ד"ר שאמי חוסיין נ. שר הבריאות

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים ע"א 6936/00 בפני: כבוד המשנה לנשיא ש' לוין כבוד השופט מ' חשין כבוד השופט א' ריבלין המערער: ד"ר שאמי חוסיין נגד המשיב: שר הבריאות תאריך הישיבה: י"ד בסיוון תשס"א (5.6.2001) בשם המערער: עו"ד רם נועם עו"ד עבדאללה ואכד עו"ד רזניק בשם המשיב: עו"ד מיקי חשין ערעור לפי סעיף 51 לפקודת רופאי השיניים [נוסח חדש], תשל"ט1979-, על צו התליית רישיון לעסוק ברפואת שיניים פסק-דין השופט מ' חשין: ענייננו זו הפעם ברופא שיניים מורשה שעמד לדין מישמעתי על-פי פקודת רופאי השיניים [נוסח חדש], תשל"ט1979-. הרופא - המערער לפנינו - חוייב בדינו ורישיונו נשלל לתקופת שנה. חיוב זה שבדין ואמצעי המישמעת שהוטל על המערער הם נושא פסק-דיננו זה. ותחילה - לעובדות המקרה. הערה: תוארו של המערער על-פי פקודת רופאי השיניים הוא "מורשה לריפוי שיניים", ואולם אנו נכנה את בעל-המקצוע, חליפות, כ"מורשה לריפוי שיניים" או כ"רופא שיניים" (כשמה של הפקודה). עיקרי העובדות שלענין 2. ד"ר שאמי חוסיין, המערער, הוא רופא מורשה לריפוי שיניים בישראל. את מסכת לימודיו השלים המערער ברומניה, ולאחר שעמד בבחינות ההסמכה על-פי החוק, זכה לקבל ביום 26.11.1998 רישיון לעסוק ברפואת שיניים בישראל. לא חלפו ימים רבים לאחר אותו יום ונגד המערער ננקטו הליכי-מישמעת. הליכים אלה - ובהם עיקר - נתגלגלו ונתגלגלו עד הגִיעֵנו לערעור הנוכחי שלפנינו. 3. להסמכתו כרופא שיניים היה על המערער לעמוד בבחינת רישוי הנערכת מטעם המדינה, בין היתר גם בשפה הערבית. הבחינה נכתבה במקורה עברית, ולתירגומה לערבית - לנוחות המערער ואחרים - נעזרה ועדת הבוחנים בשירותי התרגום של ד"ר ג'ובריאל חורי. למותר להזכיר את חובת הסודיות שד"ר חורי חב בה כלפי המדינה. והנה, קודם המועד שנקבע לבחינה, איפשר ד"ר חורי, שלא-כדין, לאחד בשם ג'מאל כיאל, להעתיק את השאלות שבטופס הבחינה. אותו כיאל עמד בקשר עם המערער, ותמורת 5000 ש"ח נתן לו להעתיק את השאלות. לאחר מכן עמד המערער בקשר עם אחד בשם חסן שבל, ועבור היתר להעתיק ממנו את השאלות גבה המערער משבל סכום של 5000 ש"ח. אלא שכל עיסקאות אלה היו עיסקאות-שווא. משניגש לבחינה הסתבר למערער כי השאלות שהוצגו לנבחנים לא היו זהות לשאלות שבנוסח הבחינה שרכש. סוף דבר העותר נכשל בבחינה. לאחר כחצי שנה ניגש המערער שוב לבחינה. זו-הפעם עלה בידו לעמוד בה וכך זכה ברישיון לעסוק בריפוי שיניים. 4. שבועות מיספר לאחר שקיבל את הרישיון - היה זה ביום 14.12.1998 - הוגש לבית-המשפט כתב-אישום ובו הואשם המערער (לאחר תיקונו של כתב-האישום) בעבירת נסיון לקבל דבר במירמה, עבירה כהגדרתה בסעיפים 415 ו25- לחוק העונשין, תשל"ז1977-. נזכור - והוא עיקר ענייננו - כי אישום זה נסב על מעשים שעשה העותר קודם שהיה רופא שיניים. העותר הודה בעובדות האמורות בכתב האישום, וביום 4.3.1999 - ועל-פי הסדר טיעון - הורשע בעבירות שיוחסו לו. בית-המשפט קיבל את הסדר הטיעון, ועל-פיו גזר על העותר קנס בסך 10,000 ש"ח ומאסר על-תנאי למשך חמישה חודשים. 5. בעקבות הרשעתו כך בדין העונשין, הוחל (ביום 21.3.1999) בהליכי מישמעת נגד המערער, ולסופם של אותם הליכים ציווה שר הבריאות, הרב שלמה בניזרי, להתלות את רישיונו של המערער למשך שנה, החל ביום 1.11.2000 וכלה ביום 31.10.2001 (לבקשת המערער ובהסכמת המדינה עוכב ביצועו של צו התליית הרישיון עד להכרעה בערעור). בערעורו לפנינו תוקף המערער את חיובו בהליכי המישמעת ואת ההחלטה על התליית רישיונו. שתי טענות עיקריות העלה המערער לפנינו, ובהמשך דברינו להלן נידרש לטענות אלו, אחת לאחת. לסמכותן של הרשויות לפתוח הליכי מישמעת בגין מעשים שקדמו לקבלת הרישיון 6. וזו היא טענתו האחת של בא-כוח המערער: הליכי המישמעת נסבו על מעשים שעשה המערער קודם שקיבל רישיון לעיסוק בריפוי שיניים, ואילו לפי הדין, לגירסתו, אין ניתנת לשר הבריאות סמכות לפתוח בהליכי מישמעת נגד רופא שיניים אלא בגין מעשים שעשה הרופא לאחר שהיה רופא שיניים, קרא, בעת היותו רופא שיניים. המדינה כופרת בטענה זו, שלדבריה אין מניעה להעמיד רופא שיניים לדין מישמעתי גם בגין מעשים שעשה קודם שהיה רופא שיניים. לטענות ולטענות-נגד אלו ניפנה עתה ונבחן את הדברים מקרוב. 7. המיסגרת הנורמטיבית העיקרית להפעלת אמצעי מישמעת נגד רופא שיניים מותווית בסעיף 45 לפקודת רופאי השיניים [נוסח חדש], תשל"ט1979- (הפקודה או פקודת רופאי השיניים), המורה אותנו וזו לשונו: סמכויות השר 45. ראה השר, על יסוד קובלנה של המנהל או של אדם שנפגע, כי מורשה לריפוי שיניים עשה אחת מאלה, רשאי הוא בצו לבטל את הרשיון או להתלותו לתקופה שיקבע באותו צו או לתת למורשה לריפוי שיניים נזיפה או התראה: (1) נהג בדרך שאינה הולמת מורשה לריפוי שיניים; (2) השיג את רישיונו במצג שווא; (3) גילה חוסר יכולת או רשלנות חמורה במילוי תפקידיו כמורשה לריפוי שיניים; (4) התמיד להפר הוראות פקודה זו; (5) הורשע בעבירה פלילית שלא לפי פקודה זו; (6) סירב ללא סיבה סבירה להציג לפני המנהל תעודה שנדרש להציגה לפי סעיף 60; (7) הפר הוראה מהוראות חוק זכויות החולה, התשנ"ו1996-. נשלים עתה דברים באומרנו כי המערער חוייב בעבירות מישמעת כהגדרתן בסעיף 45(1) ו45(5) לפקודה, דהיינו: בכך ש"נהג בדרך שאינה הולמת מורשה לריפוי שיניים" (סעיף 45(1)), ובכך ש"הורשע בעבירה פלילית שלא לפי פקודה זו" (סעיף 45(5)). והשאלה שאלה: האם היו רשויות משרד הבריאות - בראשן השר - רשאיות לנקוט הליכי מישמעת שנקטו ולהטיל על המערער אמצעי-מישמעת, ביודענו כי המעשים שבגינם נשפט נעשו קודם שהיה רופא שיניים? הלכה למעשה מיקדו באי-כוח בעלי-הדין את טיעוניהם בהוראת סעיף 45(5) לפקודה, ועל מערכת עובדות זו התכתשו ביניהם: רופא שיניים מורשע בפלילים בגין עבירה שעבר בטרם היה רופא שיניים. העומדת לו לשר הבריאות סמכותו לנקוט אמצעי-מישמעת נגד אותו רופא? לשאלה זו משיב המערער בשלילה ואילו הפרקליטות משיבה בחיוב. 8. כדרכנו, נפתח בלשונה של הוראת סעיף 45; לאחר-מכן נרחיב את מעגלי הפרשנות אל-מעבר להוראת סעיף 45; נעמוד על הבעייתיות הכרוכה בסוגייתנו ועל עקרונות היסוד שלענין; ולסוף נסכם ונסיק מסקנות. נעיר כבר בראשית, כי בהמשך דברינו נסמוך עצמנו גם על פקודת הרופאים [נוסח חדש], תשל"ז1976-, שלשון הוראותיה בנושאים המעסיקים אותנו עתה זהים או דומים-במאוד להוראותיה של פקודת רופאי-שיניים. הוראת סעיף 45 לפקודת רופאי השיניים - לתחולתה על ציר הזמן 9. נקרא לתומנו בלשונה של הוראת סעיף 45 לפקודה, ודומה כי נבוא מעצמנו לכלל מסקנה שאין ניתן לנקוט הליכי מישמעת נגד רופא שיניים אלא בגין מעשים שעשה לאחר היותו רופא שיניים. ואלה הטעמים שהביאונו למסקנתנו: ראשית לכל נאמר, כי סעיף 45 לפקודה, ברישה שבו, מורה אותנו כי עניינו הוא ב "מורשה לריפוי שיניים [ש]עשה אחת מאלה ...". בלשון הפקודה במקורה מתואר נושא הסעיף כ- .“a person authorised to practise dentistry" אין זאת אלא שהוראת סעיף 45 מסיבה עצמה על רופא שיניים שעשה מעשים אלה ואחרים בעת היותו רופא שיניים. רישה זו שלסעיף 45 אוצלת על הוראות סעיף 45 כולן, ביניהן על הוראת סעיף 45(1) שעניינה הוא ברופא שיניים אשר "נהג בדרך שאינה הולמת מורשה לריפוי שיניים". לשון אחר: עניינו של סעיף 45(1) הוא ברופא שיניים שלעת היותו רופא שיניים נהג בדרך שאינה הולמת רופא שיניים. אשר להוראת סעיף 45(5), נאמר זאת: יש אי-התאמה בולטת בין הרישה לסעיף 45 לבין הוראת סעיף 45(5); שכן לא יהא זה תקין, מבחינת הלשון, אם נאמר כי רופא שיניים "עשה אחת מאלה" (כלשון הרישה), שעה ש"אחת מאלה" היא (כהוראת סעיף 45(5)), כי "הורשע בעבירה פלילית ...". וכי מי ש"הורשע בעבירה פלילית", אך באשר הורשע, עשה מעשה? ובכן, מהו אותו מעשה שעשה מי ש"הורשע בעבירה פלילית"? אף אתה אמור: פירוש "עשה אחת מאלה" (כלשון הרישה) הוא, שרופא השיניים בו מדובר עשה מעשה (ומכללא: בהיותו רופא שיניים) ולימים הורשע בגין מעשהו זה. שנית, נתבונן בעבירות המישמעת המנויות אחת לאחת בסעיף 45, ויימצא לנו כי חוץ מיוצא אחד (המדבר בעד עצמו) כל העבירות כולן עניינן במעשים שעשה רופא שיניים לעת היותו רופא שיניים. כך בהתנהגות שאינה הולמת רופא שיניים (סעיף 45(1)); כך בגילוי חוסר יכולת או רשלנות חמורה במילוי תפקידיו כרופא שיניים (סעיף 45(3)); כך ברופא שיניים המתמיד להפר את הוראות הפקודה (סעיף 45(4)); כך ברופא שיניים המסרב ללא סיבה סבירה להציג לפני המנהל תעודה שנדרש להציגה (סעיף 45(6)); וכך רופא שיניים שהפר הוראה מהוראות חוק זכויות החולה, התשנ"ו1996-. היוצא האחד לכל אלה מצוי בהוראת סעיף 45(2), ולפיו עובר רופא שיניים עבירת מישמעת אם "השיג את רישיונו במצג שוא". אלא שעל יוצא זה ייאמר כי יוצא הוא המעיד על הכלל; לא עוד אלא שהיוצא מדבר בעדו כי נסוב הוא על מעשים שנעשו בטרם היה פלוני רופא שיניים. מכל אלה נלמד ונדע כי הוראת סעיף 45(5) עניינה - כיתר עבירות המישמעת האחרות, כולן חסר אחת - במעשי-עבירה שעשה רופא שיניים לעת היותו רופא שיניים. 10. שני מועדים מהותיים הם לענייננו: מועד עשייתו של מעשה עבירה ומועד קבלת הרישיון. שיפוט מישמעת עומדים בו לדין אך-ורק רופאי שיניים, ומכאן חשיבותו של מועד קבלת הרישיון. כך הוא אף מועד עשיית מעשה העבירה, אם עובר העבירה הוא רופא שיניים. שלא כמות שני אלה הוא מועד ההרשעה בפלילים, שלהבדילו ממועד ביצועה של העבירה נושא הוא עליו תווית של מיקריות. אכן, מועד ההרשעה בדין ייגזר מתוך גורמים שאינם לענין, ובהם: התקדמות הליכי החקירה, עומס העבודה בפרקליטות ובבית-המשפט, אלה ועוד כיוצא באלה גורמים שאינם לענייננו. לגירסת המדינה, במקום בו הורשע פלוני בטרם היה רופא שיניים, לא ניתן יהיה להעמידו לדין מישמעתי (על-פי הוראת סעיף 45(5) לפקודה); ואילו אם הורשע לאחר שהיה רופא שיניים ניתן יהיה להעמידו לדין מישמעתי, והכל למרות שהאיחור בהרשעה (או ההקדמה בהרשעה) נגזרו מתוך גורמים שאינם לענין. האמנם כך נפסוק דין? והרי אם כך נפרש את הוראת-החוק כי-אז במו-ידינו עשינו את המיקריות שליטה עלינו. ביודענו כי המיקריות היא אֵם השרירות, האִם השרירות היא שתקבע אימתיי ייעשה כך ואימתיי ייעשה אחרת? מסקנה נדרשת היא, כי הוראת סעיף 45(5) אין עניינה אך במי שהורשע לעת שהיה רופא שיניים אלא במי שהורשע בעבירה שעבר לעת שהיה רופא שיניים. 11. עיון בחלוקתה של הפקודה לפרקים גם הוא יביאנו לאותה מסקנה. פרק ט' לפקודה עניינו "אמצעי מישמעת" (נגד רופאי שיניים) וכולל הוא את הוראת סעיף 45; עוקב הוא את הפרקים ז' ו-ח' שעניינם הוא "פרסומת" ו- "השימוש בסמים" (בידי רופאי שיניים) ומקדים הוא את פרק י' שעניינו "עבירות, שפיטה ועונשים". מיקומו של פרק ט' - וסעיף 45 בו - אף-הוא ילמדנו כי מסב הוא עצמו על מעשיהם של רופאי שיניים לעת היותם רופאי שיניים. 12. זאת ועוד: סעיף 45 לפקודה מונה עבירות מישמעת בזו-אחר-זו, והראשונה שבהן היא העבירה שעניינה התנהגות בלתי הולמת. והנה, עיון בעבירות המישמעת לאחר זו הראשונה ילמדנו כי מהוות הן, בעיקרן, פירוט וספסיפיקציה של מעשים שאינם הולמים רופא שיניים. הנחת המחוקק היתה, כמסתבר, כי "ניסיון להגדיר בפירוט את הזיקה הדרושה בין ההתנהגות לבין מקצוע הרפואה הוא לא רק קשה אלא, אולי, אף לא רצוי" (ע"א 224/79 יעקב דימנט נ' שר הבריאות, פ"ד לה(2) 424, 441). עם זאת, הוסיף המחוקק והניח כי "התנהגות שאינה הולמת רופא היא זו שאינה תואמת את העקרונות המנחים בתחום העיסוק ברפואה, בין שמדובר בכבוד המקצוע, בין שעניינם ביחסים שבין רופא וחולה ובין יתר כללים אתיים ואחרים המעצבים ערכים ותפישות שראוי כי יחדלו במקצוע הרפואה" (ע"א 580/86 ד"ר עמירם פישמן נ' שר הבריאות, פ"ד מא(2) 614, 615; ע"א 3786/90 ד"ר יעקב ברון נ' שר הבריאות, פ"ד מו(1) 661, 668-667). מטעם זה העדיף המחוקק להותיר הגדרה פתוחה של התנהגות בלתי הולמת, ולצידה למנות מקרים ספציפיים של "עבירת היסוד". ואולם עבירות המישמעת הספציפיות "אינן אלא שלוחות של העילה הפותחת [התנהגות בלתי הולמת]" (דימנט, שם, 441). ברוח זו יש להבין את עבירות המישמעת המנויות בסעיף 45(3) עד (7), שכולן עניינן גילויים שונים להתנהגות בלתי הולמת של רופא שיניים. לענייננו-שלנו נאמר אפוא כך: ומה התנהגות בלתי הולמת מסיבה עצמה אך על מעשים שעשה רופא שיניים, כך הרשעה בפלילים של רופא שיניים אף-היא מסיבה עצמה על מעשים שעשה רופא שיניים בהיותו רופא שיניים. 13. מסקנתנו עד-כה היא, כי הוראת סעיף 45 לפקודה מסיבה עצמה על מעשים שעשה רופא שיניים לעת היותו רופא שיניים. ועל דרך השלילה: אין הוראת-חוק זו מסיבה עצמה על מעשים שעשה מי שלא היה רופא שיניים לעת שעשה מעשי-עבירה, גם אם הורשע בגין אותם מעשים לאחר שהיה רופא שיניים. עד כאן - טעמי לשון ומעט קריאה בחוק מתוכו-ובו. ואולם לא רק על אלה נסמוך את דעתנו. טעמי-עיקרון לפירושו של סעיף 45 14. לדעתנו, טעמי-עיקרון יוליכונו אף-הם למסקנה כי הוראת סעיף 45(5) לפקודת רופאי השיניים מסיבה עצמה אך על מעשים שעשה רופא שיניים לעת היותו רופא שיניים, ומוציאה היא מגדריה מעשים שעשה רופא שיניים (היום) לפני היותו רופא שיניים. נעמוד עתה על שלושה טעמי-עיקרון. 15. מטבע הדברים אין אדם כופף עצמו לשיפוט מישמעתי של לישכת-בעלי-מקצוע או איגוד-בעלי-מקצוע (לישכה) אלא משעה שבא הוא בשערי אותה לישכה. (הערה: מתוך שאיננו מוצאים הבחנה עקרונית, לענייננו, בין לישכת בעלי מקצוע שהוכרה בחוק - כגון לישכת עורכי-הדין - לבין בעלי מקצוע אחרים שעניינם הוסדר בחוק בלא שנתאגדו בלישכה סטטוטורית, נדבר להלן, לנוחות הדיון, ב"לישכה", אף שרופאי השיניים אינם מאוגדים בלישכה סטטוטורית). רק מי שביקשו לעצמם עיסוק הנדרש להסדרה מיוחדת ולכללי אתיקה ייחודיים, רק הם נוטלים על עצמם לסור למישמעתה של מערכת נורמות החלה על העוסקים באותו תחום ולמערכת השיפוט המישמעתי של הלישכה. תחילתה של הכפיפות למערכת הנורמות המיוחדת תהא עם קבלתו של פלוני כחבר בלישכה (או, לעיתים, כבר לעת היותו מתמחה). קבלתו של פלוני כחבר לישכה תביא עליו, בעת ובעונה אחת, זכויות וחובות: פלוני ייהנה מן הזכויות שהשתייכות ללישכה מזכה את חבריה - למשל, זכות ייחודית לעסוק באותו מקצוע, עזרה הדדית וכו' - ובצידן יחוב בחובות הייחודיות שחברי הלישכה חבים בהן. גם הזכויות גם החובות - גם-אלו גם-אלו - תחילתן תהא עם תחילת החברות בלישכה. אשר לעבר, קודם שפלוני היה חבר הלישכה: כשם שקודם היותו חבר הלישכה לא נהנה פלוני מן הזכויות שיוחדו לחברי הלישכה, כך אין זה ראוי כי יהא נתון - קודם היותו חבר הלישכה (או: באורח ריטרואקטיבי, לאחר היותו חבר הלישכה) - לחובות הייחודיות החלות על חברי הלישכה בתורת שכאלה. הזכויות והחובות מהלכות שלובות-זרוע ואין לנתק את אלו מאלו. נדע מכאן, כי חובות החלות על רופאי שיניים, לא תחולנה על פלוני אלא משעה שהצטרף לחֶבֶר רופאי השיניים, דהיינו, ממועד קבלת הרישיון לעסוק בריפוי שיניים. רופא השיניים - כרופא שיניים - יחוב רק, ואך-ורק, בגין מעשים שעשה - ומחדלים שחדל - לאחר היותו רופא שיניים. ואילו לתקופה שלפני היותו רופא שיניים, יחוב פלוני בחובות שחבים בהם הכל, אך לא בחובותיו של רופא השיניים. המסקנה לענייננו תידרש מאליה: רופא שיניים, אין זה ראוי ונכון כי יעמוד לדין מישמעת בגין מעשים שעשה קודם שהיה רופא שיניים. 16. כך מצידו של רופא השיניים. ובמקביל - מצידה של הלישכה. פרישׁתו הראויה של שיפוט המישמעת מחייבת מסקנה כי אדם לא יהא נתון לשיפוט מישמעת בגין מעשים רעים שעשה קודם הצטרפותו למקצוע. אפשר כי אותם מעשים יהוו מניעה לקבלתו ללישכה (ועל כך נוסיף עוד להלן), אך משנתקבל פלוני כחבר הלישכה לא יהא זה מן הראוי כי "ייקרא לסדר" בגין מעשי-עבר, קרא: כי יועמד למשפט מישמעת בגין מעשה שעשה לעת שלא היה כפוף כלל לכללי המישמעת של הלישכה. חריג לכלל זה יימצא, כמובן, באשר למעשה רמיה או מצג כוזב שנילוו לקבלתו של פלוני ללישכה. 17. מסקנה זו באשר להגבלת סמכותה של הלישכה נדרשת, כמו מעצמה, מתוך עיון בטיבו של שיפוט המישמעת. הסמכות לנקוט הליכי מישמעת ניתנת ללישכה במטרה כי יהיו בידיה כלים לשמירה על רמתו של המקצוע, להתוויית נורמות המחייבות את העוסקים במקצוע, ולקיום אמון הציבור בחברי הלישכה. כך הוא אף באשר למסקנות מישמעת הנגזרות מהרשעה בפלילים. למשל, פלוני שהורשע בפלילים ייענש בידי בית-המשפט הכללי של המדינה. לאחר הרשעתו כך בפלילים, אין מטרתו של הליך המישמעת לשוב ולהעניש את פלוני בשנית. הליך המישמעת נועד לבחון השלכות שאפשר יש להרשעה בפלילים על המשך חברותו של פלוני בלישכה ועל המשך עיסוקו. אמר על כך הנשיא שמגר בע"א 412/90 אליהו נ' שר הבריאות, פ"ד מד(4) 422, 427: הדין המשמעתי, הנערך לפי חוקים שונים בעקבות הרשעה בפלילים, עניינו בהסקת המסקנה, מה ההשלכה, אם בכלל, אשר יש להרשעה על עיסוקו של הנידון ועל תיפקודו המקצועי של הנידון. הוראה כאמור לא נוצרה לגבי כל מקצוע, אלא רק לגבי אלו בהם נדרשת מן המשתייכים למסגרת המקצועית רמת התנהגות מיוחדת וקפדנית יותר, הנובעת מייעודו של המקצוע וממעמדו החברתי. הדין המשמעתי בעקבות ההרשעה בפלילים בא איפוא למנוע סתירה בין הנדרש מאיש המקצוע להלכה לבין התנהגותו למעשה. ראו והשוו: על"א 2579/90, 3093 הוועד המחוזי של לישכת עורכי הדין בתל-אביב-יפו נ' עו"ד פלוני, פ"ד מה(4) 729. הליך מישמעת נגד רופא שהורשע בפלילים יידרש לשאלת כשירותו של הרופא להמשיך בעיסוקו (למשל: ע"א 4227/94 ד"ר קאסם סמחאת נ' שר הבריאות; לא פורסם). כך אף דין מישמעתי למי שסרח בפלילים, שמקיים הוא את מטרות ההליך המישמעתי בכללותו, והן "להגן על הציבור מפני התנהגותו של מי שסטה מכללי ההתנהגות והאתיקה המקצועיים, ולשמור על סטנדרטים מקצועיים ראויים." (בג"ץ 5760/93 פלונית נ' ועדת התלונות על פי חוק הפסיכולוגים, תשל"ז1977-, פ"ד נ(4) 194, 201; על"א 18/84 כרמי נ' פרקליט המדינה, פ"ד מ"ד(1) 353, 363). מטבע הדברים ניתן כוח זה בידי הלישכה - לפיקוח ולבקרה על חבריה - משעה שהיו לחברים. לא ניתנה לה ללישכה סמכות להתוויית נורמות התנהגות ראויות אלא למי שהם חברי הלישכה - וממילא - מאז היו חברי הלישכה. סמכותה הפרסונלית של הלישכה (ratione personae) מצטלבת בסמכותה בציר הזמן (ratione temporis): הלישכה קונה סמכות אך על חבריה (סמכות פרסונלית) ואך משעה שהיו חבריה (סמכות בציר הזמן). וכך, לעניינם של רופאי שיניים סמכות השיפוט המישמעתי תתפוש רק ב"מעשה שעשה בעל הרישיון לאחר שזכה בו" (בג"ץ 377/80 ד"ר תמים עיראקי נ' שר הבריאות, פ"ד לה(1) 650, 655). הוראת סעיף 45 לפקודה מהווה את המיתווה הנורמטיבי לנקיטת אמצעי מישמעת נגד רופא שיניים, ואשר לתכליתה: תכליתה [היא] לקבוע נורמות התנהגות ורמת אחריות הנדרשים מרופאים במסגרת עיסוקם המקצועי. היא גם קובעת, אילו הם האמצעיים המשמעתיים הנאותים שניתן לנקוט בהם כנגד אותם רופאים שנכשלו ושלא עמדו במבחנים הנורמאטיביים והאתיים שהפקודה קובעת. (ע"א 3425/90 ד"ר אלכסנד פינסטרבוש נ' שר הבריאות, פ"ד מו(1) 321, 332; בפרשה זו דובר ברופא אורתופד-כירורג). 18. דברים שאמרנו יידרשו מאליהם משעה שנחיל עליהם את דוקטרינת הריטרואקטיביות המקובלת במשפט. שיפוט מישמעתי בגין מעשים שעשה פלוני קודם היותו חבר הלישכה, נושא עימו מאפיינים בולטים של ענישה ריטרואקטיבית; ועל צידי-שלי אומר, כי אסרב לקבל שיפוט הנושא תווי-אופי עונשיים ריטרואקטיביים אלא אם ייכפה אותו שיפוט עלינו. אכן, שיפוט מישמעתי ייעודו אינו הענשה, אך רק תם לא יבחין בקווי-אופי עונשיים שהוא נושא עימו. כך הוא ביטול רישיון, כך היא התליית עיסוק, כך היא נזיפה וכך היא התראה, שכל סנקציות אלו המנויות בסעיף 45 רישה - הן וסנקציות אחרות זולתן - מוסיפות עצמן לענישה הפלילית הרגילה. וכלשונו של השופט זמיר בעש"מ 4411/99, 4670 מדינת ישראל נ' אלקלעי, פ"ד נג(5) 302, 307 (בעניינו של בית הדין למישמעת של עובדי המדינה): ... העקרון [הוא] שאין להעניש אדם אלא בגין מעשה שהיה אסור על פי הדין בעת המעשה. והנה בא בית הדין למשמעת ומעניש את עובד המדינה מכוח דיני המשמעת, כגון בקנס או בפיטורים, בגין מעשה שאותו עובד עשה לפני שנתקבל לשירות המדינה, ולכן גם לפני שהיה כפוף לדיני המשמעת של עובדי המדינה. עונש כזה עשוי לעורר תחושה של אי צדק. (בהמשך דברינו נסתייג מהכרעת הדין בפרשת אלקלעי, אך לדברים אלה שציטטנו נסכים בכל-לב). מסקנה מתבקשת מכאן היא, לדעתי, כי העמדתו של חבר לישכה לשיפוט מישמעת בגין מעשים שעשה קודם שהיה חבר הלישכה, אינה באה בגידרי סמכותה של הלישכה, ובענייננו: בגידרי סמכויותיהן של הרשויות המוסמכות במשרד הבריאות. 19. מכל הטעמים שמנינו למעלה - בהם טעמי-לשון וטעמי-עיקרון - דעתנו היא כי רשויות משרד הבריאות לא קנו סמכות להעמיד רופא שיניים לדין מישמעת בגין מעשי-עבירה שעשה קודם שהיה רופא שיניים; כך - גם אם הורשע רופא השיניים בגין אותם מעשים לעת היותו רופא שיניים. הליכי המישמעת שהופעלו נגד המערער - לרבות עונש התליית הרישיון שהוטל עליו - היו נעדרי סמכות מכל-וכל. 20. מסקנה שהיגעתי אליה אינה מתיישבת, לכאורה, עם מסקנתו של השופט זמיר (כדן יחיד) בפרשת אלקלעי (לעיל). אלקלעי, עובד מדינה, עמד לדין מישמעת לפני בית הדין למישמעת של עובדי המדינה, בין השאר בכך ש"הורשע על עבירה שיש עימה קלון" ("עובד מדינה שעשה בישראל או בחוץ-לארץ אחת מאלה אשם בעבירת מישמעת: ... (6) הורשע על עבירה שיש עימה קלון": סעיף 17(6) לחוק שירות המדינה (מישמעת), תשכ"ג1963-; חוק המישמעת). אלקלעי הורשע אמנם - בעת היותו עובד המדינה - בעבירה שיש עימה קלון, אך עניינה של אותה הרשעה נסב על מעשי זיוף ועל גניבה בידי מורשה שביצע קודם שנתקבל לשירות המדינה. השאלה שנשאלה היתה, אם ניתן להעמיד עובד מדינה לדין מישמעת בגין מעשי-עבירה שעשה קודם היותו עובד המדינה אך מטעם זה בלבד שהורשע באותם מעשים לעת שהיה עובד המדינה. תשובתו של השופט זמיר היתה בחיוב, וקראנו דברים אלה שכתב (שם, 309-307): נראה כי זו הפעם הראשונה שטענה זאת עולה בפני בית-משפט זה. ואין היא קלה לתשובה. לכאורה היא מתבססת על העיקרון שאין להעניש אדם אלא בגין מעשה שהיה אסור על-פי דין בעת המעשה. והנה בא בית-הדין למשמעת ומעניש את עובד המדינה מכוח דיני המשמעת, כגון בקנס או בפטורים, בגין מעשה שאותו עובד עשה לפני שנתקבל לשירות המדינה, ולכן גם לפני שהיה כפוף לדיני המשמעת של עובדי המדינה. עונש כזה עשוי לעורר תחושה של אי-צדק. ... .... הגעתי למסקנה כי לא יהיה זה נכון או ראוי לתת לסעיף 17(6) פירוש מצמצם כזה. ראשית, פירוש מצמצם כזה אינו נדרש על-פי לשון הסעיף. הסעיף קובע כי עובד המדינה אשם בעבירת משמעת אם "הורשע על עבירה שיש עמה קלון", ואין הוא מוסיף כתנאי שאותה עבירה נעברה בזמן שעובד המדינה כבר היה בשירות המדינה. שנית, פירוש מצמצם כזה אינו הולם את המהות ואת התכלית של הסעיף. על פי המהות והתכלית, הדין המשמעתי של עובדי המדינה, ואמצעי המשמעת המוטלים לפי דין זה, לא נועדו להעניש את עובדי המדינה. ... כך לגבי כל עבירות המשמעת, וכך גם לגבי הרשעה בעבירה שיש עמה קלון. הציבור זכאי לכך שעובדי המדינה הפועלים מטעמו ולמענו יהיו אנשים אמינים והגונים. אמון הציבור בשירות המדינה ושיתוף הפעולה בין הציבור לבין השירות תלויים בכך. האמון ושיתוף הפעולה עלולים להתערער אם יתברר לציבור כי עובד המדינה, העומד עליו לשרתו, עבר עבירה שיש עמה קלון. אכן, אין זה כך בכל מקרה. הדבר תלוי בנסיבות המקרה: חומרת העבירה; המועד שבו בוצעה העבירה; מהות התפקיד של עובד המדינה ועוד. בין היתר, החומרה הנודעת להרשעה של עובד המדינה בעבירה שיש עמה קלון וההשלכה של ההרשעה על התפקוד של עובד המדינה ועל התדמית של שירות המדינה פוחתות כאשר ההרשעה מתייחסת לעבירה שנעברה לפני שהוא נתקבל לשירות המדינה. החומרה וההשלכה פוחתות, אך אינן בהכרח נעלמות. אפשר שעבירה, גם אם עובד המדינה עבר אותה לפני שנתקבל לשירות המדינה, תטביע בו אות קלון שידבק בו לאורך שנים, ולא יימחק גם לאחר שנתקבל לשירות המדינה. ואפשר גם שעבירה כזאת תהיה בעלת חומרה או מהות שייתנו יסוד לחשש שעובד המדינה, אף אם עבר את העבירה לפני שנתקבל לשירות המדינה, לא יוכל למלא כראוי את תפקידו, במיוחד אם התפקיד מחייב רמה גבוהה של אמינות ואחריות. לכן יש הצדקה לפרש את סעיף 17(6) לחוק המשמעת, הקובע כי הרשעה של עובד המדינה בעבירה שיש עמה קלון היא עבירת משמעת, באופן שגם עבירה שנעברה על-ידי עובד המדינה לפני שנתקבל לשירות המדינה תיחשב עבירת משמעת. פירוש הסעיף באופן זה מאפשר לשירות המדינה לשקול אם לאור מכלול הנסיבות, ראוי להעמיד את עובד המדינה לדין משמעתי, ואם כן, לשקול מהו אמצעי המשמעת הראוי בנסיבות המקרה: מאזהרה, דרך העברה למשרה אחרת ועד פיטורים מן השירות. וכבר היו דברים מעולם. .......... המסקנה מן האמור היא, שניתן להעמיד את עובד המדינה לדין משמעתי בגין הרשעה בעבירה שיש עמה קלון אף אם העבירה נעברה לפני שנתקבל לשירות המדינה. הארכתי להביא מדברי חברי השופט זמיר, ולו משום שעומד אני להסתייג מהם. בתחילה סברתי כי ניתן להבחין את פרשת אלקלעי מענייננו, אך לאחר הרהור אמרתי אל-ליבי מוטב יהא אם אֶשׁנה תורה כהילכתה. 21. לא באתי לכפור, כמובן, בכל הדברים החשובים שאמר חברי באשר לצורך לשמור על נקיון השירות הציבורי (ולענייננו: על נקיון הלישכה) ובאשר לזכותו של הציבור כי עובדי המדינה יהיו אנשים הגונים וללא-דופי. דברים אלה על מכונם יעמדו ולא ייגרע מהם כהוא-זה. השאלה אינה אלא אם שמירה על ערכים נעלים אלה תובעת במפגיע כי נוכל להעמיד עובד מדינה לדין מישמעת בגין מעשי-עבירה שעשה קודם היותו עובד המדינה. שני ערכים הם הניצים ביניהם: מן הצד האחד, אותה תחושת "אי-צדק" שחברי מדבר בה, תחושה המורה אותנו, כלשונו של חברי, כי "[]אין להעניש אדם אלא בגין מעשה שהיה אסור על-פי דין בעת המעשה", וכי אין לענוש עובד המדינה "בגין מעשה שאותו עובד עשה לפני שנתקבל לשירות המדינה ...[ו]לפני שהיה כפוף לדיני המישמעת של עובד המדינה ...". ומן הצד האחר, הצורך הדוחק בנו שלא לאפשר לאדם כאלקלעי להמשיך ולעבוד בשירות המדינה. עיון בדברים מקרוב ילמדנו, לדעתי, כי נוכל להמשיך ולהחזיק בשני הערכים המתנגשים ביניהם, כביכול, בלא שניאלץ לוותר ולו על מיקצת מן הטובה שכל אחד מהם מבקש להשפיע עלינו. לדעתי, עובד מדינה כאלקלעי, לא נוכל אמנם להעמידו לדין מישמעת בגין מעשי-עבירה שעבר קודם היותו עובד המדינה. ואולם אין ללמוד מכאן כי המדינה תתייצב אל-מול אלקלעי ואשפתה ריקה מחיצים, ואילו אלקלעי זכותו תעמוד לו להמשיך ולעבוד בשירות המדינה ללא מעצור. לא כי. המדינה לא תוכל אמנם להעמיד את אלקלעי לדין מישמעת בגין מעשי-עבירה שעבר קודם היותו עובד המדינה, אך המדינה כוחה יעמוד לה לפטרו משירות המדינה - כסמכותה בסימן 15 לדבר המלך במועצתו, 1922 - בגין אותם מעשים, לאחר שהסתבר טיבם כמעשי-פלילים. אכן, כהוראת סעיף 68 לחוק המישמעת לא יפוטר עובד המדינה בשל עבירת מישמעת אלא על-פי פסק דין של בית הדין למישמעת; ואולם משידענו כי אלקלעי לא עבר עבירת מישמעת, ממילא לא תחול הוראת-חוק זו על עניינו. ראו עוד והשוו: פרשת אלקלעי, 311-309. אפשר אף, כפי שהיה בפרשת אלקלעי, שניתן יהיה לפטר את עובד המדינה משירות - לאחר הרשעתו בדין מישמעת - בשל כך ש"השיג את מינויו בשירות המדינה במסירת ידיעה כוזבת או העלמת עובדה הנוגעת לענין ..." (כהוראת סעיף 17(5) לחוק המישמעת; ראו עוד והשוו: פרשת אלקלעי, 315-312). לא אלמן ישראל ואשפה שעל המדינה אינה ריקה מחיצים. ואולם נתקשה להסכים כי ניתן להעמיד עובד מדינה - או חבר לישכה - לדין מישמעת בגין מעשים שעשה עובר להיותו עובד המדינה או חבר הלישכה. 22. ולענייננו: מעשים שעשה רופא שיניים עובר למועד קבלת הרישיון, אין הרשויות מוסמכות להעמידו עליהם לדין מישמעת, גם אם הורשע רופא השיניים בגינם לעת היותו רופא שיניים. במקרה מעין זה, כוחה של המדינה עומד לה - בנסיבות מתאימות - לשלול או להתלות את רישיונו של רופא השיניים, ועל דרך זה להשיג אותה מטרה חשובה שהליך מישמעת נועד להשיג. לנושא זה נידרש עתה. להליכי קבלת רישיון לריפוי שיניים ולשלילת רישיון או להתליית רישיון לאחר קבלתו 23. מיהם הזכאים לקבל רישיון לרפואת שיניים? על כך משיב לנו סעיף 6 לפקודה, המורה אותנו וזו לשונו: מתן רשיון לבעלי השכלה מושלמת 6. (א) מי שנתקיימו בו כל אלה זכאי לקבל רשיון: (1) הוא אדם הגון; (2) הוא בעל השכלה בריפוי שיניים; (3) הוא עמד בבחינות שקבע המנהל בתקנות לאחר התייעצות עם המועצה המדעית; (4) הוא אזרח ישראלי או בעל רשיון לישיבת קבע או לישיבת ארעי בישראל. ענייננו עתה הוא בתנאי של היות המבקש "אדם הגון" כהוראת סעיף 6(א)(1) לפקודה. פלוני, שצייד עצמו בכל הידע וההשכלה הנדרשים - ואף בעודף - לא יזכה ברישיון לריפוי שיניים אם אין הוא "אדם הגון". להיותו רופא שיניים אין די לו לפלוני שיהא חכם ומשכיל; חייב הוא פלוני שיהא גם - לא פחות - "אדם הגון". וכדבריה של השופטת הדסה בן-עיתו בפרשת דימנט (שם, 433): כל החוקים הנדונים [בתחום הרפואה] דורשים מבעלי המקצועות החופשיים לא רק מיומנות והכשרה מקצועית נאותה, אלא גם תכונות אופי מתאימות ורמה מוסרית, המצדיקה את האמון המיוחד, שלקוחות עתידים לרחוש לבעל העיסוק הנדון, ואת הסמכויות הנלוות לרישיון, שמעניקה המדינה. וכך, פלוני כי יבקש רישיון לריפוי שיניים וקופה של שרצים תלויה לו מאחוריו, ישולח פלוני לביתו ולא יזכה במבוקשו אך באשר אין הוא "אדם הגון". אמר על כך השופט אור לעניינם של עורכי-דין (בג"ץ 2708/93 עו"ד מתתיהו עצמון נ' הוועד המרכזי של לשכת עורכי הדין, פ"ד מח(2) 57, 60): במסגרת שיקול הדעת שיפעיל, על הוועד המרכזי לשמור על רמתו וכבודו של מקצוע עריכת הדין ולהפקיד לבל יסתננו לשורותיו מי שאינם ראויים לכך. קביעת אמות המידה של התנהגות ראויה של עורכי-דין מסורה, ככלל, למוסדות לשכת עורכי הדין המוסמכים. תפקידם אינו מסתכם בדאגה להענשת עורכי דין העוברים עבירות משמעת. על הוועד המרכזי למנוע ממי שהתנהגותו בעבר מצביעה על כך שאינו ראוי לשמש עורך-דין, לקבל רישיון ולעסוק במקצוע עריכת הדין. אדם כזה לא יורשה להירשם כמתמחה ולא יירשם כחבר הלשכה. 24. מכאן: אם נודע לה לרשות כי מעשיו של פלוני מעידים עליו כי אין הוא "אדם הגון", בכוחה ובסמכותה הוא - שמא נאמר: מחובתה - שלא ליתן בידו רישיון לריפוי שיניים, או, במקרים המתאימים, לעכב מתן רישיון ל"תקופת צינון" מסויימת (השוו: דעת הרוב בפרשת עיראקי). כך דין בצומת קבלת הרישיון וכך דין לאחר הענקת הרישיון. במקרים מתאימים - מקרים חריגים הראויים לכך - יכולה ומוסמכת היא הרשות לבטל רישיון שהעניקה, שעה שמסתבר לה כי לא נתקיימו במבקש - לעת הענקת הרישיון - תנאים מוקדמים והכרחיים, בהם התנאי להיותו "אדם הגון". נפרט ונפרש. 25. סמכות להענקת רישיון משמיעה אף סמכות לביטול או להתליית רישיון. וכהוראת סעיף 15 לחוק הפרשנות, תשמ"א1981-: "הסמכות להתקין תקנות או ליתן הוראת מינהל - משמעה גם הסמכה לתקנן, לשנותן, להתלותן או לבטלן בדרך שהותקנו התקנות או ניתנה ההוראה". סמכות כללית זו כופפת עצמה להוראת סעיף 1 לחוק הפרשנות, ולפיה תמשיך הסמכות ותתקיים "אם אין הוראה אחרת לענין הנדון ואם אין בעניין הנדון או בהקשרו דבר שאינו מתיישב עם חוק זה". לכאורה עשתה עצמה הוראת סעיף 15 לחוק הפרשנות בת-לווייה לפקודת רופאי השיניים. לשון אחר: הרשות המעניקה רישיון לרופאי שיניים על-פי הפקודה מוסמכת לשלול רישיון ממקבלו, והשאלה אינה אלא אם יש בה בפקודה "הוראה אחרת לעניין הנדון", או אם יש "בענין הנדון או בהקשרו" (בפקודה) דבר שאינו מתיישב עם הוראת סעיף 15 לחוק הפרשנות. 26. התשובה לשאלה היא, בה-בעת, גם בחיוב גם בשלילה, שכן כל ענין ומקרה ראוי להם שייבדקו מקרוב ובקפדנות. כך, למשל, אחד מאמצעי המישמעת שניתן לנקוט נגד רופא שיניים הוא ביטול או התליית רישיון שהוענק לו. ראו הרישה לסעיף 45 לפקודה. על רקע זה יש יסוד לטענה כי מעשה הבא בגידרי עבירת מישמעת מאלו עבירות מישמעת המנויות בסעיף 45 לפקודה, רשאי בעל הסמכות לשלול או להתלות רישיונו של רופא שיניים רק - ואך-ורק - על-יסוד הכרעה בדיון מישמעת. קביעתו של סעיף 45 לפקודה - כי ניתן לשלול או להתלות רישיונו של רופא שיניים אם עבר הרופא אחת מעבירות המישמעת המנויות בו - ניתן לראות בה הסדר ספציפי הדוחה את ההסדר הכללי שבהוראת סעיף 15 לחוק הפרשנות; ההסדר הספציפי שבסעיף 45 לפקודה היה - כהוראת סעיף 1 לחוק הפרשנות - בבחינת "הוראה אחרת לענין הנדון" או שיש בו ובהקשרו דבר שאינו מתיישב עם הוראת סעיף 15 לחוק הפרשנות. אכן, יש שהחוק ידחה מפורשות את ההסדר הכללי, כך היא, למשל, הוראת סעיף 68 לחוק המישמעת של עובדי המדינה, ולפיה "עובד המדינה לא יפוטר בגלל עבירת מישמעת אלא על פי פסק דין של בית הדין [למישמעת של עובדי המדינה]". בפקודת רופאי השיניים אין הוראה מפורשת מעין-זו, אך ניתן להסיק מכללא אותה מסקנה עצמה. כך הוא במקום שרופא שיניים עושה מעשה הבא בגידרי עבירות המישמעת. לא כן הוא במקרים בהם אין מדובר בעבירות מישמעת. הסמכות הספציפית לבטל או להתלות רישיונו של רופא שיניים בשל מעשים הבאים בגידרי עבירות מישמעת - סמכות הדוחה את ההסדר הכללי שבסעיף 15 לחוק הפרשנות - אין בה כדי לדחות את ההסדר הכללי שבסעיף 15 שעה שאין המדובר כלל במיסגרת של עבירת מישמעת. ואמנם, הלכה היא כי סמכות ביטול ספציפית המוענקת לרשות מוסמכת בחוק, אין בה, כשהיא לעצמה, כדי לשלול בהכרח את סמכות הביטול הכללית הקבועה בסעיף 15 לחוק הפרשנות. ראו: יצחק זמיר, הסמכות המינהלית, (נבו, תשנ"ו1996-, כרך ב'), 1001-1000. כך, למשל, בבג"ץ 4492/92 ד"ר ילנה שנקרנקו נ' מנכ"ל משרד הבריאות, פ"ד מז(4) 861, העניקה הרשות המוסמכת לעותרת רישיון לעיסוק ברפואה בסוברה בטעות כי העותרת רכשה הכשרה מספקת לעיסוק ברפואה. בית-המשפט דחה את טענת העותרת כי הרשות לא קנתה סמכות לבטל את רישיונה, בקובעה שהסמכות הספציפית לבטל רישיון בהליכי מישמעת (סעיף 41 לפקודת הרופאים, הזהה לסעיף 45 לפקודת רופאי שיניים) אינה שוללת סמכות לבטל רישיון כחלק מסמכותה הכללית של הרשות. ובלשונה של השופטת דורנר (שם, 864): טענת העותרת כי סמכות הרשות לבטל את הרישיון מוגבלת על-פי סעיף 41 לפקודה, אינה יכולה להתקבל. סעיף 41 הנ"ל דן בתגובה עונשית להתנהגות לא ראויה של רופאים, ואין הוא נוגע לסוגיה המתעוררת לפנינו, והיא סמכותה של רשות מינהלית לבטל את החלטותיה או לשנותן. באין הוראה בחוק הקובעת אחרת, רשות מינהלית אינה מוגבלת על ידי הכלל של "גמר המלאכה" (functus officio). סמכותה לבטל את החלטותיה ולשנותן היא פועל יוצא מסמכות ההחלטה המוקנית לה. השאלה שלעניין היא, כך הוסיף בית-המשפט וקבע (שם, 865-864), אם בנסיבותיו של המקרה הספציפי - ובהעמדת האינטרסים שלעניין אלה אל-מול אלה ואלה בצד אלה - פועלת הרשות כראוי בשוללה או בהתלותה את הרישיון. בפרשת שנקרנקו נדרשה השופטת דורנר לשיקולים העשויים להכריע בשאלה אם יש ונכון לשלול את הרישיון בו מדובר ("... בדרך כלל, הגורמים הרלוואנטיים בענין זה הם מהותו של האינטרס הציבורי הרלוואנטי, היקף השינוי בנסיבות, עילת הביטול וחלקו של הפרט בגרימתה": שם, 864), ומוסיפה היא ומזכירה לנו שלא הרי השיקולים בביטול רישיון כהרי השיקולים בהענקת רישיון (שם, 864). 27. כך שם - בהיעדר הכשרה מספקת לעיסוק ברפואה - וכך גם בענייננו, לעת הכרעה בשאלה אם מעשיו הרעים של המערער עשו אותו אדם שאינו "אדם הגון" כהוראת סעיף 6(א)(1) לפקודת רופאי השיניים. השאלה אינה אלא אם בנסיבות הענין - ולאחר שהורשע בדינו בשל מעשים שנעשו קודם שקיבל את רישיונו - ראוי הוא המערער כי רישיונו יבוטל או יותלה. שאלה זו, שאלה תלויית-נסיבות היא. כך, למשל, לא הרי מי שלא גילה עובדות כהרי מי שהונה את הרשות. וגם כך תתלה המסקנה עצמה בנסיבותיו של כל ענין וענין. ראו והשוו: בג"ץ 706/94 שפרה רונן נ' אמנון רובינשטיין, פ"ד נג(5) 389; בג"ץ 135/71 פרסמן נ' המפקח על התעבורה, פ"ד כה(2) 533, 539; זמיר, הסמכות המינהלית, 1005; בג"ץ 164/97 קונטרם בע"מ נ' משרד האוצר, אגף המכס והמע"מ, פ"ד נב(1) 289; בג"ץ 727/88 עווד נ' השר לעניני דתות, פ"ד מב(4) 487. כן יכולה שתישאל שאלה אם טעתה הרשות בשיקול דעתה, שבמקרה זה יגבר ויילך אינטרס ההסתמכות והציפיה של הפרט. ראו, למשל: בג"ץ 475/81 Deak & Co. Inc. נ' נגיד בנק ישראל, פ"ד לו(1)803, 807; בג"ץ 799/80 שללם נ' פקיד הרישוי לפי חוק כלי היריה, תש"ט1949-, פ"ד לו(1) 317, 328, 331; פרשת שנקרנקו, שם, 864. 28. לא נכריע בשאלה אם מכוח הסמכות שקנתה בסעיף 15 לחוק הפרשנות רשאית היא הרשות המוסמכת, בנסיבות הענין, לשלול או להתלות את רישיונו של המערער, ולו משום שבעלי-הדין לא נדרשו לה לגופה. כל שבכוונתנו היה לומר הוא, שסמכותה של הרשות עומדת לה, עקרונית, לשלול או להתלות רישיון בנסיבות שניגלו לפנינו, לאמור: משנתגלה לה לרשות, עם הרשעתו של המערער, כי אפשר לא היה "אדם הגון" לעת שהרישיון הוענק לו. בין כך ובין אחרת, הליכי הדין המישמעתי היו הליכים שנעשו בחריגה מסמכות כפי שהארכנו להסביר בדברינו למעלה. לעניינו של דיון הנערך בהרכב חסר 29. שר הבריאות אינו רשאי לנקוט אמצעי מישמעת נגד רופא שיניים - כסמכותו בסעיף 45 לפקודה - אלא אם הקדים ומינה ועדה שלפניה זכאי נאשם לטעון להגנתו. וכלשונו של סעיף 47(א) לפקודה: זכות הגנה לנאשם 47. (א) לא יינתן צו לפי סעיף 45 אלא אם ניתנה לאדם שעליו הוגשה התלונה הזדמנות להגיש הגנה בכתב ולטעון טענותיו לפני ועדה שמינה השר, בין דרך קבע ובין לענין פלוני. סעיף 47(ג) לפקודה קובע את הרכב הוועדה, ובלשונו: זכות הגנה לנאשם 47. (א) ........... ................ (ג) הוועדה תהיה של שלושה לפחות, ובהם המנהל, נציג היועץ המשפטי לממשלה ואחד מתוך רשימה שהגיש הארגון המייצג, לדעת השר, את המספר הגדול ביותר של מורשים לריפוי שיניים; לא הגיש הארגון רשימה תוך חדשיים לאחר שקיבל דרישה להגישה, ימנה השר מורשה לריפוי שיניים שייראה לו. ייעודה של הוועדה הוא "לסייע לשר בגיבוש החלטתו בדבר הסנקציה המישמעתית ההולמת בכל מקרה ומקרה, ולספק לו תשתית עובדתית ונורמטיבית עליה יוכל לבסס החלטה כאמור" (ע"א 50/91 ד"ר אדגר סבין נ' שר הבריאות, פ"ד מז(1) 27, 32). הוועדה אינה מחזיקה בסמכות החלטה והכרעה, ותפקידה הוא, כאמור בסעיף 48(ג) לפקודה, להגיש "דין וחשבון בכתב לשר הבריאות." יחד-עם-זאת, והגם שסמכותה של הוועדה אינו אלא תפקיד של ממליצה ומייעצת, הנה "על פי הרכבה ומכוח סמכויותיה, היא כלי רב חשיבות ורב משקל בבירור העניין ובגיבוש המסקנות המתבקשות, עד שהשר יכול, לאחר עיון בדו"ח שהוגש לו, לבסס החלטות באשר לסנקציה הראויה על מימצאי הוועדה ועל המלצותיה ואף לאמצם, ככל שיראה לנכון. במקרים כאלה הפנייה לדו"ח הוועדה המנומק מייתרת הנמקה ספציפית של החלטת השר." (ע"א 4693/90 ד"ר אלפרד סוסאן נ' שר הבריאות, פ"ד מו(1) 309, 314; ע"א 3786/90 ד"ר יעקב ברון נ' שר הבריאות, פ"ד מו(1) 661, 672-671). לא אחת - לאמיתם של דברים: על הרוב - מאמץ השר את מימצאיה ואת המלצותיה של הוועדה, וההפנייה לדו"ח הוועדה מייתרת הנמקה נוספת של השר (פרשת סוסאן, שם, 314). השר רשאי אמנם לסטות מהמלצות הוועדה, אך בעשותו כן ראוי כי יתן "משקל ממשי למסקנות הנדרשות מאותן קביעות עובדתיות [שקבעה הוועדה] וגם להתחשב בהן בבואו לנקוט את הסנקציות העונשיות המסורות בידו" (פרשת פינסטרבוש, שם, 329). ראו עוד והשוו: פרשת סוסאן; יצחק זמיר "ועדת חקירה מן הבחינה המשפטית", הפרקליט לה (תשמ"ד1983-) 323, 330-329. לסיכום כמעמדה של הוועדה נאמר כך: הגם שמעמדה הפורמלי של הוועדה אינו אלא מעמד של גוף ממליץ ומייעץ, מחזיקה היא, הלכה למעשה, בכוח ניכר ומישקל המלצותיה בהליך המישמעת מישקל כבד הוא. 30. ומה היה בענייננו? כסמכותו בסעיף 47 לפקודה מינה שר הבריאות ועדה שתדון בקובלנה נגד המערער, וחבריה היו אלה: ד"ר תרצה רמון - יו"ר, פרופ' איילה שטבהולץ, נציגת הסתדרות רופאי שיניים - חברה, עו"ד אריה פ"ח - נציג היועץ המשפטי לממשלה. הדיון בקובלנה נערך ביום 2.12.1999, ומבין חברי הוועדה נכחו בדיון רק ד"ר רמון ופרופ' שטבהולץ. החבר השלישי בוועדה, עו"ד פ"ח, לא התייצב לדיון ומטעמים שלא נתבררו. לאחר שהמערער ובא-כוחו הסכימו לדבר, נערך הדיון לפני הוועדה בהרכבה החסר. בעקבות דיון זה המליצה הוועדה לשר הבריאות כי יַתלה את רישיונו של המערער לתקופת שנה, וכדבריה: "לאור החומרה הרבה שבה אנו רואים את מעשהו". למרבית הפלא חתמו על ההמלצה שלושת חברי הוועדה, בהם עו"ד פ"ח שנעדר מן הדיון. שר הבריאות אימץ את המלצת הוועדה, והחליט להתלות את רישיונו של המערער לתקופת שנה (החל ביום 1.11.2000 וכלה ביום 31.10.2001). 31. על רקע אירועים אלה טען המערער לפנינו כי הדיון שהיה לפני הוועדה בהרכבה החסר - דיון פסול היה, כי דיון הוא שדינו להיבטל מעיקרו. כן הוסיף המערער וטען, כי עו"ד פ"ח לא היה רשאי לחתום על החלטה שניתנה בעקבות דיון שהוא-עצמו לא נטל בו כל חלק. לחלופין ביקש המערער כי נורה על עריכת דיון מחדש לפני הוועדה. 32. אלו הן אפוא השאלות שנתבקשנו להכריע בהן: אחת, האם רשאית היתה הוועדה לשבת לדין בהרכב חסר? ושתיים, האם רשאי היה חבר ועדה שנעדר מדיוניה ליטול חלק בהכרעת הדין? נפתח בשאלת ההרכב החסר. 33. הוראה שכיחה היא בחקיקה בישראל, ולפיה ניתן היתר לגופים מעין-שיפוטיים לדון במותב חסר או במותב קטוע (ראו בהרחבה: פרופ' יצחק זמיר "הרכב חסר בבתי דין מינהליים" משפטים ד' (תשל"ב/ל"ג1972/73-) 585; ראו עוד הוראות הסעיפים 16 ו17- לחוק בתי דין מינהליים, התשנ"ב1992-, לעניינם של מותבים חסרים ומותבים קטועים). הוראות-החוק הפזורות בחקיקה, זעיר-שם, זעיר-שם, נעדרות אחידות: לענין טעמי ההיעדרות, לענין תוצאות ההיעדרות, לענין הגבלה על מספר החברים שהיעדרותם לא תפגע בדיוני הוועדה, לענין הצורך בקבלת הסכמה לדיון בהרכב חסר, לענין הרכב המותב בדיונים העוקבים את הדיון במותב החסר ועוד. ראו: זמיר במאמרו הנ"ל, 596-588; על"ע 11/86 עו"ד אליעזר בן-חיים נ' הוועד המחוזי של לשכת עורכי הדין בתל-אביב, פ"ד מא(4) 99, 103 ואילך). הוראות אלו כולן משקפות - ונועדו לקדם - מציאות עגומה שבה חברים אשר נתמנו לבתי דין מישמעתיים ולגופים מעין-שיפוטיים למיניהם נעדרים לעיתים תכופות מן הדיונים, ובמחדליהם מקשים הם על קיומו של דיון רציף ויעיל. אמרה על כך השופטת נתניהו בפרשת בן חיים (שם, 108): התופעה של היעדרות חבר איננה מיוחדת לבית הדין המשמעתי של לשכת עורכי הדין. היא תופעה ידועה ומוכרת בבתי דין וגופים שיפוטיים ומעין שיפוטיים למיניהם, שעם הרכבם נמנים אנשים שאינם שופטים מקצועיים, שעיסוקם המלא הוא מלאכת השפיטה, אלא אנשים הטרודים בענייניהם האחרים, והם נותנים מזמנם הפנוי לתפקיד זה. קשה לכנס אנשים אלה לדיון במועד הנוח לכולם, והדבר מכביד על קיום דיון רציף ומהיר בבתי-דין ובוועדות-כאלה. ראו עוד: יצחק זמיר "הרכב בית-הדין המישמעתי של לשכת עורכי-הדין", משפטים ה' (תשל"ג/ל"ד1973/74-) 665, 666; על"א 1303/90 פלוני נ' הוועד המחוזי של לשכת עורכי הדין, פ"ד מה (3) 661. 34. לא נוכל להגזים בחומרתה של התופעה. הנה זה מתמנה אדם - לעיתים לפי בקשתו, ובוודאי בהסכמתו - לשבת לדין בגוף שיפוטי או מעין-שיפוטי, גוף שבכוחו להכריע בגורלם של אנשים אחרים, ולמיצער להשפיע על מהלך חייהם, אך הוא, אין הוא טורח להופיע לדיונים. התנהגות זו של חברי ועדה הנעדרים מדיון שהוטל עליהם לשבת בו יש בה (כפי שנאמר לעניינם של עורכי-דין) "פגיעה בחבר למקצוע, שגורלו ועתידו המקצועי נתונים בידיהם, ויש בה ... קלות ראש בתפקיד חשוב ואחראי שקבלו על עצמם למלא." (פרשת עו"ד בן-חיים, שם, 111). למותר לומר שדברים אלה אינם מגבילים עצמם לבית הדין למישמעת של עורכי-הדין. רעה-חולה זו היא מקדמת דנא. אמר על כך הנשיא אולשן, בדברו בתקנה שהתירה דיון בהרכב חסר של ועדת חקירה לענין עבירות מישמעת של עורכי-דין (עמ"מ 2/54 עו"ד פלוני נ' יו"ר וחברי המועצה המשפטית, פ"ד ט, 281, 289): כאן המקום להביע תמיהה על הזלזול בו, כנראה, נוהגים לעיתים בוועדות אלו ... במסקנת הוועדה יש משום חריצת גורלו של עורך-הדין אשר אשמתו היא נשוא חקירתה. היינו סבורים שעורכי-דין המתמנים חברי ועדה כזאת צריכים להיות חדורי האחריות הכבדה הרובצת עליהם, במידה כזו, לפחות, שאם מתמנה עורך-דין לתפקיד זה, ואין הוא יכול, מפאת טרדתו בעסקיו, או מפני סיבה אחרת, להשתתף בעבודתה, ימלא את החובה האלמנטרית שלא לקבל את המינוי, או לפחות להתפטר כדי לאפשר מינוי חבר אחר במקומו. יש לקרוא תגר על התנהגות כזו ... לא יתכן שעורכי-דין, המופיעים בבתי-המשפט והיודעים לעמוד יפה על זכויות שולחיהם ועל דיון הוגן, לא ינהגו בזהירות הדרושה וינהגו יחס של זלזול כלפי חבריהם למקצוע, כאשר הם עצמם ממלאים תפקיד של כעין-שופטים בטריבונל הפנימי שלהם, וכל זה רק מפני שקיימת תקנה המאפשרת תקלה כזאת. אכן, דיון לפני מותב חסר יכול שיפגע קשות בזכויות העומד לדין לפני המותב, שהרי המותב אמור לקבוע מימצאי-עובדה ולבחון את הסנקציה שהעומד לדין ראוי לה. השוו: על"א 14/88 הוועד המחוזי של לשכת עורכי-הדין בתל-אביב-יפו נ' פלוני, פ"ד מד(1) 676, 683. בייחוד אמורים הדברים מקום שהרכב הוועדה כולל מומחים ממיגזרים שונים - למשל, כבענייננו: משפט ורפואה - והיעדר אחד מהם יוצר חלל-של-ממש בדיון. יתר-על-כן: אפשר שדעת החבר הנעדר מן הדיון היתה - לו השתתף בדיון - שיש לזכות את העומד לדין, ואפשר שהיה משכנע את חבריו בדעתו. הלא נאמר כי בהיעדרו - ולו על דרך ההיפותיזה - פגע החבר בזכותו של העומד לדין לפני המותב? אין פלא בדבר, אפוא, שההלכה ראתה דיון בהרכב חסר דיון פגום, דיון הפוגע בזכויותיו של העומד לדין לפני הגוף המעין-שיפוטי, והתירה דיון בהרכב חסר - על דרך העיקרון - "רק על-פי הוראת המחוקק ובמסגרתה המצומצמת" (פרשת בן-חיים, 110; זמיר, הרכב חסר בבתי דין מינהליים, שם, 596 ואילך). וכך, בהיעדר הוראה בחוק המתירה לגוף שיפוטי או מעין-שיפוטי דיון בהרכב חסר, ההלכה היא - על דרך העיקרון - כי דיון בהרכב חסר דיון פגום הוא להיותו דיון נעדר סמכות. והכלל הוא, כי "אין להתיר את הדיון, אפילו חבר הוזמן ולא התייצב" (דב"ע שן/91-47 אבו חמד רזק נ' שירות התעסוקה; לא פורסם). 35. ומה לענייננו? סעיף 47 לפקודה מורה על הקמתה של ועדה, אך אין בו דבר וחצי-דבר לענין דיון בהרכב חסר. בנסיבות אלו, ועל-פי ההלכה, אין הוועדה מורשית לקיים את דיוניה אלא בהרכב מלא (השוו דברי השופט ברנזון בעמ"מ 2/54 עו"ד פלוני, 298). יתר-על-כן: גם הסכמתו של העומד לדין אין בכוחה להעניק לגוף המעין-שיפוטי סמכות שהדין אינו מעניק לו. הסכמתו של העומד לדין נודע לה מישקל במקום שהגוף המעין-שיפוטי רשאי לדון בהרכב חסר (ראו סעיף 16 לחוק בתי דין מינהליים), לא כן הוא דין במקום שהגוף אינו מותר לדון בהרכב חסר. במקרה זה האחרון, אינטרס הציבור הוא שבדיון יהיו נוכחים כל חברי הוועדה. בוודאי כך שעה שמיקצת מחברי הוועדה מחזיקים בכשירות ובמומחיות מיוחדות להם, כבענייננו. התוצאה המתקבלת היא, שהוועדה בענייננו לא היתה מוסמכת כלל לקיים את הדיון בהרכב החסר. 36. משהיגענו למסקנה שהיגענו, מתייתר ממילא הצורך לדון בשאלה הנוספת והיא, האם רשאי היה עו"ד פ"ח לחתום על ההחלטה הסופית לאחר שנעדר מן הדיון? נוסיף בדרך אגב כי שעל-פי ההלכה, כמסתבר, לא היה עו"ד פ"ח רשאי לחתום על ההחלטה. ראו והשוו: זמיר, הרכב חסר בבתי-דין מינהליים, 591 ואילך; על"א 14/88 הוועד המחוזי של לשכת עורכי-הדין בתל-אביב-יפו נ' פלוני, פ"ד מד(1) 676. אמר על-כך מ"מ הנשיא השופט ש' ז' חשין בעמ"מ 1/54 עורך דין פלוני נ' יו"ר וחברי המועצה המשפטית, פ"ד ח 1209, 1217: לא יעלה על הדעת כי ועדה שנתמנתה לקבוע את גורלו של עורך-דין תקיים ישיבה אחת בלבד, ובה, בישיבה יחידה זו, יהיו נוכחים רק שניים מחברי הוועדה, ובעת ההתייעצויות הסופיות, או אפילו זמן מועט קודם לכן, יופיע החבר השלישי ויחווה דעה אשר יש בה אולי משום הכרעת הכף לחובה. נוהל כזה הוא, לדעתי, עיוות-דין כלפי עורך-הדין, והוא פוסל את הדיונים ללא תקנה. אם אלה דברים נאמרו מקום שהוועדה מותרת היתה, על-פי דין, לשבת בהרכב חסר, לא כך ייאמר בענייננו-שלנו? אלא שכאמור אין צורך כי נכריע בשאלה. סוף דבר 37. ההליך המישמעתי בקןבלנה שהוגשה נגד המערער נעשה בהיעדר סמכות ודינו בטלות מעיקרו. אנו מחליטים אפוא לקבל את הערעור ולבטל את החלטתו של שר הבריאות להתלות את רישיונו של המערער. בנסיבות הענין לא נעשה צו להוצאות. ש ו פ ט השופט א' ריבלין: אני מסכים. ש ו פ ט המשנה לנשיא ש' לוין: 1. אני מסכים לקבלת הערעור לאחר ששוכנעתי על ידי חברי הנכבד השופט חשין שסעיף 45(5) לפקודה אינו מתייחס לעבירה שנעברה על ידי רופא שיניים לפני קבלת רשיונו. לא נטען לפנינו שיש בסנקציה שהוטלה על המערער משום כפל ענישה לעונש שהוטל עליו בהליך הפלילי ושאין היא עולה בקנה אחד עם מטרות הדין המשמעתי; לפיכך אמנע מלחוות דעה בשאלה אם ראוי היה לקיים את החלטת השר גם לו היתה הועדה מוסמכת לדון בעניינו של המערער. אני מבקש להשאיר בצריך עיון גם את השאלה אם היה ראוי לפסול את המלצת הועדה עקב הינתנה (בהסכמת המערער) בהרכב חסר. המדובר במקרה שלפנינו בועדה ממליצה, שהדין אינו כופה עליה מלכתחילה לקיים דיון בעל פה, ואיני בטוח שהצטרפותו של החבר החסר רק בדיעבד למסקנות הוועדה (שהן כולן משפטיות) צריך ותפסול את החלטתה. משנה לנשיא הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט מ' חשין. היום, ד' באלול תשס"א (23.8.2001). משנה לנשיא ש ו פ ט ש ו פ ט _________________ העתק מתאים למקור 00069360.G06 נוסח זה כפוף לשינויי עריכה טרם פרסומו בקובץ פסקי הדין של בית המשפט העליון בישראל. שמריהו כהן - מזכיר ראשי בבית המשפט העליון פועל מרכז מידע, טל' 02-6750444