם הכפרי ההיסטורי של היישוב ועל המרקם הקהילתי, תוך הגדלת מספר יחידות הדיור, בכפוף לתוכניות המתאר המחוזית והארצית והתאמת שטחי ציבור ותשתיות לתכנון המוצע. הצפי, כך נמסר באותה ישיבה, הוא שהתוכנית תוגש ללשכת התכנון המחוזית בתוך שנה. הנה כי כן, נראה כי פסק דינו של בית המשפט קמא הניע את הוועדה המקומית לפעול ולהניע את גלגלי התכנון. בתום הדיון החליטה הוועדה המחוזית לפרסם הודעה לפי סעיף 77 בדבר הכנת תוכנית מתאר כוללת ליישוב. עוד הוחלט על קביעת תנאים למתן היתרי בניה ושימוש בקרקע בתחום התוכנית המיועדת בהתאם לסעיף 78 לחוק התכנון והבניה. אחד התנאים שנקבעו הוא שלא תאושר חלוקת מגרשים. בדיון על פה שהתקיים לפנינו ביום 4.2.2013 למדנו לדעת כי אף שחלפה למעלה מחצי שנה מההחלטה האמורה, משום מה ההודעה האמורה טרם פורסמה. 30. מוקדם עדיין לקבוע מה ההשלכה של ההחלטה האמורה על עניינם של המשיבים. לא אכחד כי יתכן ויהיה בה כדי לטרוף את הקלפים לגביהם, באופן בו ממילא לא ניתן יהיה לאשר, לפחות בינתיים, את החלוקה המבוקשת. ניתן להבין את תסכולם של המשיבים על מהלך זה של רשויות התכנון. ואולם, אי פרסום ההודעה הופך את הדיון בשאלה, נכון לעת הזו, לדיון תיאורטי. לא ניתן, במסגרת הנוכחית, לדון בטענות שטרם באו לעולם בעניין השלכת ההודעה, לכשתפורסם, על עניינם של המשיבים. 31. עניין נוסף שלא התברר בוועדות התכנון או בבית המשפט קמא נוגע לפרשנותה של התוכנית החלה. ועדות התכנון טענו כי בית המשפט קמא השתית את החלטתו על פרשנות שגויה של התוכנית, לפיה חלוקת קרקע לפי תשריט מאפשרת "שכפול" של מספר יחידות הדיור וזכויות הבנייה על המקרקעין. משגה זה אף הוביל את בית המשפט קמא, כך נטען, לקבוע באופן מוטעה כי הסירוב לאשר את פיצול החלקות מנע מהמשיבים לממש את זכותם הקניינית במקרקעין. 32. עמדה זו של ועדות התכנון לא באה לידי ביטוי בכתבי טענותיהן בהליך זה ובהליכים קודמים, אלא נטענה לראשונה בסיכומים. בסיכומי המדינה, בשם ועדת הערר, נטען כי עד כה לא נדרשו ועדות התכנון לשאלה, אך עתה, לצורך הסיכומים נערכה בדיקה נוספת של הוראות התוכנית, ועמדת המדינה היא זו: התוכנית קובעת בהוראותיה את סדר גודל הבינוי המותר מכוחה. באזורים חקלאיים (בהם נמצאות חלקות המשיבים), ניתן לבנות כאמור על חלקה עד שתי יחידות דיור בלבד, בשטח כולל של 250 מ"ר, ובלבד שגודל החלקה גדול משני דונם (לגבי חלקות קטנות יש הוראות מיוחדות שאינן נוגעות לחלקות המשיבים ולכן לא נאריך בעניין זה). אין מקום, כך טענו ועדות התכנון, לגישת המשיבים לפיה ניתן באמצעות חלוקה של חלקות באזור המוגדר כאזור חקלאי, "לשכפל" את מספר יחידות הדיור או את זכויות הבניה בחלקה, באופן שיאפשר להקים עוד שתי יחידות דיור נוספות בכל מגרש חדש שנוצר בחלוקה. כן נטען כי הוספת זכויות בניה ויחידות דיור באזור אף אינה נתונה לשיקול דעתה של הוועדה המקומית במסגרת ההחלטה אם לאשר תוכנית חלוקה, אלא נדרשת הכנתה של תוכנית בסמכות הוועדה המחוזית, הכפופה לתכניות מתאר הגבוהות ממנה בדרגה. 33. סיכומי המשיבים הוגשו אחרי סיכומי ועדות התכנון (5 ימים אחרי הגשת סיכומי המדינה בשם ועדת הערר). בסיכומיהם, טענו המשיבים כי הפרשנות החדשה שמציעה הוועדה המקומית עומדת בסתירה לפרשנות שניתנה עד כה לתוכנית במוסדות התכנון הרלבנטיים, ואין להפלות את המשיבים לעומת בעלי חלקות אחרות להם הותר לחלק את המקרקעין לפי הפרשנות הקודמת שנהגה. המשיבים טענו גם כי עמדת ועדת הערר אינה מתיישבת עם החלטות במקרים קודמים, לרבות החלטות של ועדת הערר עצמה. המשיבים הוסיפו וטענו כי ממילא "אין זו הנקודה שעומדת להכרעה...אין עסקינן בערעור זה בבחינת הוראותיה של התוכנית ו/או בזכויות הבניה המוקנות מכוחה" (פסקה 67 לסיכומי המשיבים). 34. ייאמרו הדברים ברורות: בצדק טוענים המשיבים כי עמדה זו של המדינה, המייצגת את ועדת הערר, שונה מן העמדה בה נקטה ועדת הערר בהחלטתה הקודמת בעניינם של המשיבים ובהחלטה המפורטת בעניין ברליצהיימר. כפי שהמדינה מודה בחצי פה, עמדה זו קרובה יותר לעמדתה המקורית של המערערת לפיה אין למערערת סמכות לאשר חלוקה לפי תשריט מכוח התוכנית החלה (אם כי מנימוקים שונים). המשיבים צודקים בטענתם כי הנימוק של העדר אפשרות "לשכפל" את זכויות הבניה על ידי חלוקה לא עמד ביסוד החלטות ועדות התכנון בענייננו, וממילא לא נבחן בבית המשפט קמא. 35. המשיבים טוענים כאמור כי הם מופלים לרעה. אומנם, ניתן להבין ללבם של המשיבים שמגרשי שכניהם חולקו והם בונים את מה שלא ניתן עתה למשיבים לבנות, ועיניהם של המשיבים כלות. ואולם, לטעמי, טענת ההפליה כשלעצמה אינה מסייעת למשיבים. אם פרשנותה הראויה והנכונה של התוכנית היא כי לא ניתן לבצע "שכפול" כזה, הרי שפרשנות אחרת עלולה לגרום לתקלה ציבורית. העובדה שבעבר נהגו אחרת איננה כשלעצמה חוסמת את הדרך לשינוי הפרשנות שמוסדות התכנון נתנו לתוכנית או את מדיניות התכנון, לפי מה שנראה לרשויות מתחייב ברגע נתון. שינוי הפרשנות או מדיניות כפוף, כמובן, לביקורת שיפוטית (ראו והשוו: עניין אהרונהיים, פסקה 5). 36. מכל מקום, שאלות אלה כאמור לא התלבנו בערכאה הדיונית ובוועדות התכנון. על כן, גם את בירורן יש להתחיל מראשית הדרך, במסגרת דיון מחודש בוועדה המקומית, ולהגיע במידת הצורך עד בית משפט זה. אזכיר, כי ברקע מרחפת גם שאלת ההודעה לפי הסעיפים 77-78 לחוק התכנון והבניה, הודעה שטרם פורסמה, ואין אנו יודעים כיצד בדיוק תנוסח, ואשר אם תפורסם, עשויה לייתר את שאלת פרשנות התוכנית במקרה זה. 37. הדרך שעל המשיבים לעבור אינה דרך פשוטה. הדבר נובע במידה רבה מאופן התנהלות ועדות התכנון עד כה, ומהטיעונים המשתנים שהועלו על ידן במהלך הדרך, הכל כפי שפורט עד כה. על דרך התנהלות כזו יש להצר. ואולם, בנסיבות אין מנוס מלברר את העניינים השונים הטעונים הכרעה עליהם עמדתי, תחילה במוסדות התכנון, ולאחר מכן, במידת הצורך, בבית המשפט לעניינים מנהליים, ולבסוף, ככל שהדבר יידרש, בבית משפט זה. סוף דבר 38. הערעור מתקבל במובן זה שהדיון מוחזר אל המערערת שתיתן דעתה מחדש לבקשות, ותחליט במידת הצורך בסוגיות שנותרו פתוחות בפסק דיננו זה. לא יהיה צו להוצאות בערכאתנו. ואולם אף שהחלטנו להתערב בפסק דינו של בית המשפט המחוזי לא נבטל את ההוצאות שהטיל נוכח העמדות המשתנות של ועדות התכנון. המשנָה לנשיא השופטת ד' ברק-ארז: אני מסכימה. כמו חברתי, המשנה לנשיא מ' נאור, סבורה אני כי בקבלת ההחלטות בוועדות התכנון נפלו ליקויים. עם זאת, הדרך הנכונה להתמודד עם ליקויים אלה היא החזרת ההחלטה למערערת על מנת שתדון בבקשתם של המשיבים מחדש. בהקשר זה אני מבקשת להעיר כי ככל שהמערערת חוששת כי פיצול החלקות יפגע בשירותים המוניציפאליים הניתנים לחלקות המפוצלות ומעמידה נגד עיניה חשש זה כשיקול מרכזי – כפי שנטען בפנינו – המערערת תצטרך להניח בבסיס החלטתה תשתית עובדתית בכל הנוגע להשלכות ה"רוחב" שלה, ולא רק לטעון לחשש מהשלכות כאלה. החשש מהשלכות "רוחב" הוצג בפנינו, אך בא-כוח המערערת לא ידע למסור מה היקפן. ראוי שהתשתית העובדתית בעניין זה תהיה נגד עיניה של המערערת בעת שתדון בבקשה. לא ניתן לייחס משקל להשלכותיה של החלטה מבלי לדעת אם הן קיימות ומה היקפן (במיוחד בנסיבות שבהן, על-פי העובדות שבפנינו, רבות מן החלקות הסמוכות כבר פוצלו בעבר). השלכות פיצולה של חלקה אחת אינה דומה להשלכות פיצולן של כמה חלקות, והאחרונות אינן דומות להשלכות הפיצול של חלקות רבות. יתרה מכך, המערערת מסרה לנו כי היא שוקדת כיום על הכנת תוכנית מתאר חדשה שתחול על הישוב שבו נמצאות החלקות דנן. כניסתה הצפויה של תוכנית זו לתוקף מעמעמת, לפחות לכאורה, את החשש מפני השלכות "רוחב" כאמור, וראוי כי המערערת תשקול גם עובדה זו כאשר תדון מחדש בבקשתם של המשיבים. חברתי, המשנָה לנשיא, ציינה כי אפשר ופרסום הודעה לפי סעיף 77 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 על הפקדת תכנית והתנאים שייקבעו למתן היתרי בנייה בהתאם להודעה זו לפי סעיף 78 לחוק זה (וביניהם התנאי שלא תאושר חלוקת מגרשים) יטרוף את הקלפים מבחינתם של המשיבים, ויוביל לכך שממילא לא ניתן יהיה לקבל את בקשתם. עניין זה אינו בפנינו, וממילא אין אנו מחווים דעתנו באשר להחלתם של תנאים אלה, ככל שייקבעו, על עניינם של מי שהגישו את בקשתם, למעשה, לפני למעלה משש שנים. כך או כך, כפי שציינה חברתי, המערערת טרם פרסמה את ההודעה, ומכאן שהעת להכריע בשאלה זו טרם הגיעה. ש ו פ ט ת השופט א' שהם: הנני מסכים לפסק דינה של חברתי המשנָה לנשיא מ' נאור ולהערותיה של חברתי השופטת ד' ברק-ארז. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק דינה של המשנָה לנשיא מ' נאור. ניתן היום, ‏ט' באדר התשע"ג (‏19.2.2013). המשנָה לנשיא ש ו פ ט ש ו פ ט ת _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 11069370_C07.doc רכ מרכז מידע, טל' 077-2703333 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il