פסק הדין המלא
פסק-דין בתיק בג"ץ 6929/08
בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 6929/08
בפני:
כבוד הנשיאה ד' ביניש
כבוד השופט א' א' לוי
כבוד השופטת מ' נאור
העותרת:
התאחדות סוכני נסיעות ותיירות בישראל
נ ג ד
המשיבים:
1. שר התחבורה
2. רשות שדות התעופה
עתירה למתן צו על תנאי ולמתן צו ביניים
בשם העותרת:
עו"ד אבנר ירקוני; עו"ד משה לשם
בשם המשיבים:
עו"ד מיכל מיכלין-פרידלנדר
פסק-דין
הנשיאה ד' ביניש:
1. עתירה למתן צו על תנאי, אשר יורה למשיבים ליתן טעם מדוע לא יימנעו מהעלאת גובה אגרת שירותי נוסע יוצא (להלן – האגרה) הנגבית מכוח תקנה 13 לתקנות רשות שדות התעופה (אגרות), התשנ"א-1991 (להלן – התקנות), כל עוד נגבית האגרה על ידי סוכני הנסיעות וכן מדוע לא ייקבע בתקנות מנגנון פיצוי או תגמול לסוכני הנסיעות בגין עלויות גביית האגרה. כן נתבקש על ידי העותרים צו ביניים, אשר יורה למשיבים להימנע מהעלאת גובה האגרה עד להכרעה בעתירה או עד אשר מנגנון פיצוי או תגמול כאמור ייקבע בתקנות.
2. העותרת הינה עמותה ציבורית, אשר לטענתה מאחדת למעלה משש מאות סוכני נסיעות בישראל, ועתירתה מוכוונת כנגד הליך צפוי של התקנת תקנות על פי הסמכות שנקבעה לכך בחוק רשות שדות התעופה, התשל"ז-1977 (להלן – החוק). המשיבה 2, היא רשות שדות התעופה (להלן – רש"ת או הרשות), הינה רשות הפועלת מכוח החוק. סעיף 29 לחוק מסמיך את הרשות להציע לשר התחבורה (להלן – השר) להתקין תקנות בדבר תעריפי אגרות שישתלמו לרשות בעד השימוש בשדות התעופה של רש"ת, השימוש במיתקנים שבהם וכן בעד שירות שניתן על ידי הרשות או אחרים.
3. עוד בשנת 1991 הפעיל השר את הסמכות שהוקנתה לו בסעיף 29 לחוק והתקין תקנות אשר מכוחן נגבית האגרה. כך, תקנה 13 לתקנות קובעת את גובה האגרה ואת החייבים בתשלומה:
"13. (א) נוסע היוצא בכלי טיס מחוץ לישראל ישלם אגרת נוסע יוצא כמפורט להלן:
(1) משדה תעופה ירושלים – 7 דולר;
(2) משדה תעופה אילת או עובדה – 7.67 דולר;
(3) מכל שדה תעופה אחר:
למצרים – 11 דולר;
ליעד אחר – 13 דולר;
האגרה תשולם בידי הנוסע לבעל כלי הטיס במועד הנפקת כרטיס הטיסה על ידי בעל כלי הטיס או המורשה מטעמו; לא שילם נוסע במועד כאמור או לא הונפק לו כרטיס טיסה, ישלם במועד ובמקום שקבע בעל כלי הטיס ובלבד שתשלום האגרה לא יהיה בשדה תעופה; האגרה המשולמת בישראל תשולם בשקלים חדשים לפי השער ביום התשלום.
(ב) על אף האמור בתקנת משנה (א), אם הונפק כרטיס טיסה לפני מועד תחילתן של תקנות אלה, רשאי בעל כלי טיס לגבות מהנוסע את אגרת הנוסע היוצא לפני מועד יציאתו אל מחוץ לישראל, לרבות בשדה תעופה.
(ג) לא גבה בעל כלי טיס את אגרת הנוסע היוצא כאמור בתקנת משנה (א) או (ב), ישלם את האגרה בעל כלי הטיס.
(ד) בעל כלי טיס ישלם לרשות את אגרת הנוסע על פי תקנות משנה (א) עד (ג) במלואה, במועד כמפורט בתקנה 19, בשקלים חדשים לפי השער ביום התשלום לרשות, בין אם הנוסע שילם את האגרה האמורה לידיו ובין אם לאו.
(ה) תקנה זו לא תחול על –
(1) נוסע היוצא אל מחוץ לישראל בכלי טיס שבעלו פטור מתשלום אגרה לפי תקנה 18(א)(2) או (3) המחזיק בדרכון דיפלומטי או בתעודה מקורית המאשרת שהוא איש הכוח הרב-לאומי, עובד ארגון האומות המאוחדות, סוכנויותיו המיוחדות, או ארגון הצלב האדום או שוטר במשטרת ישראל בתפקיד;
(2) נוסע במעבר;
(3) איש צוות;
(4) מי שטרם מלאו לו שנתיים".
כפי שעולה מהוראות תקנה 13 הנ"ל, על הנוסע לשלם לבעל כלי טייס את סכום האגרה בעת הנפקת הכרטיס, ועל בעל כלי טיס להעביר את הסכום לרשות. כמו כן, נקבע כי החובה של בעל כלי טיס להעביר את סכום האגרה לרשות עומדת אף אם הנוסע לא העביר את סכום האגרה לבעל כלי טיס.
4. עם זאת, מהעתירה עולה כי מי שבפועל גובה את האגרה מהנוסעים הינם סוכני הנסיעות, הואיל וסכום האגרה נכלל בסכום אותו משלם הנוסע לסוכן הנסיעות בתמורה לכרטיס הטיסה שמונפק לו. לפיכך, ממשיכה העותרת וטוענת כי מאז התקנת התקנות סוכני הנסיעות נותנים שירות לבעלי כלי טיס (החייבים בתשלום האגרה) ולרש"ת (הנהנית מהאגרה) מבלי לקבל כל תמורה על מתן שירות זה, ואף מבלי לקבל פיצוי על הפסדים ישירים ועקיפים אשר נגרמים להם בעקבות גביית האגרה.
5. העותרת למדה מן התקשורת כי מועצת הרשות אישרה פנייה להעלאת סכום האגרה בכ-70 אחוזים וכי הפעילות הרגולטורית הנדרשת לשם כך יצאה לדרך. נגד העלאה זו מופנית העתירה שלפנינו. לטענת העותרת, העלאת גובה האגרה ללא קביעת מנגנון תגמול או פיצוי של סוכני הנסיעות תגביר את הפגיעה בסוכנים, הואיל וגביית אגרה גבוהה יותר תגרום לעלייה בהיקף הפסדי סוכני הנסיעות. העותרת טוענת כי קיים קשר ישיר בין סכום האגרה הנגבית לבין היקף ההפסדים האמורים. לפיכך, העלאת גובה האגרה תגרום לסוכנים הפסד כספי בלתי הוגן ובלתי צודק ומכאן הסעדים המבוקשים.
6. לטענת המשיבים, יש לדחות את העתירה על הסף. המשיבים מעלים מספר טענות סף: ראשית, טוענים הם כי מדובר בעתירה מוקדמת. בקשתו של השר לעדכן את האגרות הנגבות על ידי הרשות הונחה על שולחן וועדת הכלכלה של הכנסת (להלן – הוועדה) ביום 6.7.08. טרם נקבע מועד לדיון בוועדה, והעניין נמצא בשלבי התקנה שטרם נסתיימו. כבר מטעם זה יש לטענתם לדחות את העתירה, הואיל ובית משפט זה נוהג לדחות את שלב הביקורת השיפוטית לאחר סיומו של הליך החקיקה. שנית, לטענת המשיבים יש לדחות את העתירה על הסף הואיל וחברות התעופה, עליהן מטילות התקנות את חובת תשלום האגרה, לא צורפו לעתירה כמשיבות. מחדל זה של העותרים לא רק מחסיר משיב שעלול להיפגע באם תתקבל העתירה, אלא גם מקשה על בית המשפט לברר את העובדות הנדרשות להכרעה בעתירה. שלישית, העותרת נעדרת זכות עמידה, הואיל והתקנות לא מטילות על סוכני הנסיעות חובה כלשהי, אלא פונות לנוסעים וחברות התעופה בלבד ומסדירות את חובותיהם של אלה בתשלום האגרה לטובת הרשות.
7. דין העתירה להידחות על הסף עקב היותה של העתירה מוקדמת. כאמור בתשובת המשיבים, ההצעה להעלות את גובה האגרה טרם נידונה בוועדה וממילא לא אושרה על ידה. הלכה פסוקה היא כי בית משפט זה לא יתערב בהליכי חקיקה בטרם סיומם (השוו, בג"ץ 10253/04 העמותה לקידום הפיזיוטרפיה בישראל נ' מדינת ישראל (לא פורסם, 30.1.05); בג"ץ 10270/07 האגודה לזכויות החולה נ' הכנסת (לא פורסם, 26.12.07)). בדומה לכך אף אין מקום להתערב בהתקנת תקנות בטרם גובשו, מה גם שהתקנות טעונות אישור ועדה מועדות הכנסת. יש להניח כי משיובא העניין לדיון בפני וועדת הכלכלה של הכנסת, תינתן לסוכני הנסיעות הזדמנות להעלות טענותיהם בטרם תאשר הוועדה את התקנות. משנדחית העתירה, ממלא נדחית גם בקשת העותרת לצו ביניים.
8. העתירה נדחית, אפוא, על הסף.
ניתן היום, י"ג בתשרי התשס"ט (12.10.2008).
ה נ ש י א ה ש ו פ ט ש ו פ ט ת
_________________________
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 08069290_N02.doc דז
מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il